VB.2009.00509

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00509

10. Februar 2010Deutsch23 min

(URT.2010.12104)

Grundsätze zur Pflicht der Behörden, im Vorfeld von Abstimmungen korrekt und zurückhaltend zu informieren (E. 2.2), Voraussetzungen für die Aufhebung einer Abstimmung wegen Unregelmässigkeiten (E. 2.3), Rechtskonformität des Beleuchtenden Berichts zur Abstimmungsvorlage und Fehlen eines Grundes zur Aufhebung der vorliegenden Abstimmung (E. 3); Gegenstandslosigkeit der Rechtsverzögerungsbeschwerde infolge zwischenzeitlicher Vornahme der ausstehenden Handlung (E. 4), Kosten- und Entschädigungslosigkeit (E. 5 f.).

Sachverhalt

Die kantonale Volksinitiative "für eine faire und

ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich" (Verteilungsinitiative)

verlangte eine Ergänzung von § 1 des Flughafengesetzes vom 12. Juli 1999

(LS 748.1) mit folgenden neuen Absätzen 2–4:

"Insbesondere

ist eine faire und ausgewogene, die Rechtsgleichheit aller Menschen im Umkreis

des Flughafens berücksichtigende Verteilung der Flugbewegungen mittels

Zeitfenstern und Rotation anzustreben.

Abflüge ab den jeweiligen

Abflugpisten sind zu verteilen, indem nach dem Start, sofern flugtechnisch möglich

und zulässig, in Richtung Flugdestination zu fliegen ist.

Anflüge sind gemäss historischer

Gegebenheiten grundsätzlich von Norden her auf die Pisten 14 oder 16 zu leiten.

Die nicht über Deutschland durchzuführenden Anflüge sind, sofern flugtechnisch

möglich und zulässig, unter Beachtung von Zeitfenstern und Rotation über

schweizerisches Hoheitsgebiet auf die Pisten 14, 28, 32 und 34 zu verteilen."

Am 8. Juli 2009 setzte der Regierungsrat die

Volksabstimmung über die Vorlage auf den 27. September 2009 fest. Der

"Beleuchtende Bericht" des Regierungsrats wurde am 14. August

2009 im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht (ABl 2009, 1479). Als Teil

der Abstimmungszeitung ist er zudem an die Stimmberechtigten verschickt worden.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 19. August 2009 erhob A im eigenen

Namen sowie im Namen von "Initiativkomitee Fairflug" und "Fluglärmsolidarität"

Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat. Er beantragte, den Beleuchtenden

Bericht um jede nicht beweisbare Aussage zu bereinigen; jegliche als Vermutung

oder Behauptung geäusserte Aussage habe zu unterbleiben. Sollte die Richtigstellung

unterbleiben, sei die Volksabstimmung zu verschieben bzw. im Falle einer

allfälligen Durchführung zu wiederholen. Der Regierungsrat wies den Rekurs am

23.

September 2009 ab.

Die Stimmberechtigten des Kantons verwarfen die Initiative

am 27. September 2009 mit 75,2 % Nein-Stimmen gegenüber 24,8 %

Ja-Stimmen (www.wahlen.zh.ch à

Abstimmungen).

III.

A. Gegen die Rekursabweisung gelangten A, das "Initiativkomitee

Fairflug" und "Fluglärmsolidarität" am 26. Oktober 2009 mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Unter Hinweis auf die inzwischen erfolgte

Ablehnung der Initiative ersuchten sie in Modifikation der Rekursanträge, die

Abstimmung sei für ungültig zu erklären; der "Beleuchtende Bericht"

sei objektiv und ausgewogen zu formulieren, insbesondere sei die Bemerkung zu

unterlassen, eine Umsetzung der Fairflug-Verteilungsinitiative verstosse gegen

geltendes Umweltrecht. Zudem

verlangten sie eine Parteientschädigung (Dossier VB.2009.00620; Beschwerde 2).

Der Regierungsrat beantragte am 27./30. November 2009,

die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.

B. Bereits

am 16. September 2009 hatten A und die beiden genannten Organisationen

beim Bundesgericht Beschwerde gegen den Regierungsrat "wegen

Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung" erhoben. Darin ersuchten sie

darum, den Regierungsrat anzuweisen, bezüglich der am 19. August 2009

eingereichten Stimmrechtsbeschwerde einen anfechtbaren Entscheid zu fällen. Im

Sinne einer vorsorglichen Massnahme sei der Regierungsrat anzuweisen, die

Abstimmung vom 27. September 2009 zu verschieben. Für das Verfahren

verlangten sie eine Entschädigung (Dossier VB.2009.00509; Beschwerde 1).

