VB.2009.00443

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00443

21. Oktober 2009Deutsch21 min

(URT.2009.11782)

Mit Blick auf die Kantonsverfassung, nach welcher dem Kantonsrat gegenüber dem Regierungsrat grundsätzlich ein Entscheidungsprimat zukommt, kann aus § 149 Abs. 2 lit. c GPR keine Möglichkeit des Rekurses an den Regierungsrat gegen die Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses unter das fakultative Finanzreferndum durch den Kantonsrat abgeleitet werden (E. 3.4.1-3). Dies ergibt sich auch aus einer Weisung des Regierungsrats (E. 3.4.4). Auch die geplante Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes wird nichts daran ändern. Das Bundesrecht gebietet keine Überprüfung von Kantonsratsbeschlüssen durch den Regierungsrat (E. 3.4.5).

Eine Direktbeschwerde ans Verwaltungsgericht gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Referendum ist ausgeschlossen, da aufgrund von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG die Rechtsweggarantie der Bundesverfassung nicht greift und für den Begriff der Verwaltungsbehörden im Sinn von § 41 VRG ein formeller Begriff der Verwaltungstätigkeit massgebend ist. § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht eröffnet nicht den Weg ans Verwaltungsgericht, da diese Bestimmung einzig die Tragweite von § 43 Abs. 2 VRG regelt (E. 3.5.1 f.). Deshalb ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und das Rechtsmittel gestützt auf Art. 48 Abs. 3 BGG an das Bundesgericht weiterzuleiten (E. 4 f.).

Sachverhalt

Am 22. Juni 2009

beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, unter entsprechender Mitteilung

zum Vollzug an den Regierungsrat des Kantons aus dem Lotteriefonds einen Beitrag

von Fr. 20'000'000.- an das Schweizerische Landesmuseum Zürich für einen

Erweiterungsbau zu bewilligen.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 28. Juni

2008.

liess A mit "Beschwerde" gegen den "Kantons- resp. Regierungsrat

des Kantons Zürich" unter Bezugnahme auf den erwähnten Kantonsratsbeschluss

beim Regierungsrat beantragen, die Staatskanzlei sei anzuweisen, "das

Geschäft ordentlich im Amtsblatt des Kantons Zürich zu publizieren und Frist

für das fakultative Referendum anzusetzen". Zugleich verlangte A eine

Parteientschädigung und stellte den Antrag, die Ausführung des angefochtenen

Kantonsratsbeschlusses sei bis zur rechtsgültigen Entscheidung über die sich im

Verfahren stellenden Rechtsfragen zu sistieren. Schliesslich forderte A, die

bei der Beschlussfassung über die Weisung vom 9. Dezember 2009 an den

Kantonsrat in dieser Sache (Vorlage 4574) mitbeteiligten Regierungsräte hätten

in den Ausstand zu treten oder es sei ein ausserordentliches Spruchgremium

einzusetzen.

Mit Beschluss vom 12. August 2009 wies

der Regierungsrat den Stimmrechtsrechtsrekurs "betreffend den Kantonsratsbeschluss

vom 22. Juni (fakultatives Finanzreferendum)" ab. Als

Rechtsmittelbelehrung gab er die Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit einer

fünftägigen Rechtsmittelfrist an. Der Regierungsrat begründete die Abweisung

des Rechtsmittels im Wesentlichen damit, dass die Mitglieder des

Regierungsrats, die am Beschluss vom 9. Dezember 2008 (Vorlage 4574) mitgewirkt

hätten, nicht vorbefasst seien und die Staatskanzlei den Kantonsratsbeschluss

vom 22. Juni 2009 entsprechend der ihr zukommenden Pflicht als

Herausgeberin des Amtsblattes ohne inhaltliche Veränderungen habe publizieren

müssen. Der Rekurs sei selbst dann abzuweisen, wenn er als Rüge verstanden

werde, der Kantonsrat habe es zu Unrecht unterlassen, seinen Beschluss dem fakultativen

Finanzreferendum zu unterstellen.

III.

