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Entscheid

VB.2009.00526

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00526

10. Februar 2010Deutsch16 min

(URT.2010.12105)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung Nr. 07 vom 27. Januar 2009 befahl die

Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements der Stadt Zürich A unter

Androhung der Ersatzvornahme, innert neun Monaten ab Rechtskraft jener

Verfügung auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den Platz

für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer (Standardgrösse 770 Liter; 1,7 m2)

zur Verfügung zu stellen.

Erwägungen

II.

Auf den hiergegen erhobenen Rekurs trat die

Baurekurskommission I infolge Fristversäumnisses mit Entscheid vom 21. August

2009.

nicht ein.

III.

Mit Beschwerde vom 24. September 2009 liess A die

Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Rückweisung der Sache zur

materiellen Beurteilung an die Vorinstanz unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen beantragen.

Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich

beantragte am 12. Oktober 2009 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Die Vorinstanz schloss

am 13. Oktober 2009 auf Abweisung der Beschwerde.

Mit Präsidialverfügungen vom 20. Oktober 2009 und

10.

Dezember 2009 wurde die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels

angeordnet und die Akten des Rekursverfahrens 02 sowie diejenigen zu den

früheren Verfügungen vom 4. April 2007 und 8. Juni 2007 beigezogen.

Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften

werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen

wiedergeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) für die Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen

zuständig. Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.

Dem angefochtenen Nichteintretensentscheid vom 21. August

2009.

infolge Fristversäumnisses liegt folgende Prozessgeschichte zugrunde:

2.1

Am 4. April 2007 verpflichtete das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement den

Beschwerdeführer mit Verfügung Nr. 03, auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01,

8004.

Zürich, den Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer (770 Liter;

1,7 m2) zur Verfügung zu stellen. Gegen diesen Entscheid liess

der Beschwerdeführer durch seinen Vertreter, Rechtsanwalt B, mit Eingabe vom

18.

April 2007 Rekurs [recte: Einsprache] beim Stadtrat der Stadt Zürich

erheben.

In der Folge widerrief das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement

mit Verfügung Nr. 04 vom 8. Juni 2007 die Verfügung Nr. 03 wegen

unangemessen hoher Verfahrenskosten; dies unter Mitteilung an den

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers. Gleichentags verpflichtete die

Beschwerdegegnerin mit Verfügung Nr. 05 den Beschwerdeführer wiederum, auf

seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den Platz für einen

Züri-Sack-Container zur Verfügung zu stellen; dies ebenfalls unter Mitteilung

an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers.

2.2

Hiergegen liess der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 10. Juli 2007

Einsprache beim Stadtrat der Stadt Zürich erheben. Mit Entscheid Nr. 06

vom 5. September 2007 wies der Stadtrat die Einsprache des

Beschwerdeführers unter Mitteilung an dessen Rechtsvertreter ab, worauf dieser

Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich erhob.

Mit Entscheid vom 11. Juli 2008 hob die

Baurekurskommission I die Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements

vom 8. Juni 2007 und den Einspracheentscheid des Stadtrats Zürich vom

5.

September 2007 auf; dies unter Mitteilung an den Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers. Die Baurekurskommission beanstandete die mangelnde formelle

und materielle Koordination mit dem für die Erstellung eines

Containerabstellplatzes erforderlichen baurechtlichen Verfahren. Zugleich wurde

auch eine Verletzung der Stadtzürcher Zuständigkeitsordnung in Baurechtssachen

festgestellt.

2.3

Mit Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements Nr. 07 vom 27. Januar

2009, versandt am 24. Februar 2009, wurde der Beschwerdeführer wiederum

verpflichtet, auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den

Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer innert neun Monaten seit

Rechtskraft zur Verfügung zu stellen; alternativ könne der

Liegenschaftseigentümer innert desselben Zeitraums den Nachweis erbringen, dass

er sich an einem privaten Kehrichtbereitstellungsplatz auf einem nahe gelegenen

Drittgrundstück beteiligen könne. Die Verfügung vom 27. Januar 2009 wurde dem Beschwerdeführer,

nicht aber seinem Rechtsvertreter, zugestellt.

