VB.2009.00485

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00485

19. November 2009Deutsch14 min

(URT.2009.11886)

Hinsichtlich der frei zugänglichen Aussenanlagen, nicht jedoch der übrigen Anlagen, greift das Verbot in die durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers ein (E. 3.1.1). Hinsichtlich der Fussballplätze greift es zudem in die durch Art. 27 BV garantierte Wirtschaftsfreiheit des als Spielervermittler tätigen Beschwerdeführers ein (E. 3.1.2). Der Grundrechtseingriff lässt sich nicht auf geschriebenes Recht stüzten. Die polizeiliche Generalklausel ist mangels einer schweren und unmittelbaren Gefahr nicht anwendbar (E. 3.2.2). Die nicht frei zugänglichen Anlagen sind einer Bewilligungspflicht unterstellt. Steht es dem Träger der Anlagen zu, deren Benützung Dritten zu verweigern, so muss es ihm auch möglich sein, ein Betretungsverbot für diese Anlagen auszusprechen (E. 3.3).

Sachverhalt

A. A wurde durch das Bezirksgericht E am 12. September

2006 der mehrfachen sexuellen Handlung mit Kindern im Sinn von Art. 187 Ziff. 1

des Strafgesetzbuchs (StGB) sowie der mehrfachen sexuellen Handlung mit

Abhängigen im Sinn von Art. 188 Ziff. 1 StGB schuldig gesprochen und

mit einer unbedingten Zuchthausstrafe von drei Jahren bestraft. Das Obergericht

des Kantons Zürich bestätigte am 30. August 2007 im Wesentlichen den

Schuldspruch und bestrafte A mit einer Freiheitsstrafe von 33 Monaten, wobei

der Vollzug der Freiheitsstrafe im Umfang von 21 Monaten aufgeschoben wurde.

Eine dagegen durch A erhobene Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht

wurde am 25. Februar 2008 abgewiesen.

B. Das Sportamt der Stadt E verbot A am 14. Mai 2008,

sämtliche städtischen Schul- und Sportanlagen bis zum 31. Mai 2011 zu

betreten. Dagegen erhob A Einsprache an den Stadtrat von E, welcher die

Einsprache am 6. August 2008 abwies.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte A am 11. September 2008 mit Rekurs

an den Bezirksrat E und beantragte die Aufhebung des Einspracheentscheids und

der Verfügung des Sportamts. Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 24. Juni

2009.

in dem Sinn teilweise gut, dass A das Betreten des Stadions C für den

Besuch der Fussballspiele von Erwachsenenmannschaften gestattet wurde. Die

Kosten des Rekursverfahrens wurden vollumfänglich A auferlegt.

III.

Dagegen erhob A am 11. September 2009 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide.

Eventualiter seien sie soweit aufzuheben, als das Betretungsverbot länger als

bis zum 14. September 2009 andaure. Subeventualiter seien sie insoweit

aufzuheben, als ihm zu gestatten sei, Trainings der ersten Mannschaft und der

U21 des FC D auf dem Sportplatz C oder einer anderen (städtischen) Sportanlage

zu besuchen, Spiele und Trainings von Aktivmannschaften anderer Clubs aus E und

von Nachwuchs-, Junioren- und Jugendmannschaften von E sowie

Stützpunkttrainings des Verbandes und der Regionen sowie allfällige Spiele

dieser Mannschaften auf städtischen Sportanlagen zu besuchen. Die Kosten der vorinstanzlichen

Verfahren seien dem Stadtrat von E aufzuerlegen, und es sei ihm für diese

Verfahren eine Prozessentschädigung zuzusprechen. Eventualiter seien die

bisherigen Verfahrenskosten bei Obsiegen des Stadtrats von E im vorliegenden

Beschwerdeverfahren entsprechend Obsiegen und Unterliegen im Rekursverfahren

anteilmässig aufzuerlegen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

des Stadtrats von E.

Der Bezirksrat E beantragte am 21. September 2009 die

Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte der Stadtrat von E am 14. Oktober

2009.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Bezirksrat führte in seinem Rekursentscheid aus, dass das

Betretungsverbot in die durch Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) garantierte Bewegungsfreiheit und in die

Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV eingreife. Dabei handle es sich um

eine polizeiliche Massnahme, die grundsätzlich dem Gesetzmässigkeitsprinzip

unterstehe. Das Betretungsverbot lasse sich auf Art. 15 Abs. 1 der

Allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt E vom 26. April 2004 (APV)

stützen. Es liege im öffentlichen Interesse, da dadurch Jugendliche und Kinder

von erwünschten Kontakten mit dem Beschwerdeführer geschützt würden. Obwohl die

Wirtschaftsfreiheit des als Spielervermittler tätigen Beschwerdeführers stark

eingeschränkt werde, erweise sich die Massnahme als verhältnismässig.

