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Entscheid

VB.2009.00459

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00459

19. November 2009Deutsch28 min

(URT.2009.11884)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 15. Februar 2006 bewilligte die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich dem 1959 geborenen Dr.med. A die Ausübung

der selbständigen ärztlichen Tätigkeit bis zur Vollendung seines 70.

Altersjahrs im Jahr 2029. Mit Brief vom 12. Mai 2009 teilte ihm der Kantonsärztliche

Dienst mit, aufgrund von Änderungen medizinalberuferechtlicher Bestimmungen

müsse die erteilte Bewilligung per 1. Dezember 2009 auf 10 Jahre –

bis am 30. November 2019 – befristet werden. Dr.med. A ersuchte daraufhin

um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Am 16. Juni 2009 verfügte die

Gesundheitsdirektion, (I.) die Bewilligung von Dr.med. A vom 15. Februar

2006 zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit werde per 1. Dezember 2009 erneuert,

(II.) die erneuerte Bewilligung gelte bis zum 30. November 2019, sei aber

auf ein rechtzeitig eingereichtes Gesuch hin zu erneuern, falls die

Bewilligungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt seien, und (III.) für die

Bewilligungserneuerung sei eine Gebühr von Fr. 250.- zu entrichten. Im

Rahmen der Begründung führte die Gesundheitsdirektion aus, im Kanton

Zürich seien unter Geltung des früheren Rechts rund 4'300

Berufsausübungsbewilligungen erteilt worden, die nun bis spätestens Ende Juni

2013 auf zehn Jahre befristet werden müssten. Aus Kapazitätsgründen könnten nicht

alle Bewilligungen auf das gleiche Datum hin angepasst werden. Die Anpassung

beginne deshalb bereits 2009 und erfolge zeitlich gestaffelt, in alphabetischer

Reihenfolge der Nachnamen der Bewilligungsinhaber. Im Fall von Dr.med.

A führe dies zum Erlass einer neuen, 10 Jahre geltenden

Berufsausübungsbewilligung per 1. Dezember 2009.

Erwägungen

II.

Am 27. August 2009 erhob Dr.med. A beim

Verwaltungsgericht Beschwerde. Er beantragte, die Dispositiv-Ziffern II und III

der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 16. Juni 2009 seien aufzuheben,

die am 15. Februar 2006 erteilte Bewilligung sei per 1. Dezember 2009

bis 2029 zu erneuern, und für die Bewilligungserneuerung seien keine Gebühren

zu erheben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Staatskasse. Die Gesundheitsdirektion beantragte im Rahmen ihrer Beschwerdeantwort

vom 11. September 2009 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, unter

Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die strittige Verfügung betrifft eine Bewilligung zur

selbständigen ärztlichen Tätigkeit, weshalb sie gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) direkt mit

Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Im

Verfahren der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 VRG hat das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung nicht nur auf Rechtsverletzungen,

sondern auch auf Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3

VRG).

2.

2.1

Bis am 31. August

2007.

war die Berufsausübung der universitären, selbständig tätigen

Medizinalpersonen in erster Linie kantonalrechtlich geregelt. Seit am 1. September

2007.

das Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären

Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG) in Kraft trat, gelten hingegen

weitgehend bundesrechtliche Regeln. Gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG

erteilen die Kantone für die selbständige Ausübung eines universitären

Medizinalberufs eine Bewilligung, wenn die Gesuchstellerin oder der

Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a)

und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine

einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b). Der Kanton kann vorsehen,

dass die Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung mit bestimmten

Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen

verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für

die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen

Versorgung erforderlich ist (Art. 37 MedBG). Sind die Voraussetzungen für

die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung nicht mehr erfüllt oder werden

nachträglich Tatsachen festgestellt, aufgrund derer sie hätte verweigert werden

müssen, so wird die Bewilligung entzogen (Art. 38 MedBG). Personen, die

einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben, müssen sich gemäss Art. 40

MedBG an Berufspflichten halten; dazu gehören unter anderem die gewissenhafte

und sorgfältige Berufsausübung (lit. a), die lebenslange Fortbildung (lit. b),

die Wahrung der Patientenrechte (lit. c), die Mitwirkung in

Notfalldiensten nach Massgabe der kantonalen Vorschriften (lit. g) sowie

der Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung (lit. h). Wenn

Berufspflichten oder Vorschriften des Medizi­nal­berufegesetzes oder von dessen

Ausführungsbestimmungen verletzt werden, kann die Aufsichtsbehörde

Disziplinarmassnahmen anordnen (vgl. Art. 40 Abs. 1 MedBG). Die

kantonalen Aufsichtsbehörden treffen die für die Einhaltung der Berufspflichten

nötigen Massnahmen (Art. 41 Abs. 2 MedBG).

2.2

Nach dem

Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes des Bundes wurde das zürcherische

Gesundheitsrecht revidiert. In diesem Zusammenhang wurden unter anderem auch

die Bestimmungen über die Befristung der Berufsausübungsbewilligung geändert.

Das bis am 30. Juni 2008 geltende Gesetz über das Gesundheitswesen vom 4. November

1962.

(OS 41, 291) hatte noch keine generelle Befristung der

Berufsausübungsbewilligung enthalten, und § 1 Abs. 3 der

Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (OS 54, 578) hatte einzig vorgesehen, dass

die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung bis zum Ablauf des 70.

