VB.2009.00455

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00455

18. November 2009Deutsch15 min

(URT.2009.11889)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 23. Dezember 2008 verweigerte das Amt

für Städtebau der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche Bewilligung für vier

Plakatwerbestellen im Format F12 (130 x 284 cm) für wechselnde Fremdwerbung auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse 02 in Zürich.

Erwägungen

II.

Den hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs hiess die

Baurekurskommission I des Kantons Zürich mit Entscheid vom 19. Juni 2009 gut;

das Amt für Städtebau der Stadt Zürich wurde eingeladen, die nachgesuchte

Baubewilligung zu erteilen, und zu einer Umtriebsentschädigung von insgesamt

Fr. 1'200.- an die A AG verpflichtet.

III.

Mit Beschwerde vom 30. August 2009 beantragte das Amt für

Städtebau der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid vom 19.

Juni 2009 aufzuheben und die kommunale Verfügung vom 23. Dezember 2008

wiederherzustellen, unter Kostenfolge zulasten der A AG.

Die Baurekurskommission am 15. September 2009 und die A AG

am 8. Oktober 2009 beantragten Abweisung der Beschwerde; Letztere stellte zudem

den Eventualantrag, die geplanten Plakatstellen in der Zahl zu reduzieren und

unter Auflagen zu bewilligen, und ersuchte um Durchführung eines Augenscheins

sowie um Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Begründung des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen werden, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Gemeinde, welche

bezüglich der Einordnung der streitbetroffenen Plakatwerbestellen über einen

besonderen Ermessensspielraum verfügt, ist gemäss § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) nach ständiger Rechtsprechung ohne Weiteres zur

Beschwerde befugt (RB 1979 Nr. 10). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die form- und fristgerechte Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdegegnerin

beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid, ob ein solcher

angeordnet werden soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache

befassten Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können. Die Durchführung

eines Augenscheins ist somit nur geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse

unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen

auf dem Lokal Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beizutragen (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32 mit Hinweisen).

Die Vorinstanz hat am 6. Mai

2009.

im Beisein der Parteien einen Augenschein durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem Protokoll

dokumentiert. Auf das Ergebnis dieses Lokaltermins darf auch im

vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden. Da die überblickbaren

örtlichen Verhältnisse aus den Akten, insbesondere den fotografischen Dokumentationen

und den Plänen, hinreichend ersichtlich sind, erübrigt sich ein verwaltungsgerichtlicher

Augenschein.

3.

Das Baugrundstück ist gemäss dem geltenden Zonenplan der

Wohnzone W4 mit einem vorgeschriebenen Wohnanteil von 90 % zugewiesen und mit

einem 7-geschossigen Gebäude überstellt. Es unterliegt den Vorschriften zum

privaten Gestaltungsplan "D-Areal" (GPV). Gemäss Art. 13 dieses

Gestaltungsplans sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem

Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in

ihren Teilen so zu gestalten, dass eine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung

erreicht wird.

Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, parallel zur C-Strasse

auf der Sockelmauer des streitbetroffenen Grundstücks vier einseitige,

unbeleuchtete Plakatwerbestellen für wechselnde Fremdwerbung im Format F 12

(130 x 284 cm) zu errichten. Das Amt für Städtebau der Stadt Zürich verweigerte

die Baubewilligung mit der Begründung, dass den geplanten Plakatwerbestellen am

vorgesehenen Standort keine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung im Sinn

von Art. 13 GPV zugesprochen werden könne.

3.1

Gemäss § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit

der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen

Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird;

diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Wie bereits ausgeführt,

unterliegt das Baugrundstück den Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan

"D-Areal", weshalb für Bauten und Anlagen auf diesem Gebiet nicht

bloss eine befriedigende, sondern eine besonders gute städtebauliche

Gesamtwirkung vorausgesetzt wird (Art. 13 GPV).

3.2

Die Baurekurskommission hat die zu

§ 238 PBG entwickelte Rechtsprechung in ihrem Entscheid zutreffend

dargestellt, weshalb nach § 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf

verwiesen werden kann. Hervorzuheben ist, dass die Beurteilung, ob eine Plakatwerbestelle

den Anforderungen von § 238 PBG bzw. Art. 13 GPV entspricht, nicht nach subjektivem

Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung

zu erfolgen hat (VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa;

BGr, 28. Oktober 2002,1P.280/2002, E. 3.5.2, www.bger.ch). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden

Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2. März 2000, BEZ 2000 Nr. 17

E. 5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,

Bd. I, 3. A., Zürich 1999, N. 654).

3.3

Den kommunalen Baubehörden kommt bei der

Anwendung des Ästhetikparagrafen eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

bzw. ein besonderer Beurteilungsspielraum zu (RB 1981 Nr. 20; VGr, 1.

