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Entscheid

VB.2009.00418

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00418

5. November 2009Deutsch27 min

(URT.2009.11838)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Die A

AG ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in C. Auf dem Grundstück

befinden sich ein Hotel/Restaurant (D-Strasse 02) und ein ursprünglich als

Scheune sowie für den Hotelbetrieb benutztes Gebäude, Vers.-Nr. 03 (D-Strasse 04).

Das Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone sowie in der Zone II des

Schutzgebiets von E und F.

B. Aufgrund

einer Kontrolle der Bauabteilung B im Jahr 2003 wurde festgestellt, dass in der

Scheune verschiedene bauliche Massnahmen ohne Bewilligung ausgeführt worden

waren und dort Veranstaltungen stattfanden. Die A AG wurde daher am 17. Juli

2003 aufgefordert, den Betrieb jeglicher Veranstaltungen in der Scheune umgehend

einzustellen und ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. Ein dagegen

erhobenes Rechtsmittel wiesen der Regierungsrat am 17. Dezember 2003, das

Verwaltungsgericht am 10. Juni 2004 (VB.2004.00074) und das Bundesgericht

am 14. Dezember 2004 (1A.204/2004) ab.

C. Die A

AG ersuchte am 25. Mai 2005 um „Baubewilligung oder die Festhaltung der

Nichtbewilligungspflicht“ für die Renovation der als Hoteldependance

bezeichneten Scheune (Multifunktionsraum) sowie den Ein- und Ausbau einer

WC-Anlage, eines Bistros und eines Weinkellers.

Mit Verfügung vom 29. November 2005

verweigerte die Baudirektion des Kantons Zürich der A AG hierfür die

Bewilligung nach den Art. 22, 24–24d bzw. 37a des Bundesgesetzes über die

Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) sowie nach der Verordnung zum Schutze

des Es und des Fs vom 16. März 1967 (SchutzVO) im Sinne der Erwägungen

(Disp.-Ziff. I). Die Gemeinde wurde weiter aufgefordert, bis spätestens

drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft die erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands

zu verfügen (Disp.-Ziff. II). In den Erwägungen stellte die Baudirektion

zudem eine Ausnahmebewilligung in Aussicht für die partielle Umnutzung von

Einstellraum, Waschküche und Garage im Erdgeschoss zu einer WC-Anlage für Gäste

des Restaurants- und Hotelbetriebs sowie für weitere Ausflugsgäste und Wanderer.

Für ein entsprechendes Vorhaben sei ein neues Baugesuch einzureichen.

Die Baukommission B eröffnete der

Bauherrschaft diese Verfügung zusammen mit ihrem ebenfalls abschlägigen

Baubescheid vom 6. Dezember 2005 (Disp.-Ziff. 1). Gleichzeitig

forderte sie die A AG auf, bis spätestens drei Monate nach Eintritt der

Rechtskraft den rechtmässigen Zustand der im Einzelnen

aufgeführten baulichen Massnahmen wieder herzustellen

(Disp.-Ziff. 2). Sie kündigte der Bauherrschaft an, sie nach Ablauf der

Frist mit separatem Schreiben zur Überprüfung des verlangten Zustands

aufzubieten und behielt sich die Verzeigung wegen Ungehorsams sowie die Ersatzvornahme

vor (Disp.-Ziff. 3 und 4). Wie bereits die Baudirektion stellte auch die

Baukommission B in Aussicht, die partielle Umnutzung von Einstellraum,

Waschküche und Garage im Erdgeschoss zu einer WC-Anlage für Gäste des Restaurants-

und Hotelbetriebs sowie für weitere Ausflugsgäste und Wanderer zu bewilligen

(Disp.-Ziff. 5).

Erwägungen

II.

Gegen beide Entscheide erhob die A AG Rekurs

an den Regierungsrat. Sie verlangte im Wesentlichen eine Rückweisung an die

Vorinstanzen, damit das Verfahren gemäss den Vorgaben des

Bundesgerichtsentscheids vom 14. Dezember 2004 durchgeführt werde. Weiter

sei die Nichtbewilligungspflicht festzustellen oder die Bewilligung

nachträglich zu erteilen. Die Staatskanzlei führte am 18. März 2009 einen

Augenschein durch. Mit Beschluss vom 24. Juni 2009 hiess der Regierungsrat

den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Demgemäss würde die

raumplanungs- und baurechtliche Bewilligung für die nach aussen erscheinenden

neu angebrachten Fenster und das Tor im 1. Obergeschoss erteilt. Im Übrigen

wies er den Rekurs ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Die Kosten

des Rekursverfahrens auferlegte der Regierungsrat zu vier Fünfteln der Beschwerdeführerin;

im Übrigen wurden diese auf die Staatskasse genommen. Eine Umtriebsentschädigung

wurde nicht zugesprochen.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhob die A AG

mit Eingaben vom 6. August und 16. September 2009 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Sie erneuerte im Wesentlichen ihre Rekursanträge und

ersuchte um Aufhebung des Rekursentscheides, soweit der Rekurs abgewiesen

wurde. Weiter beantragte sie, das Verbot des Baudepartements zur Durchführung

von Veranstaltungen in der Hoteldependance aufzuheben, dies durch eine

sofortige, allenfalls provisorische oder superprovisorische Anordnung. Zudem

beantragte sie die Gewährung der aufschiebenden Wirkung.