Mit Eingabe vom 30. März 2009 liess der Beschwerdeführer

gegen die Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements Nr. 07 vom 27.

Januar 2009 Rekurs bei der Baurekurskommission I erheben, auf welchen diese mit

Entscheid vom 21. August 2009 wegen verspäteter Einreichung des Rekurses

nicht eintrat.

3.

3.1

Zur Begründung ihres Entscheids erwog die Baurekurskommission, die

angefochtene Verfügung sei am 25. Februar 2009 zugestellt worden. Die Rekursfrist

sei somit am 27. März 2009 unbenutzt verstrichen. Die Rekurseingabe sei

erst am 30. März 2009 und damit nach Ablauf der 30-tägigen Rekursfrist der

Post übergeben worden. Weder der Rechtsvertreter des Rekurrenten noch der

Letztgenannte hätten der Vorinstanz das bestehende Vertretungsverhältnis

angezeigt. Sie hätten der Vorinstanz namentlich keine Vollmacht zukommen

lassen, welche ihr die Bevollmächtigung des Rechtsvertreters aufgezeigt hätte.

Daher habe die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zu Recht an A und nicht an

dessen Vertreter zugestellt.

3.2

Der Beschwerdeführer lässt im Wesentlichen geltend machen, wenn ein

Verfahrensbeteiligter einen Vertreter bestellt habe, seien sämtliche Entscheide

und Verfügungen einer Angelegenheit dem Vertreter zuzustellen, so lange der

Vertretene den Behörden nicht einen Widerruf der Vollmacht bekannt gebe. Der

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers habe von diesem erst am 26. März 2009

telefonisch erfahren, dass ein neuer Entscheid ergangen sei. Er habe noch

gleichentags um Zustellung dieser Entscheide nachgesucht, jedoch erst am 27.

März 2009, als ihm der dem Beschwerdeführer zugegangene Entscheid überbracht

worden sei, sichere Kenntnis vom angefochtenen Entscheid erlangt.

Die beiden Verfügungen des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements

vom 8. Juni 2007 seien richtigerweise dem Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers zugestellt worden. Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement

habe somit vom Vertretungsverhältnis Kenntnis genommen. Die Verfügung vom 27.

Januar 2009 hätte daher wiederum dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers

zugestellt werden müssen.

Die im Rekursverfahren 02 eingereichte Vollmacht vom 16.

April 2007 sei nicht auf das Rekursverfahren beschränkt gewesen. Die

Beschwerdegegnerin dürfe nicht einfach ein Erlöschen des Mandatsverhältnisses

annehmen, wenn keiner der Betroffenen einen Untergang des

Vertretungsverhältnisses gemeldet habe.

3.3

Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, der Rechtsbeistand des

Beschwerdeführers habe nach dem gutheissenden Entscheid der Baurekurskommission

die Interessen seiner Klientschaft nicht weiterverfolgt und sich nach Erlass

des Entscheids der Baurekurskommission vom 11. Juli 2008 bei den

zuständigen Mitarbeitenden von ERZ Entsorgung + Recycling Zürich nicht

mehr gemeldet. Auch habe er ihnen keine Vollmacht betreffend Bestehen eines

Vertretungsverhältnisses zukommen lassen. Die Beschwerdegegnerin habe deshalb

in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dass der Beschwerdeführer Rechtsanwalt B

nur für die Prozessführung der Rechtsmittelverfahren hinzugezogen habe. Aus diesen

Gründen habe die Beschwerdegegnerin die Verfügung Nr. 11 vom

27.

Januar 2009 direkt dem Beschwerdeführer zugestellt. Es sei im Übrigen

nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschwerdeführer seinen Rechtsbeistand nicht

rechtzeitig instruiert habe und dieser die Rekursschrift nicht fristgerecht bei

der Vorinstanz habe einreichen können.