Das Bundesgericht überwies die Eingabe mangels

Zuständigkeit an das Verwaltungsgericht, wo sie am 23. September 2009

einging (vgl. BGr, 18. September 2009,1C_418/2009, www.bger.ch). Mit

verwaltungsgerichtlicher Präsidialverfügung vom 24. September 2009 wurde

das Begehren um Erlass einer vorsorglichen Massnahme abgewiesen. Gleichentags

überbrachte A dem Verwaltungsgericht eine weitere Eingabe, mit welcher er um

superprovisorische Aussetzung bzw. Verschiebung der Abstimmung ersuchte. Der

Abteilungsvorsitzende teilte A hierauf mit, dass diesem neuen Begehren

ebenfalls nicht entsprochen werde.

Mit Blick auf die inzwischen erfolgte Abstimmung ersuchte

der Regierungsrat am 29. September/1. Oktober 2009, dieses Verfahren als

gegenstandslos geworden abzuschreiben, eventualiter die Beschwerde abzuweisen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Seit

Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das

Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen

und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und

Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110], § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des

kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom

20.

November 2006 [OS 61, S. 480 f.] in Verbindung mit § 41

Abs. 1 und § 43 Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; BGr,

29.

Juni 2009,1C_124/2009, E. 2, www.bger.ch; VGr, 4. November 2009,

VB.2009.00385, E. 1.1, www.vgrzh.ch).

Für Beschwerden, mit welchen

eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung geltend gemacht wird, gilt derselbe

Rechtsmittelweg wie in der Sache selbst (VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00020, E. 1.1 – 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E.

1.1

f. [= RB 2005 Nr. 13] – 21. März

2007, VB.2007.00076, E. 1.2 [je unter www.vgrzh.ch]; vgl. auch BGr, 18. September

2009,1C_418/2009, E. 2.2, www.bger.ch).

1.2

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch

eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung

oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die

Legitimation zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter

anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises

zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein

schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl.

§ 148 lit. a des Gesetzes über die politischen Rechte vom

1.

September 2003 [GPR, LS 161]). Dass das Verwaltungsgericht neu als

letzte kantonale Instanz über Beschwerden in Stimmrechtssachen entscheidet,

darf nicht zu einer Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinn

führen, dass die von § 21 lit. a VRG geforderten Voraussetzungen

erfüllt sein müssen. Vielmehr muss die Rechtsmittellegitimation auch im

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sämtlichen Stimmberechtigten

zukommen (VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055,

E. 1.4, www.vgrzh.ch).

Neben den Stimmberechtigten sind gemäss § 148 lit. b

GPR "Organisationen zur Wahrung ihrer eigenen Interessen oder, im Rahmen

ihrer Zweckbestimmung, der Rechte ihrer Mitglieder" zum Rekurs

legitimiert.

Initiativ- und

Referendumskomitees sind jedenfalls dann legitimiert, wenn sie mit juristischer

Persönlichkeit ausgestaltet sind (vgl. Michel Besson, Behördliche Information

vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 54; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde,

Zürich 1990, S. 230 ff., je mit Hinweisen).

1.2.1

Als Stimmberechtigter im Kanton Zürich ist der Beschwerdeführer 3 ohne Weiteres

zur Beschwerde legitimiert.

1.2.2

Beim Beschwerdeführer 2 handelt es sich um einen Verein mit dem Zweck, die

Interessen "der Einwohnerinnen und Einwohner der östlich des Flughafens

gelegenen Gemeinden und aller anderen Gemeinden, welche sich

durch den Fluglärm und andere Emissionen gestört fühlen", zu vertreten

(vgl. www.fluglaermsolidaritaet.ch). Der Beschwerdeführer 2 erscheint

damit ebenfalls als rekurs- und beschwerdelegitimiert.