In der Präsidialverfügung vom 18. September 2009

wurde die Beschwerdeführerin darauf hingewiesen, dass der Beschwerde von

Gesetzes wegen ohnehin aufschiebende Wirkung zukomme, sofern mit der

angefochtenen Anordnung nicht aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt

worden sei, was vorliegend nicht der Fall sei. Am 28. September 2009

reichte die Staatskanzlei sodann die Akten ein und beantragte für den

Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde B beantwortete die

Beschwerde am 29. September 2009 und verlangte, das Rechtsmittel sei

abzuweisen, sofern darauf einzutreten sei, alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Da die angefochtenen erstinstanzlichen Entscheide noch vor

Ende 2005 ergingen, stützte der Regierungsrat seine Rekurszuständigkeit auf die

damals geltende Fassung von § 329 Abs. 2 lit. b des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Das Verwaltungsgericht ist

zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

Soweit die Beschwerdeführerin allerdings beantragt, das Verbot des Baudepartements zur Durchführung von Veranstaltungen in

der Hoteldependance sei aufzuheben, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten

werden. Diese Anordnung erging in einem rechtskräftig durch den

Bundesgerichtsentscheid vom 14. Dezember 2004 abgeschlossenen Verfahren

und bildet hier nicht Streitgegenstand.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines

zweiten Schriftenwechsels. Ein solcher ist im Beschwerdeverfahren nur

fakultativ vorgesehen (§ 58 VRG). Da die Beschwerdeantworten der

Beschwerdegegner keine neuen Vorbringen enthalten, ist ein solcher aus Sicht

des Verwaltungsgerichts nicht notwendig. Der Beschwerdeführerin stand es jedoch

frei, soweit sie es für angebracht hielt, zu den ihr zugestellten Beschwerdeantworten

Stellung zu nehmen.

3.

Die Beschwerdeführerin rügt vorab als Verfahrensfehler,

dass der Regierungsrat ihr die Rekursfrist nicht erstreckt habe, für seinen

Entscheid jedoch 3 ½ Jahre benötigt habe. Der Einwand ist verständlich, in der

Sache indessen unbegründet. Als gesetzliche Frist ist die Rekursfrist nur unter

den engen Voraussetzungen von Tod oder Handlungsunfähigkeit erstreckbar (vgl. § 12

VRG), welche hier nicht gegeben waren. Der Regierungsrat durfte der Beschwerdeführerin

daher keine zusätzliche Frist einräumen, dies unabhängig von der für sich

beanspruchten Entscheiddauer, welche in der Tat ausserordentlich lange war und

auch der in § 27a VRG vorgesehenen Behandlungsfrist widersprach.

4.

4.1

Nach Art. 22

Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung

errichtet oder geändert werden. Das kantonale Recht darf den Kreis der nach

dieser Bestimmung bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen nicht einschränken.

Nach § 309 Abs. 1 PBG ist eine baurechtliche Bewilligung unter

anderem nötig für die Erstellung neuer oder die bauliche Veränderung

bestehender Gebäude und gleichgestellter Bauwerke (lit. a) oder für

Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche

Bedeutung zukommt (lit. b). Je nach Raumrelevanz unterliegen daher nicht

allein bauliche Vorkehrungen, sondern auch blosse Zweckänderungen der

Bewilligungspflicht (vgl. BGE 113 Ib 223 E. 4d).

4.2

Die

Beschwerdeführerin anerkennt im Wesentlichen die Bewilligungspflicht für den

geplanten Einbau des Weinkellers, des Bistros sowie der WC-Anlagen in

bestehende Räume im Erdgeschoss, verneint hingegen eine solche für die bereits

vollzogene Renovation und Nutzung des Mehrzweckraums im 1. und 2. Obergeschoss.

Hierzu macht sie geltend, nach den bundesgerichtlichen Erwägungen wäre im

Bewilligungsverfahren in einem ersten Schritt zu klären gewesen, ob bei der

Renovation der Hoteldependance überhaupt bewilligungspflichtige Arbeiten

ausgeführt worden seien. Dazu hätte die Behörde abklären müssen, wie der

Mehrzweckraum früher genutzt worden sei, einen Augenschein durchführen und der

Beschwerdeführerin Gelegenheit geben müssen, Unterlagen und Beweismittel zum

vorbestehenden baulichen Zustand beizubringen.