Mit Beschwerde vom 23./24. August

2009.

gegen den "Kantons- resp. Regierungsrat des Kantons Zürich"

liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, "[e]s sei der Kantonsratsbeschluss

vom 22. Juni 2009, dem Lotteriefonds einen Betrag von Fr. 20 Mio.

zu entnehmen um damit die Überbauung des Mertens-Parks beim Schweizerischen

Landesmuseum (SLM) mitzufinanzieren, entweder aufzuheben oder es seien die

Beschwerdegegner anzuweisen diesen dem fakultativen Referendum zu unterstellen

und Frist für das fakultative Referendum anzusetzen", "unter Kosten-

und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerschaft". Ferner

forderte er, die Ausführung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses sei bis

zum rechtsgültigen Entscheid über die sich in diesem Verfahren stellenden

Rechtsfragen zu sistieren. Sodann verlangte er die Einräumung der Gelegenheit

zur Einreichung einer einlässlich begründeten Eingabe "mit einer normalen

Frist". Ferner stelle er den Antrag, die Vorinstanz habe über die

Angelegenheit in ordnungsgemässer Besetzung bzw. unter Ausstand der bei der

Beschlussfassung über die Weisung vom 9. Dezember 2008 (Vorlage 4574) in

dieser Sache mitbeteiligten Regierungsräte neu zu beschliessen.

Mit Vernehmlassung vom 31. August/1. September

2009.

beantragte die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich im

Auftrag des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde, wobei sie auf die

Begründung des Regierungsratsbeschlusses vom 12. August 2009 verwies. Der

Kantonsrat verzichtete stillschweigend auf Beschwerdeantwort.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die vorliegende Angelegenheit hat keinen

Streitwert. Sie beschlägt auch kein Sondergebiet, das gerichtsintern in

einzelrichterliche Zuständigkeit gehören würde; überdies hat der Regierungsrat

als Vorinstanz gewirkt. Darum ist die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu erledigen.

2.

Mit gegenwärtiger Beschwerde wird nicht

ausdrücklich verlangt, es sei zu überprüfen, ob die Vorinstanz zu Recht von

einer ordnungsgemässen Publikation des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni

2009.

durch die Staatskanzlei ausgegangen ist. Auch wird nicht ausdrücklich die

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides beantragt, selbst wenn in der

Beschwerdebegründung dessen Ungültigkeit oder Nichtigkeit behauptet wird.

Stattdessen wird ausgeführt, es handle sich vorliegend originär nicht um eine

Publikationsproblematik. Der Regierungsrat habe als "Taschenspielertrick"

zur Aushebelung der demokratischen Kontrollmechanismen die Adressaten des

Rekurses abgeändert und deshalb die Staatskanzlei als Rekursgegnerin behandelt.

Vor diesem Hintergrund ist

davon auszugehen, dass der vorinstanzliche Beschluss nur soweit angefochten

ist, als darin ein Rekurs gegen die Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses

vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Finanzreferendum bzw. eine unrechtmässige

Unterlassung des Kantonsrats verneint wurde. Nichts daran zu ändern vermag der

Umstand, dass nach der Beschwerde von einer Beschwerdegegnerschaft auszugehen

ist, bezeichnet doch die Beschwerde als Beschwerdegegner "Kantons- resp. Regierungsrat".

Die Publikation des Beschlusses durch die Staatskanzlei bildet somit nicht

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auch kommt der Staatskanzlei

keine Parteistellung zu.

3.

Die Zuständigkeit des Gerichts ist nach § 70

in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen zu prüfen. Dabei

kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Beschwerde

anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8). Das ist hier im laufenden Jahr geschehen.

3.1

Nach § 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden

gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden sowie gegen

Anordnungen der Baurekurskommissionen, sofern das Verwaltungsrechtspflegegesetz

oder ein anderes Gesetz nicht eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine

Anordnung als endgültig bezeichnet. Bis Ende 2006 war die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht nach § 43 Abs. 1 lit. a VRG gegen Anordnungen

auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen. Von diesem

Ausschluss nicht betroffen waren nach § 43 Abs. 2 VRG Angelegenheiten

gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101)

sowie Fälle, bei welchen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht

offen stand (OS 54, 268 ff., 274 f. und 290). Letztere Gegenausnahme

trug Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember

1943.