Altersjahres zu befristen sei – wobei die Bewilligung danach auf Gesuch hin für

jeweils drei Jahre erneuert werden konnte, wenn die erforderlichen

Voraussetzungen fortbestanden. Demgegenüber sieht § 4 Abs. 3 des am 1. Juli

2008.

in Kraft getretenen Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007

(GesundheitsG) vor, dass die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen

Berufsausübung (generell) befristet erteilt wird. § 3 der ebenfalls

am 1. Juli 2008 in Kraft getretenen Verordnung vom 28. Mai 2008 über

die universitären Medizinalberufe (MedBV) präzisiert, dass die Bewilligung

jeweils für die Dauer von zehn Jahren gilt, jedoch längstens bis zum Erreichen

des 70. Altersjahres der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers; danach wird

sie jeweils für die Dauer von längstens drei Jahren erteilt. Übergangsrechtlich

statuiert § 62 GesundheitsG, dass Bewilligungen, die gestützt

auf bisheriges Recht erteilt wur­den, in Kraft bleiben. Sie sind innert fünf

Jahren nach Inkrafttreten des Gesundheitsgesetzes an die gestützt auf § 4 Abs. 3

GesundheitsG festzulegenden Befris­tungen anzupassen.

3.

3.1

In

formeller Hinsicht macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen

Gehörs geltend. Er beanstandet, die Gesundheitsbehörde habe ihm vor Erlass der

angefochtenen Verfügung das rechtliche Gehör nicht gewährt. Eine Anhörungspflicht

habe auch deshalb bestanden, weil sich seine Rechtsstellung aufgrund der

angefochtenen Verfügung verschlechtert habe. Die Beschwerdegegnerin wendet ein,

der Beschwerdeführer sei vorab brieflich auf die Bewilligungsverkürzung aufmerksam

gemacht worden, und anschliessend sei ihm auf sein Verlangen hin eine anfechtbare

Verfügung zugestellt worden.

3.2

Das

rechtliche Gehör ist in der Regel vorgängig zu gewähren, d.h. bevor eine

belastende Anordnung zum Nachteil des Betroffenen ergeht (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 18). Im vorliegenden Fall

erhielt der Beschwerdeführer noch vor Erlass der anfechtbaren Verfügung einen

am 12. Mai 2009 datierten Brief der Beschwerdegegnerin mit dem

Betrefftitel „Umsetzung neues Gesundheitsgesetz – Befristung der

Praxisbewilligung auf zehn Jahre“. Darin teilte die Beschwerdegegnerin dem

Beschwerdeführer mit, dass dessen altrechtliche Bewilligung zur selbständigen

Berufsausübung als Arzt im Kanton Zürich „per sofort automatisch an die neue 10-jährige

Befristung angepasst“ werde. Die Beschwerdegegnerin räumte dem Beschwerdeführer

im Rahmen dieses Briefes zwar nicht explizit das rechtliche Gehör ein, indem

sie ihn etwa zur Stellungnahme dazu aufforderte. Es kann aber nicht in Abrede

gestellt werden, dass der Beschwerdeführer noch vor der erst am 16. Juni

2009.

erlassenen Verfügung Gelegenheit gehabt hätte, Stellung zur angekündigten

Fristkürzung zu nehmen. Dass der Beschwerdeführer dies unterliess und

stattdessen bloss um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte, könnte als

stillschweigender Verzicht auf das Gehörsrecht gedeutet werden (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 43). Die Frage kann aber letztlich offengelassen

werden, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt.

3.3

Eine nicht

besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann als geheilt

gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich

vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die

Rechtslage überprüfen kann (vgl. BGE 126 I 68 E. 2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8

N. 48). Im vorliegenden Fall hatte der Beschwerdeführer im Verfahren vor

dem Verwaltungsgericht, dessen Kognition gegenüber der Vorinstanz nicht

eingeschränkt ist (vgl. E. 1), Gelegenheit, seinen Standpunkt darzulegen,

was er im Rahmen der Beschwerdeschrift denn auch getan hat. Eine allfällige

Gehörsverletzung ist daher als geheilt zu betrachten. Da ferner – wenn über­haupt

– nicht von einer schwerwiegenden Gehörsverletzung auszugehen ist, würde die

Rück­weisung der Sache an die Vorinstanz bloss einen formalistischen Leerlauf

bedeuten, der zu einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens führte. Von einer

Rückweisung der Sache an die Vorinstanz ist auch unter diesem Gesichtspunkt

abzusehen.

4.