Das Bundesgericht erwog in seinem Entscheid vom 14. Dezember

2004, das Verwaltungsgericht habe aufgrund der – näher dargelegten – Umstände

davon ausgehen dürfen, dass bauliche Veränderungen vorgenommen worden seien,

die zumindest die Einleitung eines baurechtlichen Verfahrens rechtfertigen

würden. In diesem Verfahren werde zu prüfen sein, welche baulichen Massnahmen

von der Beschwerdeführerin vorgenommen worden seien; diese werde Gelegenheit

haben, Unterlagen und Beweismittel zum vorbestehenden baulichen Zustand und zu

den von ihr veranlassten Arbeiten einzureichen (E. 3.2). Die Beschwerdeführerin

hatte bereits im früheren Rechtsgang gegen die Verfügung vom 17. Juli 2003

die aus ihrer Sicht massgebenden Urkunden eingelegt. Unter ausdrücklichem Verweis

auf den Bundesgerichtsentscheid reichte sie das Baugesuch alsdann zusammen mit

einem Schreiben vom 18. April 2005 ein, worin sie wiederum ausführlich

darlegte, weshalb sie die bereits ausgeführten baulichen Massnahmen als nicht

bewilligungspflichtig erachte. Als Beweis legte sie insbesondere eine Lithografie

aus dem Jahr 1920 bei. Aufgrund dieser Eingabe durfte die Baubehörde

annehmen, die Beschwerdeführerin habe alle ihr tauglich erscheinenden Angaben

gemacht und die dazu vorgefundenen Urkunden eingereicht. Um sich ein eigenes

Bild über die bisherige Nutzung und den Zustand der Scheune zu machen, hat die

Behörde daraufhin richtigerweise frühere Bewilligungsakten beigezogen. Entgegen

dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich, welche

zusätzlichen Aufschlüsse eine förmliche Befragung der Organe der Beschwerdeführerin

oder ein Augenschein in der bereits umgebauten Scheune hätte geben können. Die

Behörde durfte im Weiteren auch annehmen, die Beschwerdeführerin habe Kenntnis

von allen ihr Grundstück betreffenden Baugesuchen und Bewilligungen. Dies gilt

ohne Weiteres für die von der Beschwerdeführerin angefertigten

Baubewilligungspläne von 2002; aber auch die früheren Bewilligungsunterlagen

muss sie sich als Sachdarstellungen ihres Rechtsvorgängers zum aktuellen

Zustand anrechnen lassen. Ein Verfahrensfehler ist daher im Vorgehen der

Erstinstanzen nicht zu erkennen.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die

Beschwerdeführerin im Rekursverfahren zahlreiche weitere Unterlagen zum Beweis

ihrer Sachdarstellung einbringen konnte und ihr dieses Recht auch im

Beschwerdeverfahren, anlässlich welchem neue Beweismittel ohne Einschränkung

zulässig sind (§ 52 Abs. 1 VRG), offenstand. All diese Unterlagen

vermögen jedoch am Beweisergebnis nichts zu ändern (vgl. nachfolgend).

4.3

Massgebender

Sachverhalt für die sich vorliegend stellenden raumplanerischen Fragen ist je

nach Anspruchsgrundlage der bauliche und nutzungsmässige Zustand des Gebäudes

Assek.-Nr. 03 vor dem 1. Juli 1972 bzw. vor dem 1. Januar 1980

(vgl. E. 5.4). Dieser Referenzzustand bildet grundsätzlich Ausgangspunkt

zur Bestimmung des zulässigen Masses von Veränderungen. Eine frühere Nutzung

oder ein früherer baulicher Zustand der Scheune etwa aus den Anfängen des 20.

Jahrhunderts sowie die entsprechenden Belege dafür sind daher nur dann von

Bedeutung, wenn sich daraus auf einen bis 1972 bzw. 1979 anhaltenden Zustand

schliessen lässt.

Die Baudirektion stützte sich zur Ermittlung des

massgebenden Referenzzustands auf die Vorakten der Gemeinde, welche

Bewilligungsunterlagen aus den Jahren 1970, 1980 und 2002 sowie

Projektunterlagen für einen privaten Gestaltungsplan von 1990 und eine Projektstudie

von 2000 enthalten. Diese Unterlagen bieten eine taugliche Grundlage zur Ermittlung

des im fraglichen Zeitraum massgebenden Zustands.

Wenig aufschlussreich sind demgegenüber die von der

Beschwerdeführerin selber eingereichten Akten. Der Umfang der gesamten

Hotelanlage und deren Nutzung im 19. und den Anfängen des 20. Jahrhunderts

spielen offensichtlich keine Rolle, da vor dem massgebenden Referenzzeitpunkt

wesentliche bauliche und nutzungsmässige Veränderungen inklusive einem Gebäudeabbruch

erfolgt sind. Auch aus der im Grundbuch vorhandenen Eintragung als

Hoteldependance lässt sich mit Bezug auf die Bewilligungspflicht des Mehrzweckraums

nichts ableiten, denn das Gebäude Assek.-Nr. 03 wurde anerkanntermassen

teilweise im Zusammenhang mit dem Hotelbetrieb genutzt (Wirtschaftsräume etc.