2.2

Der Beschwerdeführer rügt, dass durch das Betretungsverbot in unzulässiger

Weise in seine Bewegungsfreiheit und in seine Wirtschaftsfreiheit eingegriffen

werde. Die Massnahme stütze sich einzig auf die polizeiliche Generalklausel.

Diese dürfe nur angewendet werden, um eine schwere und unmittelbare Gefahr

abzuwenden oder eine bereits erfolgte Störung zu beseitigen. Eine solche

Situation liege nicht vor, gingen doch selbst die Vorinstanzen von einer

lediglich abstrakten Gefährdung aus. Aus seiner Sicht bestehe nicht einmal eine

abstrakte Gefährdung von Kindern und Jugendlichen, weshalb die Massnahme nicht

in einem öffentlichen Interesse liege. Schliesslich erweise sie sich auch nicht

als verhältnismässig, da sie weder geeignet noch erforderlich sei, um eine

allfällige Gefährdung zu verhindern, und weil sie in keinem vernünftigen

Verhältnis zur möglichen Wirkung stehe.

2.3

Der Beschwerdegegner macht geltend, dass sich das Betretungsverbot auf eine

genügende gesetzliche Grundlage stützen lasse, da aufgrund allgemeiner

Polizeivorschriften auch abstrakte Gefährdungen eines Polizeiguts abgewendet

werden dürften, wenn eine konkrete Gefährdung wahrscheinlich sei. Da auch präventive

Massnahmen ein öffentliches Interesse darstellen würden, müsse eine konkrete

Gefährdung nicht bereits stattgefunden haben. An der Verhinderung weiterer

sexueller Übergriffe bestehe ein grosses öffentliches Interesse. Die Massnahme

erweise sich denn auch als verhältnismässig. Inwieweit die Bewegungsfreiheit des

Beschwerdeführers durch das Betretungsverbot überhaupt eingeschränkt sein

sollte, werde im Übrigen von ihm nicht dargelegt.

3.

3.1

3.1.1

Die Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10

Abs. 2 BV schützt das Recht des Einzelnen, sich innerhalb der Schweiz frei

bewegen zu dürfen. Sie schützt jene menschlichen Bedürfnisse nach geografischer

Ortsveränderung, die Ausdruck elementarer Erscheinungen der Persönlichkeit sind

(Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern

2008, S. 83). Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid vom 26. Februar

2009, in welchem ein das Stadion Letzigrund und Umgebung sowie den Hauptbahnhof

und Umgebung umfassendes Rayonverbot im Sinn des Bundesgesetzes vom 21. März

1997.

zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) zu beurteilen war, erkannt, dass

Ausgrenzungsanordnungen wie ein Rayonverbot in die Bewegungsfreiheit eingreifen

(VB.2009.00019 E. 4.1, www.vgrzh.ch).

Bei der Frage, ob die Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers

tangiert ist, muss zwischen den frei zugänglichen Aussenanlagen im Sinn von Art. 2

Abs. 5 der Verordnung über die Benützung von Schul- und Sportanlagen der

Stadt E durch Dritte vom 29. Oktober 2007 (BenützungsV), worunter

insbesondere auch die städtischen Fussballplätze fallen, und den übrigen Anlagen

unterschieden werden. Ersterwähnte stehen während der Betriebszeiten der

Benutzung durch die Allgemeinheit offen und dürfen grundsätzlich von jedermann

betreten werden. Aufgrund ihrer Zweckbestimmung sind sie mit dem öffentlichen

Grund vergleichbar. Da in der Stadt E zahlreiche Anlagen der Allgemeinheit frei

zugänglich sind, dem Beschwerdeführer aber deren Betreten verboten wurde, kommt

diese Massnahme einem Rayonverbot nahe. Auch wenn der Eingriff für den Betroffenen

weniger einschneidend ist, als dies bei einem Rayonverbot der Fall wäre,

tangiert das Verbot seine durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte

Bewegungsfreiheit.

Anders zu beurteilen ist hingegen das Verbot, soweit es

sich auf die übrigen Anlagen – wie beispielsweise die Schulanlagen – bezieht.

Diese Anlagen stehen von vornherein grundsätzlich einem beschränkten

Benutzerkreis offen. Die Nutzung durch Dritte ist einer Bewilligungspflicht

unterstellt (vgl. Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2

BenützungsV). Der Beschwerdeführer ist zur Benutzung dieser Anlagen nicht berechtigt

und macht dies auch nicht geltend. Durch das Verbot, diese Anlagen zu betreten,

wurde nicht in seine Bewegungsfreiheit eingegriffen.