(OG; AS 1992, 288 ff., 294) Rechnung, wonach in solchen Fällen als

letzte kantonale eine richterliche Instanz wirken musste (VGr, 16. April

2008, VB.2008.00127, E. 2.1, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).

Streitigkeiten über die

politischen Rechte fallen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK

(Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege

des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 37, mit weiteren Hinweisen). Daran hat sich

nichts geändert (VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2.1 mit

Hinweisen, www.vgrzh.ch).

Art. 100 Abs. 1 lit. p OG schloss die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide aus (AS

1978, 688 ff., 708 – 1996, 1498 ff., 1504).

3.2

Mit der Ablösung des Bundesrechtspflegegesetzes durch das

Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf

Anfang 2007 lässt sich gegen seither ergangene, kantonal letztinstanzliche

Entscheide betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und

Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben (Art. 82 lit. c, 88 Abs. 1

lit. a, 131 f. je Abs. 1 BGG; AS 2006, S. 1205, 1243).

3.2.1

Innert zwei Jahren nach Inkrafttreten des

Bundesgerichtsgesetzes, also bis Ende 2008, sind nach Art. 130 Abs. 3

BGG im Bereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f. sowie Art. 88 Abs. 2

BGG zu erlassen. Danach haben die Kantone grundsätzlich als unmittelbare

Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen bzw. – nach Art. 88

Abs. 2 Satz 1 BGG – gegen behördliche Akte, "welche die politischen

Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen

können", ein Rechtsmittel vorzusehen (vgl. VGr, 16. April 2008,

VB.2008.00127, E. 2.2 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung muss die nach Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG erforderliche

Rechtsmittelinstanz grundsätzlich ein Gericht sein (BGE 134 I 199 E. 1.2;

BGr, 29. Juni 2009,1C_124/2009, E. 2.1, und 6. November 2007,

1C_185/2007 [= ZBl 110/2009, S. 169], E. 1.2 mit Hinweisen

[beides unter www.bger.ch]).

3.2.2

Nach Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG

greift die in Satz 1 dieser Vorschrift den Kantonen auferlegte Pflicht nicht,

soweit es um Akte des Parlaments und der Regierung geht. Zu Akten des

(Kantons-)Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG gehört

insbesondere die (erstinstanzliche) Unterstellung oder Nichtunterstellung eines

Ausgabenbeschlusses unter das (obligatorische oder fakultative)

Finanzreferendum (Gerold Steinmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 88 BGG N. 13 f.; Ruth Herzog,

Auswirkungen auf die Staats- und Verwaltungsrechtspflege in den Kantonen, in:

Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 43 ff.,

93). Auf Rekursentscheide des Regierungsrats findet die Ausnahme von Art. 88

Abs. 2 Satz 2 BGG grundsätzlich keine Anwendung; stattdessen gilt für

diese Entscheide die allgemeine Regelung, wonach letztinstanzlich ein

kantonales Gericht zuständig sein muss (vgl. BGE 134 I 199 E. 1.2.2;

BGr, 29. Juni 2009,1C_124/2009, E. 2.2.1, www.bger.ch; zur allgemeinen

Vorinstanzenregelung des Bundesgerichtsgesetzes im Einzelnen sogleich 3.2.3).

3.2.3

Als lex specialis verdrängt Art. 88 Abs. 2

BGG die allgemeinere Vorinstanzenregelung von Art. 86 Abs. 2 und 3

BGG sowie Art. 87 Abs. 2 BGG (vgl. Steinmann, Art. 88 N. 1).

Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG haben die Kantone obere Gerichte als

unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts bei der Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzusetzen. Anstelle eines oberen

Gerichts können die Kantone für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter

andere Behörden als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts vorsehen (Art. 86

Abs. 3 BGG). Die Regelung von Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG gilt

sinngemäss auch bei Erlassen, soweit das kantonale Recht gegen solche ein

Rechtsmittel vorsieht (Art. 87 Abs. 2 BGG).