im Erdgeschoss, Zimmer im 2. Obergeschoss). Aus dem gleichen Grund musste die

Beschwerdeführerin denn auch öffentlich-rechtliche Abgaben für dieses Gebäude

als Hoteldependance entrichten. Soweit sie geltend macht, die

landwirtschaftliche Nutzung der Scheune sei schon vor Jahrzehnten aufgegeben

worden, ist dies ebenfalls nicht von Belang, denn es kommt einzig darauf an, ob

die Scheune seither einer neuen Zweckbestimmung zugeführt wurde. Selbst wenn in

der Scheune immer wieder auch Veranstaltungen mit Publikum stattgefunden haben

sollten, lässt sich aus solchen sporadischen Nutzungen ebenfalls nicht auf

einen entsprechenden Dauerzweck des Gebäudes schliessen. Dieses war nach den vorliegenden

Plänen offensichtlich auch gar nicht für eine solche Zweckbestimmung ausgebaut.

Für ihre Behauptung, die Scheune sei ursprünglich ein eigentlicher Festsaal gewesen,

konnte die Beschwerdeführerin überhaupt keine Beweise vorlegen.

Aufgrund der Vorakten der Gemeinde kann mit Bezug auf die

Bewilligungspflicht des Mehrzweckraums im 1. und 2. Obergeschoss Folgendes

festgehalten werden: In allen Projektplänen wird die bestehende Nutzung im

ersten Obergeschoss neben Eingang und Werkstatt als Scheune und im 2.

Obergeschoss teilweise als Zim­mer angegeben. Baulich ist der Scheunenteil als

fensterloser Raum ohne Inneneinrichtungen und mit einfachen Bretterwänden

dargestellt, dies auch noch in den von der Beschwerdeführerin selber erstellten

Umbauplänen vom 2. November 2002. Eine Galerie auf der Höhe des 2. Obergeschosses

ist nirgends eingezeichnet. 1989 sprach der damalige Architekt noch von der Dependance

als baufällige Baute, wo Scheune, Entree und Korridor bereits seit 1960 bzw.

1963.

ausser Betrieb gesetzt worden seien.

Aufgrund dieser Unterlagen steht fest, dass die

Beschwerdeführerin in einen unausgebauten offenen Scheunenraum im 1. und 2.

Obergeschoss und anstelle einzelner Zimmer im 2. Obergeschoss einen

zweigeschossigen Mehrzweckraum mit 280 Sitzplätzen, drei Bars, Galerie, neuem

Boden, neuer Isolation, breiterer Treppe, neuen Fenstern und Abbruch von

Trennwänden samt den entsprechenden Einrichtungen einbaute. Dass es sich bei

diesen Massnahmen um einen bewilligungspflichtigen Vorgang handelt, ist

offensichtlich. Diese Bewilligungspflicht bestünde im Übrigen selbst dann, wenn

der Mehrzweckraum bereits bisher mit einem tauglichen Boden, einer Isolation

und Fenstern ausgestattet gewesen wäre.

5.

5.1

Nutzungspläne

sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). Bauten und Anlagen

dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.

Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der

Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 1 RPG und Abs. 2 lit. a

RPG). In Art. 16, 16a und 16b RPG werden der Zonenzweck und die

Zonenkonformität der Landwirtschaftszonen umschrieben. Die Art. 24 und 24a

bis d RPG legen die Voraussetzungen für die Zulassung zonenfremder Bauten

ausserhalb der Landwirtschaftszonen fest. In Art. 37a RPG schliesslich

wird die Zweckänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen ausserhalb von

Bauzonen geregelt.

Mit den genannten Gesetzesbestimmungen wird für alle

Verwaltungsbehörden und die Gerichte verbindlich festgelegt, unter welchen

Voraussetzungen Umbauten und Nutzungsänderungen in der Landwirtschaftszone

zulässig sind. Soweit die Beschwerdeführerin aus dem angeblich speziellen

Zonencharakter der zum G gehörenden Areale und der Zulassung eines Gastronomiebetriebs

an diesem Ort ableitet, es seien hier andere Regeln und Umstände zu beachten

als die gesetzlich vorgesehenen, ist sie nicht zu hören. Dies gilt auch mit

Bezug auf ihren Einwand, einem Gastwirt dürfe nicht eine Umnutzung verboten werden,

welche den Landwirten erlaubt würde. Die Regeln des Raumplanungsgesetzes führen

mit Bezug auf nichtlandwirtschaftliche Nutzungen wie etwa Agrotourismus bewusst

zu einer Privilegierung aktiver Landwirtschaftsbetriebe (vgl. Art. 24b RPG

in Verbindung mit Art. 40 Abs. 3 lit. a RPV). Diese gesetzlich

vorgesehene Ungleichbehandlung kann nicht infrage gestellt werden (vgl. Art. 190

BV).