1.2.3

Der Regierungsrat hat den Beschwerdeführer 1, das Initiativkomitee

Fairflug, als "ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert"

bezeichnet. Soweit es sich hierbei nicht um eine juristische Person mit eigener

Rechtspersönlichkeit handelt, ist die Auffassung des Regierungsrats wie folgt

zu ergänzen: Gemäss § 122 GPR können nur Stimmberechtigte

Komiteemitglieder sein. Sie haben der Direktion schriftlich Namen, Vornamen,

Geburtsdatum und Adresse bekannt zu geben und ihre Mitgliedschaft durch

eigenhändige Unterschrift zu bestätigen (§ 61 Abs. 1 der Verordnung über

die politischen Rechte vom 27. Oktober 2004 [VPR, LS 161.1]). Die

Mitglieder eines betroffenen Initiativkomitees sind daher als Stimmberechtigte

je einzeln rechtsmittellegitimiert. Im Sinn einer Vereinfachung sind sie zudem

unter dem Namen des Initiativkomitees gemeinsam zur Rekurs- bzw.

Beschwerdeerhebung zuzulassen. Dies ändert allerdings nichts daran, dass das

jeweilige Komitee – wohl als einfache Gesellschaft im Sinn von Art. 530

ff. des Obligationenrechts – die Gesamtheit der Mitglieder umfasst. Daraus

folgt etwa, dass die Komiteemitglieder ein Rechtsmittel nur gemeinsam

zurückziehen können oder für allfällige Prozesskosten gemeinsam haften.

1.2.4

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Legitimation für sämtliche drei

Beschwerdeführer zu bejahen ist.

1.3

Mit Bezug

auf die Beschwerde in der Hauptsache ist die Frage der Rechtzeitigkeit näher zu

prüfen.

Der Regierungsrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung für die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht eine Frist von 30 Tagen angegeben.

Ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die

fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gilt (so vorgesehen

durch § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs

zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff.,

809]), kann vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April 2009,

VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165,

E. 1.2, je unter www.vgrzh.ch): Die Beschwerdeführer haben den Beschluss

des Regierungsrats offenbar innerhalb der angesetzten 30-tägigen Frist angefochten.

Da ein allfälliger Mangel in der Rechtsmittelbelehrung nicht erkennbar war,

kann ihnen daraus kein Nachteil erwachsen.

1.4

Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten. Da sie zudem den

gleichen Sachverhalt und dieselben Parteien betreffend, sind sie zu vereinigen

(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.).

2.

Die Beschwerdeführer kritisieren den Beleuchtenden Bericht

des Regierungsrats, wie er in der Abstimmungszeitung an die Stimmberechtigten

verschickt worden war. Sie verlangen, diesen Bericht "objektiv und

ausgewogen zu formulieren"; insbesondere sei die Bemerkung, eine Umsetzung

der Initiative verstosse gegen geltendes Umweltschutzrecht, zu unterlassen (Beschwerde 2).

2.1

Die in der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte

Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie

Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV).

Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe,

dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum

Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen

Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck

freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).

2.2

Nach der

Praxis des Bundesgerichtes müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so

ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des

Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv

Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen

Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden.

Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis

anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum

Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen

gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung

treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen).

Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt

namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende

Information im Vorfeld von Abstimmungen (vgl. BGE 121 I 138 E. 3

mit Hinweisen). Bei Wahlen ist die Praxis strenger als bei Abstimmungen, da den

Behörden bei Sachentscheiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion zukommt

(vgl. BGE 118 Ia 259 E. 3 mit Hinweisen). Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind zwar gewisse behördliche Interventionen

in den Meinungsbildungsprozess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören

namentlich die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage

zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Hingegen stellt es eine unerlaubte

Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information

verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert

oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und dabei

(stimm- und wahlrechtliche) gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in

anderer Weise verwerflicher Mittel bedient. Dem Erfordernis der Sachlichkeit

genügen Informationen, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche

Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und

Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder

wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw.

lediglich ungenau und unvollständig sind. Aus der Pflicht zur objektiven

Information folgt nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung

mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen hätte oder

dass sie sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen die Vorlage erhoben

werden könnten. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht

keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen

Meinungsbildungsprozess darstellt und die Stimmberechtigten von den für oder

gegen die Vorlage sprechenden Argumenten auch noch über andere Quellen Kenntnis

erhalten können und sollen. Unzulässig wäre es, in den Abstimmungserläuterungen

für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl.

zum Ganzen BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 3 f.,

114.

Ia 427 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a, je mit Hinweisen; Pra 89/2000

Nr. 23, E. 2a; Besson, S. 182 ff., 250 ff.; Gion-Andri

Decurtins, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Freiburg

1992, S. 272 ff.; Jeanne Ramseyer, Zur Problematik der behördlichen

Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Basel 1992, S. 68 ff.;

Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf,

AJP 1996, S. 255 ff., 260 f.).

