VB.2009.00376

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00376

30. September 2009Deutsch20 min

(URT.2009.11736)

Als "Anordnung" im Sinn von § 41 VRG gelten neben individuell-konkreten Anordnungen auch so genannte Allgemeinverfügungen (E. 1.2). Die Festsetzung der Betreibungskreise wurde vom Bundesgericht als Erlass qualifiziert (E. 3.1). Wegen der Verknüpfung mit allgemeinen Verhaltensvorschriften ist die Festlegung der Betreibungskreise - soweit einer überzeugenden Auffassung der Lehre zur Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt gefolgt wird - als abstrakter staatlicher Akt und nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren (E. 3.2). Ob individuell-abstrakte Akte als Verfügungen der Beschwerde ans Verwaltungsgericht unterliegen, kann offengelassen werden (E. 3.3). Die Bezeichnung und Art der Publikation des angefochten Beschlusses spielt für die Frage der Anfechtbarkeit ebenso wenig eine Rolle wie die geplante Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (E. 3.4 f.). Für die Überprüfung der Festlegung der Betreibungskreise ist das Verwaltungsgericht somit mangels "Anordnung" im Sinn von § 41 VRG nicht zuständig (E. 4).

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 27. Mai 2009 betreffend

"Reorganisation des Betreibungswesens (dritte Festsetzung der Betreibungskreise)"

setzte der Regierungsrat die Betreibungskreise im Bezirk Horgen fest. Er

beschloss dabei unter anderem, dass die Gemeinden Kilchberg, Rüschlikon und

Thalwil einen Betreibungskreis bilden. Mit Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses

lud der Regierungsrat die einen gemeinsamen Betreibungskreis bildenden Gemeinden

dazu ein, ihm bis am 30. September 2009 die Vereinbarungen über die Zusammenarbeit

zur Genehmigung einzureichen.

Erwägungen

II.

Dagegen liess die Gemeinde Thalwil am 6. Juli 2009

Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolgen sei Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses vom 27. Mai

2009.

dahingehend abzuändern, dass die Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg nicht

dazu verpflichtet werden, mit der Gemeinde Thalwil gemeinsam einen

Betreibungskreis zu bilden. Eventualiter wurde beantragt, die Gemeinden seien

in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom 27. Mai 2009 zu

verpflichten, erst auf Beginn der nächsten Amtsdauer nach Eintritt der

Rechtskraft des angefochtenen Beschlusses eine Vereinbarung über die

Zusammenarbeit einzureichen.

Mit Verfügung vom 7. Juli 2009 sistierte die

Präsidentin der II. zivilrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts ein mit Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der Gemeinde Thalwil gegen den

Regierungsratsbeschluss vom 27. Mai 2009 eingeleitetes Verfahren (Geschäft

5C_3/2009) bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheides des Verwaltungsgerichts.

Dabei forderte sie das Verwaltungsgericht auf, dem Bundesgericht ein Exemplar

seines Entscheides samt den Akten einzureichen.

Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich

(Justizdirektion) beantragte in ihrer Beschwerdeantwort, es sei nicht auf die

Beschwerde einzutreten. Eventualiter verlangte die Justizdirektion die

Abweisung der Beschwerde und den Entzug ihrer aufschiebenden Wirkung. Mit

Eingabe vom 18./21. September 2009 nahm die Gemeinde Thalwil zu dieser Beschwerdeantwort

Stellung. Sie stellte dabei unter Aufrechterhaltung der Beschwerdeanträge den

Antrag, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen. Zudem

reichte sie weitere Akten ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht hat seine Zuständigkeit von Amtes wegen zu überprüfen (§ 70

in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959, VRG, LS 175.2).

1.2

Nach § 41

VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche

Anordnungen von Verwaltungsbehörden, sofern das Verwaltungsrechtspflegegesetz

oder ein anderes Gesetz nicht eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine

Anordnung als endgültig bezeichnet.

Der Begriff der Anordnung in § 41 VRG entspricht

grundsätzlich demjenigen der Verfügung (VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388,

E. 1.1 Abs. 2 – 22. November 2007, VB.2007.00378, E. 2.2 Abs. 1

– 13. November 2003, VB.2003.00298, E. 1a Abs. 2 [alles unter

www.vgrzh.ch]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11, § 41

N. 5). Unter den Begriff der Verfügung fallen – entsprechend der bundesgesetzlichen

Legaldefinition in Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember

1968.

