VB.2009.00409

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00409

20. August 2009Deutsch10 min

(URT.2009.11639)

Das Verweigern einer Verfügung gilt nach neuerer Rechtsprechung als anfechtbare Anordnung, weshalb das Verwaltungsgericht zur Behandlung von Rechtsverweigerungsbeschwerden zuständig ist. "Reine" Aufsichtsbeschwerden unterliegen hingegen nicht der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, da diesem keine Aufsichtsfunktionen gegenüber den Verwaltungsbehörden zukommen. Die Rechtsweggarantie gewährt den Gerichtszugang nur bei Rechtsstreitigkeiten, worunter die "reinen" Aufsichtsbeschwerden nicht fallen (E. 1.2). Die Beschwerdeführenden geben durch ihre Anträge kund, dass sie mit dem Vorgehen des Beschwerdegegners nicht einverstanden sind. Eine Rechtsverweigerung machen sie aber nicht geltend. Demnach steht die Beschwerde ans Verwaltungsgericht nicht offen (E. 1.3). Nichtige Verfügungen können innerhalb der Rechtsmittelfrist mit ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist steht hingegen nur noch die Aufsichtsbeschwerde offen (E. 1.4).

Sachverhalt

A. Die A AG, Juwelier C, die D AG sowie die Firma F wandten sich am 27. Juli

2004 mit als "Einsprache gegen die Aufhebung der Parkplätze in der City

und den citynahen Gebieten bzw. Begehren um Widerruf der erlassenen

Verfügungen" bezeichnetem Schreiben an den Stadtrat Zürich. Sie

beantragten, dass die Nichtigkeit der rechtskräftigen Verfügungen des Polizeidepartements

der Stadt Zürich vom 22. März 1996, 15. Januar 2001 und 18. März

2003 festzustellen sei. Der Einsprache sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen

und dem Stadtrat bzw. dem Polizeidepartement sei der weitere Abbau von Parkplätzen

im Geltungsbereich des Historischen Kompromisses einstweilen zu untersagen. Das

Polizeidepartement sei zu verpflichten, die gestützt auf die nichtigen

Verfügungen inzwischen bereits abgebauten Parkplätze und das entsprechende

Verkehrsregime innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft wiederherzustellen.

Der Stadtrat

qualifizierte die Eingabe als Aufsichtsbeschwerde. Er stellte am 15. September

2004 fest, dass die Verfügungen der Vorsteherin des Polizeidepartements vom 22. März

1996, 15. Januar 2001 und 18. März 2003 rechtmässig erlassen worden

seien. Der Beschwerde werde demnach keine Folge gegeben.

B. Gleichzeitig mit der Eingabe an den Stadtrat wandten sich die Beschwerdeführenden

an das Statthalteramt des Bezirks Zürich. In ihrer "Aufsichtsbeschwerde gegen

die Aufhebung der Parkplätze in der City und den citynahen Gebieten"

stellten sie dieselben Anträge wie in der Eingabe an den Stadtrat. Am 24. November

2004 ergänzten sie die Aufsichtsbeschwerde, ohne neue Anträge zu stellen. In

einer zweiten Ergänzung vom 6. April 2006 stellten sie folgende

Ergänzungsanträge: Der Stadtrat sei zu verpflichten, den authentischen Wortlaut

des vom Gemeinderat im Verkehrsplan beschlossenen "Historischen Kompromisses"

vom 28. Februar 1990 mit den seither allfällig durch den Gemeinderat beschlossenen

Änderungen bekannt zu geben und mittels Beschlussprotokollen zu belegen (Ziff. 1).

Falls der vom Stadtrat verwendete Wortlaut des Historischen Kompromisses nicht

mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut übereinstimme, sei der Stadtrat

aufsichtsrechtlich anzuweisen, sich an den korrekten Wortlaut zu halten und nur

diesen wiederzugeben und die bisherigen Fehlinformationen in geeigneter Form zu

korrigieren (Ziff. 2). Die Parkplatzbilanz der A AG vom 6. März 2006

sei dem Entscheid zugrunde zu legen (Ziff. 3). Die Akten des

Rekursverfahrens A AG gegen den Stadtrat Zürich seien beizuziehen (Ziff. 4).

Das

Statthalteramt teilte den Beschwerdeführenden am 25. Juni 2009 mit, dass

ihrer Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werden könne.

Erwägungen

II.

In der Folge wandten sich die

Beschwerdeführenden am 27. Juli 2009 mit einer "Aufsichtsbeschwerde

gegen die Erledigung der Aufsichtsbeschwerde durch das Statthalteramt mittels

des Schreibens vom 26. Juni 2009" an das Verwaltungsgericht Zürich.