November 2006, BEZ 2006 Nr. 55, E. 3.1; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19). Bei der

Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich die

Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der

Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer vertretbaren

Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die Rekursinstanz ihn zu

respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen

der örtlichen Baubehörde setzen. Sie darf – trotz umfassender Überprüfungsbefugnis –

nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde

sachlich nicht mehr vertretbar ist, und kann eine vertretbare ästhetische

Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (RB 1981 Nr. 20,

1986.

Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19; vgl. auch BGr,

21.

Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430 ff., E. 3.2 und 4, mit

Bemerkungen von Arnold Marti). Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur

dann auf ihren geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens

in der Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung

vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.0026, E. 3.1,

www.vgrzh.ch).

Das gemäss § 50 VRG in der Regel nur zur

Rechtskontrolle befugte Verwaltungsgericht hat somit insbesondere die von der

Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage zu beantworten, ob die

Rekursinstanz zulässigerweise in den Beurteilungsspielraum der Gemeindebehörde

eingegriffen hat.

4.

4.1

Die örtliche Baubehörde hat im Bauverweigerungsbeschluss vom 23. Dezember

2008.

sowie in der Rekursvernehmlassung vom 26. März 2009 eingehende Erwägungen

zur Gestaltung und Einordnung der geplanten Plakatwerbestellen angestellt und

die örtlichen Verhältnisse dementsprechend gewürdigt. Die Baubehörde hat damit

von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum Gebrauch gemacht und es liegt kein

Fall vor, in welchem die Rekursinstanz mangels Ermessensbetätigung der

Gemeindebehörde eine eigene ästhetische Würdigung vornehmen durfte (vgl.

RB 1991 Nr. 2; VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18,

E. 5a).

4.2

Neben den allgemeinen Erwägungen zur Tragweite von § 238 Abs. 1 PBG und zum

Beurteilungsspielraum der Gemeinde hält die Baurekurskommission zur Einordnung

im Wesentlichen fest, dass der Beschwerdegegnerin nicht gefolgt werden könne,

soweit sie die vorhandenen Freiräume und den "filigranen und sorgfältig

gestalteten Staketenzaun" als Teil des Gestaltungsplankonzepts bezeichne.

Vielmehr seien diese Gegebenheiten dem Zufall oder einer Nachlässigkeit bei der

Überbauung des Areals zu verdanken und liefen dem Gestaltungsplankonzept

tendenziell eher zuwider. Anlässlich des Augenscheins habe sich folgender

Eindruck geboten: Die vom E-Platz aus doppelspurig nach F führende C-Strasse

weise im fraglichen Abschnitt keine schützenswerten Merkmale auf, sondern die

Strassenumgebung werde optisch dominiert von der sehr markanten Bahnüberführung,

wild bewachsenen Böschungen und industriell anmutenden Gewerbebauten. Auch das

7-geschossige Gebäude hinter den vorgesehenen Werbestandorten mit dem roten

Fassadenanstrich hebe sich nicht aus diesem Kontext hervor, sondern reihe sich

optisch klar in die benachbarten Gewerbebauten ein. Der von der Vorinstanz als

"filigran" angepriesene Staketenzaun präsentiere sich als rein

funktionale, optisch absolut unprätentiöse Grundstücksbegrenzung, die den

identischen Staketenzaun der stadtauswärts liegenden, gewerblich genutzten

Liegenschaften fortsetze. In der näheren Umgebung seien weder Grünbereiche noch

Gebäude zu sehen, deren Erscheinung durch die vorgesehenen Werbestellen irgendwie

beeinträchtigt werde. Die Werbestellen würden ausserdem auch nicht quer oder

schräg zu irgendwelchen bestehenden räumlichen Verhältnissen erstellt, sondern

kämen in die Richtung der Strasse und der Grundstücksgrenze zu stehen und würden

optisch als Teil der Grundstücksbegrenzung wahrgenommen. Die vier

Plakatwerbestellen im Format F 12 wirkten ausserdem weder für sich genommen

noch im Verhältnis zur baulichen Umgebung "überdimensional".

Diese Erwägungen erweisen sich zur Begründung, dass und

inwiefern die örtliche Baubehörde im Rahmen ihrer Entscheidungsfreiheit nicht

sachgerecht entschieden oder ihren Beurteilungsspielraum überschritten hat, als

ungeeignet. Vielmehr ersetzt die Vorinstanz unzulässigerweise das Ermessen der

örtlichen Baubehörde durch ihr eigenes, ohne hinreichend darzutun, inwiefern

dieses unvertretbar sein soll.

4.3

Im Beschluss vom 23. Dezember 2008 sowie in der Rekursvernehmlassung vom

26.