Behördliche Informationen

müssen qualitativ und quantitativ ausreichend sowie in ihren Kernaussagen

sachbezogen, ausgewogen und seriös sein, um die Willensbildung der

Stimmberechtigten nicht zu beeinträchtigen und das Abstimmungsergebnis nicht zu

verfälschen (vgl. Besson, S. 183). Dabei dürfen behördliche

Verlautbarungen in Abstimmungsunterlagen aber durchaus auch wertende

Stellungnahmen zu rechtspolitischen Ermessensfragen enthalten, solange jene

sachlich vertretbar erscheinen (vgl. Besson, S. 189 f.). Der

stimmberechtigten Person kann zugemutet werden, sich nötigenfalls aus anderen

geeigneten Quellen näher zu informieren, falls aus ihrer persönlichen Sicht

spezifische Fragen (etwa fachjuristischer oder technischer Natur) auftauchen

(vgl. zum Ganzen BGE 130 I 290 E. 4.1 S. 297 mit

Hinweisen; Besson, S. 93 f.).

2.3

Stellt das Bundesgericht bei der Durchführung von Wahlen oder

Abstimmungen Verfahrensmängel fest, so hebt es die betroffenen Wahlen oder

Abstimmungen nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und

das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Beschwerdeführenden müssen in einem

solchen Falle allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das

Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem

festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen

liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines

Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier

Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder

Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes,

die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der

Abstimmung mit zu berücksichtigen (BGE 130 I 290 E. 3.4,

129.

I 185 E. 8.1 mit Hinweisen).

3.

3.1

Gemäss

§ 64 Abs. 1 GPR wird zu jeder Abstimmungsvorlage

ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht

verfasst. Bei der Abstimmung über Volksinitiativen muss der Beleuchtende

Bericht eine Stellungnahme des Initiativkomitees enthalten (§ 64

Abs. 1 lit. c GPR). Der Beleuchtende Bericht wird in der Regel von der

Exekutive verfasst (§ 64 Abs. 3 GPR).

3.2

Die kantonale Abstimmungszeitung zur Verteilungsinitiative enthält

einen längeren Beleuchtenden Bericht, welcher eingangs und abschliessend

zusammengefasst wird. Sodann folgt die "Meinung des

Initiativkomitees".

Entgegen dem Wortlaut von § 64 GPR ist die

"Meinung des Initiativkomitees" bei dieser Gestaltung nicht Teil des

"Beleuchtenden Berichts", sondern Teil der Abstimmungszeitung. Wenn

– wie hier – Regierung und Parlament die Initiative ablehnen, so gestaltet sich

die Abstimmungszeitung kontradiktorisch: Dem Beleuchtenden Bericht, welcher die

Abstimmungsempfehlung von Regierung und Parlament begründet, steht die Meinung

des Initiativkomitees gegenüber.

3.3

Der Beschwerdeführer rügt den Beleuchtenden Bericht als einseitig. Er sei objektiv und ausgewogen zu formulieren.

Entsprechend den Intentionen des Gesetzgebers kommt die

Meinung des Initiativkomitees bei dieser kontradiktorischen Darstellung in der

Abstimmungszeitung deutlich zum Ausdruck. Dementsprechend sind die

Anforderungen an die Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme

herabzusetzen. Es bestand für den Regierungsrat keine Pflicht, den Beleuchtenden

Bericht in dem Sinn abzufassen, dass die für die Initiative sprechenden Argumente

ebenfalls aufzulisten gewesen wären. Dafür bestand in der Stellungnahme des

Initiativkomitees Gelegenheit. Das Prinzip der Chancengleichheit (vgl. dazu

Besson, S. 260) ist ausreichend beachtet worden.

Dies ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende

Bericht des Regierungsrats weder falsche Informationen enthalten noch

irreführend sein darf.

3.4

Beleuchtenden Bericht wird wiederholt ausgeführt, dass die von der Initiative geforderte

Verteilung des Fluglärms im Widerspruch zum geltenden Umweltschutzrecht stehe.