Art. 86 Abs. 3 BGG statuiert eine

zulässige Ausnahme von der eidgenössischen Rechtsweggarantie im Sinn von Art. 29a

Satz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101; vgl.

Esther Tophinke, Basler Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 18), während dies im

Fall von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG teilweise bezweifelt wird (vgl.

Steinmann, Art. 82 BGG N. 92 und Art. 88 N. 12; Regina Kiener,

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Pierre Tschannen

[Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 219 ff., 250 [mit

weiteren Hinweisen]). Letzteres spielt insofern keine Rolle, als die Kantone

aufgrund des Anwendungsgebotes von Art. 190 BV im Anwendungsbereich von Art. 88

Abs. 2 Satz 2 BGG unabhängig von einem allfälligen Verstoss gegen die

Rechtsweggarantie von Art. 29a Satz 1 BV kein Rechtsmittel an ein Gericht

vorsehen müssen.

3.3

Nach der am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet das Gesetz für im Verwaltungsverfahren

ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie

den Weiterzug an ein Gericht (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 KV). Allerdings

haben die Behörde erst auf Ende 2010 die Vorkehrungen zu treffen, um das Rechtspflegeverfahren

dieser Vorgabe anzupassen (Art. 138 Abs. 1 lit. b KV; vgl.

Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5

und 8 ff.). Infolgedessen ist die Rechtsweggarantie von Art. 77 Abs. 1

Satz 1 KV im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich.

3.4

Im Licht der vorn 3.1 f. erwähnten Vorgaben ist zunächst zu klären, ob

vorliegend die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts von Bundesrechts wegen zu

bejahen ist. Ist – wie im anstehenden Fall – ein Rekursentscheid des

Regierungsrats betreffend politischen Rechten angefochten, liegt die Annahme

nahe, dass die vorn erwähnte Ausnahmeregelung von Art. 88 Abs. 2 Satz

2.

BGG keine Anwendung findet und damit innerkantonal eine gerichtliche

Überprüfung zu erfolgen hat (vgl. vorn 3.2.2 am Ende). Allerdings erscheint dies

nur als zwingend, soweit der Regierungsrat nach den anwendbaren Bestimmungen

tatsächlich hätte als Rekursinstanz amten sollen. Es ist folglich zu prüfen, ob

der Regierungsrat für die Behandlung des bei ihm eingegangenen Rechtsmittels –

soweit es sich gegen eine Handlung oder Unterlassung des Kantonsrates richtete

– zuständig war. Mit anderen Worten stellt sich die Frage, ob der Regierungsrat

zuständig war zu überprüfen, ob der Kantonsrat seinen Beschluss vom 22. Juni

2009.

zu Recht nicht dem fakultativen (Finanz-)Referendum von Art. 33 Abs. 1

lit. d KV unterstellt hat.

3.4.1

Nach § 147 Abs. 2 des Gesetzes

über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) sind auf

Kantonsebene alle Handlungen sowie Unterlassungen staatlicher Organe mit

Stimmrechtsrekurs anfechtbar. Dabei kann die Verletzung der politischen Rechte

oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 147 Abs. 1

GPR). Zu den politischen Rechten zählt nach § 2 lit. c GPR

insbesondere das Initiativ- und Referendumsrecht.

Gemäss § 149 Abs. 2 GPR entscheidet als

Rekursbehörde "bei Wahlen und Abstimmungen" im Kanton "der

Kantonsrat […], wenn es um die Wahl des Kantonsrates geht" (lit. a),

"die entsprechende Synode, wenn es um kantonale kirchliche Wahlen

geht" (lit. b), und "der Regierungsrat in den übrigen Fällen"

(lit. c).

