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Entscheid

VB.2009.00445

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00445

30. Oktober 2009Deutsch11 min

(URT.2009.11815)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A wird von der Sozialbehörde der Stadt Zürich

wirtschaftlich unterstützt und hat im Rahmen einer Besuchsrechtsregelung das

Recht, seine zwölfjährige Tochter an zwei Wochenenden pro Monat und an gewissen

Feiertagen zu sich auf Besuch zu nehmen. Er ersuchte die Einzelfallkommission, in

seinem Unterstützungsbudget Wohnkosten von Fr. 1'300.- statt der für einen

Einpersonenhaushalt vorgesehenen Fr. 1'100.- monatlich anzurechnen. Diese

lehnte den Antrag mit Entscheid vom 25. September 2008 ab. Der

Beschwerdeführer hatte bei der Post einen Zurückbehaltungsauftrag eingerichtet

und holte den Entscheid der Einzelfallkommission nicht innert der siebentägigen

Abholfrist, sondern knapp zwei Wochen nach deren Ablauf auf der Post ab.

Erwägungen

II.

Auf die dagegen am 10. November 2008 erhobene

Einsprache von A trat die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission

(EGPK) mit Entscheid vom 16. Dezember 2008 infolge Verspätung nicht ein.

Sie erwog, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelte eine eingeschriebene

Postsendung auch bei bestehendem Zurückbehaltungsauftrag als am letzten Tag der

siebentägigen Abholfrist zugestellt.

III.

Dagegen erhob A am 8. Februar 2009 beim Bezirksrat

Zürich Rekurs und beantragte, Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses der EGPK vom

16.

Dezember 2008 sei aufzuheben. Die Einsprache vom 10. November

2008.

sei materiell zu behandeln, eventualiter sei die Einsprache an die Vorinstanz

zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.

Der Bezirksrat wies den Rekurs am 16. Juli 2009 ab. Er erwog, eine zweite

Zustellung des Entscheids durch die Einzelfallkommission habe sich erübrigt, da

ein Zurückbehaltungsauftrag bestanden habe und der Entscheid am 20. Oktober

2008.

zugestellt werden konnte.

IV.

Mit Beschwerde vom 21. August 2009 beantragt A die

Aufhebung von Disp.-Ziff. I des Bezirksratsbeschlusses vom 16. Juli

2009.

Die Einsprache sei materiell zu behandeln, eventualiter sei die Sache zur

Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Sodann sei ihm die unentgeltliche

Prozessführung zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht zog zunächst die Akten des

Bezirksrats bei und setzte am 7. Oktober 2009 der Sozialbehörde und dem

Bezirksrat Frist zur Stellungnahme an. Der Bezirksrat verzichtete am 12. Oktober

2009.

auf Vernehmlassung, während die Sozialbehörde am 21. Oktober 2009

unter Verweis auf den Entscheid der EGPK vom 16. Dezember 2008 und denjenigen

des Bezirksrats vom 16. Juli 2009 die Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der

Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten

gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Angesichts

des deutlich unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts (12 x Fr. 200.-

= Fr. 2'400.-) fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche

Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Gemäss § 71

VRG können im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die für Zivilsachen geltenden

allgemeinen Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976

(GVG) betreffend das Verfahren ergänzend Anwendung finden. Dies gilt

insbesondere für die Bestimmungen über die Zustellung von Vorladungen und

Entscheiden (Kölz/Bosshart/

Röhl, § 71 N. 4). Nach § 187 Abs. 1 in Verbindung mit § 179

Abs. 1 GVG wird die Zustellung eines Entscheids per Post (§ 177 Abs. 1

GVG) wiederholt, wenn er nicht zugestellt werden kann (für Verwaltungsbehörden

vgl. RB 1998 Nr. 2 E. 1). Eine Vorladung gilt als zugestellt, wenn

der Adressat die Zustellung schuldhaft verhindert (§ 179 Abs. 2 GVG).

Als schuldhafte Annahmeverhinderung gilt dabei nicht nur die wissentliche

Annahmeverweigerung, sondern ebenso die passive Nichtannahme einer Postsendung.