Gemäss den umweltschutzrechtlichen Prinzipien sei danach zu trachten, die Zahl

der Anwohner, die von Lärmeinwirkungen über den Immissionsgrenzwerten betroffen

würden, möglichst klein zu halten. Demgegenüber verlange die Initiative eine

Verteilung des Fluglärms und regelmässige Starts "nach Süden geradeaus";

sie führe somit zu einer erheblichen Zunahme der Belastung der Städte und

Gemeinden im Süden des Flughafens, eines der am dichtest besiedelten Gebiete

der Schweiz. Es sei deshalb mit grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen,

dass der zuständige Bund die Initiative im Falle ihrer Annahme nicht umsetzen

würde.

Ergänzend führte der Regierungsrat an, dass die mit der

Initiative geforderte Pistenbenützung aus Sicherheitsgründen nur zu einem

kleinen Teil möglich sei. Entgegen dem Wortlaut der Initiative könne nicht von

einer fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen die Rede sein.

3.5

Umstritten

ist insbesondere die im Beleuchtenden Bericht mehrmals erscheinende Auffassung,

wonach das von der Initiative verfolgte Ziel der Fluglärmverteilung im Widerspruch

zu umweltschutzrechtlichen Prinzipien und dem öffentlichen Interesse stehe.

3.5.1

Die Beschwerde vermag nicht aufzuzeigen, dass diese

Auffassung falsch wäre. Tatsächlich bezeichnete es das Bundesgericht in einem

Entscheid betreffend den Anflugverkehr zum Flughafen Zürich als ausser Frage

stehend, dass gemäss den umweltschutzrechtlichen Prinzipien danach zu trachten

sei, die Zahl der Anwohner, die von Lärmeinwirkungen über den Immissionsgrenzwerten

betroffen werden, möglichst klein zu halten. In diesem Lichte stehe das

Bestreben, neben den regelmässigen morgendlichen Landungen vermehrt auch

abendliche Anflüge über den dicht besiedelten Süden des Flughafens zu leiten,

mit dem öffentlichen Interesse in Widerspruch. Immerhin liess es das Bundesgericht

dabei offen, ob der An- und Abflugverkehr grundsätzlich auf mehrere Routen zu

verteilen oder auf das gleiche, insgesamt kleinere Gebiet zu konzentrieren sei

(BGr, 21. September 2004,1A.172/2004,

E.4.2, www.bger.ch).

Die Beschwerdeführer anerkennen, dass die Initiative mehr

Abflüge geradeaus über den dicht besiedelten Süden vorsieht (Beschwerde 2).

Damit widerspricht sie im Sinn des zitierten bundesgerichtlichen Entscheids dem

öffentlichen Interesse im Bereich des Umweltschutzrechts. Es liegt denn auch –

unabhängig von der wohl mehr politischen Frage, ob der Verkehr besser zu

kanalisieren oder besser gleichmässig zu verteilen ist – auf der Hand, dass

Verkehrswege nicht unnötigerweise durch bzw. über dicht besiedeltes Gebiet mit

einer hohen Zahl betroffener Personen zu führen sind.

Es ist deshalb auch nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat

im Beleuchtenden Bericht annahm, der Bund würde die Initiative auch bei deren

Annahme mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht umsetzen.

3.5.2

Vor diesem Hintergrund bleibt der im Rechtsmittelverfahren zwischen den

Parteien ausgetragene Streit, ob die Ziele der Initiative der Variante F

entsprechen oder nicht, irrelevant. Erst im angefochtenen Entscheid vom 23. September

2009, nicht aber im Beleuchtenden Bericht führte der Regierungsrat aus, die

Initiative sei mit Variante F weitgehend deckungsgleich. Im Beleuchtenden

Bericht hatte der Regierungsrat vielmehr drei Varianten bezüglich der zu

erwartenden Anzahl an betroffenen Personen über dem Immissionsgrenzwert (Tag)

skizziert und dazu sinngemäss ausgeführt, dass den Varianten G und F eine

Verteilung der Flugbewegungen zugrunde liege; eine Verteilung der

Flugbewegungen und regelmässige Starts nach Süden geradeaus, wie sie die

Initiative verlange, wären mit den Anforderungen an einen umweltverträglichen

Flugbetrieb nicht vereinbar.

Die Beschwerde zielt somit ins Leere, wenn sie geltend

macht, dass der Regierungsrat die Auswirkungen auf die Anzahl Betroffener über

dem Immissionsgrenzwert bei Variante F und bei der Initiative nicht als

weitgehend deckungsgleich hätte betrachten dürfen und dass er hätte

kommunizieren müssen, dass die genaue Anzahl der über dem Immissionsgrenzwert

betroffenen Personen bei Annahme der Initiative nicht errechnet worden sei (vgl.