März 2009 hat das Amt für Städtebau der Stadt Zürich festgehalten, den

Plakatwerbestellen könne am vorgesehenen Standort keine besonders gute städtebauliche

Gesamtwirkung gemäss Art. 13 GPV zugesprochen werden. Der Hintergrund der

Plakatwerbestellen werde wesentlich durch das 7-geschossige Gebäude an der C-Strasse

02.

mit rotem Fassadenanstrich bestimmt, welches bereits nach den Anforderungen

von Art. 13 GPV errichtet worden sei. Die Umgebung des Bauvolumens sei offen

gehalten und durch einen filigranen und sorgfältig gestalteten Staketenzaun aus

Metall vom Strassenraum abgegrenzt. Die vier überdimensionalen

Plakatwerbestellen wirkten als Barriere zwischen dem bewusst offen gehaltenen

Umschwung der Wohnbebauung und der Strasse. Sie seien eine räumliche Zäsur, widersprächen

der Konzeption des offen gestalteten Aussenraums und störten die räumliche

Disposition massiv. Das zeitweise starke Verkehrsaufkommen an der C-Strasse,

welches im Gegensatz zum Standort der streitbetroffenen Plakatwerbestellen ausserhalb

des Gestaltungsplangebiets liege, bewirke keine Minderung der hochwertigen Gestaltung

des betroffenen Baubestands samt seiner Umgebung. Dass das "D-Areal"

früher zu einer Industriezone gehört habe, sei seit Inkrafttreten des erwähnten

Gestaltungsplans nur noch von historischem Interesse. Die aktuelle, verdichtete

Überbauung des Gebiets habe erst dadurch entstehen können, dass der

Gestaltungsplan im Vergleich zur geltenden Bau- und Zonenordnung eine höhere

Ausnützung erlaube. Gleichzeitig seien an die stadträumliche Gestaltung neue

Massstäbe gesetzt (besonders gute Gesamtwirkung) und ein Wohnanteil von

mindestens 80 % vorgeschrieben worden (Art. 8 Abs. 2 GPV). Dass in der weiteren

Umgebung auch (noch) Industriegebiete bestünden, sei für die Prüfung der

Einordnung der Reklameanlagen im Gestaltungsplangebiet nicht wesentlich.

Diese Überlegungen der örtlichen Baubehörde, die aufgrund der

Akten als sachlich richtig erscheinen, werden von der Vorinstanz nicht

widerlegt. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die örtliche Baubehörde den sich

im Gang befindlichen Wandel von einem reinen Industriequartier zu einem

Wohnquartier, dessen Bauten, Anlagen und Umschwung so zu gestalten sind, dass

eine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung gemäss Art. 13 GPV erreicht

wird, entsprechend berücksichtigt. In der Beschwerdeschrift weist das Amt für Städtebau

zudem darauf hin, dass es sich mit "Konzeption des offen gestalteten Aussenraums"

nicht auf ein festgeschriebenes Konzept des konkreten Gestaltungsplans, sondern

auf ein für dieses sich im Umbruch befindende Gebiet zentrales städtebauliches

Anliegen, nämlich die Abkehr von gegen aussen abgeschotteten Parzellen hin zu

mehr Transparenz und Offenheit, bezogen habe. Wenn die Baubehörde somit zum

Schluss kommt, dass es vorliegend an einem für die Einordnung günstigen

Hintergrund fehle und die Plakatwerbestellen die transparent und offen

gehaltene Umgebung negativ beeinträchtigten, sodass von einer besonders guten

Gesamtwirkung im Sinn von Art. 13 GPV keine Rede sein könne, stellt dies eine

durchaus nachvollziehbare ästhetische Würdigung dar, welche nach der oben

ausgeführten Rechtsprechung vor den Rechtsmittelbehörden standhält. Eine

reduzierte Zahl der geplanten Plakatwerbestellen oder die Begrünung der

Rückwände – wie dies von der Beschwerdegegnerin eventualiter beantragt wird –

vermag daran nichts zu ändern, weshalb sich die Verweigerung der Baubewilligung

nicht als unverhältnismässig erweist.

5.

5.1

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass bei Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids auch das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletzt seien. Das Amt für Städtebau

der Stadt Zürich habe sich selber und Drittwerbenden an vielen Standorten im

Stadtgebiet mit Gestaltungsplanung und auch in der Umgebung der C-Strasse (z.B.

das Grossformat bei der Unterführung) Plakatwerbestellen bewilligt. Ausserdem

rügt sie eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).

Die Bewilligungsbehörde muss ihren Beurteilungsspielraum

pflichtgemäss ausüben, das heisst, sie hat sich insbesondere an das Gebot der

rechtsgleichen Behandlung und das Willkürverbot zu halten sowie sich an anderen

verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 74

und 80). Werden verschiedene Rechtsanwendungsakte miteinander verglichen, ist

das Handeln der Behörden vorab unter dem Blickwinkel des

Rechtsgleichheitsgebots und nicht des Willkürverbots zu überprüfen (vgl. etwa

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,

Zürich 2006, N. 527). Eine Verletzung des Willkürverbots wäre ohnehin nur

anzunehmen, wenn die Bauverweigerung offensichtlich unhaltbar wäre, was

vorliegend gerade nicht der Fall ist (vgl. E. 4). Liegt ein vertretbarer

Entscheid der örtlichen Baubehörde vor, entfällt auch der Vorwurf der

Verletzung der Eigentumsgarantie.

