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Entscheid

VB.2009.00537

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00537

11. Februar 2010Deutsch15 min

(URT.2010.12093)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat von Zürich setzte am 25. März 2009 die

Schlussabrechnung für die Verfahrens- und Vollzugskosten des Quartierplans

Nr. 01 L-Strasse fest.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben die Erbengemeinschaft A, bestehend aus B, C,

D, E und F, die G AG, J, H sowie K am 11. Mai 2009 Rekurs an die Baurekurskommission

I. Sie beantragten, dass der Stadtratsbeschluss aufzuheben und die Sache zur

Neufestsetzung und Neuverlegung der Verfahrenskosten an den Stadtrat zurückzuweisen

sei. In der Begründung des Rekurses beschränkten sie die Anfechtung des

Stadtratsbeschlusses auf die vom Amt für Städtebau unter der Rubrik

"Verwaltungskosten" aufgeführten eigenen Aufwendungen im Gesamtbetrag

von Fr. 130'524.-. Die Baurekurskommission I wies den Rekurs am 21. August

2009.

ab.

III.

Dagegen gelangten die Erbengemeinschaft A, bestehend aus B,

C, D, E und F, die G AG sowie H mit Beschwerde vom 23. September 2009 ans

Verwaltungsgericht. Sie beantragten, dass der Entscheid der Baurekurskommission

I aufzuheben sei. Die Sache sei zur Neufestsetzung und Neuverlegung der

Verfahrenskosten an die Quartierplanbehörde zurückzuweisen; alles unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zugunsten der Beschwerdeführenden.

Die Baurekurskommission I beantragte am 13. Oktober 2009

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat von Zürich

beantragte am 1. Dezember 2009 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der gegen

einen Entscheid der Baurekurskommission I erhobenen Beschwerde zuständig.

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

1.2

Angefochten

ist vorliegend nur ein Teil der Quartierplanrechnung. Strittig sind einzig die

Verwaltungskosten des Amts für Städtebau in der Höhe von Fr. 130'524.-.

2.

Gemäss § 177 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind die Kosten der Gemeinde für die

Aufstellung des Quartierplans von den beteiligten Grundeigentümern samt Zins im

Verhältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu bezahlen. Besondere

Verhältnisse sind zu berücksichtigen. Gemäss § 15 der

Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978 (QPV) gelten als Verfahrenskosten im

Sinn von § 177 PBG alle mit der Aufstellung und dem Vollzug des

Quartierplans anfallenden Kosten, wie diejenigen für die administrative

Begleitung, die Bearbeitung der Pläne mit Einschluss von Architektur und

Ingenieurarbeiten, die Festlegung des Geldausgleichs und des Verlegers der

Erstellungskosten, die Vermessung und Vermarkung, den grundbuchlichen Vollzug

sowie im Falle von Gebietssanierungen zusätzlich diejenigen für den

Sozialbericht und die spätere Beurteilung einer Gesamterneuerung, den Schutz

der Quartierversorgung und den Schutz der Mieter.

3.

3.1

Die

Baurekurskommission I führte in ihrem Rekursentscheid aus, im Kanton Zürich

gelte der Grundsatz, dass die Kosten der Quartiererschliessung vollumfänglich

von den an der Erschliessung beteiligten Grundeigentümern zu tragen seien. Das

Gemeinwesen werde nur insoweit selber kostenpflichtig, als es selber Eigentümer

von zu erschliessenden Grundstücken im Quartierplanperimeter sei. Unter dem

Titel Verfahrenskosten dürften sämtliche im Zusammenhang mit der Aufstellung

und dem Vollzug des Quartierplans tatsächlich entstandenen und belegbaren

Kosten überbunden werden. Ein Quartierplanverfahren liege primär im Interesse

der Quartierplanbeteiligten und komme in erster Linie diesen zugute, weshalb

sich die Anwendung von § 1 A.6 Abs. 2 und damit von § 5 der

Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966

(Gemeindegebührenverordnung, GemeindegebührenV) rechtfertige.

3.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Verfahrens- und Vollzugskosten des

Quartierplans einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn bedürften. Aus § 177

Abs. 1 PBG liessen sich nur der Kreis der Abgabepflichtigen und der

Gegenstand der Abgabe, nicht aber die Gebührenhöhe und -bemessung entnehmen.

Die Gemeindegebührenverordnung sehe für Amtshandlungen eine maximale Gebühr von

Fr. 3'750.- vor. Auch wenn die Gebühr in besonderen Fällen erhöht werden

könne, bilde die Gemeindegebührenverordnung keine genügende gesetzliche

Grundlage für die Festsetzung einer Gebühr von mehr als Fr. 130'000.-.