über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) – individuell-konkrete

Anordnungen, das heisst individuelle, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakte,

durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung

rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise

geregelt wird (BGE 121 II 473 E. 2a). Dient der Verfügungs- bzw.

Anordnungsbegriff jedoch – wie bei § 41 VRG – zur Bezeichnung der mit

Beschwerde anfechtbaren Hoheitsakte, umfasst er auch so genannte

Allgemeinverfügungen, also generell-konkrete Hoheitsakte (VGr, 13. November

2003, VB.2003.00298, E. 1a, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31

N. 16, § 19 N. 8, § 41 N. 8; vgl. auch VGr, 2. September

2009, VB.2009.00388, E. 1.1 Abs. 2, und 15. März 2006, PB.2005.00058,

E. 2, beides unter www.vgrzh.ch). Hingegen unterliegen Erlasse nicht der

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und ist diesem die abstrakte

Normenkontrolle versagt, soweit es nicht um generell-abstrakte Normen im

Anwendungsbereich des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) geht

(vgl. dazu VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388, E. 1.1 Abs. 2,

www.vgrzh.ch).

2.

2.1

Vorab

stellt sich die Frage, ob Dispositiv-Ziff. I des angefochtenen Beschlusses als

Anordnung im Sinn von § 41 VRG zu qualifizieren ist. Dieser Teil des

Beschlusses erging in Anwendung des am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen § 1

Abs. 2 Satz 1 des neuen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über

Schuldbetreibung und Konkurs vom 26. November 2007 (EG SchKG, LS 281),

wonach der Regierungsrat nach Anhörung der Gemeinden die Betreibungskreise festlegt

(das Bundesrecht bestimmt zur Festlegung der Betreibungskreise nur, dass ein

Betreibungskreis höchstens das Gebiet eines Kantons umfassen darf [Art. 1 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs,

SchKG, SR 281.1]. Im Übrigen wird die Regelung bezüglich Anzahl und Grösse

der Betreibungskreise den Kantonen überlassen [Art. 1 Abs. 2 SchKG].

Die Kantone dürfen mit der Einteilung der Betreibungskreise allerdings die

bundesrechtskonforme Durchführung der Schuldbetreibungen und Konkurse nicht

beeinträchtigen [vgl. Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999, BV, SR 101; BGr, 16. Juni 2009,5C_1/2009, E. 3.2,

www.bger.ch]).

2.2

Die

Beschwerdeführerin geht mit Bezug auf Dispositiv-Ziff. I des angefochtenen Beschlusses

von einem gültigen Anfechtungsobjekt aus. Sie bringt im Wesentlichen vor, der

zu beurteilende Fall sei gleich gelagert wie derjenige beim Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 31. Mai 2007 (VB.2007.00024,

www.vgrzh.ch). Das Gericht sei in diesem Entscheid implizit davon

ausgegangen, dass die Zuteilung einer Gemeinde zu einer Spitalregion eine

Verfügung darstelle. Vorliegend müsse zudem in Rechnung gestellt werden, dass

der vorinstanzliche Beschluss die Gemeinden zu einer bestimmten Organisation

und entsprechenden Finanzierung der Betreibungstätigkeit verpflichte. Dadurch

würden die Gemeinden – anders als einzelne ihrer Bürger – in ihrer

individuell-rechtlichen Position berührt und werde in die Rechte der

Verfügungsadressaten eingegriffen. Weil die Beschwerdeführerin Autonomie

beanspruchen würden, sei der vorinstanzliche Beschluss keine organisatorische

Anordnung eines übergeordneten an ein untergeordnetes Gemeinwesen. Selbst wenn

der Regierungsratsbeschluss organisatorische Fragen regle, sei das Vorliegen

einer Verfügung nicht ausgeschlossen.