4.1

In

materiellrechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer in erster Linie

geltend, die im kantonalzürcherischen Recht vorgesehene zeitliche Befristung

der Berufsausübungsbewilligung sei nicht bundesrechtskonform. Die Kantone

könnten gemäss Art. 37 MedBG zwar vorsehen, dass eine Berufsausübungsbewilligung

mit bestimmten zeitlichen Einschränkungen verbunden werde. Doch zum einen sei

dies lediglich zulässig, wenn sich die Einschränkungen aus Erlassen des Bundes

ergäben oder wenn dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und

zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich sei. Zum anderen dürften

zeitliche Einschränkungen nicht generell-abstrakt, sondern nur im

individuell-konkreten Einzelfall angeordnet werden. Diesen Anforderungen genüge

das kantonalzürcherische Recht nicht: Die in § 4 Abs. 3 GesundheitsG

und § 3 MedBV vorgesehene Regelung führe zu einer generellen,

kantonal-flächendeckend geltenden und somit unzulässigen Bewilligungsbefristung

von zehn Jahren – nach dem 70. Altersjahr gar von drei Jahren. Eine solche

Befristung sei zur Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen

medizinischen Versorgung keineswegs erforderlich, zumal andere, mit milderen

Eingriffen in Freiheitsrechte verbundene Massnahmen genügten, um die

angestrebten Qualitätssicherungsziele zu erreichen. Insbesondere sei die

Überprüfung der Einhaltung der Berufspflichten auch ohne regelmässige

Bewilligungserneuerung möglich; so könne eine Bewilligung beispielsweise mit

Einschränkungen versehen werden, wenn ein Arzt gegen Berufspflichten verstosse.

Die generelle zehnjährige Befristung der Berufsausübungsbewilligung stehe nicht

in einem öffentlichen Interesse und sei unverhältnismässig.

4.2

Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, die im zürcherischen Recht vorgesehene

zehnjährige Bewilligungsbefristung sei bundesrechtskonform. Die Regelung sei

geeignet und erforderlich, um die Einhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen

Berufspflichten regelmässig und systematisch durch die Aufsichtsbehörde zu

kontrollieren. Die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen

medizinischen Versorgung im Kanton Zürich sei nur gewährleistet, wenn

regelmässig überprüft werde, ob die Ärzte die hohen Anforderungen für eine

selbständige ärztliche Tätigkeit weiterhin erfüllten. Die im Zehnjahresrhythmus

erfolgende Überprüfung der Bewilligungsvoraussetzungen – etwa der

Vertrauenswürdigkeit – ermögliche es den Behörden, im Bedarfsfall präventiv

einzuschreiten und nicht erst dann, wenn Patienten zu Schaden gekommen seien;

dies diene dem Schutz des Patientenwohls. Es bestehe deshalb ein gewichtiges

öffentliches Interesse an einer generellen zehnjährigen Bewilligungsbefristung.

Demgegenüber bewirke die Befristung für den Bewilligungsinhaber nur einen

minimalen Eingriff in die Freiheitsrechte und führe weder zu zusätzlichen Berufspflichten

noch zu neuen Berufsausübungsvoraussetzungen. Erfülle ein Gesuchsteller die

Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr, so habe er ohnehin keinen Anspruch mehr

darauf, selbständig tätig zu sein, und komme er den Berufspflichten nicht mehr

nach, so seien in jedem Fall Disziplinarmassnahmen zu erlassen. Somit führe die

Verkürzung der Bewilligungsdauer für die Bewilligungsinhaber lediglich zur

Pflicht, nach zehn Jahren ein neues Gesuchsformular auszufüllen, die verlangten

Unterlagen einzureichen und Gebühren in der Höhe von Fr. 250.- zu bezahlen.

4.3

Der

Zürcher Regierungsrat begründete die zehnjährige Bewilligungsbefristung im

Zusammenhang mit dem Erlass der Medizinalberufeverordnung damit, dass die

zuständigen Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden regelmässig die Möglichkeit

haben sollten, auf physische und psychische Beeinträchtigungen von

Bewilligungsinhabern zu reagieren. Dazu sei eine Überprüfung im Abstand von

zehn Jahren unumgänglich. Die zuständigen Stellen seien dazu verpflichtet, in

regelmässigen Abständen die Einhaltung der Berufspflichten zu überwachen. Diese

Überprüfung solle jeweils bei Gelegenheit der Bewilligungserneuerung

vorgenommen werden. Die Bewilligung könne ohnehin jederzeit – und unabhängig

von der Bewilligungsdauer – entzogen werden, wenn die

Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt seien (Begründung des Regierungsrats

zur Verordnung vom 28. Mai 2008 über die universitären Medizinalberufe,

ABl 2008 797 ff., 807 f.). Im Rahmen des Antrags vom 26. Januar 2005 zum

Gesundheitsgesetz (ABl 2005 121 ff., 153) hatte der Regierungsrat ferner

ausgeführt, die Bewilligungsbefristung bewirke lediglich eine Beweislastumkehr:

Während bisher die Gesundheitsdirektion den Bewilligungsinhabern habe nachweisen

müssen, dass sie beispielsweise infolge körperlicher oder geistiger Gebrechen

nicht mehr zur Berufsausübung befähigt seien, könne dieser Beweis nunmehr der

Person auferlegt werden, die ein Gesuch um Erneuerung ihrer ablaufenden Bewilligung

stelle.

5.

5.1

Im

Folgenden ist zu prüfen, ob die in § 4 Abs. 3 GesundheitsG und § 3

MedBV enthaltenen kantonalen Befristungsregeln mit den bundesrechtlichen

Vorgaben gemäss Art. 37 MedBG vereinbar sind. Es geht mit anderen Worten

um die Frage, ob die im Kanton Zürich vorgesehene generelle zehnjährige

Bewilligungsbefristung eine zulässige, zur Sicherung einer qualitativ

hochstehenden und zuverlässigen Versorgung erforderliche zeitliche

Einschränkung darstellt. Im Rahmen der akzessorischen Normenkontrolle muss

beachtet werden, dass einer Bestimmung nur dann die Anwendbarkeit versagt

bleiben soll, wenn sie sich jeglicher völkerrechts-, verfassungs- und

gesetzeskonformen Auslegung entzieht (vgl. BGE 133 I 1 E. 6.1;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 Rz. 127).

