VB.2009.00521

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00521

15. April 2010Deutsch22 min

(URT.2010.12245)

[Die Baurekurskommission hatte einen Beschluss der Stadt Zürich aufgehoben, wonach der Baulinienabstand entlang eines rund 700 Meter langen Strassenabschnitts von 24 auf 26.5 Meter hätte verbreitert werden sollen. Die Baurekurskommission erachtete die Redimensionierung der Baulinie zwar als rechtmässig, kam jedoch zum Schluss, die geplante Linienführung bewirke eine rechtsungleiche Mehrbelastung des rekurrentischen Grundstücks im Vergleich zur Parzelle auf der gegenüberliegenden Strassenseite.]

Die Baurekurskommission hätte die von der Stadt Zürich festgelegten Baulinien nicht aufheben dürfen: Die im Projekt vorgesehene Linienführung führt insgesamt nicht zu einer rechtsungleichen Belastung der ost- oder der westseitigen Strassenanstösser und liegt innerhalb des Planungsermessens der Stadt Zürich. Zwar schneidet die geplante Baulinie das Grundstück und das Geschäftsgebäude der Beschwerdegegnerin im Vergleich zur vis-à-vis liegenden Parzelle stärker an. Doch vergleicht man sämtliche Grundstücke des gesamten von der Baulinienrevision betroffenen Strassenabschnitts, so ist nicht von einer unzulässigen Mehrbelastung der ostseitigen Strassenanstösser auszugehen (E. 4.2). Aus gestalterischen Gründen besteht ein öffentliches Interesse an einem gradlinigen, nicht auskragenden Baulinienverlauf (E. 4.3). Der Eigentumseingriff erweist sich als verhältnismässig, zumal die von der Beschwerdegegnerin selber vorgeschlagene Baulinienführung für sie keine wesentlich mildere Eigentumsbeschränkung bewirken würde (E. 4.4). Die Rechtmässigkeit der von der Stadt Zürich beschlossenen Baulinien ergibt sich unabhängig von Festlegungen betreffend Strassenverlauf, Trottoir- und Alleegestaltung im Rahmen eines (noch nicht rechtskräftigen) Strassenprojekts (E. 4.5).

Sachverhalt

Das im Zürcher Stadtkreis 2 gelegene

ehemalige Industriegebiet Manegg befindet sich seit längerer Zeit in

Entwicklung. Um das Gebiet neuen Nutzungen zugänglich zu machen, sind diverse

Planungsverfahren eingeleitet worden (Quartierplan, privater Gestaltungsplan,

Strassenprojekt). In diesem Zusammenhang liess der Stadtrat Zürich auch die

Baulinien im Bereich der Allmendstrasse überprüfen, die in den 1930er Jahren

festgesetzt worden waren.

Mit Weisung vom 17. September 2008

beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat der Stadt Zürich die Abänderung, Löschung

bzw. Neufestsetzung der Baulinien der Allmendstrasse zwischen Maneggbrücke und

Verkehrsdreieck Zürich Süd, der Butzenstrasse im Bereich Einmündung

Allmendstrasse sowie der Maneggbrücke. Die Planvorlage des Stadtrats sah vor,

den Abstand der bestehenden Baulinien entlang der Allmendstrasse

zwischen der Maneggbrücke und dem Verkehrsdreieck Zürich Süd von 24 auf 26,5 m

zu verbreitern, um die Groberschliessung des Entwicklungsgebiets zu gewährleisten,

einen geplanten Fuss- und Veloweg zu sichern und eine Baumallee anzulegen.

Mit Beschluss vom 17. Dezember 2008

genehmigte der Gemeinderat der Stadt Zürich die vom Stadtrat beantragte Baulinienrevision.

Der Beschluss wurde am 9. Januar 2009 im Amtsblatt des Kantons Zürich

publiziert.

Erwägungen

II.

Die A AG ist Eigentümerin des an der

Allmendstrasse 01 gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 02. Gemäss der vom

Gemeinderat genehmigten Baulinienrevision soll dieses Grundstück neu um rund 6

m – statt wie bisher um rund 4 m – von Baulinien angeschnitten werden, sodass

das Geschäftsgebäude der A AG (Assek.-Nr. 03) um 2 m angeschnitten wird.

Am 2. Februar 2009 erhob die A AG

bei der Baurekurskommission I Rekurs gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 17. Dezember

2008.

und beantragte, der Beschluss des Gemeinderats sei aufzuheben und die neue

Baulinie sei zu redimensionieren und gleichmässig auf die Anstösser zu

verlegen. Nach Durchführung eines Augenscheins hiess die Baurekurskommission

den Rekurs am 7. August 2009 im Sinne der Erwägungen gut und hob die vom

Gemeinderat genehmigte Baulinie im Bereich des Grundstücks der A AG auf. Die

Sache wurde zur weiteren Behandlung und erneuten Festsetzung der strittigen

Baulinie an die Stadt Zürich zurückgewiesen. Die Verfahrenskosten wurden den

Parteien je zur Hälfte auferlegt.

III.

Am 21. September 2009 erhob die Stadt Zürich beim

Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, der Entscheid der

Baurekurskommission vom 7. August 2009 sei aufzuheben, der Beschluss des

Gemeinderats der Stadt Zürich vom 17. Dezember 2008 sei zu bestätigen, und

die Kosten für das Rekursverfahren seien vollumfänglich der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen; alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Mit Beschluss vom 23. September 2009 setzte der

Stadtrat Zürich das Strassenbauprojekt Allmendstrasse fest, mit dem die

Groberschliessung des Entwicklungsgebiets Manegg festgelegt werden sollte. Am

30.

Oktober 2009 erhob die A AG beim Regierungsrat Rekurs und stellte

unter anderem die Anträge, der Festsetzungsbeschluss sei aufzuheben, die Akten

seien gegebenenfalls an die Vorinstanz zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Strassenachse

der Allmendstrasse unverändert zu belassen und die im Projekt vorgesehene neue

Strassenachse um 0,75 m von der Ost- auf die Westseite der Allmendstrasse

zurückzuverschieben, und das Verfahren sei zu sistieren.

Mit Verfügung vom 5. Februar 2010 genehmigte die

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich den Beschluss des Gemeinderats der

Stadt Zürich vom 17. Dezember 2008 betreffend Neufestsetzung von Baulinien

in der Manegg gemäss den eingereichten Plänen.

Im Rahmen der Beschwerdeantwort vom 8. März 2010 beantragte die

A AG die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde des Gemeinderats der Stadt

Zürich, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde, die sich gegen einen Entscheid der Baurekurskommission

betreffend Baulinien richtet, sachlich und funktionell zuständig.

1.2

Vorab

stellt sich die Frage, ob es sich beim Entscheid der Baurekurskommission vom 7. August

2009.

um ein zulässiges Anfechtungsobjekt handelt. Die Baurekurskommission

verfügte, dass die Sache zur weiteren Behandlung und

Neufestsetzung an die Stadt Zürich zurückgewiesen werde; angefochten ist somit

ein Rückweisungsentscheid. Gemäss § 48 Abs. 1 VRG kann

das Verwaltungsgericht angerufen werden, wenn eine Sache durch einen Endentscheid

erledigt worden ist. Zwischenentscheide sind nur anfechtbar, wenn sie

für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später

voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 48 Abs. 2 VRG). Vorentscheide

sind weiterziehbar, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein

erhebliches Beweisverfahren erspart werden kann (§ 48 Abs. 3 VRG).

Während die in § 48 VRG nicht ausdrücklich genannten Rückweisungsentscheide

nach früherer Praxis praktisch den Endentscheiden gleichgestellt wurden und

deren Weiterziehbarkeit dementsprechend zumeist bejaht wurde (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 48 N. 16), sind sie nach neuerer, bereits

gefestigter Rechtsprechung lediglich dann anfechtbar, wenn die Voraussetzungen

von § 48 Abs. 2 oder 3 VRG erfüllt sind oder sich durch ihre direkte

Anfechtung sonst Möglichkeiten einer erheblichen Verfahrenskürzung ergeben (RB

2002.

Nr. 2, 2005 Nr. 20; VGr, 11. Juli 2008, VB.2008.00232, www.vgrzh.ch).

1.3

vorliegenden Fall könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt und das

Verfahren somit erheblich verkürzt werden, wenn die Beschwerde gutgeheissen

würde. Aus verfahrensökonomischen Gründen erscheint es deshalb gerechtfertigt,

auf die Beschwerde gegen den angefochtenen Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission

einzutreten (so auch VGr, 19. März 2008, VB.2007.00370, E. 1.2, www.vgrzh.ch).

2.

2.1

Verkehrsbaulinien

dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und

Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen,

Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).

Sie dürfen ein öffentliches Interesse an der bestimmten Gestaltung von

Verkehrsräumen und Plätzen wahrnehmen und näher umschreiben, insbesondere das

Bauen auf der Baulinie vorschreiben oder die Gebäudehöhe näher ordnen (§ 97

Abs. 2 PBG).

Gemäss Rechtsprechung und Literatur haben Verkehrsbaulinien

mehrere Funktionen, auf die bei der konkreten Ausgestaltung zu achten ist:

Freihaltung von Gelände für Bauprojekte, Verkehrssicherheit, Ordnung und

Gestaltung von Überbauungen (städtebaulich-ästhetische Funktion; z.B. Schaffung

von Vorgärten zur Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten) sowie Immissionsschutz

(vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3.

Aufl., Zürich 2003, S. 12-21 f.; Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 344; BGE

109.

Ib 116 E. 3a; VGr, 15. September 2005, VB.2005.00029, E. 3.2,

www.vgrzh.ch).

2.2

Gemäss § 99

Abs. 1 PBG bewirken Baulinien ein grundsätzliches Verbot von Bauten und

Anlagen, die dem Zweck der Baulinien widersprechen. Baulinienwidrige Bauten

und Anlagen im Baulinienbereich dürfen entsprechend dem bisherigen

Verwendungszweck unterhalten und modernisiert werden (§ 101 Abs. 1

PBG). Mit der Rechtskraft der Baulinie steht dem Werkträger im Rahmen der

Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu (§ 110 PBG). Als

eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit Art. 36

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vereinbar, wenn sie auf einer

gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, das im

konkreten Fall die entgegenstehenden privaten Belange der betroffenen

Grundeigentümer überwiegt, mithin sich als verhältnismässig erweisen.

2.3

Aus dem

Gebot der Rechtsgleichheit ergibt sich, dass bei der Festsetzung von Baulinien

grundsätzlich beide Strassenseiten gleichmässig zu belasten sind. Von diesem

Grundsatz kann allerdings abgewichen werden, wenn dies aus technischen oder

schwerwiegenden finanziellen Gründen unumgänglich erscheint, wenn durch die

gleichmässige Verlegung die einen Anstösser dadurch bedeutend härter getroffen

werden oder wenn eine Interessenabwägung zwischen den betroffenen und den

gegenüberliegenden Anstössern oder öffentliche Interessen dies rechtfertigen

(VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059, E. 4.3, sowie VGr, 15. September

2005, VB.2005.00029, E. 3.2, beide unter www.vgrzh.ch; vgl. Robert Flach,

Baulinien im schweizerischen Recht, Winterthur 1979, S. 508 f. und

519).

2.4

Hinsichtlich

der Überprüfung des planerischen Ermessens einer Gemeinde hat das

Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung stets festgehalten, dass die

Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen, bei welchen den Gemeindebehörden

ein erhebliches prospektiv-technisches Ermessen eingeräumt werden muss,

Zurückhaltung zu üben hätten. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen nicht

an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine vertretbare

Lösung durch eine andere bloss gleichermassen vertretbare ersetzen (VGr, 19. März

2008, VB.2007.00370, E. 2; VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059,

E. 4.2; beide unter www.vgrzh.ch). Das Planungsermessen der Gemeinde ist

durch die kantonalen Gerichte zu respektieren (BGr, 31. Oktober 2002,

1A.170/2002, E. 4 Abs. 1, www.bger.ch). Die Rekursbehörden können

zwar auch die Ermessensausübung durch die unteren Instanzen in vollem Umfang

überprüfen (vgl. § 20 Abs. 1 VRG). Doch aufgrund der

Gemeindeautonomie haben sich Rekursbehörden Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie

dürfen nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung

aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden

Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht. Sie heben die kommunale

Planfestlegung lediglich dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit

offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17 und 20 mit

Hinweisen). Auch das Bundesgericht hält fest, es dürfe nicht sein Ermessen an

die Stelle desjenigen der zuständigen kantonalen Planungsinstanzen setzen. Wohl

aber habe es umfassend zu prüfen, ob die für die Rechtfertigung der Eigentumsbeschränkung

geforderten öffentlichen Interessen vollständig ermittelt und mit den

entgegenstehenden privaten Interessen richtig abgewogen worden seien und ob

die Verhältnismässigkeit des Eingriffs in Beachtung der allfälligen

Enteignungsfolge in dem im Ausführungsprojekt festzulegenden Ausmass gewahrt

sei (BGE 118 Ia 394 E. 2b).