3.4.2

Ob die Zuständigkeiten von § 149 Abs. 2

GPR auch im Zusammenhang mit einer Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses

unter das Referendum von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV gelten, ist

fraglich. Der Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR, wonach diese Bestimmung

nur "bei Wahlen und Abstimmungen" gilt, lässt offen, ob die in dieser

Bestimmung genannten Behörden auch unabhängig von einer konkreten Wahl oder

Abstimmung – insbesondere wenn es um Fragen des Initiativrechts, des

Referendumsrechts oder der Frage der Stimmberechtigung einer Person an sich

geht – die zuständigen Rekursinstanzen sind (vgl. die Erläuterungen zur

Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung des Gesetzes über die politischen Rechte

an das übergeordnete Recht vom 6. Juli,

www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft.html, S. 13 f.

[auch zum Folgenden]). Unter der Annahme, dass die in § 149 Abs. 2

GPR genannten Behörden auch im Bereich des Initiativ- und Referendumsrechts als

Rekursbehörden walten sollen, könnten auch Entscheide der Geschäftsleitung des

Kantonsrats, welche politische Rechte betreffen (etwa die Feststellung des

Zustandekommens eines kantonalen Referendums [vgl. § 144 Abs. 3

GPR]), sowie Handlungen oder Unterlassungen des Kantonsrats selbst (wie z.B.

die Ungültigerklärung einer Volksinitiative [vgl. § 129 GPR] oder – wie

vorliegend – die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das

Referendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV) mit

Stimmrechtsrekurs beim Regierungsrat angefochten werden.

3.4.3

Gegen den Weiterzug der

Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative

Referendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV an den Regierungsrat

liessen sich nicht nur allenfalls staatspolitische Gründe ins Feld geführt

werden (vgl. dazu die Erläuterungen zur Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung

des Gesetzes über die politischen Rechte an das übergeordnete Recht, S. 14). Eine

solche Weiterzugsmöglichkeit ist auch mit der Kantonsverfassung unvereinbar:

Zwar

bezeichnet die Kantonsverfassung den Kantonsrat nicht – wie Art. 148 BV

die Bundesversammlung – als oberste Gewalt des Staates und gilt der

Regierungsrat nach Art. 60 Abs. 1 KV als oberste leitende und

vollziehende Behörde des Kantons. Nach Art. 60 Abs. 2 KV ist jedoch

der Regierungsrat zum Vollzug der Kantonsratsbeschlüsse verpflichtet. Auch aus

den weiteren Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich, dass dem

Kantonsrat gegenüber dem Regierungsrat bei einer funktionalen Betrachtungsweise

"grundsätzlich der Vorrang im Sinne eines Entscheidungsprimats"

zukommt (Matthias Hauser in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 50 N. 14,

auch zum Folgenden). So kann der Kantonsrat etwa Beschlüsse über

Verfassungsänderungen und Gesetze auch gegen den Willen des Regierungsrats

fällen (vgl. Art. 54 in Verbindung mit Art. 32 f. KV). Das Entscheidungsprimat

des Kantonsrats wird auf Verfassungsebene einzig durch die Vorschriften über

den mittelfristigen Rechnungsausgleich durchbrochen (vgl. Art. 56 Abs. 3

Satz 2 KV). Folgerichtig wird denn auch in der Doktrin festgehalten, dass

aufgrund von Art. 60 Abs. 2 KV Beschlüsse des Kantonsrats im Sinn

einer Normenhierarchie denjenigen des Regierungsrats vorgehen (Isabelle Häner

in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 60 N. 11).

Vor diesem Hintergrund muss

davon ausgegangen werden, dass dem Regierungsrat die Überprüfung von

Kantonsratsbeschlüssen im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses nach dem kantonalen

Verfassungsrecht verwehrt ist. Soweit überhaupt davon ausgegangen wird, dass

der Instanzenzug entgegen dem Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR nicht nur

"bei Wahlen und Abstimmungen" gilt, sondern grundsätzlich auch

ausserhalb einer konkreten Wahl oder Abstimmung, also etwa im Bereich des

Initiativ- und Referendumsrechts, gebietet somit die Kantonsverfassung, in

solchen Fällen den Rekurs an den Regierungsrat gegen Handlungen oder

Unterlassungen des Kantonsrats auszuschliessen (würde gestützt auf den Wortlaut

von § 149 Abs. 2 GPR davon ausgegangen, dass ausserhalb konkreter

Wahlen oder Abstimmungen der Instanzenzug gemäss den allgemeinen Bestimmungen

des Verwaltungsverfahrensrechts zur Anwendung gelangt, wäre der Rekurs gegen

Akte des Kantonsrats von vornherein ausgeschlossen. Denn nach § 19 Abs. 1

VRG sind nur Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde anfechtbar. Der

Kantonsrat ist keine solche Behörde).