Sie beantragten, dass der Stadtrat anzuweisen sei, den korrekten vom

Gemeinderat beschlossenen Wortlaut des Verkehrsrichtplans ("Historischer

Parkplatzkompromiss") bekannt zu geben (Ziff. 1.1), seinen

Beschlüssen den korrekten Wortlaut zugrunde zu legen und die Verwaltung im

gleichen Sinne anzuweisen sowie die bisher erlassenen Schreiben, die auf

falscher Grundlage ergangen seien, zu berichtigen und/oder einzuziehen (Ziff. 1.2),

den Richtplan ("Historischer Kompromiss") auf die Ebene

Nutzungsplanung umzusetzen, indem er dem Gemeinderat einen entsprechenden

Antrag zur Beschlussfassung unterbreite (Ziff. 1.3), eine transparente und

überprüfbare Parkplatzbilanz gemäss den Vorgaben des "Historischen

Kompromisses" vorzulegen (Ziff. 1.4), allfällige abgebaute, aber

nicht ordnungsgemäss kompensierte Parkplätze wiederherzustellen (Ziff. 1.5)

sowie inskünftig Parkplätze nur abzubauen, wenn deren korrekte Kompensation

nachgewiesen sei (Ziff. 1.6). Im Begleitschreiben zur Beschwerde

bezeichneten die Beschwerdeführer die Aufsichtsbeschwerde erstmals als

Rechtsverweigerungsbeschwerde. Da die Zuständigkeit unklar sei, gehe die

Rechtsverweigerungsbeschwerde auch an den Regierungsrat. Die

Beschwerdeführenden würden davon ausgehen, dass die Beschwerde gestützt auf § 5

VRG an die zuständige Instanz gelange.

Das Verwaltungsgericht zog mit

Präsidialverfügung vom 30. Juli 2009 die Akten des Statthalteramts bei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Vorab ist zu

prüfen, ob das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig ist.

1.1

Die

Beschwerdeführenden begründen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts damit,

dass es sich gemäss neuerer Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei

Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden um eine besondere Form

des Rekurses handle. Dies führe dazu, dass das Verwaltungsgericht als zweite

Rechtsmittelinstanz zum Entscheid berufen sei, was sich mit der Auffassung

decke, dass bei Aufsichtsbeschwerden über eine bundesrechtlich geregelte

Materie das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz angerufen werden

könne. Schliesslich werde auch durch die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) der Weg an

das Verwaltungsgericht geöffnet. Diese gelte nämlich auch für das

Aufsichtsbeschwerdeverfahren, weshalb zumindest der letztinstanzliche

Verwaltungsentscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könne.

1.2

Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerden gegen

letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, wobei der Begriff der

"Anordnung" grundsätzlich dem der Verfügung entspricht (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31

N. 11). Als Handlungsform der Verwaltung legt die Verfügung bzw.

Anordnung das verwaltungsrechtliche Rechtsverhältnis für die Beteiligten

verbindlich und erzwingbar fest; sie bildet insoweit ein Institut des

materiellen Verwaltungsrechts. Als Anfechtungsgegenstand und

Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des Verwaltungsprozessrechts,

das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc.

2006, Rz. 857).

In Abweichung von der früheren Auffassung, wonach lediglich

eine aufsichtsrechtliche, jedoch förmliche Rechtsverweigerungsbeschwerde an den

Regierungsrat möglich war (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28

N. 48), gilt nach der neueren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

analog zum Bundesrecht (Art. 94 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005, BGG) auch im kantonalen Verfahren das Verweigern einer Verfügung als

anfechtbare Anordnung (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.2 = RB

2005.

Nr. 13; VGr, 22. Juli 2005, VB.2005.00123, E. 1.3 = BEZ

2006.

Nr. 59; VGr, 3. September 2008, VB.2008.00229,

E. 1.2, www.vgrzh.ch).

Da dem Verwaltungsgericht keine Aufsichtsfunktionen gegenüber

den Verwaltungsbehörden zukommen, steht hingegen die Beschwerde ans

Verwaltungsgericht gegen "reine" Aufsichtsbeschwerden weiterhin nicht

offen (VGr, 26. Februar 2009, VB.2008.508, E. 6, www.vgrzh.ch;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16). Daran ändert auch die

Rechtsweggarantie von Art. 29a BV nichts. Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden hat diese nicht zur Folge, dass sämtliche Aufsichtsbeschwerden

letztinstanzlich durch ein Gericht entschieden werden müssen. Sie gewährt

nämlich den Gerichtszugang nur bei Vorliegen einer Rechtsstreitigkeit, wozu

"reine" Aufsichtsbeschwerden nicht gehören (vgl. BGr, 26. September

2008,2D_102/2008, E. 2.1.3, www.bger.ch). Dem kantonalen Prozessgeber

steht es daher weiterhin frei, im Rechtsmittelverfahren als Anfechtungsobjekt

eine Verfügung vorauszusetzen (Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie

für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff.,

93).