3.

3.1

Die

Baurekurskommission erwog, der minimale Baulinienabstand von 26,5 m, der auf

der Allmendstrasse zwischen der Maneggbrücke und dem Verkehrsdreieck Zürich Süd

vorgesehen sei, gebe zwar zu keinen Beanstandungen Anlass. Nicht ersichtlich

sei hingegen, weshalb die Baulinien symmetrisch zur künftigen – nach Osten

verschobenen – Fahrbahnachse verbreitert worden seien, was eine asymmetrische

Belastung der anstossenden Parzellen zulasten der Grundstücke östlich der

Allmendstrasse zur Folge habe. Die ungleiche Belastung erweise sich als umso

weniger gerechtfertigt, als die ostseitigen Parzellen erheblich schmäler seien

als die westseitigen; ferner sei die bauliche Nutzung der Ostparzellen auch

durch die angrenzende S-Bahn-Linie wesentlich eingeschränkt. Die von der Stadt

Zürich vorgebrachten Argumente überzeugten nicht: Die südlich des Grundstücks

der Beschwerdegegnerin geplante Einmündung einer neuen Quartierstrasse in die

Allmendstrasse und die projektierten Abbiegespuren sprächen nicht zwingend für

eine asymmetrische Belastung der Grundstücke. Ferner könne nicht gesagt werden,

aufgrund der geplanten Einmündung müsse ein genügend grosser Vorgarten

geschaffen werden, zumal der bestehende Vorgarten im Bereich der Parzelle der

Beschwerdegegnerin bereits heute tiefer sei als derjenige westlich der

Allmendstrasse. Das Grundstück, das gegenüber jenem der Beschwerdegegnerin

liege, sei rund dreimal grösser; die darauf stehende Baute werde von der

revidierten Baulinie nur um 0,5 bis 1 m angeschnitten und halte gegenüber der

Allmendstrasse einen Abstand von lediglich 2,5 bis 3 m ein. Demgegenüber weise

das Gebäude der Beschwerdegegnerin einen Strassenabstand von 4 m auf und werde

von der revidierten Baulinie durchgehend um 2 m angeschnitten. Die Erforderlichkeit

einer asymmetrischen Belastung der beiden Strassenseiten könne sodann auch

nicht aus dem Wunsch nach einer gradlinigen Strassenführung oder nach der

Anlegung einer Baumallee auf der Ostseite der Allmendstrasse abgeleitet werden:

Die Strasse sei bereits heute als gradlinig zu bezeichnen, und bei der Wahl der

Alleebäume könne ohne Weiteres auf solche zurückgegriffen werden, die keine

übermässige Baumkrone entwickelten und damit den bestehenden Verhältnissen

besser dienlich seien. Da somit nicht nachvollziehbar sei, aus welchen Gründen

sich die revidierte Baulinienführung zwingend zu Ungunsten der Parzelle der

Beschwerdegegnerin auswirken müsse, andererseits aber auch nicht völlig ausgeschlossen

werden könne, dass andere, noch nicht zur Sprache gekommene Überlegungen

zwingend nach einer asymmetrisch belastenden Baulinie verlangten, sei die

Baulinienfestsetzung bezüglich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin

aufzuheben und die Vorlage zur weiteren Behandlung und erneuten Festsetzung an

die Vorinstanz zurückzuweisen.

3.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die vom Gemeinderat genehmigte Baulinienrevision

führe nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdegegnerin. Die

Baulinien seien über den gesamten revisionsbetroffenen Abschnitt der

Allmendstrasse möglichst gleichmässig und symmetrisch zur Strassenachse

festgesetzt worden. Die Baurekurskommission habe es unterlassen, die

Baulinienrevision als Ganzes zu betrachten, und sich stattdessen

unzulässigerweise auf den Strassenabschnitt im Bereich des Grundstücks der

Beschwerdegegnerin fokussiert. Soweit die Neufestsetzung der Baulinien die einzelnen

Grundstücke unterschiedlich belaste, sei dies aus verkehrstechnischen und städtebaulichen

Gründen notwendig. Im ganzen Abschnitt der Allmendstrasse sei eine Vorgartentiefe

von rund 3–4 m angestrebt worden. Diese sei nur bei einzelnen wenigen

Grundstücken unterschritten worden, bei denen ein breiterer Strassenquerschnitt

aus verkehrstechnischen Gründen – zur Freihaltung von Raum für Abbiegespuren

und Fussgängerstützpunkten bzw. Mittelstreifen – erforderlich gewesen sei. Wenn

auf einer Strassenseite eine zusätzliche Abbiegespur notwendig werde, so müsse

der durch die Baulinien gesicherte Vorgarten entsprechend um das Mass der

Abbiegespur verkleinert werden. Das von der Baurekurskommission verlangte

Vorgehen würde dagegen zu abgestuften, herauskragenden Baulinien führen, was

einer sinnvollen städtebaulichen Gestaltung der Verkehrsräume sowie einer

langfristig ausgerichteten Nutzungsplanung im Sinne von § 98 PBG entgegenstünde.

Die Baulinien müssten auf der gesamten Strassenlänge möglichst gradlinig und

gleichmässig auf die Parzellen beidseits der Strasse verteilt werden, wobei

nicht vermieden werden könne, dass einzelne Grundstücke stärker angeschnitten

würden als andere. Im Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin sei die

Baulinienführung auch durch die geplante Einmündung einer Quartierstrasse

vorgegeben gewesen. Wenn man die Bauliniengeometrie zugunsten der

Beschwerdegegnerin nach Westen verschoben hätte, so wäre die neue östliche

Baulinie in diesem Bereich in den öffentlichen Grund der verbreiterten Allmendstrasse

zu liegen gekommen, was unzweckmässig gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid

sei auch insofern nicht nachvollziehbar, als die Baulinien nur im Bereich des

Grundstücks der Beschwerdegegnerin aufgehoben würden; da aber der Minimalabstand

26,5 m betrage, könne die Baulinie hier gar nicht verschoben werden. Die

geplante Baulinienrevision erweise sich im Übrigen – auch in Bezug auf das

Grundstück der Beschwerdegegnerin – als verhältnismässig, zumal sie letztlich

lediglich bewirke, dass die Beschwerdegegnerin den gesetzlichen Mindestabstand

gemäss § 265 PBG zwischen ihrer Baute und der Strasse einhalten müsse. Das

bestehende Gebäude der Beschwerdegegnerin könne nach wie vor unterhalten und

modernisiert werden und innerhalb der überbaubaren Restfläche bleibe auch ein

Neu- oder Erweiterungsbau zulässig. Als Grundeigentümerin habe die Beschwerdegegnerin

im Übrigen kein Recht auf dauernde Beibehaltung eines bestimmten Bauordnungsregimes,

zumal Baulinien regelmässig zu überprüfen und an aktuelle Entwicklungen anzupassen

seien. Schliesslich habe auch die Ausgestaltung der geplanten Baumallee keinen

Einfluss auf die vorliegend umstrittene Baulinienführung.

3.3

Die

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich hielt in ihrer Genehmigungsverfügung

vom 5. Februar 2010 fest, die gemeinderätliche Baulinienfestsetzung

erweise sich als rechtmässig, zweckmässig und angemessen. Die Revision der Baulinien

sei im betroffenen Gebiet erforderlich, und das Projekt beachte die allgemeinen

Festsetzungsgrundsätze. Bei der Festsetzung der Baulinien habe berücksichtigt

werden dürfen, dass der westlich der Allmendstrasse liegende Gehweg bereits

weitgehend ausgebaut worden sei; die dortigen Baulinien seien demnach in diesem

Umfang bereits beansprucht worden. Der gegenwärtige Ausbaustand sowie die

gemäss Strassenprojekt erforderlichen verschiedenen Fahr- und Abbiegespuren

sowie Knotenausgestaltungen führten teilweise zu unterschiedlichen Belastungen

für die einzelnen Grundstücke. Die Überbaubarkeit der Grundstücke werde aber

unter Berücksichtigung des gesetzlich vorgeschriebenen Strassenabstandes nicht

massgeblich beeinträchtigt.

3.4

Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, die vom Gemeinderat genehmigte Baulinienrevision

tangiere die östlich der Allmendstrasse liegenden Grundstücke stärker als jene

im Westen. Gemäss dem Projektplan schnitten die Baulinien das im Jahr 2000

erstellte Geschäftsgebäude der Beschwerdegegnerin um 2 m an, während das auf

der gegenüberliegenden Strassenseite liegende Gebäude lediglich um 0,5 m

angeschnitten werde. Eine sachlich nicht begründete Ungleichbehandlung ergebe

sich auch in Bezug auf die geplante Strassenverbreiterung und auf den

vorgesehenen Landerwerb. Zu beanstanden sei ferner, dass sich die

Planungsbehörden bei der Festlegung der Baulinien an der projektierten Strassenachse

orientiert hätten, die gegenüber der bestehenden Achse um 0,75 m nach Osten

verschoben werden solle. Richtigerweise hätten die Baulinien symmetrisch zur bestehenden

Strassenachse angeordnet werden müssen, um eine ungleiche Belastung der Grundstücke

auf beiden Strassenseiten zu verhindern. Ferner seien auf der Ostseite der

Allmendstrasse ungleich tiefere Vorgärten projektiert worden als auf der

Westseite, obwohl die westlichen Grundstücke viel grösser seien. Die geplante

Verbreiterung des Baulinienabstandes von 24 auf 26,5 m hätte auch dadurch

realisiert werden können, dass die bestehenden Baulinien auf beiden Strassenseiten

gleichmässig um je 1,25 m erweitert worden wären, ohne die Strassenachse um 0,75

m in Richtung Osten zu verschieben. Diese Variante, der keine

verkehrstechnischen Hindernisse entgegenstünden, hätte zu einer

gleichmässigeren Belastung der Grundstücke auf beiden Strassenseiten geführt.

Um die Vorgartentiefe im Bereich des Nachbargrundstücks Kat-Nr. 04 nicht

zu verändern, hätte die Baulinie leicht gebogen werden können. Die ungleiche

Belastung der an die Allmendstrasse grenzenden Grundstücke im Osten und Westen

könne auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass eine Baumallee angelegt

werde oder dass der Gehweg auf der Westseite bereits früher ausgebaut worden

sei. Die vom Gemeinderat genehmigte Baulinienrevision würde zu einer nicht

zumutbaren Beeinträchtigung der Überbaubarkeit des Grundstücks der

Beschwerdegegnerin führen, indem die Nutzungsfläche verkleinert würde und ein

künftiger Ausbau – statikbedingt – mit unverhältnismässigen Mehrkosten verbunden

wäre.

4.

4.1

Ohne Weiteres

nachvollziehbar ist der Schluss der Baurekurskommission, dass eine Revision der

vor gut 80 Jahren festgesetzten Verkehrsbaulinien entlang der Allmendstrasse zwischen

der Maneggbrücke und dem Verkehrsdreieck Zürich Süd erforderlich sei. Im

kantonalen Verkehrsrichtplan wird die Allmendstrasse als Hauptverkehrsstrasse

bezeichnet, und sowohl im regionalen wie auch im kommunalen Verkehrsrichtplan

sind entlang der Allmendstrasse Velorouten vorgesehen. Die Beschwerdegegnerin

bestreitet nicht, dass für Strassen mit ähnlicher (Groberschliessungs-)Funktion

und vergleichbarem Verkehrsvolumen regelmässig ein minimaler Baulinienabstand

von 26,5 m verlangt wird. Der Revisionsbedarf der Verkehrsbaulinie ist auch

insofern unbestritten, als diese im nördlichen Teil des Projektgebiets auf

einer Länge von rund 80 m im Strassenraum verläuft und dort keine erkennbare

Aufgabe mehr erfüllt.

4.2

Aus den

Baulinienplänen geht hervor, dass das Grundstück der Beschwerdegegnerin durch

die geplante Revision stärker belastet wird als jenes auf der gegenüberliegenden

Strassenseite: Während das Grundstück der Beschwerdegegnerin auf einer Länge

von rund 60 m neu um 4 m – statt wie bisher um 2 m – und das Geschäftsgebäude

auf einer Länge von rund 50 m neu um 2 m angeschnitten wird, beträgt die

Baulinienverbreiterung auf dem vis-à-vis liegenden Grundstück (05) nur 0,5 bis

1.