Für die Qualifikation der angefochtenen Festsetzung der

Betreibungskreise als Verfügung spreche auch, dass Regierungsratsbeschlüsse im

vorliegenden Bereich gemäss der bevorstehenden Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes künftig nicht mehr der Beschwerde an das

Verwaltungsgericht unterliegen würden. Der in der Beschwerdeantwort zitierte

Entscheid des Bundesgerichts vom 16. Juni 2009 (BGr, 16. Juni 2009,

5C_1/2009, www.bger.ch) könne vorliegend nicht ausschlaggebend sein. Dieser

Entscheid sei nämlich nicht nur unter der Kognitionsbeschränkung des

Bundesgerichts ergangen, sondern lasse auch eine vertiefte Auseinandersetzung

mit der Rechtsnatur von Beschlüssen betreffend die Festsetzung der Betreibungskreise

vermissen. Das Bundesgericht zeige ausserdem, dass es im entsprechenden

Verfahren unbewusst nicht von der rechtssetzenden Natur dieser Beschlüsse

ausgegangen ist: Anders könne nicht erklärt werden, dass das Gericht auf die

Rüge der Gehörsverletzung im Zusammenhang mit einem solchen Beschluss eingetreten

sei, obschon sich der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht auf den Erlass

generell-abstrakter Normen beziehe.

3.

3.1

Im zuletzt

erwähnten Entscheid vom 16. Juni 2009 hielt das Bundesgericht ohne weitere

Begründung fest, dass ein Beschluss des Regierungsrats über die Festsetzung der

Betreibungskreise einen Erlass bildet (BGr, 16. Juni 2009,5C_1/2009, E.

1, www.bger.ch). Die Kritik der Beschwerdeführerin am genannten Entscheid

verfängt nicht:

3.1.1

Vorab ist festzuhalten, dass das Bundesgericht hinsichtlich der bei der

Prüfung seiner Zuständigkeit untersuchten Rechtsfrage, ob die Festsetzung der

Betreibungskreise einen Erlass bildet, keiner Kognitionsbeschränkung unterlag.

Das Bundesgericht prüft nämlich seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29

Abs. 1 BV) und mit freier Kognition (Markus Boog, Basler Kommentar, 2008, Art. 29

BGG [Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110]

N. 5, mit Rechtsprechungshinweisen).

3.1.2

In der Stellungnahme zur Beschwerdeantwort macht die Beschwerdeführerin

zwar an sich zu Recht geltend, dass nach der Praxis des Bundesgerichts im

Rechtsetzungsverfahren kein Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2

BV) besteht (BGE 121 I 230 E. 2c, 119 Ia 141 E. 5c/aa, 113 Ia 97

E. 2a, 110 Ia 99 E. 4b, 106 Ia 76 E. 2b, 104 Ia 65 E. 2b). Unbegründet

erscheint jedoch die Annahme, das Bundesgericht sei im Entscheid vom 16. Juni

2009.

(5C_1/2009, www.bger) auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs

eingetreten und habe damit im Widerspruch zu seinen eigenen Ausführungen

Regierungsratsbeschlüssen über die Festsetzung der Betreibungskreise –

jedenfalls im Zusammenhang mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs –

Verfügungscharakter zuerkannt. Denn in der einschlägigen Erwägung ist nicht vom

verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2

BV) die Rede, sondern einzig von der nach § 1 Abs. 2 EG SchKG bei der

Festlegung der Betreibungskreise zwingend vorgesehenen Anhörung der Gemeinden

(vgl. BGr, 16. Juni 2009,5C_1/2009, E. 3.3, www.bger). Aufgrund letzterer

(Sonder-)Bestimmung musste das Bundesgericht die Frage der ordnungsgemässen

Anhörung der Gemeinden unabhängig von der Rechtsnatur des in Frage stehenden

Beschlusses prüfen.

3.2

Wie

erwähnt zeichnet sich die Allgemeinverfügung dadurch aus, dass sie

generell-konkret ist: Sie richtet sich an einen mehr oder weniger unbestimmten

Adressatenkreis, regelt aber einen Einzelfall (Tobias Jaag, Die

Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984, S. 433 ff., 438

ff.; vgl. auch BGE 101 Ia 73 E. 1a).

3.2.1

Wie das Kriterium der Unbestimmtheit des Adressatenkreises zu handhaben

ist, ist umstritten (Jaag, ZBl 85/1984, S. 438 ff.). Das Erfordernis eines

unbestimmten Adressatenkreises ist nach herrschender Ansicht erfüllt, wenn

dieser offen ist, also im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung noch nicht alle

Adressaten abschliessend feststehen und künftige hinzukommen können (vgl. Jaag,

ZBl 85/1984, S. 438 Fn. 36; BGE 101 Ia 73 E. 3b). Nach anderer

Ansicht ist – unabhängig davon, ob der Adressatenkreis offen oder geschlossen

ist – einzig entscheidend, ob die Adressaten individuell oder generell bestimmt

sind (so Jaag, ZBl 85/1985, S. 439 [mit Hinweisen]; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005,