1.3

Die Beschwerdeführenden

sehen eine Rechtsverweigerung durch den Beschwerdegegner darin, dass er sich

weigere, den Richtplan mit dem "Historischen Kompromiss" in die

Nutzungsplanung zu überführen, den verbindlichen Text des vom Gemeinderat

gefassten Richtplanbeschlusses (mit dem "Historischen Kompromiss")

bekannt zu geben und anzuwenden, eine Parkplatzbilanz vorzulegen, die

Parkplätze nur unter gleichzeitiger Kompensation abzubauen, sowie darin, dass

das Polizeidepartement den Abbau von Parkplätzen gestützt auf den "Historischen

Kompromiss" verfügt habe, ohne dafür zuständig gewesen zu sein und ohne

dass eine entsprechende Grundlage bestanden habe (Beschwerdeschrift S. 9).

Eine Rechtsverweigerung im Sinn der oben erwähnten

Rechtsprechung (E. 1.2) liegt dann vor, wenn eine Gerichts- oder

Verwaltungsbehörde es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine

Entscheidung zu treffen, zu der sie verpflichtet wäre (Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19–28 N. 46). So lag dem im vom Verwaltungsgericht am

11.

Mai 2005 zu beurteilenden Fall (PB.2005.00002, www.vgrzh.ch) die

Weigerung zugrunde, über die Ablehnung eines Begehrens um Lohnnachzahlungen

eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Im am 22. Juli 2005 entschiedenen

Fall (VB.2005.00123, www.vgrzh.ch) weigerte sich die Beschwerdegegnerin, eine

anfechtbare Verfügung über den Schutzumfang eines Unterschutzstellungsbeschlusses

zu treffen.

Davon unterscheidet sich die vorliegende Beschwerde. Die

Beschwerdeführenden rügen nicht, dass der Beschwerdegegner es unterlassen habe,

Entscheidungen zu treffen, obwohl er zum Entscheid verpflichtet gewesen wäre.

Sie machen denn auch nicht geltend, dass sie den Beschwerdegegner um Erlass

einer anfechtbaren Verfügung über die im vorliegenden Verfahren gestellten

Anträge ersucht hätten, dieser sich aber geweigert habe, darüber

rechtsverbindlich zu entscheiden. Vielmehr geben sie durch ihre Anträge kund,

dass sie mit dem Vorgehen des Beschwerdegegners bei der Handhabung des

Parkplatzregimes in materieller Hinsicht nicht einverstanden sind. Teilweise

rügen sie sinngemäss, dass der Beschwerdegegner falsche Entscheidungen

getroffen habe. Damit machen sie aber keine Rechtsverweigerung geltend. Ihre

Beschwerde ist vielmehr als "reine" Aufsichtsbeschwerde gegen den

Entscheid des Statthalteramts, welches ihrer Aufsichtsbeschwerde vom 27. Juni

2004.

(mit Ergänzungen vom 24. November 2004 und 6. April 2006) keine

Folge geleistet hat, zu betrachten. Dagegen steht nach dem Gesagten (E. 1.2)

die Beschwerde ans Verwaltungsgericht, welches gegenüber den Verwaltungsbehörden

keine Aufsichtskompetenzen hat, nicht offen. Vielmehr hat der Regierungsrat als

Oberaufsichtsbehörde über die Beschwerde zu befinden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41

N. 16).

1.4

Anders als

noch vor dem Statthalteramt beantragen die Beschwerdeführenden in der

vorliegenden Beschwerde nicht mehr ausdrücklich, es sei festzustellen, dass die

rechtskräftigen Verfügungen des Polizeidepartements vom 22. März

1996, 15. Januar 2001 und 18. März 2003 nichtig seien. Selbst wenn

man davon ausginge, dass sich ein entsprechender Antrag sinngemäss aus der

Beschwerdeschrift ergebe (vgl. etwa S. 67 der Beschwerde), würde dies

nicht zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts führen. Nichtige Verfügungen

können innerhalb der Rechtsmittelfrist mit ordentlichen Rechtsmitteln angefochten

werden. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist steht hingegen nur noch die

Aufsichtsbeschwerde offen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 31, RB 1986

Nr. 11).

1.5

Demgemäss

ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Von einer Überweisung der gesamten

Akten an den Regierungsrat kann abgesehen werden, da die Beschwerdeführenden

gleichzeitig mit der vorliegenden Aufsichtsbeschwerde eine Aufsichtsbeschwerde

beim Regierungsrat erhoben haben. Hingegen sind die vom Statthalteramt

beigezogenen Akten dem Regierungsrat zu überweisen.

2.

Die Beschwerdeführenden erhoben die

Aufsichtsbeschwerde sowohl beim Regierungsrat als auch beim Verwaltungsgericht.

Gemäss Begleitschreiben gingen sie davon aus, dass ihre Eingabe gestützt auf § 5

VRG an die zuständige Instanz gelange. Unter Berücksichtigung dessen, dass sie

im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten sind, hätten sie erkennen

müssen, dass das Verwaltungsgericht zur Behandlung ihrer Aufsichtsbeschwerde offensichtlich

nicht zuständig ist. Es rechtfertigt sich deshalb, ihnen die Gerichtskosten

unter solidarischer Haftung zu je einem Viertel aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen

nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je einem Viertel auferlegt,

unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…