5.2

Die

Beschwerdeführerin unterhält einen in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonformen

Hotel- und Restaurantbetrieb. Eine Bewilligung nach Art. 16 und 16a RPG

kommt daher von vornherein nicht in Betracht. Auch Art. 24b RPG, welcher

nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe nur in Zusammenhang mit einem

landwirtschaftlichen Gewerbe zulässt, bildet keine taugliche Grundlage. Als

mögliche Anspruchsgrundlage kommen daher von vornherein nur Art. 24a RPG

(Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen), Art. 24c (bestehende

zonenwidrige Bauten und Anlagen) bzw. der einen Spezialfall der Bestandesgarantie

umschreibende Art. 37a RPG (zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen) in

Betracht.

5.3

Gemäss Art. 24a

Abs. 1 RPG ist die Bewilligung zu erteilen, wenn die Änderung des Zwecks

einer Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone keine baulichen Massnahmen im

Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG erfordert und wenn dadurch keine neuen

Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen (lit. a) und sie

nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. b). Ausgehend davon,

dass vorliegend bauliche Massnahmen erfolgten und für die neue Nutzung auch

notwendig sind, hat die Baudirektion eine Bewilligung gemäss Art. 24a Abs. 1

RPG zu Recht nicht weiter geprüft. Aber selbst wenn gar keine baulichen

Massnahmen erfolgt wären, wie dies die Beschwerdeführerin zumindest teilweise

behauptet, kommt eine Bewilligung nach Art. 24a Abs. 1 RPG angesichts

der offenkundigen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt nicht in

Betracht. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt, mit dem Bauvorhaben zusätzliche

Gäste bewirten zu können und den Multifunktionsraum für Tagungen und

Veranstaltungen jeglicher Art zu nutzen. Dies führt zu einem grösseren

Zubringerverkehr und einem Bedarf an Parkplätzen, was sich unmittelbar auf Raum

und Umwelt auswirkt.

5.4

5.4.1

Nach Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen

ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand

grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können

erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden,

sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert wurden. In jedem Fall bleibt die

Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2).

Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Bestimmung ist gemäss Art. 41 RPV,

dass die Bauten und Anlagen seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen

Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von

Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Als solche gelten in erster

Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht vor dem 1. Juli

1972.

erstellt oder geändert wurden, als mit dem Inkrafttreten des

Gewässerschutzgesetzes erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet

vorgenommen wurde (BGE 129 II 396 E. 4.2.1). Änderungen an

Bauten und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind nach Art. 42

RPV zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung

in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Abs. 1 Satz 1). Ob dies

zutrifft, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Innerhalb

des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare Bruttogeschossfläche in

jedem Fall nicht um mehr als 60 % erweitert werden (Abs. 3 lit. a

RPV).

Bei der Zweckänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen,

die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von

Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind, sind die

Voraussetzungen für eine Bewilligung der Sonderregelung von Art. 37a RPG

in Verbindung mit Art. 43 RPV unterworfen. Zweckänderungen und Erweiterungen

sind unter anderem dann zulässig, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt

oder geändert wurde und keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt

entstehen (Abs. 1 lit. a und b). Die zonenwidrig genutzte Fläche darf

jedoch nur um maximal 30 % erweitert werden, wobei Erweiterungen innerhalb

des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (Abs. 2).

Bei der Anwendung von Art. 24c Abs. 2 RPG darf

das zulässige Mass von Zweckänderungen und Erweiterungen unter Berücksichtigung

aller seit Inkrafttreten der Erlass- oder Planänderung vollzogenen Änderungen nur

einmal ausgeschöpft werden (vgl. BGE 127 II 215 E. 3a und b mit

Hinweisen). Dies gilt in gleicher Weise für die Bemessung des Erweiterungsmasses

nach Art. 37a RPG.

5.4.2

Nach den Erwägungen der Baudirektion wies das Gebäude Assek.-Nr. 03 am

1.

Januar 1980 eine gastgewerbliche Nutzfläche von 490.4 m2

auf. Das Erweiterungspotenzial im Gebäude betrage 294.5 m2,

weshalb die ausgeführte Erweiterung um 295.4 m2 das Erweiterungspotenzial

nur geringfügig um 0.1 % überschreite. Zusammen mit den im Gebäude Vers.-Nr. 05

bewilligten Erweiterungen betrage die Zunahme der gastgewerblich benutzten

Flächen jedoch ca. 727 m2. Die bisher bewilligte

gastgewerbliche Nutzung umfasse 297 Plätze zuzüglich theoretisch rund 40 Plätze

im Stübli und Säli, d.h. insgesamt ca. 337 Plätze. Die bereits vollzogene

Umnutzung der Scheune und der Zimmer biete Raum für zusätzliche 280 Plätze,

diejenige im Erdgeschoss des Gebäudes Assek.-Nr. 03 für weitere 42 Plätze.

Die bereits ausgeführte Umnutzung führe zu einer Kapazitätserhöhung von 83 %,

zusammen mit der geplanten Umnutzung des Erdgeschosses zu einer solchen von 95 %.