5.2

In der

parlamentarischen Debatte zum Medizinalberufegesetz wurde der Antrag der

nationalrätlichen Kommission zu Art. 37 MedBG angenommen, ohne dass sich

National- oder Ständeräte dazu äusserten (AB 2005 N 1360; AB 2006 S 82). Die

bundesrätliche Botschaft vom 3. Dezember 2004 hält im Zusammenhang mit Art. 37

MedBG lediglich fest, die Kantone könnten zur Sicherung einer qualitativ

hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung oder

der einzelnen Patientinnen und Patienten Einschränkungen der Bewilligung

vorsehen. Zulässig seien fachliche Einschränkungen (z.B. die Beschränkung auf

einen bestimmten Bereich oder auf bestimmte medizinische Tätigkeiten),

zeitliche Einschränkungen (insbesondere die Befristung der Bewilligung) oder

räumliche Einschränkungen (vgl. z.B. Art. 36 Abs. 3 Bst. b MedBG; BBl

2005.

173 ff., 228).

5.3

Die

Rechtsprechung hat sich bisher nicht zur Frage geäussert, ob Art. 37 MedBG

den Kantonen Spielraum für generelle Bewilligungsbefristungen lasse. In einem

Dispositiv

neueren Urteil hat das Bundesgericht aber immerhin entschieden, es sei nicht zu

beanstanden, wenn der Kanton Zürich ein ärztliches Attest verlange für Ärzte,

die nach Vollendung des 70. Lebensjahres um eine ordentliche

Berufsausübungsbewilligung ersuchten. Aus Art. 36 Abs. 1 MedBG könne

zwar keine feste Altersgrenze für die Ausübung des Arztberufs abgeleitet

werden. Doch es sei allgemein bekannt, dass die körperlichen und geistigen Fähigkeiten

der Menschen im vorangeschrittenen Alter abnähmen; die Gesuchsteller müssten

aber physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bieten

(BGr, 24. Juni 2008,2C_191/2008, E. 4.4).

5.4 Seitens

der Lehre bestehen unterschiedliche Meinungen zur Frage, ob bzw. in welchem

Umfang Art. 37 MedBG den Kantonen Spielraum für generelle zeitliche

Einschränkungen von Berufsausübungsbewilligungen belasse. Martin

Brunnschweiler ist der Ansicht, im Zusammenhang mit Art. 37 MedBG

kämen allgemeine oder individuelle Bewilligungsbefristungen sowie auch die

Einführung von Alterslimiten infrage. Soweit die Kantone abstrakte Normierungen

schaffen wollten, seien dazu auf Verordnungsebene entsprechende klare Vorgaben

zu erlassen (Martin Brunnschweiler, Bewilligungspflicht und

Bewilligungserteilung, in: René Schaffhauser/Ueli Kieser/Tomas Poledna (Hrsg.),

Das neue Medizinalberufegesetz (MedBG), St. Gallen 2008, S. 57 ff.,

S. 75 f.). Demgegenüber vertritt Jean-François Dumoulin die

Auffassung, die Kantone seien aufgrund von Art. 37 MedBG grundsätzlich

nicht mehr dazu befugt, zusätzliche – zum Beispiel das Alter betreffende –

Voraussetzungen für die Erteilung von Berufsausübungsbewilligungen zu

statuieren (Jean-François Dumoulin, Kommentar zu Art. 37 MedBG, in: Ariane

Ayer/Ueli Kieser/Tomas Poledna/Dominique Sprumont [Hrsg.], Kommentar zum

Medizinalberufegesetz, Basel 2009, Art. 37 MedBG N. 17). Zeitliche

Einschränkungen kämen in erster Linie für Personen gemäss Art. 36 Abs. 3

MedBG infrage, d.h. für Besitzer eines Diploms oder eines Weiterbildungstitels

aus einem Staat, mit dem die Schweiz keinen Vertrag über die gegenseitige

Anerkennung abgeschlossen hat (Dumoulin, a.a.O., Art. 37 MedBG N. 22).

Was das Erfordernis der Sicherung einer qualitativ hochstehenden und

zuverlässigen medizinischen Versorgung betreffe, lasse der Gesetzgeber der

kantonalen Gesundheitsbehörde bei der Umsetzung einen grossen

Ermessensspielraum; Einschränkungen oder Auflagen seien ohne Weiteres möglich,

soweit das Verhältnismässigkeitsprinzip respektiert werde (Dumoulin, a.a.O., Art. 37

MedBG N. 35). Boris Etter hält fest, eine zeitliche Einschränkung

könne einerseits eine Bewilligungsbefristung betreffen, andererseits aber auch

die zeitliche Beschränkung der Tätigkeit einer Medizinalperson (Boris Etter,

Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Kommentar zu Art. 37 MedBG N. 11

f.). Gemäss Mario Marti und Philipp Straub kann eine zeitliche

Befristung zulässig sein, wenn damit die Möglichkeit geschaffen wird, im Alter

nach einer bestimmten Zeit Gesundheitskontrollen zu verlangen (Mario

Marti/Philipp Straub, Arzt und Berufsrecht, in: Moritz W. Kuhn/Tomas Poledna

(Hrsg.), Arztrecht in der Praxis, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2007, S. 233

ff., S. 241).