3.1.2

Die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27

BV garantiert das Recht des Einzelnen, uneingeschränkt von staatlichen Massnahmen

jede privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit frei auszuüben (Ulrich

Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A.,

Zürich etc. 2008, Rz. 628). Der Beschwerdeführer ist als Spielervermittler

im Fussballbereich tätig. Zu seinem Beruf gehört der Besuch von Trainings und

Spielen von Fussballmannschaften. Wie der Bezirksrat richtig erkannt hat und

auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten wird, wird durch das Betretungsverbot,

soweit es sich auf die städtischen Fussballplätze bezieht, in die

Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers eingegriffen. Hingegen liegt auch

kein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor, soweit dem Beschwerdeführer das

Betreten der übrigen Anlagen verboten wurde, macht er doch nicht geltend, dass

er diese zur Ausübung seines Berufes betreten müsse.

3.1.3

Zusammenfassend ergibt sich, dass das

Betretungsverbot hinsichtlich der frei zugänglichen Aussenanlagen im Sinn von Art. 2

Abs. 5 BenützungsV in die Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers

eingreift, hinsichtlich der zu den frei zugänglichen Aussenanlagen gehörenden

Fussballplätzen greift das Verbot zudem in seine Wirtschaftsfreiheit ein.

Soweit es sich jedoch auf die übrigen – nicht frei zugänglichen – Schul- und

Sportanlagen bezieht, hat das Verbot keine Grundrechtseinschränkung zur Folge.

3.2

Nachfolgend ist zu prüfen, ob

das Verbot, die frei zugänglichen Aussenanlagen zu betreten, für den

Beschwerdeführer eine Grundrechtsverletzung zur Folge hat.

3.2.1

Einschränkungen von Grundrechten sind

gemäss Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen

Grundlage beruhen (Abs. 1), durch ein öffentliches Interesse oder den

Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig

sind (Abs. 3).

3.2.2

Der Beschwerdegegner und der Bezirksrat

stützten die strittige Massnahme primär auf Art. 15 Abs. 1 APV,

wonach es verboten ist, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu stören oder

die Sicherheit von Menschen, Umwelt und Eigentum zu gefährden. Der Bezirksrat

verwies zudem auf Art. 4 Abs. 3 BenützungsV, wonach Benützerinnen und

Benützer aus den Anlagen weggewiesen werden können, wenn sie gegen die

Pflichten gemäss Art. 4 Abs. 2 BenützungsV verstossen oder die

öffentliche Sicherheit, Ordnung und Sittlichkeit stören.

Das Betretungsverbot als präventive Massnahme lässt sich

von vornherein nicht auf Art. 4 Abs. 3 BenützungsV stützen. Diese

Norm regelt einzig die Wegweisung von Personen, die sich bei der Benützung der

Anlagen unangebracht verhalten haben. Art. 15 Abs. 1 APV ist als

allgemeine Verbotsnorm ausgestaltet und bezweckt die Sicherung der

Polizeigüter, ohne konkrete Massnahmen bei Verstössen gegen die Norm

vorzusehen. Das Betretungsverbot lässt sich demnach nicht direkt auf Art. 15

Abs. 1 APV stützen. Insgesamt besteht für die Massnahme keine Grundlage im

geschriebenen Recht.

Art. 36 Abs. 1 S. 3 BV sieht jedoch vor,

dass in Fällen ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr auf

das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage verzichtet werden könne. Diese sogenannte

polizeiliche Generalklausel darf nur angerufen werden, wenn folgende fünf

Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: Es muss ein fundamentales Rechtsgut

betroffen sein; es gilt eine schwere und unmittelbare Gefahr für dieses

Rechtsgut abzuwenden; es muss zeitliche Dringlichkeit gegeben sein; es stehen

keine geeigneten gesetzlichen Massnahmen zur Verfügung; die Gefahrenlage war

für den Gesetzgeber atypisch und unvorhersehbar (Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009,

S. 517; BGE 130 I 169 E. 7.3, mit Hinweisen).

Mit dem Betretungsverbot bezweckt der Beschwerdegegner,

die sexuelle Integrität von Kindern und Jugendlichen zu schützen. Dass es sich

dabei um ein fundamentales Rechtsgut handelt, ist unbestritten. Indes scheitert

die Berufung auf die polizeiliche Generalklausel daran, dass keine schwere und

unmittelbare Gefahr für dieses Rechtsgut besteht. Wie der Bezirksrat zu Recht

ausgeführt hat, sind das konkrete Verhalten des Beschwerdeführers und sein

Gefährdungspotenzial schwierig zu beurteilen. Konkrete Vorfälle, die auf widerrechtliche