3.4.4

Das Ergebnis, dass Handlungen und

Unterlassungen des Kantonsrats grundsätzlich nicht mittels Stimmrechtsrekurs

beim Regierungsrat angefochten werden können, steht in Übereinstimmung mit

einer von diesem selbst erlassenen Weisung vom 9. Dezember 2008 zur

Verwirklichung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) im Verwaltungsverfahren

per 1. Januar 2009 (RRB 2008/1947 vom 9. Dezember 2008,

www.rrb.zh.ch): Die Weisung erwähnt im einschlägigen Zusammenhang keine

Rekursmöglichkeit. Sie hält stattdessen fest, dass ab 1. Januar 2009

erstinstanzliche Handlungen des Kantonsrats wie die Ungültigerklärung einer

Volksinitiative oder die Nichtunterstellung eines Kreditbeschlusses unter das

Finanzreferendum direkt mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden

können (lit. B.IIa vierter Gedankenstrich). Wenngleich diese Weisung als

Verwaltungsverordnung für das Verwaltungsgericht nicht bindend ist (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

5.

A., Zürich etc. 2006, Rz. 128), stützt sie die Rechtsauffassung,

dass gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das

fakultative Finanzreferendum kein Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden

kann.

3.4.5

Im Übrigen wird die Nichtunterstellung

eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum auch gemäss

der geplanten Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und des Gesetzes

über die politischen Rechte innerkantonal nicht mit Rekurs weitergezogen werden

können: Nach dem geplanten Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

sollen die §§ 147–152 GPR aufgehoben und (erstinstanzliche) Akte des

Kantonsrats nach n§ 19 Abs. 2 lit. b VRG ausdrücklich von der

Rekursmöglichkeit ausgenommen werden (vgl. Abl 2009, S. 801 ff.,

insbesondere 802, 807, 879).

Nach dem Ausgeführten fehlte dem

Regierungsrat nach dem kantonalen Recht die Zuständigkeit zur – im angefochtenen

Beschluss vorgenommenen – Beurteilung der Frage, ob der Kantonsrat seinen

Beschluss vom 22. Juni 2009 unzulässigerweise nicht dem fakultativen

(Finanz-)Referendum unterstellt hat. Auch gestützt auf das Bundesrecht lässt

sich diesbezüglich die Zuständigkeit des Regierungsrats nicht begründen, da die

Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses des Kantonsrats unter das

fakultative Referendum einen Akt des Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2

Satz 2 BGG bildet und deshalb keine innerkantonale Rechtsmittelinstanz

vorgeschrieben ist (vgl. vorn 3.2.2). Es folgt daraus, dass allein wegen des

Umstandes, dass der Regierungsrat hinsichtlich der Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses

unter das fakultative Referendum zu Unrecht als Rekursinstanz entschieden hat,

von Bundesrechts wegen kein Weiterzug an ein kantonales Gericht geboten ist

(vgl. vorn 3.4).

3.5

Es ist deshalb zu klären, ob die Nichtunterstellung des

Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Referendum

direkt beim Verwaltungsgericht hätte angefochten werden können bzw. ob das beim

Regierungsrat eingereichte Rechtsmittel insoweit als Direktbeschwerde an das

Verwaltungsgericht hätte behandelt werden müssen.

3.5.1

Aus dem Bundesrecht folgt keine

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Direktbeschwerden gegen

die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative

Finanzreferendum. Denn wie vorne (3.2.2) aufgezeigt, ist die Nichtunterstellung

eines Ausgabenbeschlusses unter das (obligatorische oder fakultative)

Finanzreferendum durch den Kantonsrat ein Akt des Parlaments im Sinn von Art. 88

Abs. 2 Satz 2 BGG (vgl. auch vorn 3.4.5 Abs. 2).