S. 224 f.). Ob einer dieser Auffassungen zu folgen oder die Unbestimmtheit

des Adressatenkreises anders zu umschreiben ist, kann hier dahingestellt

bleiben. Ebenso wenig braucht vorliegend beurteilt zu werden, ob der angefochtene

Beschluss das Kriterium der Unbestimmtheit des Adressatenkreises erfüllt. Der Beschluss

regelt nämlich – wie im Folgenden zu zeigen ist – keinen Einzelfall, so dass er

von vornherein nicht als Individual- oder Allgemeinverfügung betrachtet werden

kann.

3.2.2

Ob ein konkreter Sachverhalt geregelt wird oder ein staatlicher Akt

abstrakter Natur vorliegt, ist nach überzeugender Ansicht Jaags danach zu

beantworten, ob das Anordnungsobjekt bestimmt ist. Anordnungsobjekt bildet

dabei diejenige Sache gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur,

"welche Gegenstand der den Adressaten auferlegten Rechte oder Pflichten

bildet" (Jaag, ZBl 85/1984, S. 444; ebenso Tschannen/Zimmerli,

S. 225). Bei Hoheitsakten mit örtlichem Bezug ist zu unterscheiden

zwischen staatlichen Akten, welche eine bestimmte Örtlichkeit einem bestimmten

Regime unterstellen, und solchen, die allgemeine, für das fragliche Gebiet

geltende Verhaltensvorschriften beinhalten (Tobias Jaag, Die Abgrenzung

zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 90 ff., insbesondere

S. 95). Während erstere Anordnungen individuell bestimmte Anordnungsobjekte

aufweisen, erscheinen Anordnungen der zweiten Art trotz des beschränkten

örtlichen Geltungsbereiches als abstrakt.

Mit Blick auf das genannte Kriterium bei Hoheitsakten mit

örtlichem Bezug ist etwa die Einreihung einer Gemeinde in eine Zuschlagsstufe

für die Ortszulage an Bundesbeamte als konkret, eine für ein ganzes

Gemeindegebiet geltende Ladenschlussordnung hingegen als abstrakt zu betrachten

(Jaag, S. 95, mit Hinweis auf andere Auffassungen). In die mit dem

erstgenannten Beispiel bezeichnete Gruppe lässt sich auch der im

Verwaltungsgerichtsentscheid vom 31. Mai 2007 beurteilte Fall einreihen,

ging es doch damals darum, regionalen Spitälern einen für die Bemessung von

Staatsbeiträgen relevanten Einzugsbereich von einer oder mehreren Gemeinden

zuzuordnen (VB.2007.00024, www.vgrzh.ch): Eine solche Zuordnung hat nur

finanzielle Leistungen zugunsten von Spitälern – mit allfälligen finanziellen

Auswirkungen für die Gemeinden – zur Folge; sie umfasst jedoch keine allgemeinen

Verhaltensvorschriften.

Die Festlegung der Betreibungskreise in einem bestimmten

Bezirk ist zwar eine Anordnung mit einem bestimmten, auf diesen Bezirk

beschränkten örtlichen Geltungsbereich. Allein deshalb kann sie – wie etwa Bau-

oder Zonenvorschriften, die nur für einen Teil des Gebietes eines Gemeinwesens

gelten – nicht als konkret qualifiziert werden, da alle Anordnungen einen bestimmten

örtlichen Geltungsbereich aufweisen (vgl. Jaag, S. 90 f.). Massgeblich

erscheint, dass mit der Festlegung der Betreibungskreise bestimmte Rechtsfolgen

verknüpft sind, welche als allgemeine Verhaltensvorschriften zu qualifizieren

sind: So bestimmt etwa Art. 51 Abs. 2 SchKG, dass eine Betreibung für

grundpfandgesicherte Forderungen, die sich auf mehrere, in verschiedenen

Betreibungskreisen gelegene verpfändete Grundstücke bezieht, in demjenigen

Kreis zu führen ist, wo der wertvollste Teil der Grundstücke liegt. Weil in

solchen Fällen Betreibungen an einem anderen Ort nichtig sind (Ernst F. Schmid

in: Adrian Staehelin/Thomas Bauer/Daniel Staehelin [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz

über Schuldbetreibung und Konkurs, Basel etc. 1998, Art. 51 N. 14),

sind Gläubiger gezwungen, ihre Betreibungsbegehren an dem durch die Festlegung

der Betreibungskreise mitbestimmten Ort zu stellen. Auch wenn ein bei einem

örtlich unzuständigen Betreibungsort eingereichtes Betreibungsbegehren von

Amtes wegen an das zuständige Amt zu überweisen ist (Art. 32 Abs. 2

SchKG; BGE 127 III 567 ff.), ist schon mit Blick auf Art. 51 Abs. 2

SchKG davon auszugehen, dass die Festlegung von Betreibungskreisen allgemeine

Verhaltensvorschriften beinhaltet (damit ist im Übrigen auch davon auszugehen,

dass die Festlegung der Betreibungskreise keine bloss organisatorische Anordnung

eines übergeordneten an ein untergeordnetes Gemeinwesen bildet – dieser Umstand

spricht jedoch nicht zugunsten der Beschwerde [vgl. dazu auch hinten

5.

]).

Anders als beim Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 31. Mai

2007.

(VB.2007.00024, www.vgrzh.ch) kann vorliegend somit nicht davon

ausgegangen werden, dass ein Einzelfall geregelt wird. Die hier in Frage

stehende Festlegung der Betreibungskreise kann somit – jedenfalls soweit der

Auffassung von Jaag gefolgt wird – nicht als Allgemeinverfügung qualifiziert

werden. Inwieweit sich ein anderes Ergebnis unter Berücksichtigung der verschiedenen

Auffassung zur Abgrenzung zwischen Allgemeinverfügung und Rechtssatz vertreten

liesse, braucht hier angesichts des Urteils des Bundesgerichts vom 16. Juni

2009.

(5C_1/2009, E. 1. www.bger.ch) nicht abschliessend entschieden zu werden:

Soweit sich die bundesgerichtliche Auffassung betreffend die Rechtsnatur der

Festsetzung der Betreibungskreise als vertretbar erweist, besteht nämlich kein

Grund, davon abzuweichen. Dies gilt umso mehr, als sich die Abgrenzung zwischen

Rechtssatz und Einzelakt mitunter schwierig gestalten kann (vgl. BGE 112 Ib 249

E. 2b S. 251).

3.3

Es ist

umstritten, ob individuell-abstrakte Akte als Verfügungen zu betrachten sind

(bejahend etwa Jaag, S. 111 f. [mit Hinweisen auf abweichende

Auffassungen]; Beatrice Weber-Dürler in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25 N. 3;

offen gelassen bei Markus Müller in:

Auer/Müller/Schindler, Art. 5 N. 25 [mit weiteren Hinweisen]).

Deshalb erscheint es als vertretbar, dass das Bundesgericht die

Festsetzung von Betreibungskreisen im Zusammenhang mit der Bestimmung des Instanzenzuges

als Rechtssatz qualifiziert, selbst wenn sich dieser staatliche Akt an einen

individuellen Adressatenkreis richten sollte.

3.4

Ergänzend

sei darauf hingewiesen, dass für die Rechtsnatur des angefochtenen Aktes seine

Bezeichnung als "Beschluss" nicht entscheidend ist: Bei der

Beurteilung, ob eine Verwaltungshandlung anfechtbar ist, kommt es nicht auf die

äussere Form dieser Handlung an (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 5).

Nicht massgeblich erscheint auch, dass die mit dem

Hauptantrag angefochtene Dispositiv-Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses nach

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. V desselben im Amtsblatt veröffentlicht werden soll. Ebenso

wenig kann aus dem Umstand, dass die mit dem angefochtenen Beschluss

vorgenommene Festsetzung der Betreibungskreise für die Gemeinden im Bezirk Horgen

in der amtlichen Gesetzessammlung als Anhang zum Einführungsgesetz zum

Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs abgedruckt ist, ohne weiteres geschlossen

werden, der Beschluss sei ein Erlass. Gleiches gilt für den Umstand, dass nach Art. 28

SchKG die Kantone die Kreiseinteilung dem Bundesgericht anzugeben haben (Abs. 1)

und dieses für eine angemessene Bekanntmachung dieser Angaben besorgt sein muss

(Abs. 2). Die Art und Weise der Publikation des angefochtenen Beschlusses

ist im vorliegenden Zusammenhang nicht von Gewicht, wird doch ein Rechtssatz,

der mangels Publikation aus formellen Gründen ungültig ist, deswegen nicht zu

einer Einzel- oder Allgemeinverfügung (VGr, 15. März

2006, PB.2005.00058, E. 2.4 Abs. 2, www.vgrzh.ch; RB 1980 Nr. 15).