Beschwerde 2). Der Regierungsrat musste keine dahingehenden Äusserungen machen,

nachdem er im Beleuchtenden Bericht keine Angaben zur effektiv zu erwartenden Anzahl

gemacht, sondern sinngemäss lediglich ausgeführt hatte, die Initiative führe

wegen dem Südstart zu einer höheren Anzahl von über dem Immissionsgrenzwert

betroffenen Personen.

3.5.3

Schliesslich kann auch aus dem Umstand, dass andere zur Diskussion stehende

Varianten möglicherweise ähnliche Auswirkungen wie die Verteilungsinitiative

haben, nichts Entscheidendes zugunsten der Beschwerdeführer abgeleitet werden;

denn selbstredend besteht auch bei anderen Varianten die Möglichkeit, dass sie

wegen Unverträglichkeit mit dem Umweltschutzrecht verworfen werden.

3.6

Nicht

zulässig ist es sodann nach Meinung der Beschwerdeführer, die Initiative als

weder fair noch ausgewogen zu bezeichnen. Tatsächlich hatte der Regierungsrat

im Beleuchtenden Bericht ausgeführt, dass die Umsetzung der Initiative entgegen

deren Wortlaut nicht einer "fairen und ausgewogenen, die Rechtsgleichheit

aller Menschen im Umkreis des Flughafens berücksichtigenden Verteilung der

Flugbewegungen" gleichkäme.

3.6.1

Zur Begründung führte der Regierungsrat zunächst auch hier wieder das

Argument an, dass die Annahme der Initiative eine stärkere Belastung des Südens

bedeuten würde. Darin liegt allerdings kaum eine Unfairness. Es lässt sich mit

den Initianten durchaus die politische Meinung vertreten, dass eine in etwa

gleichmässige Lärmbelastung für alle Flughafenanwohner gerecht sei. Eine

stärkere Belastung des bisher wenig belasteten Südens und die damit

einhergehende Entlastung bisher stark tangierter Gebiete lässt sich deshalb

wohl ebenfalls als fair bezeichnen.

3.6.2

Immerhin ergänzt der Beleuchtende Bericht in diesem Zusammenhang, dass

während der Sperrzeiten eine Verteilung des Fluglärms aus Sicherheitsgründen

nur zu einem kleinen Teil möglich wäre. Von einer "fairen und ausgewogenen

Verteilung der Flugbewegungen" könne deshalb nicht die Rede sein. Dem

vermag die Beschwerde nichts Entscheidendes entgegenzustellen. Es trifft wohl zu,

dass die Initiative eine ausgewogene Verteilung des Fluglärms anstrebt;

indessen ist dies aus Sicherheitsgründen nur teilweise möglich. Vor dem

Hintergrund solcher Sicherheitsüberlegungen war es noch zulässig, wenn der

Regierungsrat in der Abstimmungszeitung ausführte, die Umsetzung der Initiative

käme nicht einer fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen gleich. Unzulässig

wäre es allenfalls, wenn der Beleuchtende Bericht ausgeführt hätte, die

Initiative würde entgegen dem Wortlaut keine faire und ausgewogene Verteilung anstreben.

3.7

Zusammenfassend können dem Beleuchtenden Bericht keine

unzutreffenden oder irreführenden Aussagen entnommen werden. In ihrer

Gesamtheit, also unter Berücksichtigung der ebenfalls abgedruckten Meinung des

Initiativkomitees, wahrt die Abstimmungszeitung das Gebot der Ausgewogenheit. Die Rügen der Beschwerde 2 erweisen sich damit als unbegründet.

3.8

Selbst

wenn der Regierungsrat die Fluglärmverteilung für den Fall der Umsetzung der

Initiative unzulässigerweise als unfair und unausgewogen bezeichnet hätte, wäre

der Beschwerde 2 aus folgenden Gründen keine Folge zu geben: Die Beantwortung

der Frage, ob eine Regelung fair und ausgewogen ist, beinhaltet – jedenfalls

bei solch komplexen Angelegenheiten wie Fluglärmverteilung bei einem

Grossflughafen – regelmässig ein erhebliches Ermessen. Die allfällige

Unausgewogenheit des Beleuchtenden Berichts wäre deshalb noch nicht als

schwerwiegender Mangel aufzufassen.

Wie gesehen ist eine

Abstimmung nur aufzuheben, wenn ein Mangel das Abstimmungsergebnis

beeinflusst haben könnte (vorn 2.3). Angesichts des überaus deutlichen

Abstimmungsergebnisses von 25 % Ja-Stimmen gegenüber 75 %

Nein-Stimmen kann ausgeschlossen werden, dass die Initiative angenommen

worden wäre, wenn ihr der Regierungsrat das Prädikat "fair und

ausgewogen" im Beleuchtenden Bericht nicht abgesprochen hätte.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde 2. Von einer

Wiederholung der Abstimmung und einer damit einhergehenden Anweisung an den

Regierungsrat zur Änderung des Beleuchtenden Berichts ist abzusehen.

4.

Die Beschwerdeführer verlangten mit ihrer Eingabe betreffend

Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, den Regierungsrat zur Fällung eines

Entscheids anzuweisen (Beschwerde 1). Der Regierungsrat hat den Entscheid am 23. September

2009.

gefällt. Das hierorts am selben Tag eröffnete Verfahren ist deshalb als

gegenstandslos abzuschreiben (BGr, 26. Mai 2009,2C_81/2009,

E. 2.2.1, www.bger.ch; BGE 125 V 373 E. 1, 104 Ib 307 E. 2;

VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5, www.vgrzh.ch;

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28, N. 51).

Zwar ist ein Begehren um Feststellung der Verletzung des

Beschleunigungsgebots auch nach dem Tätigwerden der gerügten Behörde im Rahmen

einer Rechtsverzögerungsbeschwerde materiell zu behandeln (VGr, 21. Oktober

2009, PB.2009.00016, E. 5, und 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1

Abs. 2–4 mit Hinweisen, je unter www.vgrzh.ch). Indessen haben die

Beschwerdeführer ein solches Feststellungsbegehren weder ausdrücklich noch

sinngemäss gestellt.

5.

Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten

erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1

GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im

Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. demgegenüber § 65a Abs. 1

in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss dem Entwurf zur Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806 und 815]) – gilt auch für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165,

E. 4.1, www.vgrzh.ch). Den Beschwerdeführern ist kein

rechtsmissbräuchliches Verhalten vorzuwerfen. Die Verfahrenskosten sind demnach

auf die Gerichtskasse zu nehmen.

6.

6.1

Gemäss

§ 152 Abs. 2 GPR richten sich die Entschädigungsfolgen nach den

Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. § 17 Abs. 2 VRG

sieht für das Beschwerdeverfahren eine Entschädigungspflicht der

unterliegenden Partei oder Amtsstelle für die Umtriebe ihres Gegners vor,

namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und

schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistandes rechtfertigte.

6.2

Eine

summarische Einschätzung der Prozessaussichten vor Eintritt der Gegenstandslosigkeit

ergibt vorliegend, dass die Beschwerde 1 bei Weiterführung des Verfahrens nicht

gutgeheissen worden wäre:

Die Feststellung einer verfassungswidrigen

Rechtsverzögerung setzt voraus, dass die Beschwerdeführer den Beschwerdegegner

erfolglos um eine raschere Verfahrensabwicklung ersucht und ihr

entsprechendes Interesse dargetan haben (BGr, 16. Oktober 2008,

2D_110/2008, E. 5, www.bger.ch; VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E.

6.4.2

Abs. 2, www.vgrzh.ch). Weder wird behauptet noch ist den Akten zu

entnehmen, dass die Beschwerdeführer dies getan hätten.

6.3

Da die

Beschwerdeführer mit der Beschwerde 1 – wie aufgezeigt (vorn 6.2) – vermutlich

nicht obsiegt hätten und sie mit der Beschwerde 2 unterliegen, haben sie von

vornherein keinen Anspruch auf Entschädigung (vgl. auch BGE 125 V 373 E. 2b/cc;

VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 6.5, www.vgrzh.ch). Für den

Beschwerdegegner als kantonale Regierungsbehörde und Rekursinstanz hat die

Beantwortung der beiden Beschwerden, welche ohne den Beizug eines Rechtsanwalts

erfolgte, keinen besonderen Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG

erfordert. Es steht ihm daher trotz des Verfahrensausganges ebenfalls keine

Parteientschädigung zu.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Die Verfahren VB.2009.00509 und VB.2009.00620 werden vereinigt.

2.

Die

Beschwerde vom 16. September 2009 wird als gegenstandslos abgeschrieben;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerde vom 26. Oktober 2009 wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'600.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an die Parteien …