5.5 Der

Ansicht des Beschwerdeführers, Art. 37 MedBG verbiete den Kantonen eine

generelle zehnjährige Befristung der Berufsausübungsbewilligung, ist nicht zu

folgen:

5.5.1

Aufgrund des Wortlauts von Art. 37 MedBG (vgl. E. 2.1) kann nicht

geschlossen werden, die in § 4 Abs. 3 GesundheitsG in Verbindung mit § 3

MedBV vorgesehene generelle zehnjährige Bewilligungsbefristung sei

bundesrechtswidrig. Wenn Art. 37 MedBG den Kantonen erlaubt, die

Bewilligung mit bestimmten Einschränkungen zeitlicher Art zu verbinden, so kann

diese Formulierung ohne Weiteres dahingehend verstanden werden, dass die

Kantone nicht nur individuell-konkrete Bewilligungsbefristungen anordnen

können, sondern auch eine generell-abstrakte Befristung gesetzlich vorsehen

dürfen.

5.5.2

In den Gesetzesmaterialien zu Art. 37 MedBG (vgl. E. 5.2) fehlen

Ausführungen zur Frage, ob die Kantone generelle zeitliche Einschränkungen von

Berufsausübungsbewilligungen statuieren dürfen. Allerdings enthalten weder die

Parlamentsdiskussion noch die bundesrätliche Botschaft einen Hinweis darauf,

dass der Bund mit dem Erlass von Art. 37 MedBG darauf abzielte, den

Kantonen generell-abstrakte Bewilligungsbefristungen zu verbieten.

5.5.3

Seitens der Lehre (vgl. E. 5.4) wird zwar teilweise die Ansicht

vertreten, aufgrund von Art. 37 MedBG seien kantonale generell-abstrakte

Bewilligungsbefristungen unzulässig. Jean-François Dumoulin, auf den sich der

Beschwerdeführer mehrfach beruft, räumt allerdings gleichzeitig ein, der

Gesetzgeber lasse den kantonalen Gesundheitsbehörden einen grossen Ermessensspielraum

im Zusammenhang mit der Umsetzung der Sicherung einer qualitativ hochstehenden

und zuverlässigen medizinischen Versorgung. Entgegen der Auffassung Dumoulins

und des Beschwerdeführers kann ferner nicht gesagt werden, das

Medizinalberufegesetz verbiete den Kantonen jegliche – auch altersbezogene –

generell-abstrakte Bewilligungseinschränkungen, nachdem das Bundesgericht es

als zulässig erachtete, die ordentliche Berufsausübungsbewilligung von über

70-jährigen Ärzten nur noch nach Vorlage eines ärztlichen Attests zu erneuern

und auf diese Weise sicherzustellen, dass die Gesuchsteller physisch und

psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bieten (vgl. E. 5.3).

5.5.4

Soweit der Beschwerdeführer ein öffentliches Interesse an der

Bewilligungsbefristung in Abrede stellt, kann ihm nicht gefolgt werden.

Vielmehr ist mit der Beschwerdegegnerin davon auszugehen, dass die

systematische vollständige Überprüfung der Berufsausübungsvoraussetzungen im

Zehnjahresabstand der Qualitätssicherung ärztlicher Dienstleistungen, der Sicherstellung

der Vertrauenswürdigkeit der Ärzteschaft sowie dem Patientenwohl dient. Die

generelle zehnjährige Bewilligungsbefristung trägt demnach zur Gewährleistung

einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung bei.

5.5.5

Um das im Kanton Zürich angestrebte Qualitätssicherungsziel zu erreichen

und zu gewährleisten, dass die Aufsichtsbehörde ihrer Kontrollfunktion in

genügendem Umfang nachzukommen vermag, erweist sich eine Befristung der

Bewilligung entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers als geeignet und

erforderlich. Ebenso wie die Einreichung eines ärztlichen Attests nach

bundesgerichtlicher Auffassung nötig ist, um zu überprüfen, ob ein über

70-jähriger Arzt physisch und psychisch nach wie vor Gewähr für eine

einwandfreie Berufsausübung bietet (E. 5.3), rechtfertigt sich auch bei

jüngeren Ärzten eine regelmässige systematische Überprüfung der

Bewilligungsvoraussetzungen. Denn auch bei unter 70-jährigen Ärzten besteht die

– wenn auch im Vergleich zu ihren älteren Kollegen geringere – Gefahr, nach

Bewilligungserteilung die Vertrauenswürdigkeit zu verlieren, physisch oder

psychisch nicht mehr Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung zu bieten oder

der Pflicht zur Erfüllung sämtlicher Berufspflichten nicht mehr nachzukommen. Der