4.

4.1

Gemäss § 22 Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen seit der

Mitteilung oder, mangels einer solchen, seit Kenntnisnahme der angefochtenen

Anordnung bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Die Rechtsmittelfrist

beginnt mit der Eröffnung bzw. der Zustellung des Entscheids zu laufen

(§ 11 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 11 N. 3). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts

ist für die Zustellung einer Sendung nicht erforderlich, dass der Adressat sie

tatsächlich in Empfang nimmt; es genügt, wenn sie in seinen Machtbereich

gelangt und er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen kann (BGE 122 I 139

E. 1 S. 143; 122 III 316 E. 4 S. 320; Alfred Kölz/Isabelle

Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A.,

Zürich 1998, Rz. 341, Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 20 ff.). Werden

behördliche Anordnungen eingeschrieben versandt, so erfolgt die Zustellung

demnach bereits im Zeitpunkt der Entgegennahme bzw. der Abholung auf der Post.

4.2

Die schriftliche Mitteilung bzw. Zustellung hat in erster Linie gegenüber

den Adressaten einer Anordnung sowie weiteren gemäss § 10 Abs. 1 lit. a–c

Berechtigten zu erfolgen. Hat ein Gesuchsteller oder Beteiligter formgültig

einen Vertreter bestellt, so ist in der Regel an diesen zuzustellen (RB 1983

Nr. 53 = ZBl 85/1984, S. 183). Dies gilt so lange, bis der Vertretene den

Widerruf der ausdrücklich oder tatsächlich kundgegebenen Vollmacht der

gutgläubigen Behörde mitgeteilt hat. Demgemäss ist für die Berechnung von Rechtsmittelfristen

allein die Zustellung an den Vertreter massgebend (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 10 N. 24).

5.

Vorliegend ist zu klären, ob der Beschwerdeführer im

Zeitpunkt der Zustellung der Verfügung vom 27. Januar 2009 noch immer durch

seinen Rechtsbeistand vertreten war und daher die Verfügung diesem hätte

zugestellt werden müssen.

5.1

Wie aus der Prozessgeschichte hervorgeht, wurde der Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers erstmals für die Anfechtung der Verfügung Nr. 03 vom 4. April

2007.

beim Stadtrat der Stadt Zürich beigezogen, welche mit Einsprache vom 18.

April 2007 erfolgte. Daraufhin widerrief das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement

am 8. Juni 2007 diese Verfügung und ersetzte sie gleichentags mit der Verfügung

Nr. 05. Beide Entscheide teilte sie nicht dem Beschwerdeführer persönlich,

sondern dessen Rechtsvertreter mit.

5.2

Die bei den Akten liegende Vollmacht des Beschwerdeführers an seinen

Rechtsvertreter datiert vom 16. April 2007. Sie ist zeitlich nicht beschränkt

und wurde bis heute nicht widerrufen. Mit der Vollmacht wird Rechtsanwalt B zu

allen Rechtshandlungen eines Generalbevollmächtigten ermächtigt. Dies schliesst

entgegen dem Vorbringen der Beschwerdegegnerin nicht nur die Vertretung vor den

Rechtsmittelinstanzen, sondern nach dem ausdrücklichen Wortlaut auch die

Vertretung vor den Verwaltungsbehörden mit ein.

Die Beschwerdegegnerin hatte denn auch Kenntnis vom

Vertretungsverhältnis, da sie den Widerruf der Verfügung Nr. 03 vom 8. Juni

2007.

sowie die gleichentags neu erlassene Verfügung Nr. 05 an den

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers und nicht an diesen persönlich zustellte.

5.3

Unter diesen Umständen durfte die Beschwerdegegnerin nicht davon ausgehen,

das Vertretungsverhältnis sei nach dem Entscheid der Baurekurskommission I vom

11.