3.5.2

Für den Begriff der Verwaltungsbehörden

im Sinn von § 41 VRG ist ein formeller Begriff der Verwaltungstätigkeit

massgeblich. Akte der Justiz- und Legislativbehörden können daher – unter

Vorbehalt der Überprüfung von Anordnungen einer Legislativbehörde nach Art. 6

Abs. 1 EMRK – selbst dann nicht als Anordnung einer Verwaltungsbehörde

mittels Beschwerde nach §§ 41 ff. VRG angefochten werden, wenn diese

Behörden eine materielle Verwaltungstätigkeit ausüben (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 24). Dementsprechend ist eine

Direktbeschwerde gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses

unter das fakultative Finanzreferendum an das Verwaltungsgericht

ausgeschlossen.

Nach § 5 der Verordnung des

Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz

über das Bundesgericht vom 20. November 2006 (VO BGG, OS 61, S. 480 f.),

die zeitgleich mit dem Bundesgerichtsgesetz auf Beginn des Jahres 2007 in Kraft

trat, ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die

ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Diese

Verordnungsbestimmung regelt einzig die Tragweite der (Gegen-)Ausnahme von § 43

Abs. 2 VRG. Da – wie insbesondere aus der Gesetzessystematik und den

Marginalien von §§ 41–48 VRG ersichtlich – auch im Anwendungsbereich von § 43

VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur statthaft ist, soweit ein Anfechtungsobjekt

im Sinn von § 41 VRG vorliegt, vermag § 5 VO BGG nichts daran zu

ändern, dass aufgrund von § 41 VRG e contrario gegen die Nichtunterstellung

eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum keine

Möglichkeit der Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht besteht.

4.

Das Verwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde nicht zuständig. Dies gilt insbesondere auch mit Bezug

auf den als Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen aufzufassenden Antrag,

die Ausführung des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 sei zu

sistieren. Denn zum Erlass solcher Massnahmen ist

jene Behörde kompetent, die in der Hauptsache funktionell und sachlich

zuständig ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 19).

Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten.

5.

Die Nichtunterstellung des

Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative

Finanzreferendum hätte direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 lit. c BGG beim Bundesgericht angefochten werden können

(vgl. vorn 3.2). Der Regierungsrat hätte demnach das bei ihm erhobene

Rechtsmittel insoweit gestützt auf Art. 48 Abs. 3 BGG dem

Bundesgericht weiterleiten müssen. Da dies nicht geschehen ist, ist das

vorliegende Rechtsmittel an das Bundesgericht weiterzuleiten.

6.

Der angefochtene Entscheid wurde – jedenfalls mit Bezug

auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – mit einer unzutreffenden

Rechtsmittelbelehrung versehen. Deshalb lassen sich die Gerichtskosten vorab

nicht dem Beschwerdeführer belasten, geschweige denn dem Beschwerdegegner.

Angesichts der hier erörterten schwierigen Zuständigkeitsfrage (vorn 3) trifft

aber auch die Vorinstanz keinen Vorwurf, so dass diese zu Lasten der

Staatskasse ebenso wenig für kostenpflichtig erklärt werden darf. Die

Gerichtskosten sind deshalb auf die eigene Kasse zu nehmen (vgl. zum Ganzen

VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

Es erübrigt sich daher die Beantwortung der Frage, ob die bei anderen,

zulässigen Stimmrechtsbeschwerden an das Verwaltungsgericht angewendete

(Rekurs-)Regelung der grundsätzlichen Kostenlosigkeit des Verfahrens von § 152

Abs. 1 GPR (vgl. dazu VGr, 24. Juni 2006, VB.2009.00081, E. 6.1,

www.vgrzh.ch) auch vorliegend Geltung beanspruchen kann.

Ausgangsgemäss kann der Beschwerdeführer vor

Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung erhalten (vgl. § 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss

beschliesst die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

Sie

wird an das Bundesgericht weitergeleitet.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.--

Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten

werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen

beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung

an …