Beschwerdeführer macht zwar geltend, es stünden weniger einschneidende

Massnahmen zur Verfügung, um die angestrebten Qualitätssicherungsziele zu

erreichen. Doch die Möglichkeit, Disziplinarmassnahmen auszusprechen, wenn

Berufspflichten verletzt werden (Art. 43 in Verbindung mit Art. 40

MedBG), oder die Bewilligung zu entziehen, wenn die entsprechenden

Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind (Art. 38 in Verbindung mit Art. 36

Abs. 1 MedBG sowie § 5 GesundheitsG), macht die generelle Befristung

der Berufsausübungsbewilligung nicht entbehrlich. Es leuchtet nämlich ein, dass

die Aufsichtbehörde ihre Pflicht zur Überwachung der Einhaltung der Berufspflichten

(vgl. Art. 41 Abs. 2) auf umfassendere Weise wahrnehmen kann, wenn

sie die Bewilligungsvoraussetzungen periodisch vollständig überprüft, als wenn

keine regelmässige systematische Überprüfung der über 4000 im Kanton Zürich

erteilten Berufsausübungsbewilligungen stattfinden würde. Die Beschwerdegegnerin

macht zu Recht geltend, die Bewilligungsbefristung entfalte eine positive

Präventivwirkung und erlaube beispielsweise die frühzeitige Entdeckung der

mangelnden Vertrauenswürdigkeit eines straffällig gewordenen Arztes, der bei

der Bewilligungserneuerung einen Strafregisterauszug einzureichen habe. Was die

entgegenstehenden privaten Interessen der Bewilligungsinhaber an einer längeren

Bewilligungsdauer angeht, vermögen diese die öffentlichen

Gesundheitsinteressen nicht zu überwiegen: Mit der Beschwerdegegnerin ist davon

auszugehen, dass die Bewilligungsbefristung für die Bewilligungsinhaber bloss

geringfügige Einschränkungen zur Folge hat. Die selbständig tätigen Ärzte

müssen lediglich alle zehn Jahre nachweisen, dass sie die Bewilligungsvoraussetzungen

gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG bzw. § 4 GesundheitsG weiterhin

erfüllen; gelingt ihnen dieser Nachweis nicht, so müsste ihnen die Bewilligung

aufgrund von Art. 38 MedBG bzw. § 5 GesundheitsG ohnehin entzogen

werden. Auch der Umstand, dass die Bewilligungserneuerung alle zehn Jahre

Kosten in der Höhe von Fr. 250.- verursacht, führt nicht zu einem

Überwiegen der privaten Inter­essen der Bewilligungsinhaber an einer längeren

Bewilligungsdauer.

5.6 Zusammenfassend

ergibt sich, dass die im züricherischen Gesundheitsrecht statuierte generelle

Befristung von Bewilligungen zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung für

die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen

Versorgung erforderlich ist. Die auf zehn Jahre festgesetzte Bewilligungsdauer

ist sodann dem verfolgten Zweck angemessen (vgl. zur Zweckangemessenheit

gesetzgeberischer Massnahmen: Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Basel und Frankfurt a.M. 1986, Nr. 58 B

IV b S. 342). Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips oder

anderer bundesrechtlicher Normen liegt nicht vor.

6.

6.1 Der

Beschwerdeführer macht sodann geltend, die Kürzung der Bewilligungsfrist

erweise sich in seinem konkreten Fall als unverhältnismässig und verstosse

gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die altrechtliche Bewilligung sei ihm

am 15. Februar 2006 – wenige Monate vor der Verabschiedung des

Medizinalberufegesetzes am 23. Juni 2006 – ausgestellt worden, ohne dass

er darauf hingewiesen worden wäre, dass er mit einer Kürzung der

Bewilligungsdauer hätte rechnen müssen. Im Vertrauen auf den Bestand der

Berufsausübungsbewilligung bis zum Jahr 2029 habe der Beschwerdeführer im August

2006 eine eigene Arztpraxis eröffnet und im Oktober 2006 sein Arbeitsverhältnis

als Leitender Arzt im Waidspital Zürich gekündigt. Aus diesem Grund habe er

diverse Dispositionen getroffen; insbesondere habe er seine Altersrücklagen aufgelöst

und von Familienangehörigen Kredite in der Höhe von rund Fr. 240'000.-

aufgenommen. Seine Planung habe darauf beruht, dass er bis zum Jahr 2029

selbständig als Arzt tätig sein könne. Die nachträgliche Kürzung der

Bewilligungsdauer auf 10 Jahre bedeutete für ihn eine Existenz­be­dro­hung,

falls die Bewilligung im Jahr 2019 nicht verlängert werde. Hinzu komme, dass

seine Ehefrau ihre Teilzeit-Erwerbstätigkeit als Ärztin inzwischen aufgrund von

Problemen mit ihren drei Kindern habe aufgeben müssen. Unter diesen Umständen

überwögen die privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer bis 2029

geltenden Bewilligung gegenüber allfälligen öffentlichen Interessen an einer

bis 2019 befristeten Bewilligung.

6.2 Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, die Verkürzung der Bewilligungsdauer

verstosse weder gegen Treu und Glauben noch gegen das

Verhältnismässigkeitsprinzip. Der Beschwerdeführer hätte nie darauf vertrauen

dürfen, dass ihm die am 15. Februar 2006 erteilte Bewilligung

unwiderruflich und uneingeschränkt gestatte, bis zum Jahr 2029 selbständig als

Arzt tätig zu sein. Bei der Vornahme von Dispositionen zur Praxiseröffnung

hätte er im Übrigen in Betracht ziehen müssen, dass die Bewilligung jederzeit

entzogen werden könne, und zwar – etwa im Fall einer Krankheit – auch ohne

eigenes Verschulden.

6.3 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben

verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in

behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes

Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf

Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte

und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr

rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben kommt nur infrage,

wenn ihr keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (BGE 129 I

161 E. 4.1). Das Prinzip des Vertrauensschutzes steht einer Änderung des

geltenden Rechts grundsätzlich nicht entgegen. Die Privaten können nicht ohne

Weiteres auf den Fortbestand eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen

mit dessen Revision rechnen (vgl. BGE 130 I 26 E. 8.1; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,

Zürich etc. 2006, Rz. 641). Wenn zwischen

Vertrauensschutzinteressen und Gesetzmässigkeitsinteressen abgewogen werden

muss, geht das Gesetzmässigkeitsprinzip grundsätzlich vor (Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3.

Auflage, Bern 2009, § 22 Rz. 9). Das Prinzip des Vertrauensschutzes

kann immerhin dann angerufen werden, wenn die Privaten durch eine unvorhersehbare

Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige

gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden und keine

Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Hier ergibt sich aus

dem Prinzip des Vertrauensschutzes unter Umständen ein Anspruch auf eine

angemessene Übergangsregelung (BGE 134 I 23 E. 7.6.1;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 642; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 Rz. 17).

6.4 Die

Beschwerdegegnerin geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dass die

Berufsausübungsbewilligung des Beschwerdeführers per 1. Dezember 2009

„erneuert“ werde. Im Ergebnis führt diese „Erneuerung“ allerdings zu einer gegenüber

der 2006 erteilten Bewilligung um 10 Jahre kürzeren Geltungsdauer, sodass

faktisch von einem Widerruf der ursprünglichen Verfügung bzw. von einer rückwirkenden

Anwendung des 2008 in Kraft getretenen Gesundheitsgesetzes sowie der

Medizinalberufeverordnung auszugehen ist. Die echte Rückwirkung von Verwaltungserlassen ist nur zulässig, wenn sie gesetzlich

ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn

sie in zeitlicher Beziehung mässig ist, zu keinen stossenden

Rechtsungleichheiten führt, sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt und

nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 125 I 182 E. 2b/cc; 102 Ia 69

E. 3). Unechte Rückwirkung bedeutet die Anwendung neuen Rechts auf

einen zeitlich offenen Sachverhalt bzw. auf einen Vorgang, der zwar unter altem

Recht eingesetzt hat, aber beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch fortdauert

(BGE 133 II 97 E. 4.1). Sie berührt die Anliegen der

Rechtssicherheit weit weniger als die echte Rückwirkung und ist grundsätzlich

zulässig; es läuft auf eine Anpassung von Dauerverfügungen an neues Recht

hinaus, die unter den Voraussetzungen der Änderung formell rechtskräftiger

Verfügungen zulässig sind (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 Rz. 28). Der

Widerruf einer Verfügung kommt infrage, wenn dem Interesse an der richtigen Anwendung

des objektiven Rechts der Vorrang vor den Interessen der Rechtssicherheit und

des Vertrauensschutzes zukommt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1033; BGE 100

Ib 94 E. 3).

6.5 Im

vorliegenden Fall ist zunächst zu beachten, dass die rückwirkende Anwendung der

strittigen Befristungsregelung vom Gesetzgeber ausdrücklich angeordnet wurde: Gemäss

§ 62 Satz 2 GesundheitsG sind Bewilligungen, die

gestützt auf bisheriges Recht erteilt wur­den, innert fünf Jahren nach

Inkrafttreten des Gesundheitsgesetzes – d.h. bis spätestens Ende Juni 2013 – an

die gestützt auf § 4 Abs. 3 GesundheitsG festzulegenden Befris­tungen

anzupassen. Diese Regelung wurde vom Kantonsrat diskussionslos genehmigt

(KR-Protokoll vom 2. April 2007, 208. Sitzung, S. 14752). Bereits im

Entwurf des Gesundheitsgesetzes war vorgesehen, dass sich der Inhalt von Bewilligungen,

die gestützt auf bisheriges Recht erteilt wurden, nach der neuen Gesetzgebung

richtet (vgl. Antrag des Regierungsrates vom 26. Januar 2005, ABl 2005 121

ff., 175, § 82 E-GesundheitsG). Die unzweideutige Übergangsregelung gemäss

§ 62 GesundheitsG spricht für eine erhebliche Gewichtung des öffentlichen

Interesses an der Anwendung des neuen Rechts auf altrechtlich erteilte Bewilligungen.