Sofern ein Rechtssatz durch das Verwenden unbestimmter

Rechtsbegriffe einen Spielraum offenlässt, hat die rechtsanwendende Behörde

davon in allen gleich gelagerten Fällen gleichen Gebrauch zu machen

(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 507 f. mit Hinweisen). Die Rüge, die örtliche

Baubehörde habe mit der Bauverweigerung gegen das Rechtsgleichheitsgebot

verstossen, wird von der Beschwerdegegnerin nicht substanziiert vorgebracht. In

der Beschwerdeantwort verweist sie erstmals auf ein einzelnes Vergleichsbeispiel,

wobei sie es jedoch unterlässt, den genauen Ort "des Grossformats bei der

Unterführung" zu nennen. Zudem handelt es sich um eine neue

Tatsachenbehauptung, welche im Verfahren vor Verwaltungsgericht gemäss § 52

Abs. 2 VRG ohnehin nicht mehr zu hören ist. Sollte es sich dabei um die

ungefähr 20 Meter stadteinwärts unter der Bahnüberführung befindliche

Werbestelle handeln, ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass diese aufgrund der

Geometrie der Unterführung gerade ein Beispiel wäre für eine gute Einordnung in

die Umgebung.

5.2

Weiter rügt die Beschwerdegegnerin eine Verletzung ihrer Wirtschaftsfreiheit

(Art. 27 BV). Aufgrund der Doppelrolle der Stadt Zürich als Konkurrentin und

Bewilligungsbehörde wende sie für den öffentlichen und den privaten Grund nicht

die gleichen Kriterien an. Sinngemäss macht die Beschwerdegegnerin somit

geltend, es liege eine unzulässige Massnahme gegen den Wettbewerb vor.

Im vorliegenden Fall bestehen keinerlei Anhaltspunkte

dafür, dass die Gründe für die Bauverweigerung von der Stadt nur vorgeschoben

wurden, um eine unliebsame Konkurrenz auszuschalten. Dieser Vorwurf wird von

der Beschwerdegegnerin allein mit der Tatsache begründet, dass die Stadt 60

neue Werbestellen auf öffentlichem Grund zur Verfügung stellen wolle, was sie

mit einem Zeitungsartikel belegt, welcher vom 8. März 2006 datiert. Auch diese

Rüge der Beschwerdegegnerin erweist sich somit als völlig unsubstanziiert.

5.3

Schliesslich rügt die Beschwerdegegnerin, dass die in E. 3.3 wiedergegebene

Rechtsprechung Art. 77 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) sowie das

Rechtsverweigerungsverbot gemäss Art. 29 Abs. 1 BV verletze. Werde den Baurekurskommissionen

eine weitgehende Zurückhaltung in Ermessensfragen auferlegt, entstehe ein

"Gemeindebonus", innerhalb dessen die Gemeinden ohne jegliche

wirksame Kontrolle wirken könnten, wie sie wollten.

Diesbezüglich ist die Beschwerdegegnerin darauf

hinzuweisen, dass die Überprüfungsbefugnis der Baurekurskommissionen durch die

Gemeindeautonomie eingeschränkt wird, welche ebenfalls in der Kantonsverfassung

gewährleistet ist (Art. 85 KV). Aufgrund der Gemeindeautonomie dürfen die

Baurekurskommissionen trotz umfassender Überprüfungsbefugnis nur einschreiten,

wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr

vertretbar ist. Die von der Baurekurskommission geübte "Zurückhaltung"

ist somit die notwendige Konsequenz der den örtlichen Baubehörden in Einordnungsfragen

zustehenden Autonomie und stellt keine Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs.

1.

BV dar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17 ff.).

5.4

Es liegen somit auch keine anderen Gründe vor, die eine abweichende

Beurteilung der Einordnung der streitbetroffenen Plakatwerbestellen

rechtfertigen könnten.

6.

Demnach erweist sich die Bauverweigerung gestützt auf §

238.

PBG in Verbindung mit Art. 13 GPV als gerechtfertigt und die

Beschwerde ist gutzuheissen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in

Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr für das Rekurs-

und Beschwerdeverfahren ausgangsgemäss nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Demgemäss wird der Entscheid der Baurekurskommission

I vom 19. Juni 2009 aufgehoben und die Bauverweigerung des Amts für Städtebau

der Stadt Zürich vom 23. Dezember 2008 wiederhergestellt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

4.

werden für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…