Der Regierungsrat schloss sich diesen Erwägungen an und

vermerkte zusätzlich, dies beruhe auf der Annahme, dass die bewilligten An- und

Umbauten im Haupthaus (Wintergartenanbau, Verlegung der Rezeption) verwirklicht

würden. Wenn die Beschwerdeführerin darauf verzichte, so stehe es ihr frei,

aufgrund der neuen tatsächlichen und rechtlichen Grundlage erneut ein Baugesuch

für das Gebäude Vers.-Nr. 03 einzureichen.

5.4.3

Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht weiter zu den

Flächenberechnungen. Diese werfen allerdings verschiedene Fragen auf.

Fraglich ist vorab, ob das zulässige Erweiterungspotenzial

des zonenwidrigen Hotel-/Restaurantbetriebs nicht richtigerweise anhand der

Gebäudenutzflächen des ganzen Betriebs ermittelt werden müsste (Frage offengelassen

in BGr, 6. April 2005, 1.A 227/2004 E.4 und BGr, 28. Juli 2003,

1A.176/2002 E. 6.2). Die in Art. 37a RPG und Art. 43 RPV

normierte Erleichterung für die Erweiterung zonenfremder Betriebe ausserhalb

der Bauzonen macht bei Betrieben mit mehreren zusammenstehenden

Betriebsgebäuden letztlich nur dann Sinn, wenn der gesamte Betrieb vor Ort und

das entsprechende Erweiterungspotenzial betrachtet werden. Ansonsten würden

gerade Betriebe wie der vorliegende mit einem Haupthaus und einem unternutzten

Nebengebäude in ihren Erweiterungsmöglichkeiten ungerechtfertigt behindert. Bei

einer solchen Berechnungsweise wäre jedoch vorliegend zu beachten, dass auch

das Haupthaus bereits wesentlich erweitert wurde. Eine relevante Erweiterung

erfolgte offenbar aufgrund einer Bewilligung der Baudirektion vom 17. Juli

1981, lässt sich aber aufgrund der Akten nicht genau bemessen. Die vom

damaligen Architekten bezifferten Ausnützungsflächen (Erweiterung von 1'735 m2 um 367 m2) stimmen nämlich nicht zwangsläufig mit

den nach Art. 43 RPV massgebenden Betriebsflächen überein, welche durchaus

auch Lagerflächen und andere nicht ausnützungsrelevante Flächen enthalten

können (vgl. BGr, 7. Juni 2005,1A.289/2004, E. 2.2.2). Eine

zusätzliche Erweiterungsmöglichkeit wurde der Beschwerdeführerin mit der

Bewilligung der Baudirektion vom 2. Oktober 2006 eröffnet, eine

Möglichkeit, auf welche die Beschwerdeführerin trotz ausdrücklicher Nachfrage

derzeit nicht verzichten möchte. Auch hierüber fehlen genaue Flächenangaben.

Weiter ist fraglich, ob das Gebäude Assek.-Nr. 03 am

1.

Januar 1980 und anhaltend bis zum Umbau 2003 tatsächlich noch eine bestimmungsgemäss

nutzbare bzw. genutzte Betriebsfläche von 490.4 m2 aufwies. Wie diese Zahl ermittelt

wurde, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Sie könnte sich aber aus der Summe

der Erdgeschossfläche, der Werkstatt im 1. Obergeschoss und den Zimmerflächen

im 2. Obergeschoss ergeben. Sollten diese Räume allerdings entsprechend den

Angaben des damaligen Architekten im Jahr 1989 teilweise bereits seit

Jahrzehnten ausser Betrieb gesetzt gewesen sein, dürften die Flächen der

bereits untergegangenen Nutzungen auch nicht mehr als massgebende Referenzfläche

angerechnet werden.

Schliesslich ist nicht nachvollziehbar, wie die

Baudirektion die ohne Bewilligung ausgeführte Erweiterungsfläche auf

295.4

m2 bemass. Der

Mehrzweckraum umfasst im 1. Obergeschoss eine Tanzfläche von 225 m2 und im 2. Obergeschoss eine schmale

Galerie. Möglicherweise rechnete die Baudirektion diesem Mass noch die Fläche

der vorgesehenen Pizzeria im Erdgeschoss im Umfange von 65 m2 als Erweiterungsfläche zu. Auch lässt

sich den Akten nicht entnehmen, auf welcher Grundlage die Baudirektion die

gesamte Flächenzunahme aller bisherigen und der strittigen Erweiterungen auf

727.

m2 bemass.

Wie es sich mit diesen Zahlen im Einzelnen verhält, kann

jedoch offenbleiben, da die vorgesehene Erweiterung auch die Voraussetzungen

von Art. 43 Abs. 1 RPV nicht erfüllt.

5.4.4

Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV dürfen durch die

Zweckänderung und Erweiterung keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum

und Umwelt entstehen.