Vorliegend erfüllten zudem das Kosten- und das Äquivalenzprinzip ihre Funktion

als Surrogat für die gesetzliche Grundlage nicht.

3.3

Der Beschwerdegegner

hält dafür, dass ausführlich begründet worden sei, weshalb trotz des Beizugs

eines spezialisierten Ingenieurbüros ein hoher Verwaltungsaufwand entstanden

sei. Durch das Amt für Städtebau und die zuständige Juristin des Hochbaudepartements

seien Aufgaben wahrgenommen worden, die in kleineren Gemeinden grösstenteils

vom beauftragten Ingenieurbüro und allenfalls von einem externen

Rechtsanwaltsbüro zu den entsprechenden in der Privatwirtschaft geltenden

Tarifen übernommen würden.

4.

4.1

Bei den

vorliegend im Streit stehenden Aufwendungen des Amts für Städtebau handelt es

sich um Verfahrenskosten im Sinn von § 177 PBG. Sie stellen

Verwaltungsgebühren dar (BEZ 1998 Nr. 16 = RB 1998 Nr. 103).

Verwaltungsgebühren bedürfen gemäss dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht einer

Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur

Festlegung der Gebühr an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis

der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessungsgrundlage

selber festlegen. Nach ständiger Rechtssprechung des Bundesgerichts handelt es

sich bei diesem Prinzip um ein verfassungsmässiges Recht des Bundes; es wird

für öffentliche Abgaben des Bundes in Art. 164 Abs. 1 lit. d der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) festgehalten (vgl. Pierre

Tschannen in: St. Galler Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 164

N. 23). Sodann ist es in Art. 126 der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf die – nicht unter die Steuern im Sinn

von Art. 125 KV fallenden –"weiteren Abgaben", d.h. die Kausal-

und Lenkungsabgaben, des kantonalen und kommunalen Rechts verankert.

4.2

Unbestritten

ist, dass § 177 Abs. 1 PBG den Kreis der Abgabepflichtigen und den Gegenstand

der Abgabe regelt, indem er die beteiligten Grundeigentümer verpflichtet, die

Kosten der Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des Quartierplans zu

bezahlen. § 15 QPV führt dabei näher aus, welche Kosten zu den

Verfahrenskosten im Sinn von § 177 Abs. 1 PBG zu zählen sind. Wie die

Beschwerdeführenden zu Recht geltend machen, äussert sich § 177 PBG

hingegen weder zur Gebührenhöhe noch detailliert zur Gebührenbemessung.

Der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der

Abgabe kann jedoch auch aus § 63 GemeindeG abgeleitet werden, wonach die Gemeindebehörden

für ihre Amtstätigkeit Gebühren nach einer vom Regierungsrat zu erlassenden

Verordnung beziehen. Wie § 177 PBG äussert sich § 63 GemeindeG

nicht zur Höhe und Bemessung der Gebühren. Immerhin verweist er aber auf die

Gemeindegebührenverordnung, auf welche der Beschwerdegegner und die

Baurekurskommission denn auch die strittigen Verfahrenskosten stützen. Gemäss § 1

A.6. GemeindegebührenV können für alle Anordnungen von Gemeindebehörden und Amtsstellen

in Verwaltungssachen Gebühren in der Höhe von Fr. 10.- bis Fr. 3'750.-

festgesetzt werden, wobei gemäss § 5 GemeindegebührenV in besonderen Fällen

die Gebühren über die in dieser Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus

angemessen erhöht werden können.

Ob die Gemeindegebührenverordnung eine hinreichende

gesetzliche Grundlage für die Festsetzung der Verfahrenskosten bildet, ist

fraglich. Einerseits ist zu beachten, dass auf formeller Gesetzesstufe die

Bemessung und die Höhe der Verwaltungsgebühr nicht einmal in den Grundzügen

geregelt sind. Zum andern übersteigen die festgesetzten Verfahrenskosten von Fr. 130'524.-

den gesetzlich vorgesehenen Rahmen derart, dass sie kaum mehr durch diesen

gedeckt werden, selbst wenn man von einer ausreichenden Begründung für das

Überschreiten des Fr. 3'750.- betragenden Maximalansatzes ausginge.

Indessen kann, wie nachfolgend zu zeigen ist (vgl. E. 4.3), vorliegend

offen bleiben, ob die Gemeindegebührenverordnung eine hinreichende gesetzliche

Grundlage hinsichtlich der Bemessung und der Höhe der Verfahrenskosten im Sinn

von § 177 PBG bildet und ob Gebühren in der Höhe von über Fr. 130'000.-

sich auf § 5 Abs. 2 in Verbindung mit § 1 GemeindegebührenV

stützen lassen.

4.3

4.3.1

Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage können bei

Verwaltungsgebühren herabgesetzt werden, wenn den Privaten die Überprüfung der

Abgabe auf ihre Rechtmässigkeit anhand anderer verfassungsrechtlicher

Prinzipien ohne Weiteres offen steht. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder

seines Gehalts entleert noch auf der anderen Seite in einer Weise überspannt

werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit in einen unlösbaren Widerspruch

gerät. Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip vermögen dabei die

Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Bemessung von Abgaben zu

lockern, nicht aber eine gesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich

etc. 2006, Rz. 2703, mit Hinweisen; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 516; Lukas Widmer, Das

Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 166 f.).

4.3.2

Die strittige Gebühr entstand durch den Einsatz von Mitarbeitenden des Amts

für Städtebau und einer Juristin des Hochbaudepartements im Rahmen des

Quartierplanverfahrens. Dabei verrechnete der Beschwerdegegner folgende Stundenansätze:

Juristin Fr. 145.- bis Fr. 149.-; Leiter Liegenschaftenbewertung Fr. 140.-

bis Fr. 143.-; Sekretariat Fr. 90.- bis Fr. 93.-; Leiter

Planungsinstrumente Fr. 140.- bis Fr. 146.-; Projektleiterin Fr. 121.-

bis Fr. 128.30; Planungsassistenz Fr. 104.- (act. 7/9a S. 4).

Diese Ansätze beruhen auf den Stadtratsprotokollen über die Stundenansätze der

Stadt Zürich für gelegentliche Dienstleistungen an Dritte vom 12. Dezember

2003, 5. Oktober 2005, 25. Oktober 2006 und 7. Mai 2008

(act. 7/10.5–10.8).

Zu prüfen ist nachfolgend, ob das Äquivalenz- und das

Kostendeckungsprinzip dazu geeignet sind, das Mass bzw. die Höhe der

verrechneten Leistungen zu begrenzen. Sollte dies zu bejahen sei, ist weiter zu

prüfen, ob die beiden Prinzipien vorliegend eingehalten wurden.

4.3.3

Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und

das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es verlangt, dass eine

Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert

der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen darf und sich in

vernünftigen Grenzen bewegen muss. Wo es sich auch um privatwirtschaftlich

angebotene Güter oder Dienstleistungen handelt, kann als Massstab der Marktwert

herangezogen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2641 ff.; Hungerbühler,

S. 522; Widmer, S. 59 f.).

Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, es lasse sich

vorliegend nicht überprüfen, ob das Äquivalenzprinzip eingehalten worden sei.

Dieser Auffassung ist nicht beizutreten. Dem Amt für Städtebau oblag im

Quartierplanverfahren die Projektleitung. Es war zuständig für die Termin- und

Kostenkontrolle, die Administration und das Sekretariat sowie für die

stadtinterne Koordination (act. 7/10/1). Die Beurteilung rechtlicher Fragen

oblag der zuständigen Juristin des Hochbaudepartements. Wie der

Beschwerdegegner zu Recht geltend macht, werden derartige Aufgaben in kleineren

Gemeinden regelmässig dem beauftragten Ingenieurbüro bzw. einem Rechtsanwalt

übertragen. Daraus wird ersichtlich, dass die strittigen Leistungen auch in der

Privatwirtschaft angeboten werden und demnach einen Marktwert aufweisen. Der

Beschwerdegegner führt aus, zu welchen Stundenansätzen er seine Leistungen

verrechnet hat (vgl. E. 4.3.2). Dass die angewandten Ansätze für die

Leistungen der Mitarbeitenden des Amts für Städtebau und die Juristin des

Hochbaudepartements deutlich unter denjenigen von privaten

Dienstleistungserbringern liegen, ist offensichtlich. Demnach wurde weniger als

der Marktwert verrechnet, weshalb das Äquivalenzprinzip von vornherein gewahrt

ist.

4.3.4

Das Kostendeckungsprinzip verstanden als Einzelkostendeckungsprinzip weist

eine gewisse Nähe zum Äquivalenzprinzip auf. Es besagt, dass die einzelne

Gebühr die Kosten für die die Gebühr auslösende staatliche Handlung nicht oder

nur geringfügig überschreiten darf. Wird das Einzelkostendeckungsprinzip

überschritten, heisst dies jedoch nicht zwingend, dass die Gebühr unzulässig

wäre. In einem solchen Fall ist die strittige Gebühr nämlich am Gesamtkostendeckungsprinzip

zu messen. Dies bedeutet, dass der Gesamtertrag der Gebühren in der Regel

die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 569; Hungerbühler, S. 520 ff.;

Widmer, S. 57; BGE 132 II 47 E. 4.1). Im Rahmen dieser Kosten

sind dabei nicht nur die allgemeinen Unkosten des betreffenden

Verwaltungszweigs mit einzubeziehen, sondern kann auch ein Anteil am Aufwand

der leitenden Behörden berücksichtigt werden. Ebenso sind bei der Gebührenbemessung

im Interesse der Praktikabilität Schematisierungen erlaubt (BGE 103 Ia 85

E. 5b). Die Relativierung des Kostendeckungsprinzips hat zur Folge, dass

eine ihm unterliegende Gebühr im Einzelfall höher sein kann als die ihr

gegenüberstehende staatliche Aufwendung. Dementsprechend ist es auch zulässig,

einen mässigen – mithin nicht nur geringfügigen – Gebührenüberschuss zu

erzielen, insbesondere wenn sich die einzelne Gebührenforderung auf einen

runden, an sich mässigen Betrag beschränkt (Hungerbühler, S. 520; Max

Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II,

6.

A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 110 B IV). Erst erhebliche

Mehreinnahmen verletzen das Gesamtkostendeckungsprinzip (Klaus A. Vallender,

Grundzüge des Kausalabgaberechts, Bern/Stuttgart, 1976, S. 72 f; vgl. zum

Ganzen auch VGr, 13. April 2000, VB.2000.00048, E. 6 a,

www.vgrzh.ch).

Berücksichtigt man die benötigte Infrastruktur und die

Lohnkosten für die Mitarbeitenden, dürften die durch die Beschwerdegegnerin

verrechneten Stundenansätze für die Leistungen des Amts für Städtebau und die

Juristin des Hochbaudepartements kaum oder gerade noch kostendeckend sein.

Damit würden sie dem Einzelkostendeckungsprinzip genügen, weshalb sich

die Prüfung, ob das Gesamtdeckungsprinzip eingehalten worden ist, erübrigen

würde (VGr, 28. Februar 2008, VB.2008.00024, E. 3.2, www.vgrzh.ch).

Selbst wenn es sich wider Erwarten erweisen würde, dass

die verrechneten Stundenansätze leicht über dem für die Deckung der Kosten

Notwendigen liegen, wäre das Gesamtkostendeckungsprinzip nicht verletzt.

Denn dieses lässt wie dargelegt einen mässigen Einnahmeüberschuss zu.

Nicht entscheidend ist schliesslich, dass der

Verfahrensaufwand pro belasteter Quartierplanfläche Fr. 8.91/m2 beträgt

(vgl. act. 7/5.1). Immerhin vermag dies aber ein Indiz für die Rechtmässigkeit

der Gebühren bilden, wird doch ein Ansatz von Fr. 3.-/m2 bis Fr. 12.-/m2 als

nicht unüblich bezeichnet (BEZ 2003 Nr. 16 E. 4e).

4.4

Zusammenfassend

ergibt sich, dass es zwar fraglich ist, ob eine genügende gesetzliche Grundlage

für die Bemessung bzw. Höhe der durch das Amt für Städtebau verrechneten

Verfahrenskosten besteht, das Mass der strittigen Kosten jedoch durch das

Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip ausreichend begrenzt wird. Dies führt

zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss den

Beschwerdeführenden 1.1–1.5 zu je 1/15 und den Beschwerdeführenden 2 und 3 zu

je 1/3 aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung eines jeden für den

Gesamtbetrag (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem

obsiegenden Gemeinwesen wird in Quartierplanstreitigkeiten praxisgemäss eine

Parteientschädigung zugunsten der Quartierplanrechnung zugesprochen, wenn es

als Vertreter der Quartierplanbeteiligten und nicht als Vertreter des

öffentlichen Interesses auftritt (vgl. etwa VGr, 30. September 2004,

VB.2004.00175, E. 3, www.vgrzh.ch). Dies ist vorliegend nicht der Fall, da

die eigenen Aufwendungen des Beschwerdegegners im Streit liegen. Demnach ist

der allgemeine Grundsatz heranzuziehen, wonach die Beantwortung von

Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, was

eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein

ausschliesst, jedoch nur als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die

Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19, mit Hinweisen). Diese

Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 7'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1.1.–1.5 zu je 1/15 und den

Beschwerdeführenden 2 und 3 zu je 1/3 auferlegt, unter solidarischer Haftung

eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…