6.6 Die

Berufsausübungsbewilligung, die dem Beschwerdeführer am 15. Februar 2006

erteilt worden war, stellt zwar zweifellos eine Vertrauensgrundlage dar, die in

den Schutzbereich von Art. 9 BV fällt. Fragwürdig erscheint jedoch, ob der

Beschwerdeführer gestützt auf diese Vertrauensgrundlage effektiv nicht

rückgängig machbare Dispositionen tätigte, die für ihn mit nachteiligen

Auswirkungen verbunden waren. Der Beschwerdeführer behauptet zwar, die 2006

erteilte Bewilligung sei kausal gewesen für die im Zusammenhang mit der

Arztpraxiseröffnung getätigten Dispositionen, die sich im Fall einer Nichterneuerung

der Bewilligung im Jahr 2019 nachteilig auswirken könnten. Dem steht jedoch

entgegen, dass der Beschwerdeführer bereits im Jahr 2006 wusste, dass die

erteilte Bewilligung jederzeit entzogen werden konnte, wenn die Bewilligungsvoraussetzungen

nicht mehr erfüllt waren (Art. 38 MedBG bzw. § 5 GesundheitsG), sodass

ohnehin keine Garantie für eine selbständige ärztliche Tätigkeit bis 2029

bestand. Insofern erscheint eher wahrscheinlich, dass der Beschwerdeführer die

2006 vorgenommenen Dispositionen zur Praxiseröffnung im Vertrauen darauf

tätigte, die Bewilligungsvoraussetzungen bis 2029 zu erfüllen. Von der

Eröffnung einer eigenen Arztpraxis hätte sich der Beschwerdeführer demnach kaum

abhalten lassen, wenn er bereits 2006 gewusst hätte, dass nach zehn Jahren eine

erneute Überprüfung der Bewilligungsvoraussetzungen erfolgen würde.

6.7 Dem

Beschwerdeführer wäre jedoch selbst dann nicht zu folgen, wenn man zu seinen

Gunsten annehmen wollte, dass er die Dispositionen zur Eröffnung einer eigenen

Praxis im Vertrauen auf die Bewilligungsdauer bis 2029 tätigte und im Fall

einer kürzeren Befristung nicht vorgenommen hätte. Wie bereits ausgeführt,

besteht nämlich an der generellen Bewilligungsbefristung aus

Qualitätssicherungsgründen ein beachtliches öffentliches Interesse (vgl.

E. 5.5.5), sodass dem Interesse an der Anwendung des objektiven Rechts

grosses Gewicht zukommt. Auf der anderen Seite bewirkt die gesetzliche

Befristung keinen schweren Eingriff in die Freiheitsrechte des

Beschwerdeführers (vgl. E. 5.5.5), weshalb das Interesse an Rechtssicherheit

und Vertrauensschutz nicht allzu hoch einzustufen ist. Der Beschwerdeführer hat

zwar ein nicht bloss geringfügiges wirtschaftliches Inter­esse an der

Fortgeltung der Bewilligung bis zur Vollendung seines 70. Altersjahrs im Jahr

2029. Doch da er die Bewilligung im Jahr 2019 erneuern lassen kann, wenn er die

ohnehin stets vorausgesetzten Bedingungen weiterhin erfüllt, tangiert ihn die

Verkürzung der Bewilligungsdauer nur unwesentlich und stellt keinesfalls eine

Existenzbedrohung dar. An dieser Beurteilung vermag auch der Umstand nichts zu

ändern, dass die Praxiseröffnung des Beschwerdeführers mit finanziellen

Investitionen verbunden war und dass seine Ehefrau ihre Berufstätigkeit

mittlerweile anscheinend aufgegeben hat. Insgesamt überwiegt das Interesse, die

zehnjährige Befristung auch für die altrechtlich erteilte Bewilligung des

Beschwerdeführers gelten zu lassen, gegenüber dem Interesse, das Vertrauen des

Beschwerdeführers in die 2006 erteilte Bewilligungsverfügung zu schützen.

6.8 Zusammenfassend

ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung weder Treu und Glauben verletzt

noch gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstösst.

7.

7.1 Der

Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Beschwerdegegnerin habe in

ihrem Schreiben vom 12. Mai 2009 eine kostenlose Anpassung der

altrechtlichen Bewilligung in Aussicht gestellt. In der angefochtenen Verfügung

habe sie dann jedoch eine Gebühr von Fr. 250.- erhoben, was sich aufgrund

der zugesicherten Kostenlosigkeit als unzulässig erweise.

7.2 Im Brief

vom 12. Mai 2009 teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit:

„Wir gestatten uns …, die altrechtlichen Bewilligungen gruppenweise nach

alphabetischer Reihenfolge und zeitlich gestaffelt ab erstem Quartal 2009 kostenlos

an die zehnjährige Befristung anzupassen“. In dieser Formulierung ist zwar eine

Zusicherung zu sehen, dass für die Anpassung der 4300 altrechtlich erteilten

Bewilligungen grundsätzlich keine Kosten erhoben werden. Daraus durfte der Beschwerdeführer

allerdings nicht schliessen, dass auch der Erlass einer anfechtbaren und in der

Begründung konkret auf seinen Einzelfall zugeschnittenen Bewilligungserneuerung

kostenlos sein werde. Da für die Erneuerung einer Bewilligung der selbständigen

Tätigkeit gemäss § 29 lit. a MedBV Gebühren in der Höhe von Fr. 250.-

zu erheben sind, ist die Kostenauferlegung nicht zu beanstanden.

8.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwände des

Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Von einer

Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin ist mangels eines entsprechenden

Antrags abzusehen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung

an…