Handlungen des Beschwerdeführers mit Kindern und Jugendlichen auf städtischen

Anlagen hindeuten würden, sind nicht aktenkundig und werden vom Beschwerdegegner

auch nicht geltend gemacht. Grund für die Verurteilung des Beschwerdeführers

war vielmehr sein Verhalten gegenüber dem minderjährigen Sohn einer

befreundeten Familie, wobei sich die entsprechenden Vorfälle zum grössten Teil

im Haus der Familie zutrugen. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer auf

Sportanlagen sehr einfach Kontakte mit unbeaufsichtigten Kindern oder Jugendlichen

knüpfen könnte. Alleine wegen des strafbaren Verhaltens des Beschwerdeführers

kann aber nicht generell auf eine schwere und unmittelbare Gefahr für die

Minderjährigen geschlossen werden. Eine Gefährdung der Kinder und Jugendlichen

ist auch nicht sehr wahrscheinlich, sind doch aus der Tätigkeit des Beschwerdeführers

als Spielervermittler und Leiter einer Fussballschule keine sexuellen

Übergriffe bekannt. Es ist zwar zutreffend, dass eine Gefährdung nicht gänzlich

ausgeschlossen werden kann, eine solche abstrakte Gefahr genügt jedoch

keineswegs zur Anrufung der polizeilichen Generalklausel.

Damit ergibt sich, dass sich das Betretungsverbot

hinsichtlich der frei zugänglichen Aussenanlagen weder auf eine genügende

gesetzliche Grundlage noch auf die polizeiliche Generalklausel stützen lässt,

weshalb durch die Massnahme in unzulässiger Weise in die Bewegungsfreiheit und

bezüglich der Fussballplätze zudem in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers

eingegriffen wurde.

3.3

Bezüglich der übrigen Anlagen, die der Allgemeinheit nicht frei zugänglich

sind, wurde bereits festgestellt, dass das gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene

Betretungsverbot keinen Grundrechtseingriff zur Folge hat (E. 3.1). Dennoch

bedarf die Massnahme auch diesbezüglich einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5

Abs. 1 BV), an welche aber keine hohen Anforderungen zu stellen sind. Das

Verbot lässt sich insofern auf eine gesetzliche Grundlage stützen, als dass die

Nutzung der Anlagen durch Drittpersonen, zu welchen der Beschwerdeführer

gehört, einer Bewilligungspflicht unterstellt ist (vgl. Art. 3 Abs. 1

und Art. 4 Abs. 2 BenützungsV). Steht es dem Träger der Anlagen aber

zu, deren Benützung Dritten zu verweigern, so muss es ihm auch möglich sein,

ein Betretverbot für diese Anlagen auszusprechen. Der Beschwerdeführer führt im

Übrigen keine Gründe an, weshalb das Betretungsverbot hinsichtlich solcher Anlagen

aufgehoben werden sollte.

3.4

Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Disp.-Ziff. I des

Rekursentscheids des Bezirksrats E vom 24. Juni 2009, Disp.-Ziff. 1

des Einspracheentscheids der Stadt E vom 6. August 2008 und Disp.-Ziff. 1

der Verfügung des Sportamts der Stadt E vom 14. Mai 2008 sind dahingehend

zu ändern, dass dem Beschwerdeführer das Betreten der frei zugänglichen

Aussenanlagen im Sinn von Art. 2 Abs. 5 BenützungsV zu gestatten ist.

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Die Kosten des Rekursverfahrens in

der Höhe von Fr. 1'196.- und diejenigen des Einspracheverfahrens in der

Höhe von Fr. 300.- sind den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13

Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens ist dem Beschwerdeführer für

das Rekursverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2

VRG), während im Einspracheverfahren die Zusprechung einer Parteientschädigung

ohnehin nicht infrage kommt (§ 17 Abs. 1 VRG).

4.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss den Parteien je zur

Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da

der Beschwerdeführer vorliegend nicht überwiegend obsiegt, ist ihm keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I des Rekursentscheids

des Bezirksrats E vom 24. Juni 2009, Disp.-Ziff. 1 des

Einspracheentscheids der Stadt E vom 6. August 2008 und Disp.-Ziff. 1

der Verfügung des Sportamts der Stadt E vom 14. Mai 2008 werden dahingehend

geändert, dass dem Beschwerdeführer das Betreten der frei zugänglichen

Aussenanlagen im Sinn von Art. 2 Abs. 5 der Verordnung über die

Benützung der Schul- und Sportanlagen der Stadt E durch Dritte vom 29. Oktober

2007.

gestattet wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 1'196.- und diejenigen des

Einspracheverfahrens in der Höhe von Fr. 300.- werden den Parteien je zur

Hälfte auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an…