m und schneidet die Baute der Grundeigentümerin auf einer Länge von knapp 60 m

lediglich in diesem Umfang an. Betrachtet man allerdings nicht nur den

Planausschnitt im Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin, sondern das gesamte

vom Revisionsplan erfasste Gebiet, so fällt Folgendes auf: Die revidierten Baulinien

verlaufen auf einer Länge von rund 700 m in einem konstanten Abstand von 26,5 m

parallel und weitgehend exakt gradlinig in Nord-Süd-Richtung und schneiden auf

beiden Seiten der Allmendstrasse Grundstücke an. Während die Baulinien ganz im

Süden der Allmendstrasse (nördlich der Maneggbrücke) zulasten der Grundstücke

auf der östlichen Strassenseite um 2,5 m verbreitert werden sollen –

ohne Ausdehnung in Richtung Westen –, erfolgt die Baulinienverbreiterung im

nördlichen Teil des betroffenen Abschnitts (in der Nähe des Verkehrsdreiecks

Zürich Süd) vollständig zulasten der Grundstücke auf der westlichen

Strassenseite (ohne Ausdehnung in Richtung Osten). Ungefähr auf mittlerer Höhe

des von der Revision betroffenen Abschnitts beträgt die Baulinienverbreiterung

auf beiden Strassenseiten je 1,25 m. Westlich der Allmendstrasse werden die

Gebäude Assek.-Nr. 06 um 0,5 bis 1 m und Assek.-Nr. 07 um 1,5 m

angeschnitten, auf der Ostseite die Gebäude Assek.-Nr. 03 um 2 m, Assek.-Nr. 08

um 1 m und Assek.-Nr. 09 um 0,5 bis 1 m. Insgesamt führt die geplante

Baulinienrevision zu einer leichten Mehrbelastung der Grundstücke (inkl.

Vorgärten) auf der Westseite und zu einer leichten Mehrbelastung der Gebäude

auf der Ostseite. Würde man hingegen dem Vorschlag der Beschwerdegegnerin

folgen und die Baulinien beidseits der Allmendstrasse parallel in Richtung

Westen verschieben, so führte dies zu einer leichten Mehrbelastung der

Grundstücke und Gebäude auf der westlichen Strassenseite und hätte unter

anderem zur Folge, dass auf der Westseite neu das Gebäude Assek.-Nr. 10

angeschnitten würde. Vor dem Hintergrund dieser Situation und angesichts des

grossen Ermessens der Planungsbehörde (vgl. oben, E. 2.4) kann entgegen

der Auffassung der Baurekurskommission nicht gesagt werden, dass die vom

Gemeinderat genehmigte Baulinienführung zu einer unzulässigen Mehrbelastung der

ostseitigen Strassenanstösser führe. Wohl wäre womöglich auch die von der

Beschwerdegegnerin vorgeschlagene, westlicher verlaufende Linienführung mit der

Rechtsgleichheit vereinbar gewesen; doch angesichts des grossen Beurteilungsspielraums

der kommunalen Planungsträger lag es im Ermessen der Beschwerdeführerin, die

vom Stadtrat beantragte Variante vorzuziehen. Dem steht auch nicht entgegen,

dass die Grundstücke westlich der Allmendstrasse durchschnittlich

grossflächiger und breiter sind als die an eine S-Bahnlinie angrenzenden Parzellen

auf der östlichen Strassenseite. Wollte man nämlich eine exakte Gleichbelastung

der Grundstücke auf der Ost- und Westseite verlangen, so müssten noch zahlreiche

weitere wertbeeinflussende Faktoren – etwa der Zustand der betroffenen Liegenschaften

oder die Lage und Überbaubarkeit jedes einzelnen Grundstücks – berücksichtigt

werden, was nicht praktikabel wäre. Demnach ist mit den Genehmigungsbehörden

davon auszugehen, dass die geplante Baulinienrevision gesamthaft betrachtet

nicht zu einer rechtsungleichen Mehrbelastung der östlichen Strassenanstösser

führt.

4.3

Der

Beschwerdegegnerin kann auch insofern nicht gefolgt werden, als sie sinngemäss

verlangt, in der Umgebung ihres Grundstücks sei von der Gradlinigkeit der

projektierten Baulinien abzuweichen. Zum einen wäre es kaum praktikabel, wenn

zu verbreiternde Baulinien stets so festgesetzt werden müssten, dass

gegenüberliegende Grundstücke jeweils gleichmässig belastet würden. Zum anderen

würde dies zu einem unregelmässigen Verlauf der Baulinien führen, was es aus

städtebaulich-gestalterischen Gründen zu verhindern gilt. Es ist jedenfalls

nicht zu beanstanden, dass die Genehmigungsbehörden der gestalterischen

Funktion der Baulinien (vgl. E. 2.1) Beachtung schenkten, indem sie dem

öffentlichen Interesse am parallel-gradlinigen, nicht auskragenden und

ununterbrochenen Verlauf der Baulinien grosses Gewicht zumassen und deshalb im

Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin keine Ausbuchtungen, Knicke und

Unterbrüche der Baulinie vorsahen. Unterschiedliche Belastungen einzelner

Grundeigentümer, die auf die Gradlinigkeit der Baulinien zurückzuführen sind,

müssen grundsätzlich hingenommen werden, soweit städtebaulich-gestalterische

Gründe für die gerade Linienführung sprechen und – gesamthaft betrachtet –

keine ungleichmässige Belastung der Strassenanstösser vorliegt.

4.4

Zu prüfen

bleibt, ob die vom Gemeinderat genehmigten Baulinien zu einem unzulässigen

Eingriff in das Eigentum der Beschwerdegegnerin führen. Zwar bewirkt die

Baulinienrevision beachtliche bauliche Einschränkungen (vgl. § 99 PBG).

Doch diesen stehen gewichtige öffentliche Interessen an der Verbreiterung des

Baulinienabstands im Bereich der Allmendstrasse gegenüber (vgl. oben, E. 4.1).

Der Eigentumseingriff wird ferner dadurch relativiert, dass die

Beschwerdegegnerin ihre Liegenschaft im Rahmen von § 101 PBG auch künftig

unterhalten und modernisieren kann. Zu berücksichtigen ist sodann, dass die von

der Beschwerdegegnerin selber vorgeschlagene, 0,75 m weiter westlich

verlaufende Linienführung keine wesentlich mildere Eigentumsbeschränkung zur

Folge hätte: Das Grundstück der Beschwerdegegnerin würde diesfalls um 3,25 m

(statt 4 m) und das Geschäftsgebäude um 1,25 m (statt 2 m) angeschnitten.

Demgegenüber bedeutet die vom Gemeinderat genehmigte Linienführung für die

Beschwerdegegnerin lediglich eine vergleichsweise geringfügige Mehrbelastung.

Der von der Baulinienrevision ausgehende Eigentumseingriff erweist sich unter

diesen Umständen als verhältnismässig.

4.5

Aus dem

bisher Gesagten ergibt sich, dass die vom Gemeinderat festgelegten Baulinien

zur Sicherung der geplanten Verkehrsanlagen und Freihalteräume erforderlich

sind und weder gegen die Rechtsgleichheit noch gegen die Eigentumsgarantie

verstossen. Demnach kann offenbleiben, ob das gemeinderätliche Baulinienprojekt

auch aus anderen Gründen gegenüber alternativen Varianten vorzuziehen gewesen

wäre. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die im Strassenprojektplan

vorgesehene zusätzliche Abbiegespur südlich des Grundstücks der

Beschwerdegegnerin zwar dafür zu sprechen scheint, die Achse der Allmendstrasse

in Richtung Osten zu verschieben. Doch selbst wenn dem so wäre, dürfte dieser

Umstand für die Beurteilung der vorliegend strittigen Baulinienrevision nicht

berücksichtigt werden, denn das Strassenprojekt Allmendstrasse ist zurzeit noch

nicht rechtskräftig und wird im Rahmen des momentan beim Regierungsrat hängigen

Rekursverfahrens zu beurteilen sein. Die Rechtmässigkeit der vorliegend

strittigen Baulinienrevision ergibt sich jedoch aufgrund des zuvor Gesagten

unabhängig davon, ob die im Strassenprojekt enthaltenen Festlegungen betreffend

Strassenverlauf, Trottoir- und Alleegestaltung, Lage der Vorgärten etc. als zulässig

einzustufen sind oder nicht.

4.6

Zusammenfassend

hat die Baurekurskommission in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der

Beschwerdeführerin eingegriffen, indem sie die vom Gemeinderat festgesetzten

Baulinien aufhob und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdeführerin

zurückwies. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene

Entscheid aufzuheben.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Entsprechend sind auch die Rekursverfahrenskosten in der Höhe von

Fr. 4'032.- neu zu verlegen. Der Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 7. August

2009.

wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 17. Dezember

2008.

wird wieder hergestellt.

2.

Die

Rekursverfahrenskosten von Fr. 4'032.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an…