Juli 2008 aufgelöst worden oder die Vollmacht gelte nur im Verfahren

vor den Rechtsmittelbehörden. Dies umso weniger, als die neue Verfügung vom 27.

Januar 2009 direkt durch den Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission I

vom 11. Juli 2008 veranlasst wurde. Die neu erlassene Verfügung steht somit in

unmittelbarem Zusammenhang mit dem vorausgegangenen Rekursverfahren und

betrifft exakt denselben Streitgegenstand, weshalb sie ohne Weiteres als

Weiterführung des gleichen Verfahrens zu verstehen ist. Der Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers durfte deshalb darauf vertrauen, dass man auch die gestützt

auf den Entscheid der Baurekurskommission neu zu erlassende Verfügung ihm und

nicht seinem Mandanten zustellen würde.

Entgegen der Auffassung der

Vorinstanz war der Rechtsanwalt des Beschwerdeführers somit nicht gehalten, das

Vertretungsverhältnis der Beschwerdegegnerin erneut anzuzeigen. Sollten beim

Tiefbau- und Entsorgungsdepartement tatsächlich Zweifel über das Weiterbestehen

des Vertretungsverhältnisses bestanden haben, wäre vielmehr die Beschwerdegegnerin

nach Treu und Glauben verpflichtet gewesen nachzufragen, ob dieses aufgehoben

worden sei, zumal der Beschwerdeführer auch durch die neu erlassene Verfügung

Nr. 07 beschwert blieb. Eine solche Nachfrage hat die Beschwerdegegnerin

indessen unterlassen.

5.4

Zusammenfassend ergibt sich, dass gestützt auf die formgültige Bestellung

des Rechtsvertreters die Verfügung nicht dem Beschwerdeführer, sondern dessen

Vertreter hätte zugestellt werden müssen. Somit liegt eine mangelhafte Eröffnung

vor.

6.

6.1

Aus mangelhafter Eröffnung darf einer Partei kein Nachteil erwachsen (vgl.

Art. 38 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG] vom 20. Dezember

1968.

[SR 172.021]; BGE 117 Ib 270 E. 1c und d). Diesem Grundsatz

ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und einhelliger Lehre dann

Genüge getan, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres Mangels

ihren Zweck erreicht hat (BGE 122 V 189 E. 2 S. 194; BGr, 31.

Dezember 1993,1A.256/1993 E. 2a, ZBl 95/1994 S. 529; BGr,

17.

Februar 2006,1A.253/2005, E. 2.2, www.bger.ch; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 10 N. 62; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege

des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 364 f., jeweils auch zum Folgenden;

siehe sodann auch René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches

Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 381).

Es ist nach den Umständen des Einzelfalls zu prüfen, ob die betroffene Partei

durch den gerügten Eröffnungsmangel tatsächlich irregeführt und dadurch

benachteiligt worden ist. Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage ist der

auch im prozessualen Bereich geltende Grundsatz von Treu und Glauben, an

welchem die Berufung auf Formmängel in jedem Fall ihre Grenze findet. Der

Adressat einer mangelhaften Verfügung muss alles ihm Zumutbare unternehmen, um

in den Besitz der für die Wahrung seiner Rechte notwendigen Unterlagen zu

kommen.

6.2

Vorliegend wurde die angefochtene Verfügung dem Beschwerdeführer am

25.

Februar 2009 zugestellt. Wie unter E. 5 ausgeführt, hätte die

Zustellung nicht an ihn, sondern an seinen Rechtsvertreter erfolgen müssen. Es

fragt sich indessen, ob der Beschwerdeführer durch die mangelhafte Eröffnung

irregeführt oder benachteiligt worden ist.

6.2.1

Der Beschwerdeführer hat sich erst am 26.

März 2009 erstmals mit seinem Rechtsvertreter telefonisch in Verbindung gesetzt

und ihn darüber informiert, dass ein neuer Entscheid ergangen sei. Einen Tag

später, am 27. März 2009, überbrachte der Beschwerdeführer die ihm am 25.