Nur bei wissentlicher Annahmeverweigerung kann jedoch auf einen zweiten

Zustellungsversuch verzichtet werden. Im Fall der passiven Nichtannahme darf

die Behörde erst nach zweimaligem erfolglosem Zustellungsversuch von der

widerlegbaren Vermutung ausgehen, dass die Abholungseinladung richtig

hinterlegt wurde und dass dem Adressaten die fristgerechte Abholung der Sendung

möglich gewesen wäre (RB 1998 Nr. 2; ebenso VGr, 2. März 2006,

VB.2006.00005 E. 1.1). Diese Zustellungsvermutung setzt im Weiteren

voraus, dass der Adressat eine Zustellung während seiner Abwesenheit mit einer

gewissen Wahrscheinlichkeit erwarten musste, namentlich weil ein

Prozessrechtsverhältnis bestand. Ein solches verpflichtet ihn, sich so zu

verhalten, dass ihm gerichtliche Anordnungen zugestellt werden können

(RB 1992 Nr. 2). Liegt eine schuldhafte Zustellungsvereitelung vor,

so gilt der letzte Tag der siebentägigen Abholungsfrist als fingiertes

Zustellungsdatum, wobei zugunsten des Adressaten der zweite Zustellungsversuch

als für den Fristenlauf massgebend zu betrachten ist (RB 1998 Nr. 2).

Erteilt der Kunde der Post einen Zurückbehaltungsauftrag

(bzw. nach der neuen Terminologie einen Nachsendeauftrag 02), so behält die

Post die an den Kunden adressierten Postsendungen für die gemäss Auftrag bestimmte

Dauer zurück. Die Postsendungen können während maximal zwei Monaten (mit

Verlängerungsmöglichkeit) zurückbehalten und müssen anschliessend abgeholt bzw.

zugestellt werden (www.post.ch, Allgemeine Geschäftsbedingungen –

Nachsendeauftrag 02). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt eine

eingeschriebene Postsendung auch dann spätestens am siebten Tag nach dem ersten

erfolglosen Zustellungsversuch als zugestellt, wenn bei der Post ein

Zurückbehaltungsauftrag besteht (BGE 134 V 49 E. 4). Anders beurteilte das

Verwaltungsgericht diese Frage in einem Entscheid vom 18. Januar 1995 (VB

94/0180). Danach löst der Zurückbehaltungsauftrag keine Zustellungsvermutung

aus, sofern er nicht in rechtsmissbräuchlicher Art und Weise darauf abzielt,

die Verfahrensdauer zum Vorteil des Adressaten oder zum Nachteil anderer

Verfahrensbeteiligter zu beeinflussen (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 10

N. 30).

2.2

Der

Beschwerdeführer hatte der Einzelfallkommission einen Antrag gestellt und

befand sich damit zweifelsohne in einem Prozessrechtsverhältnis. Er musste

daher mit der Zustellung des Entscheids der Einzelfallkommission rechnen. Zu

prüfen ist jedoch im Folgenden, ob die Einzelfallkommission auf eine zweite

Zustellung verzichten konnte und ob die EGPK für die Berechnung der Einsprachefrist

auf den Ablauf der Abholfrist des zunächst erfolglosen Zustellungsversuchs

abstellen durfte. Von diesen beiden Annahmen gehen die Vorinstanzen aus.

Gemäss von der Beschwerdegegnerin eingereichtem

"Track & Trace" der Post wurde der Entscheid vom 25. September

2008.

am 30. September 2008 der Post übergeben, kam am 1. Oktober 2008

in der zuständigen Poststelle an und wurde dort zurückbehalten. Am 20. Oktober

2008.

konnte die Sendung zugestellt werden. Den Akten lassen sich keine Hinweise

auf eine Errichtung des Zurückbehaltungsauftrags zur rechtsmissbräuchlichen

Beeinflussung der Verfahrensdauer entnehmen. Dies wurde auch von der

Beschwerdegegnerin in ihrer Rekursantwort nicht geltend gemacht. Die Errichtung

eines Zurückbehaltungsauftrags an sich stellt nicht ohne Weiteres eine

schuldhafte Vereitelung der Zustellung dar, welche es der Verwaltungsbehörde

erlaubte, generell auf einen zweiten Zustellungsversuch zu verzichten und von

der Zustellungsfiktion des ersten Zustellungsversuchs auszugehen. Denn nicht

immer handelt es sich dabei um eine wissentliche Annahmeverweigerung. Zudem

sieht das kantonale Recht im Gegensatz zum Bundesrecht (vgl. Art. 44 Abs. 2

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] und Art. 20 Abs. 2bis

des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG]) eine

grundsätzliche Pflicht zu einem zweiten Zustellungsversuch vor. Aus diesem

Grund lässt sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche sich auf

Zustellungen nach Bundesrecht bezieht, nicht unbesehen auf die Zustellregeln

nach kantonalem Recht übertragen. Dies muss zumindest dann gelten, wenn – wie

vorliegend – die effektive Zustellung ungefähr in denselben Zeitraum fällt, wie

er sich bis zum Ablauf der siebentägigen Abholfrist nach einem zweiten

erfolglosen Zustellungsversuch ohne Vorliegen eines Zurückbehaltungsauftrags ergeben

hätte. Hätte nämlich die Sozialbehörde nach Ablauf der ersten Abholfrist am 8. Oktober

