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Entscheid

VB.2009.00384

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00384

16. September 2009Deutsch12 min

(URT.2009.11699)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A1 und A2 sind die Eltern von E, welche im Juli 2005

geboren wurde. Am 12. Januar 2009 stellte A1 ein Gesuch um vorzeitige

Aufnahme ihrer Tochter in den Kindergarten. Mit Schreiben vom 9. März 2009

teilte der Schulleiter der Primarschule X A1 mit, dass ihr Gesuch wegen der

bereits sehr grossen Kindergartenklassen nicht bewilligt werden könne. Als

Rechtsmittelbelehrung wurde der Rekurs an die Primarschulpflege X angegeben. Am

11. März 2009 erhoben die Eltern von E Rekurs an die Primarschulpflege X.

Diese teilte ihnen mit Schreiben vom 2. April 2009 mit, dass an ihrer

Sitzung vom 31. März 2009 der Entscheid des Schulleiters vom 9. März

2009 gestützt und die vorzeitige Einschulung von E abgelehnt wurde. Der

Präsident der Primarschulpflege X hob mit Entscheid vom 4. Mai 2009 den

Beschluss der Primarschulpflege vom 31. März 2009 wegen Verfahrensmängeln

auf und stellte einen neuen Entscheid betreffend das Gesuch um den vorzeitigen

Kindergarteneintritt von E in Aussicht. Die Primarschulpflege X beschloss am

19. Mai 2009 die Abweisung des Gesuchs um vorzeitige Einschulung von E in

den Kindergarten.

Erwägungen

II.

Gegen die Entscheide vom 31. März und vom 19. Mai

2009.

erhoben die Eltern Rekurs an den Bezirksrat Z. Mit Beschluss vom 19. Juni

2009.

schrieb der Bezirksrat Z den Rekurs gegen den Beschluss der

Primarschulpflege X vom 31. März 2009 als gegenstandslos geworden ab und

wies denjenigen gegen den Beschluss der Primarschulpflege X vom 19. Mai

2009.

ab.

III.

Dagegen liessen A1 und A2 am 8. Juli 2009 mit

Beschwerde vor Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:

"1. Die

angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass E auf

Anfang Schuljahr 2009/2010 in den Kindergarten in X einzuschulen sei.

Eventualiter:

Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und die Sache sei an die

Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese prüfe, ob die Voraussetzungen

für eine vorzeitige Einschulung von E für das Schuljahr 2009/2010 vorliegen.

2.

Als

vorsorgliche Massnahme wird beantragt, E auf den Beginn des Schuljahres

2009/2010 vorsorglich einzuschulen.

alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

Das Gesuch betreffend den Erlass vorsorglicher Massnahmen

wurde mit Präsidial­verfügung vom 27. Juli 2009 abgewiesen. Mit Eingabe

vom 24. Juli 2009 liess die Primarschulpflege X die Abweisung der

Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Eltern von E beantragen. Der

Bezirksrat Z verwies auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete

im Übrigen auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in

Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG und § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) für die Behandlung der vorliegenden

Beschwerde sachlich zuständig. Diese ist, weil auch die übrigen

Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, an die Hand zu nehmen.

2.

2.1

Der

Kindergarten wurde mit der neuen Volksschulgesetzgebung Teil der kantonalen

Volksschule. Sein Besuch ist obligatorisch, womit sich die Schulpflicht von

bisher neun auf elf Jahre erhöhte (vgl. §§ 3–7 VSG). Kinder, die bis zum

30.

April eines Jahres das vierte Altersjahr vollenden, treten auf Beginn

des nächsten Schuljahres in den Kindergarten ein (§ 5 Abs. 1 VSG).

Die Kindergartenstufe dauert zwei Jahre (§ 5 Abs. 2 VSG). Der

Übertritt in die Primarstufe kann ausnahmsweise nach einem oder drei Jahren

erfolgen, wenn die intellektuelle und persönliche Entwicklung des Kindes dies erlaubt

oder erfordert (§ 5 Abs. 3 VSG).

Sofern der Entwicklungsstand eines Kindes es als angezeigt

erscheinen lässt, kann die Schulpflege den vorzeitigen Eintritt in die Kindergartenstufe

auf Beginn des nächsten Schuljahres bewilligen, wenn das Kind bis zum 31. Juli

das vierte Altersjahr vollendet hat (§ 3 Abs. 1 lit. a der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Für das

Verfahren gilt § 34 Abs. 3 VSV, welcher besagt, dass die Schulpflege

die Beteiligten anhört, Fachpersonen beiziehen und weitere Abklärungen

vornehmen oder anordnen kann. Prüfungen sind nicht zulässig.