3.5 Es trifft

zwar – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – zu, dass gemäss dem Entwurf des

Gesetzes über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts gemäss

Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 (ABl 2009, 801 ff.) das

Verwaltungsrechtspflegegesetz dahingehend abgeändert werden soll, dass die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach ausdrücklicher Vorschrift "in

Gemeindeangelegenheiten hinsichtlich Anordnungen des Regierungsrates",

insbesondere "bei der Festlegung […] der Betreibungskreise"

ausgeschlossen ist (n§ 44 Abs. 1 lit. d Ziff. 8 VRG). Allerdings

berechtigt diese geplante Regelung nicht zur Annahme, dass Beschlüsse wie der

vorliegend angefochtene erst ab Inkrafttreten dieser Revision nicht mehr

mittels Beschwerde an das Verwaltungsgericht gezogen werden können. Denn mit

der genannten Revision soll auch die Umschreibung des Anfechtungsobjektes in § 41

VRG dahingehend geändert werden, dass – unter Vorbehalt abweichender

gesetzlicher Regelungen – auch Erlasse (mit Ausnahme der Kantonsverfassung und

kantonalen Gesetzen) generell der Beschwerde an das Verwaltungsgericht

unterliegen (n§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit n§ 19 Abs. 1

VRG, n§ 41 Abs. 2 VRG). n§ 44 Abs. 1 lit. d Ziff.

8 VRG statuiert somit aufgrund der genannten Erweiterung der möglichen Anfechtungsobjekte

nicht zwingend einen mit Blick auf die heute bestehenden

Weiterzugsmöglichkeiten neuen Beschwerdeausschluss. Letzteres geht auch nicht

aus der in der Beschwerde zitierten Stelle der regierungsrätlichen Weisung

hervor (vgl. ABl 2009, 875 f.). Es erübrigt sich deshalb auch die

Beantwortung der grundsätzlichen Frage, ob und inwiefern künftiges Recht für

die Auslegung des geltenden Rechts herangezogen werden kann.

Nach dem Gesagten steht fest, dass die angefochtene

Festlegung der Betreibungskreise keine Anordnung im Sinn von § 41 VRG

bildet und das Verwaltungsgericht zu deren Überprüfung nicht zuständig ist.

5.1 Es bleibt

die Frage offen, ob mit Bezug auf den Eventualantrag auf die Beschwerde

einzutreten ist. Durch Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses, der

gemäss dem Eventualantrag abgeändert werden soll, wird bestimmten Gemeinden

Frist zur Einreichung von Vereinbarungen über die Zusammenarbeit angesetzt.

Diese Fristansetzung basiert auf der Regelung von § 2 EG SchKG, wonach

Gemeinden, die gemeinsam einem Betreibungskreis angehören,

Zusammenarbeitsverträge abschliessen und diese dem Regierungsrat zur Genehmigung

unterbreiten müssen.

Organisatorische Anordnungen sind interne Regelungen der

Verwaltungstätigkeit, die zwar Aussenwirkungen entfalten, aber keine Rechte

oder Pflichten von Privaten zu begründen vermögen (Alfred Kölz/Isabelle Häner,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich

1998, S. 180; Müller, Art. 5 N. 41, auch zum Folgenden). Solchen

Anordnungen wird der Verfügungscharakter grundsätzlich abgesprochen. Da sie

aber unter Umständen einschneidende Folgen für betroffene Private haben können,

drängt es sich auf, jedenfalls dort von einer beschwerdefähigen Verfügung

auszugehen, wo die organisatorische Anordnung mittelbar auf die Privatsphäre

durchschlägt und dort ein legitimes Rechtsschutzbedürfnis hervorruft (vgl. die

Hinweise auf die Praxis bei Kölz/Häner, Rz. 499; Müller, Art. 5 N. 41

[mit einer Kritik an diesem pragmatischen Ansatz]).