Februar 2009 zugestellte Verfügung seinem Rechtsvertreter.

6.2.2

Der Adressat einer mangelhaften Verfügung

darf nach Treu und Glauben den Beginn des Fristenlaufs nicht beliebig

hinauszögern, wenn er einmal von der ihn betreffenden Verfügung Kenntnis

erhalten hat. Mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der

Rechtsgleichheit ist es nicht zu vereinbaren, dass eine Verfügung wegen

mangelhafter Eröffnung jederzeit weitergezogen werden kann; vielmehr muss eine

solche Verfügung innerhalb einer vernünftigen Frist infrage gestellt werden (Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006,

N. 1641, mit Hinweisen).

Vorliegend ist fraglich, ob es

ausreicht, wenn der Beschwerdeführer zwar noch innert laufender

Rechtsmittelfrist, aber erst 29 Tage nach Zustellung des Entscheids seinen

Rechtsvertreter informiert und dieser gleichentags die Zustellung des

Entscheids an ihn verlangt, oder ob nicht vielmehr auch von einem juristischen

Laien verlangt werden muss, dass dieser umgehend bzw. innert weniger Tage nach

Kenntnisnahme der fehlerhaften Zustellung reagiert, ansonsten davon ausgegangen

werden darf, er sei mit der Zustellung an ihn persönlich einverstanden. Dies

zumal der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers auf dem Mitteilungssatz nicht

aufgeführt war, weshalb der Beschwerdeführer nicht darauf vertrauen durfte,

dass die Verfügung auch diesem zugestellt worden sei.

6.2.3

Ob die erst am 26. März 2009 erfolgte

Reaktion des Beschwerdeführers nach Treu und Glauben als verspätet zu gelten

hat, kann vorliegend indessen offen bleiben. Gemäss dem bei den Akten liegenden

Poststempel wurde die Verfügung am 25. Februar 2009 abends um 18 Uhr

zugestellt. Da die Zustellung erst am Abend und damit ausserhalb der üblichen

Bürozeiten erfolgte, wäre es dem Beschwerdeführer selbst unter Annahme einer

sofortigen Meldepflicht nicht zumutbar gewesen, noch am selben Tag seinen

Rechtsvertreter von der ihm zugegangenen Verfügung in Kenntnis zu setzen.

Weil die Verfügung zur Auslösung der Rechtsmittelfrist an

den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hätte zugestellt werden müssen, kann

die Rekursfrist gemäss § 22 Abs. 1 VRG mangels Mitteilung erst mit

der möglichen Kenntnisnahme der Anordnung durch den Rechtsvertreter zu laufen

beginnen. Die Verfügung hätte somit frühestens am nächsten Tag, dem

26.

Februar 2009, in den Machtbereich des Rechtsvertreters gelangen

können. Da gemäss § 11 Abs. 1 VRG der Tag der Mitteilung bzw. Kenntnisnahme

einer Frist bei der Fristberechnung nicht mitzählt, kann auch unter Annahme

einer sofortigen Meldepflicht als frühestes Datum für den Beginn des Fristenlaufs

nur der 27. Februar 2009 infrage kommen. Damit ist aber unter Berücksichtigung

des Fristenlaufs an Samstagen und Sonntagen die Rechtsmittelfrist mit der

Übergabe des Rekurses an die schweizerische Post am 30. März 2009 gewahrt.

Die Vorinstanz hätte somit auf den Rekurs eintreten müssen.

7.

Somit ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache zur

materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang

des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§

13.

Abs. 2 VRG), die überdies zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- an

den Beschwerdeführer zu verpflichten ist (§ 17 Abs. 2 lit. a

VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 21.

August 2009 wird aufgehoben, und die Sache wird zur materiellen Beurteilung an

die Baurekurskommission I zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses

Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…