2.2

Zwischen

den Parteien ist streitig, ob bei Erfüllen der Voraussetzung der Kindergartenreife

ein Anspruch auf vorzeitige Aufnahme in den Kindergarten besteht oder ob die

Schulbehörden über einen weiteren Ermessensspielraum verfügen, welcher es ihnen

erlauben würde, ein Gesuch um vorzeitigen Kindergarteneintritt unter Hinweis

auf die Klassengrösse abzuweisen, ohne die Kindergartenreife des betreffenden

Kindes (näher) abzuklären.

Die Beschwerdegegnerin begründete die Ablehnung des Gesuchs

um vorzeitigen Kindergarteneintritt damit, dass § 5 VSG keinen

Rechtsanspruch auf vorzeitige Aufnahme vermittle. Wenn die Schulpflege von

dieser Möglichkeit wegen zu hoher Schülerzahlen grundsätzlich keinen Gebrauch machen

wolle, sei die Frage der Kindergartenreife nicht von Belang und müsse deshalb

auch nicht weiter geprüft werden. Im Schuljahr 2009/2010 seien 66 Kindergartenschüler

zu erwarten, die zu den bereits vorhandenen 60 Schülern auf sechs Kindergärten

zu verteilen seien. Es werde mit 20 bis 22 Schülern pro Klasse gerechnet. Im

folgenden Schuljahr sei mit 71 bis 73 zusätzlichen Kindern zu rechnen.

Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, dass die Behörden

verpflichtet sind, das Gesuch um vorzeitige Einschulung einzig im Hinblick auf

den Entwicklungsstand des Kindes zu prüfen. Seien die gesetzlichen

Voraussetzungen auf vorzeitigen Schuleintritt erfüllt, dürfe dieser nicht von

der Klassengrösse bzw. einer allfälligen Kapazitätsgrenze abhängig gemacht werden.

Ein Rechtsanspruch könne auch dann bestehen, wenn die betreffende Rechtsnorm

als Kann-Vorschrift formuliert sei.

3.

3.1

Zunächst

ist festzuhalten, dass das Volksschulgesetz den vorzeitigen Eintritt in den

Kindergarten nicht regelt. Auch der Entwurf für eine neue Volksschulverordnung

enthielt keine diesbezügliche Bestimmung. Erst Rückmeldungen im Vernehmlassungsverfahren

führten zur Regelung der vorzeitigen Aufnahme in den Kindergarten auf

Verordnungsstufe (vgl. ABl 2006, 797 und 802). Die Schulpflege hat gemäss

Wortlaut von § 3 Abs. 1 lit. a VSV grundsätzlich einen

Ermessensspielraum bei der Frage, ob ein Kind vorzeitig in den Kindergarten

eintreten kann oder nicht. Dies macht die Kann-Formulierung deutlich. Die

Bestimmung nennt als Voraussetzung für den vorzeitigen Kindergarteneintritt

einen entsprechenden Entwicklungsstand des Kindes und die Vollendung des

vierten Altersjahres bis zum 31. Juli. Andere Kriterien sind zwar nicht

genannt, jedoch aufgrund der Kann-Formulierung denkbar.

Es liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht

der Fall vor, wo ein Rechtsanspruch auch bei einer Kann-Vorschrift besteht.

Laut einem in der Beschwerde zitierten Urteil des Bundesgerichts wird ein

bundesrechtlicher Anspruch auf Leistungen auch dann bejaht, wenn die

betreffende Rechtsnorm als Kann-Vorschrift formuliert ist. Dies ist jedoch nur

dann der Fall, wenn das Bundesrecht selber die Bedingungen umschreibt, unter

welchen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden

Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl. BGr, 18. Februar

2004,2A.95/2004, E. 2.1, mit Hinweisen). Eine solche Situation liegt hier

nicht vor: Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, wann ein Kind vorzeitig

in den Kindergarten aufzunehmen ist. Diese Kompetenz liegt bei den Kantonen

(vgl. Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV, SR 101]). Das Volksschulgesetz sieht eine Aufnahmepflicht bzw. das Recht

auf Kindergartenbesuch lediglich für Kinder vor, welche bis zum 30. April

das vierte Altersjahr vollendet haben (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VSG).

Nur diese Kinder sind von der Schulpflicht erfasst und können sich demzufolge

auch auf den bundesrechtlichen Anspruch auf Grundschulunterricht nach Art. 19

BV berufen (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.3 ff.; Herbert Plotke, Die Bedeutung

des Begriffes Grundschulunterricht in Art. 19 und in Art. 62 Abs. 2

der Bundesverfassung, ZBl 106/2005, S. 553 ff., 557 ff.; Giovanni

Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar

zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 14 N. 11). Der

verfassungsmässige Anspruch auf Grundschulunterricht beginnt erst mit dem

gesetzlichen Schuleintrittsalter. Der vorzeitige Kindergarteneintritt ist davon

nicht erfasst, weshalb die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführenden Art. 19

BV nicht tangiert.

Ob sich der Ermessensspielraum der Gemeinden bei der Frage

des vorzeitigen Eintritts in den Kindergarten auch aus den Unterschieden zur

Regelung des Übertritts in die Primarstufe ergibt, kann daher offen bleiben.

3.2

Der

eingeräumte Ermessensspielraum bedeutet aber nicht, dass die Beschwerdegegnerin

in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung

gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip

und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem

sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu

beachten. Pflichtgemässe Ausübung bedeutet nicht nur, dass der Entscheid

rechtmässig, sondern auch, dass er angemessen (zweckmässig) sein muss (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 441).

3.3

Massgebend

bei der Beurteilung der Frage des vorzeitigen Kindergarteneintritts ist in

erster Linie die Beurteilung des individuellen Entwicklungsstandes der Kinder

(vgl. § 3 Abs. 1 lit. a VSV). Aufgrund des den Schulpflegen

eingeräumten Ermessens sind aber auch Konstellationen denkbar, die es einer

Schulpflege erlauben, fehlende Schulungskapazitäten bei ihrem Entscheid zu berücksichtigen.

Die in der Volksschulverordnung festgelegten Klassengrössen sind zwar nicht

absolut zwingend (vgl. § 21 f. VSV). Sie sind dennoch als

verbindliche Richtwerte zu verstehen, die nur aus wichtigen bzw. zwingenden

Gründen (etwa unzumutbarer Schulweg, fehlende Schulungskapazität im Schulkreis

oder in der Gemeinde) überschritten werden sollten (VGr, 15. April 2009,

VB.2009.00024, E. 5.1.1, www.vgrzh.ch). Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung

der konkret massgeblichen Umstände.

3.4

Zwar wird

von den Beschwerdeführenden geltend gemacht und belegt, dass ihre Tochter

kindergartenreif sei. Aktenkundig sind ein "Empfehlungsschreiben"

einer Wald- und Spielgruppenleiterin sowie ein ausführlicher ärztlicher

Bericht, der aufgrund neuromotorischer und neuropsychologischer Tests zustande

gekommen ist. Hingegen wird nicht vorgebracht, dass ein vorzeitiger Kindergarteneintritt

auch erforderlich wäre in dem Sinn, dass bei Eintritt in den Kindergarten im

Regelalter die Entwicklung von E ernsthaft gefährdet wäre. Ebenso wenig ist

ersichtlich, weshalb eine andere, der Entwicklung von E angepasste

Beschäftigung nicht möglich ist. Daraus ergibt sich, dass ein vorzeitiger

Kindergarteneintritt zwar wünschbar, aber nicht notwendig ist. Eine

Notwendigkeit ergibt sich auch nicht aus den eingereichten Unterlagen. Angesichts

der knapp oder ganz ausgeschöpften Klassengrössen war es der Beschwerdegegnerin

demzufolge aufgrund ihres Ermessensspielraums vorliegend unbenommen, den

vorzeitigen Eintritt von E in die Kindergartenstufe zu verweigern.

3.5

Vorliegend

erweist sich der Entscheid der Beschwerdegegnerin unter Berücksichtigung des

ihr zustehenden Ermessens und der auf Rechtsverletzungen beschränkten Überprüfungsbefugnis

des Verwaltungsgerichts (§ 50 Abs. 2 VRG) als rechtmässig. Die Beschwerde

ist daher abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den

Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen, und zwar unter solidarischer

Haftung füreinander (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 und § 14 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999, § 14

N. 3). Aufgrund ihres Unterliegens steht ihnen auch kein Anspruch auf

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die obsiegende und vertretene Beschwerdegegnerin – eine

kleinere Gemeinde – beantragt die Zusprechung einer Entschädigung. Die

Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines

Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von

vorn­herein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt,

wenn das Verfahren mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war

(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Die

Beschwerdegegnerin bringt zwar vor, es sei der Milizbehörde ohne gut ausgebaute

Schulverwaltung sachlich und zeitlich nicht möglich gewesen, die

Rechtsschriften selbst zu verfassen. Allerdings erscheint der im vorliegenden

Fall zu leistende Aufwand nicht als aussergewöhnlich, sondern als im Rahmen der

ordentlichen Verwaltungstätigkeit liegend, weshalb auch der Beschwerdegegnerin

keine Partei­ent­schädigung zuzusprechen ist.

5.

Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) schliesst die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gegen alle Entscheide aus, die die Beurteilung persönlicher

Fähigkeiten zum Gegenstand haben und deren Inhalt von der Leistungs­beurteilung

abhängen (BGr, 16. August 2007,2C_187/2007, E. 2.1 f., und 3. Mai

2007,2C_176/2007, E. 2 [je unter www.bger.ch]). Insoweit ist bei der

Beurteilung der Frage der Kindergartenreife der Tochter der Beschwerdeführenden

nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG gegeben.

Im Übrigen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

gemäss Art. 82 ff. BGG zur Verfügung.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zur Hälfte auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an

…