2008.

einen erneuten Zustellungsversuch unternommen, so wäre die zweite

siebentägige Abholfrist gerade etwa am 20. Oktober 2008 abgelaufen. Es kam

demnach durch den Zurückbehaltungsauftrag im Vergleich mit der Situation einer

zweifachen Zustellung ohne Zurückbehaltungsauftrag nicht zu einer

Verfahrensverzögerung. Eine schuldhafte Vereitelung der Zustellung ist daher

nicht ersichtlich.

Angesichts der Tatsache, dass die erste Sendung dem

Beschwerdeführer am 20. Oktober 2008 unbestrittenermassen doch noch zugestellt

werden konnte, durfte die Einzelfallkommission im vorliegenden Fall auf eine

zweite Zustellung verzichten, hätte dies doch einen Leerlauf bedeutet. Grundsätzlich

jedoch wäre nach dem Ausgeführten eine zweite Zustellung vorzunehmen gewesen. Unter

diesen Umständen konnte die EGPK für die Berechnung der Einsprachefrist deshalb

nicht auf den Ablauf der Abholfrist des ersten, zunächst erfolglosen

Zustellungsversuchs abstellen. Vielmehr ist die Einsprachefrist nach der

effektiven Zustellung am 20. Oktober 2008 zu berechnen. Sie begann somit

am 21. Oktober 2008 zu laufen und endete am 19. November 2008, sodass

der Beschwerdeführer am 10. November 2008 rechtzeitig Einsprache erhob,

weshalb die EGPK auf diese hätte eintreten müssen.

2.3

Das

Verwaltungsgericht kann gemäss § 63 Abs. 1 VRG auch reformatorisch

entscheiden, d.h. selber einen neuen Entscheid treffen, doch ist die

Rückweisung geboten, wenn sich – wie hier – die Kognition des Gerichts auf die

Rechtsverletzung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG) und für den zu

treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64

N. 5). Dies gilt vorliegend umso mehr, als bereits im Rekursverfahren

lediglich die für die Beurteilung der Frage der Rechtzeitigkeit der

Einspracheerhebung relevanten Akten der Beschwerdegegnerin vorlagen. Dem

Beschwerdeführer gingen zudem im Fall eines reformatorischen Entscheids des

Verwaltungsgerichts zwei Rechtsmittelinstanzen verloren.

2.4

Demnach

ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Entscheide des Bezirksrats vom

16.

Juli 2009 und der EGPK vom 16. Dezember 2008 sind je in Disp.-Ziff. 1

aufzuheben. Die Sache ist zum Neuentscheid an die EGPK zurückzuweisen, da diese

auf die Einsprache hätte eintreten müssen (vgl. zur Sprungrückweisung

Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 6).

3.

Angesichts des weitgehenden Obsiegens des Beschwerdeführers

mit seinen Anträgen sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Das Gesuch des

Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird bei

diesem Ausgang gegenstandslos. Die nicht anwaltlich vertretene Partei ist nach

verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung nur für einen das übliche Ausmass

erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand entschädigungsberechtigt (RB

1989.

Nr. 2; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17). Die

vorliegende Beschwerdeschrift erforderte keinen grossen Aufwand, weshalb dem

Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

4.

Bei der vorliegenden Rückweisung handelt es sich um einen

Vor- oder Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG). Er ist daher vor Bundesgericht nur anfechtbar,

wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss verfügt der

Einzelrichter:

Das

Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos

geworden abgeschrieben;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des

Bezirksrats Zürich vom 16. Juli 2009 und Dispositiv-Ziffer 1 des

Entscheids der Einsprache- und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde

der Stadt Zürich vom 16. Dezember 2008 werden aufgehoben. Die Sache wird

im Sinne der Erwägungen zum Neuentscheid an die Einsprache- und

Geschäftsprüfungskommission zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…