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die geforderte

Zusammenarbeit bedürfe insbesondere personeller Anpassungen und einer

sozialverträglichen Beendigung der bestehenden Arbeitsverhältnisse. Es

erscheint deshalb nicht als ausgeschlossen, dass durch den Zusammenschluss

Angestellte der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmende wie Private betroffen

werden. Allerdings geht es vorliegend nicht um die Zusammenarbeit von

Betreibungskreisen und -ämtern als solche, sondern lediglich um die Frist zur

Einreichung von Verträgen zur Zusammenarbeit der Gemeinden. Weil die Vorinstanz

auch nicht beschlossen hat, auf welchen Zeitpunkt diese – schon von Gesetzes

wegen vorgeschriebenen – Verträge in Kraft treten sollen, sind die Angestellten

der Gemeinden nicht wie Private mittelbar von der Fristansetzung betroffen. Auch

kann nicht mit Recht behauptet werden, die Gemeinden würden durch die

Fristansetzung wie Private in ihrer Rechtsstellung berührt.

Auch auf den Eventualantrag ist somit nicht einzutreten.

5.2 Im Übrigen

würde die Beschwerde in diesem Punkt nicht durchdringen, selbst wenn von einem

zulässigen Anfechtungsobjekt ausgegangen würde: Die Vorbringen der Beschwerdeführerin

sind unsubstantiiert, soweit sie dahin zielen, die angesetzte rund viermonatige

Frist als zu kurz erscheinen zu lassen. Auch ist aus den Akten entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführerin keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung (Art. 8

Abs. 1 BV) zu entnehmen: Zwar trifft es zu, dass der Regierungsrat in

einem anderen Fall eine über sechsmonatige Frist zum Abschluss einer

entsprechenden Verwaltungsvereinbarung angesetzt hat (vgl. RRB 2046 vom 17. Dezember

2008, Dispositiv-Ziff. V). Er hat aber bei der zweiten Festsetzung der

Betreibungskreise eine um rund einen Monat kürzere Frist als die vorliegende

angesetzt (RRB 463 vom 25. März 2009, Dispositiv-Ziff. V). Inwiefern sich

der vorliegende Fall der dritten Festsetzung der Betreibungskreise von

Letzterem unterscheidet und zwingend gleich wie im genannten

Regierungsratsbeschluss vom 17. Dezember 2008 behandelt werden sollte, ist

nicht ersichtlich.

Schliesslich läuft die fragliche Frist ohnehin bereits

heute ab und täte es auch, wenn das Verwaltungsgericht für die Überprüfung der

Fristansetzung zuständig gewesen wäre: Der Beschwerde kommt keine aufschiebende

Wirkung zu, sofern die Vorinstanz – wie hier mit Bezug auf die fragliche

Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses – die Rechtsmittelbelehrung

weglässt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 55 N. 2). Das Gesuch des Beschwerdegegners,

die aufschiebende Wirkung zu entziehen, war somit von vornherein gegenstandslos.

Zwar kann das Verwaltungsgericht auf Begehren eine gegenteilige Verfügung treffen,

wenn die Vorinstanz die Rechtsmittelbelehrung zu Unrecht weglässt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 55 N 2). Zwingende Gründe, der Beschwerde

aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, hätten vorliegend aber nicht bestanden,

zumal die materiellen Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Fristansetzung –

wie erwähnt – nicht als stichhaltig erscheinen. Wäre dementsprechend von einer

heute ablaufenden Frist auszugehen, wäre das Verfahren hinsichtlich des

Eventualantrages wegen wegfallenden Rechtsschutzinteresses (vgl. § 70 in

Verbindung mit § 21 VRG) insoweit als gegenstandlos abzuschreiben, als

damit die Abänderung der Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses

verlangt wurde (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 95).

Dass die Beschwerdeführerin, die sich in der Hauptsache gegen die

Zusammenarbeit mit den Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg wehrt, auch bei

Ablauf der angesetzten Frist für die Einreichung von Zusammenarbeitsvereinbarungen

eine neue Fristansetzung beantragen wollte, ist nicht anzunehmen.

6.1 Mangels

Anfechtungsobjektes in der Hauptsache fehlt dem Verwaltungsgericht auch die

Kompetenz zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung (vgl. VGr, 2. September

2009, VB.2009.00388, E. 1.2, www.vgrzh.ch).

6.2 Nach dem

Gesagten ist auf die Beschwerde mangels Zuständigkeit nicht einzutreten.

Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die

Verfahrenskosten zu tragen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG) und ist ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2

VRG). Der Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird

nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5. Gegen diesen Beschluss kann

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG

erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …