VB.2009.00385

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00385

4. November 2009Deutsch12 min

(URT.2009.11826)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Beschwerdefrist und -legitimation (E. 1.2 f.). Die Frist zur Beanstandung des Beleuchtenden Berichts wurde selbst dann nicht eingehalten, wenn man vom späteren Beginn des Fristenlaufs (Zustellung der Abstimmungsunterlagen) ausgehen würde (E. 2.2). Besteht die gerügte Stimmrechtsverletzung in einer Untätigkeit der Behörde, so kann naturgemäss die Beschwerdefrist gar nicht zu laufen beginnen; die Beschwerde ist in diesen Fällen jederzeit, spätestens aber nach der Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses möglich (E. 2.3.1). Wer rügen will, eine private Meinungsäusserung habe in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflusst, muss gegen das Abstimmungsresultat vorgehen (E. 2.3.2). Somit hätte der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der Stimmberechtigten durch Private und die diesbezügliche Untätigkeit der Behörden enthielt. Rückweisung an den Regierungsrat zur materiellen Prüfung (E. 2.4).

Sachverhalt

Am 30. November 2008 nahmen die Stimmberechtigten

des Kantons die Initiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug

(Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" mit 53,7 % Ja-Stimmen an. Am

9. Dezember 2008 ordnete der Regierungsrat die Veröffentlichung der

Ergebnisse der Volksabstimmung im Amtsblatt des Kantons Zürich an. Dieser Beschluss

wurde zusammen mit den Ergebnissen am 12. Dezember 2008 im Amtsblatt veröffentlicht

(ABl 2008, 2309).

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 17. Dezember 2008 erhob A

Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des

Beschlusses des Regierungsrats vom 9. Dezember 2008, soweit er die

Ergebnisse der Volksinitiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug

(Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" betreffe; es sei über die Volksinitiative

eine erneute Volksabstimmung anzuordnen. Des Weiteren rügte A die Stellungnahme

des Regierungsrats in der behördlichen Abstimmungszeitung als unausgewogen und

unvollständig. Sodann sei der Ausgang der Abstimmung durch eine massive

Falschpropaganda der Ärzteschaft beeinflusst worden. Die zuständigen Behörden

hätten es versäumt, diese zu widerlegen und klarzustellen. Der Regierungsrat

erachtete den Rekurs als verspätet und trat darauf mit Beschluss vom

14.

Januar 2009 nicht ein; er gab als Weiterzugsmöglichkeit die Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht an.

III.

Dementsprechend beschwerte sich A mit Eingabe vom 19. März

2009.

beim Bundesgericht, wobei er eine Parteientschädigung verlangte. Er beantragte

die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats und die Rückweisung der Sache

zur Neubeurteilung.

Die Direktion der Justiz und des Innern schloss für den

Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der

Kantonsrat verzichtete auf eine Vernehmlassung.

Mit Urteil vom 29. Juni 2009 erwog das

Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, der kantonale Instanzenzug

sei noch nicht erschöpft, und überwies deshalb die Eingabe vom 19. März

2009.

dem Verwaltungsgericht zur Behandlung (1C_124/2009, www.bger.ch).

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Seit

Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das

Verwaltungsgericht kantonal zweit- und letztinstanzlich für Beschwerden gegen

Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86

Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130

Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110];

BGr, 12. März 2009,1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch;

zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f.,

www.vgrzh.ch).

1.2

Der Regierungsrat

hat in seiner Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG und eine Frist von 30 Tagen angegeben.

Ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die

fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen

Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) gilt (so vorgesehen durch § 70

in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff., 809]), kann

vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055,

E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2, je

unter www.vgrzh.ch): Der Beschwerdeführer hat den Beschluss des Regierungsrats

innerhalb der ihm angesetzten 30-tägigen Rechtsmittelfrist angefochten. Da ein

allfälliger Mangel in der Rechtsmittelbelehrung nicht erkennbar war, kann ihm

daraus kein Nachteil erwachsen.

1.3

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch eine

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder

Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Die Legitimation

zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter anderem sämtlichen

Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass

diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges

Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148

lit. a GPR). Dass das Verwaltungsgericht neu als letzte kantonale Instanz

über Beschwerden in Stimmrechtssachen entscheidet, darf nicht zu einer

Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinn führen, dass die von § 21

lit. a VRG geforderten Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Vielmehr muss

die Rechtsmittellegitimation auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren

sämtlichen Stimmberechtigten – und damit auch dem Beschwerdeführer als

Stimmberechtigtem im Kanton – zukommen (vgl. § 148 lit. a GPR; für

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen § 70 in

Verbindung mit § 21a lit. a des Entwurfs zur Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4,

www.vgrzh.ch).

1.4

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf den

Rekurs des Beschwerdeführers wegen verpasster Frist nicht eingetreten ist.

2.1

Die Frist zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses beträgt fünf Tage (§ 150

Abs. 1 GPR). Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der schriftlichen

Mitteilung der Anordnung, ohne solche am Tag nach ihrer amtlichen

Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach der Kenntnisnahme der

angefochtenen Handlung oder Unterlassung (Abs. 2). In jedem Fall beginnt

er spätestens am Tag nach der Veröffentlichung des Ergebnisses einer Wahl oder

Abstimmung (Abs. 3). Mit dieser Regelung wollte man der Praxis des Bundesgerichts

zur Stimmrechtsbeschwerde entsprechen (ABl 2002, 1637), weshalb die einschlägige

Rechtsprechung und Literatur heranzuziehen ist.

2.2

Soweit der Beschwerdeführer die Erläuterungen in der Abstimmungszeitung

beanstandet, ist der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht

eingetreten. Zwar können mit der Stimmrechtsbeschwerde auch formfreie

staatliche Akte wie amtliche Erläuterungen angefochten werden (Michel Besson,

Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 50 mit

Hinweisen). Die Frist zur Anfechtung des Beleuchtenden Berichts wurde vorliegend

jedoch klar verpasst: Der Beleuchtende Bericht, die Stellungnahmen des

Regierungsrats, einer Minderheit des Kantonsrats und des Initiativkomitees

wurden am 17. Oktober 2008 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Die

Abstimmungsunterlagen (vgl. § 60 GPR) wurden den Stimmberechtigten

mindestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag zugestellt (§ 62 Abs. 1

GPR). Da sich der Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen

und nachweisen lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen

Mitteilungen, die öffentlich bekannt gemacht bzw. individuell zugestellt

werden, auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen

wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der

Mitteilung bei den Stimmberechtigten (BGE 121 I 1 E. 4a/cc). Wegen

der besonderen Bedeutung des Stimm- und Wahlrechts als unabdingbarer Grundlage

des demokratischen Staatswesens ist im Zweifelsfall eher zugunsten der weitherzigeren

Lösung zu entscheiden (BGE 108 Ia 1 E. 3a). Die Frist zur

Beanstandung des Beleuchtenden Berichts wurde somit selbst dann nicht

eingehalten, wenn man vom späteren Beginn des Fristenlaufs (Zustellung der

Abstimmungsunterlagen) ausgehen würde. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich

insofern als unbegründet.

2.3

Der Beschwerdeführer macht weiter eine Verletzung der politischen Rechte

bzw. der Abstimmungsfreiheit durch Äusserungen von Privaten geltend. Die dafür

zuständigen behördlichen Instanzen hätten nach Ansicht des Beschwerdeführers

die geltend gemachte Irreführung berichtigen müssen.

Der Regierungsrat erachtete auch diese Rügen als verspätet,

hätte der Beschwerdeführer diese doch sofort nach Kenntnisnahme, d.h. nach dem

Erscheinen solcher Artikel und auf jeden Fall vor dem Abstimmungstermin erheben

müssen. Die Frist für eine Rekurserhebung, welche für alle allfälligen Mängel

im Zusammenhang mit dem von Privaten geführten Abstimmungskampf und damit

möglicherweise verbundenen Unterlassungen der staatlichen Organe gegolten habe,

habe spätestens in der Woche des Abstimmungstermins zu laufen begonnen und sei

bei der Einreichung des Rekurses am 17. Dezember 2008 längstens abgelaufen

gewesen.

2.3.1

Gemäss konstanter Rechtsprechung des

Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung einer Volksabstimmung sofort

gerügt werden, damit sie noch vor der Abstimmung behoben werden können und

diese nicht wiederholt zu werden braucht. Aus diesem Grund bestehen in

Stimmrechtssachen kurze Rechtsmittelfristen. Bleibt der Stimmberechtigte

zunächst untätig, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten

oder zumutbar war, so verwirkt er das Recht auf Anfechtung des

Abstimmungsergebnisses. Denn es wäre stossend, wenn eine stimmberechtigte

Person wegen eines Mangels, den sie zunächst widerspruchslos hingenommen hat,

hinterher die Abstimmung, deren Ergebnis den gehegten Erwartungen nicht

entspricht, anfechten könnte. Nach der Abstimmung kann grundsätzlich nur noch

gerügt werden, diese sei nicht korrekt durchgeführt oder das Ergebnis sei

unrichtig ermittelt worden (BGE 121 I 1 E. 3b, 106 Ia 197 E. 2c,

101.

Ia 238 E. 3; Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der

Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 2 ff., 41; Walter

Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994,

S. 354). Diese Rechtsprechung bezieht sich auf staatliche Akte. Besteht

die gerügte Stimmrechtsverletzung in einer Untätigkeit der Behörde, so kann

naturgemäss die Beschwerdefrist gar nicht zu laufen beginnen; die Beschwerde

ist in diesen Fällen jederzeit, spätestens aber nach der Veröffentlichung des

Abstimmungsergebnisses möglich (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde,

Zürich 1990, S. 341; § 150 Abs. 3 GPR). Der Stimmrechtsrekurs

wurde diesbezüglich nicht verspätet erhoben.

2.3.2

Gemäss § 147 Abs. 1 GPR kann

mit Stimmrechtsrekurs die Verletzung der politischen Rechte oder von

Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden. Anfechtbar sind nach Absatz 2

der Bestimmung alle Handlungen und Unterlassungen staatlicher Organe. Die

regierungsrätliche Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte führte aus,

dass mit diesen offenen Formulierungen sichergestellt werde, dass das

Anfechtungsobjekt und die Rekursgründe nicht enger gefasst seien, als sich dies

aus der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde ergebe (ABl 2002,

1634). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private

Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die

Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen (BGr, 12. August 2009,

1C_587/2008, E. 4.1, www.bger.ch, zur Publikation vorgesehen; BGE 119

Ia 271 E. 3c mit Hinweisen). Dabei gehen Lehre und Rechtsprechung davon

aus, dass private Meinungsäusserungen als direkte Anfechtungsobjekte einer

Stimmrechtsbeschwerde nicht in Frage kommen. Wer rügen will, eine private

Meinungsäusserung habe in unzulässiger Weise die Willensbildung der

Stimmberechtigten beeinflusst, muss gegen das Abstimmungsresultat vorgehen

(Hiller, S. 191 f.; Besson, S. 51; Kälin, S. 154; Andreas

Kley-Struller, Die Beeinträchtigung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch

Dritte, AJP 1996 S. 286 ff., 287 [je mit Hinweisen]). Die

Anfechtung einer jeden falschen oder irreführenden Meinungsäusserung wäre für

die einzelne stimmberechtigte Person nicht nur unzumutbar, sondern auch nicht

sachgerecht, da sich eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der

Stimmberechtigten erst aus dem Gesamtzusammenhang eines Abstimmungskampfs

ergibt. Der Beschwerdeführer durfte demzufolge das Abstimmungsergebnis abwarten.

2.4

Somit hätte der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs des

Beschwerdeführers eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der

Stimmberechtigten durch Private und die diesbezügliche Untätigkeit der Behörden

enthielt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Angelegenheit zur

materiellen Prüfung an den Regierungsrat zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1

VRG).

3.

Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten

erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1

GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im

Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. § 65a Abs. 1 in Verbindung

mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss Entwurf zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

[ABl 2009, 806 und 815]) – gilt auch für das verwaltungsgerichtliche

Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch).

Gemäss § 152 Abs. 2 GPR richten sich die

Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes.

Eine nicht durch einen Rechtsbeistand vertretene Partei ist grundsätzlich

ebenfalls entschädigungsberechtigt, allerdings nur für den das übliche Mass

erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 17). Ein solcher ist vorliegend nicht gegeben, weshalb dem

Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zusteht.

4.

Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind

letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide

im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar,

2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von

Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9,

Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3).

Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom

14.

Januar 2009 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zu neuer

Entscheidung an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,

beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an: …