Die Kapazitätsberechnungen der

Vorinstanzen zeigen auf, dass die ausgeführte und die geplante Umnutzung zu

einer knappen Verdoppelung der bewirtschafteten Plätze führen. Die

Beschwerdeführerin könnte neu auf 322 Plätzen zusätzliche Gäste bewirten,

welche angesichts der Lage der Scheune hauptsächlich mit dem motorisierten

Privatverkehr anreisen. Die darin liegende Mehrbelastung inklusive der hiefür

erforderlichen Abstellflächen führen zu einer nicht unwesentlichen

Mehrbelastung für Raum und Umwelt.

5.4.5

Nach Art. 43 Abs. 1 lit. d RPV dürfen die Zweckänderung und

Erweiterung auch höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden

Erschliessung notwendig machen. Die Baudirektion hatte hierzu erwogen, dass die

bestehende Zufahrtsstrasse auf den ortsüblichen landwirtschaftlichen Verkehr

ausgerichtet, eng und unbeleuchtet sei, durch Wohngebiet führe und daher nicht

für eine Kapazitätserweiterung im vorgesehenen Ausmass genüge. Eine solche

könne nur über eine Anpassung der Nutzungsplanung erfolgen; gleichzeitig wäre

eine genügende Erschliessung mit dem privaten und öffentlichen Verkehr

sicherzustellen. Das Vorhaben sprenge den Rahmen eines Bewilligungsverfahrens.

Der Regierungsrat hat seinen Entscheid ohne weitere Prüfung der

Zufahrtsverhältnisse gefällt.

Die Zufahrtsverhältnisse ergeben sich nicht durchwegs

schlüssig aus den vorliegenden Akten. Auch ist unklar, auf welche Strasse und

welche Stelle sich die Erwägungen der Baudirektion im Einzelnen beziehen, was

die Beschwerdeführerin zu Recht moniert. Insbesondere ist unklar, ob die

Baudirektion tatsächlich den Ausbau der D-Strasse, eine Staatsstrasse ohne

durchgehenden Fussweg, als ungenügend erachtet, wie dies offenbar die Beschwerdeführerin

versteht. Wie es sich damit verhält, kann aber ebenfalls offenbleiben. Dass die

Erschliessung des vorgesehenen Betriebsausbaus ausserhalb der Bauzone grundsätzliche

Probleme mit sich bringen kann, ist offenkundig. Die Erschliessung eines Hotels/Restaurants

mit total 659 Sitzplätzen (bisher 337, neu zusätzlich 280 + 42) innerhalb der

Bauzonen würde gemäss den Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember

1987.

(Zugangsnormalien, LS 700.5) mindestens den Ausbaustandard einer Erschliessungsstrasse

(bis 300 Wohneinheiten) verlangen. Dies würde eine durchgehende Fahrbahnbreite

von 4.5 m bis 5 m und ein durchgehendes einseitiges Trottoir verlangen

(vgl. Zugangsnormalien, Anhang: Technische Anforderungen). Selbst nach den

Ausführungen der Beschwerdeführerin erfüllt die D-Strasse diese Anforderungen

nicht.

Die Hinweise der Beschwerdeführerin auf verschiedene

Grossanlässe im G, welche angeblich unproblematisch seien, vermögen die

Bedenken gegen die bestehende Erschliessung keineswegs auszuräumen, sondern

verstärken sie nachgerade. Insbesondere die Bilder, welche die auf Fahrbahn und

Wiesen abgestellten Fahrzeuge zeigen, geben zu solchen Bedenken Anlass. Auch

kann es sich durchaus rechtfertigen, im Einzelfall geringere Anforderungen an

Zugänglichkeit und Parkflächen für einzelne Grossanlässe zu stellen, als dies

bei einer regelmässigen gewerblichen Nutzung, wie sie hier zur Diskussion

steht, der Fall ist.

Demgemäss wurde der Beschwerdeführerin eine nachträgliche

Bewilligung gemäss Art. 37a RPG zu Recht verweigert.

5.4.6

Auch eine Bewilligung gestützt auf Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 42

RPV kommt nicht infrage. Das Gebäude Assek.-Nr. 03 wurde bis zum

massgebenden Stichdatum für einzelne Nebenräume des Hotelbetriebs im

Erdgeschoss, eine Werkstatt im 2. Obergeschoss und – was aus den Akten

zweifelhaft ist – allenfalls für einzelne Personalzimmer im 2. Obergeschoss

genutzt. Wenn nun dieses Gebäude zu einem eigentlichen Restaurationsbetrieb mit

insgesamt 322 Sitzplätzen umgenutzt wird bzw. werden soll, so kommt dies einer

vollständigen Zweckänderung des Gebäudes gleich, welche nach Art. 24c RPG

nicht zulässig ist. Im Übrigen wäre selbst im Fall einer nur teilweisen Änderung

die Frage, ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt

bleibt, unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3

RPV). Bei dieser Würdigung kämen letztlich dieselben Bedenken gegen das Projekt

wie bei der Anwendung von Art. 43 Abs. 1 RPV zum Tragen.

5.5

Damit

erweist sich die Verweigerung der raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung

mit Bezug auf die bereits durchgeführten wie auch die geplanten Änderungen als

rechtens. Nach den obigen Ausführungen erscheint es jedoch nicht ausgeschlossen,

dass der derzeitige Betrieb der Beschwerdeführerin selbst nach Realisierung der

bewilligten Erweiterung und Änderung des Haupthauses gestützt auf Art. 37a

RPG in gewissem Umfang noch erweitert werden dürfte. Ob dies tatsächlich der

Fall ist, muss vorab anhand einer korrekten Flächenanalyse ermittelt werden. Es

wird alsdann an der Beschwerdeführerin liegen, ein entsprechend reduziertes

Projekt einzureichen, insbesondere für Nutzungen, welche wie die WC-Anlage, ein

Weinkeller oder andere Nebenräume nicht mit einer massiven Erhöhung der

Gastplätze einhergehen.

6.

6.1

Nach § 341

PBG hat die zuständige Behörde bei ohne Bewilligung vorgenommenen Veränderungen

den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Zu diesem Zweck hat die Baukommission

die Entfernung folgender Bauteile verlangt: Galerie im 2. Obergeschoss, das

fest montierte Inventar wie Bühne, Bar, Küche, Sanitäreinrichtungen etc. im 1.

und 2. Obergeschoss, Elektroinstallationen wie Scheinwerfer und Beleuchtungskörper

im 1. und 2. Obergeschoss bis auf das zur Beleuchtung einer Scheune

notwendige Mass, nach aussen erscheinende, neu angebrachte Glastüren, Fenster,

unbewilligte Reklameanlagen und Hinweisschilder sowie sämtliche energetischen

Massnahmen wie Heizungs- und Belüftungsinstallationen und Anlagen im 1. und 2.

Obergeschoss. Aufgrund des Rekursentscheides entfällt nun die Verpflichtung zur

Entfernung der Fenster und der Glastüre (Tor) im 1. Obergeschoss, und auch die

Heizungs- und Belüftungsinstallationen können soweit belassen werden, als sie

für einen Lagerraum benötigt werden (Erw. 5).

Die Beschwerdeführerin macht gegen diese Verpflichtung

geltend, es gebe im Gebäude gar kein fest montiertes Inventar für den

Barbetrieb, keine Heizungs- oder Belüftungsanlagen und keine weiter gehenden

Elektroinstallationen. Es gebe allerdings aufgestelltes Inventar, d.h. eine aus

Elementen bestehende Bar, und Heizrohrleitungen, an welchen Heizwände oder Luftwärmetauscher

angeschlossen werden könnten. Die Galerie rage ca. 1.50 m in den Luftraum des

Multifunktionsraums und diene lediglich der Optik und Stabilität des Gebäudes.

Sie könne nicht abgebrochen werden, ohne die Sicherheit des Gebäudes zu gefährden.

6.2

Im

vorliegenden Fall kann als rechtmässige Nutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 03

nur die bisherige Nutzung der Nebenräume im Erdgeschoss, die Werkstatt im 1. Obergeschoss

sowie die Lagernutzung im 1. und 2. Obergeschoss gelten. Alle Einbauten, welche

eine andere Nutzung ermöglichen oder begünstigen, sind daher grundsätzlich zu entfernen.

Aufgrund der Akten lässt sich nicht schlüssig beurteilen,

welche festen und nicht bewilligten Bauteile derzeit noch im Gebäude vorhanden

sind. Ein Augenschein zur Klärung des Sachverhaltes erscheint jedoch weder

sinnvoll noch notwendig. Die strittige Anordnung erging vor bald vier Jahren

aufgrund des damaligen Kenntnisstandes der Behörde. Ob und inwieweit der Zustand

im Gebäude seither verändert wurde, dies allenfalls auch im Zusammenhang mit

dem ohnehin geltenden Nutzungsverbot, ist nicht bekannt und lässt sich auch mit

einem Augenschein nicht feststellen. Es muss daher im Moment genügen, wenn der

Beschwerdeführerin mittels einer Auflistung der einzelnen Einbauten klar gemacht

wird, welche Bauteile nicht zulässig und gegebenenfalls zu entfernen sind.

Soweit die Beschwerdeführerin auch zum Abbruch der neu

eingebauten Galerie verpflichtet wurde, ist der angefochtene Entscheid

ebenfalls zu schützen. Damit wird die Beschwerdeführerin keineswegs zur

Wegnahme tragender Gebäudeelemente verpflichtet, sondern nur zur Entfernung der

durch den Einbau zusätzlich gewonnenen nutzbaren Fläche im 2. Obergeschoss.

Wie sie dies im Einzelnen bewerkstelligen will, bleibt ihr überlassen.

Sämtliche genannten Bauteile sollten sich ohne grosse

Schwierigkeiten entfernen lassen, weshalb sich deren Entfernung im Übrigen als

verhältnismässig erweist. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

7.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.- ; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.- Zustellungskosten,

Fr. 3'080.- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…