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Entscheid

VB.2009.00613

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00613

15. April 2010Deutsch44 min

(URT.2010.12246)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. (VB.2009.00613)

Stadt Zürich,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

2. Gemeinde Aeugst a.A.,

3. Gemeinde Hausen am

Albis,

4. Gemeinde Obfelden,

5. Gemeinde Stallikon,

6. Gemeinde Wettswil am

Albis,

7. Gemeinde Bonstetten,

8. Gemeinde Hedingen,

9. Gemeinde Affoltern am

Albis,

10. Gemeinde Ottenbach,

11. Zweckverband Bezirksspital

Affoltern,

2–11 vertreten

durch RA A,

12. Gemeinde Aesch,

13. Gemeinde Birmensdorf,

14. Gemeinde Regensdorf,

15. Stadt Opfikon,

16. Spitalverband Limmattal,

12–16 vertreten

durch RA B

17. Gemeinde Fällanden,

18. Gemeinde Maur,

18 vertreten

durch RA C

19. Gemeinde Egg,

20. Gemeinde Küsnacht,

21. Gemeinde Erlenbach,

22. Stadt Adliswil,

23. Gemeinde Langnau am Albis,

24. Gemeinde Kilchberg,

25. Gemeinde Rüschlikon,

Beschwerdegegnerschaft,

sowie

Erwägungen

II. (VB.2009.00614–618)

1.

Gemeinde Aeugst a.A.,

2.

Gemeinde Hausen am Albis,

3.

Gemeinde Obfelden,

4.

Gemeinde Stallikon,

5.

Gemeinde Wettswil am Albis,

6.

Gemeinde Bonstetten,

7.

Gemeinde Hedingen,

8.

Gemeinde Affoltern am Albis,

9.

Gemeinde Ottenbach,

10.

Zweckverband Bezirksspital Affoltern,

1–10 vertreten

durch RA A,

11.

Gemeinde Aesch,

12.

Gemeinde Birmensdorf,

13.

Gemeinde Regensdorf,

14.

Stadt Opfikon,

15.

Spitalverband

Limmattal,

11-15 vertreten

durch RA B

16.

Gemeinde

Maur, vertreten durch RA C

Beschwerdeführende,

gegen

1.

Gesundheitsdirektion des

Kantons Zürich,

2.

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend

Spitalzuteilung,

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügungen vom 22. November 1973 und 20. Dezember

1989.

sowie vom 25. Juni/3. August 1999 legte die Gesundheitsdirektion

des Kantons Zürich die Einzugsbereiche der kommunalen und regionalen

Krankenhäuser fest. Sie teilte dabei die Zürcher Gemeinden den insgesamt elf

Spitalregionen zu, darunter einzelne Gemeinden zu bestimmten Anteilen mehreren

Regionen. Am 27. Januar 2005 ersuchte die Stadt Zürich die Gesundheitsdirektion

darum, die Zuteilung zu den drei Spitalregionen Zürich, Sanitas und

Zollikerberg gestützt auf die für das Jahr 2003 erhobenen Daten über die

tatsächlichen Patientenströme neu zu regeln; dabei sollten die Gemeinden in der

Regel zwei und ausnahmsweise drei Spitalregionen zugeteilt werden. Konkret

beantragte sie für insgesamt 42 Gemeinden eine Änderung der Zuteilung.

Mit Verfügung vom 23. April 2008

hiess die Gesundheitsdirektion dieses Gesuch teilweise gut und legte

rückwirkend auf den 1. Januar 2008 für 17 Gemeinden neue Zuteilungen fest. Im

Übrigen wies sie das Gesuch ab.

II.

Gegen diese Verfügung wurden insgesamt sechs Rekurse beim

Regierungsrat erhoben. Die Stadt Zürich verfolgte mit ihrem Rekurs im

Wesentlichen die ergänzende bzw. veränderte Neuzuteilung für zehn Gemeinden und

die Anpassung auf den 1. Januar 2006. Gegen die Neuzuteilung bzw. gegen den

Anpassungszeitpunkt wandten sich mit gemeinsamer Eingabe der Spitalverband

Limmattal mit den politischen Gemeinden Aesch, Birmensdorf und Regensdorf, je

mit eigenen Rekursschriften die Gemeinde Maur sowie die Städte Opfikon und

Schlieren sowie mit einer gemeinsamen Eingabe die politischen Gemeinden

Affoltern am Albis, Bonstetten, Hedingen, Obfelden, Stallikon und Wettswil zusammen

mit dem Zweckverband Bezirksspital Affoltern.

Der Regierungsrat eröffnete sechs Rekursverfahren, wobei

er die fünf Rekurse der beiden Spitalverbände und der Gemeinden aus den

jeweiligen Regionen vereinigte und den Rekurs der Stadt Zürich separat führte.

Er entschied am 16. September 2009 in zwei koordinierten Rekursentscheiden RRB

1452/2009 und 1453/2009. Die vereinigten Rekurse wies er ab, und den Rekurs der

Stadt Zürich hiess er teilweise gut. Demzufolge wurde die angefochtene

Verfügung bezüglich der Gemeinden Aeugst am Albis, Hausen am Albis und Obfelden

aufgehoben. Diese Gemeinden wurden auf den 1. Januar 2008 neu zu je drei

Zehnteln der Spitalregion Zürich zugeteilt und verblieben zu sieben Zehnteln

weiterhin in der Spitalregion Affoltern. Im Übrigen wies der Regierungsrat den

Rekurs der Stadt Zürich ab, soweit er darauf eintrat und er nicht

gegenstandslos geworden sei.

III.

A. Gegen den Entscheid RRB 1452/2009 wurden vier Beschwerden

von betroffenen Gemeinden und Spitalverbänden erhoben:

Die politischen Gemeinden Affoltern am Albis, Bonstetten,

Hedingen, Obfelden, Stallikon und Wettswil sowie der Zweckverband Bezirksspital

Affoltern am Albis beantragten am 22. Oktober 2009, Ziffn. I bis IV des

Rekursentscheids seien aufzuheben und die vier umgeteilten

Beschwerdeführerinnen wie bisher der Spitalregion Affoltern zuzuteilen, eventuell

sei die Neuzuteilung auf den 1. Januar 2011 zu vollziehen, alles unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen (VB.2009.00614).

Der Spitalverband Limmattal sowie die politischen

Gemeinden Aesch, Birmensdorf und Regensdorf beantragten in ihrer Beschwerde von

22.

Oktober 2009, erstens seien die Ziffn. I und II des Rekursentscheids

aufzuheben und ihr Rekurs gutzuheissen, eventuell sei der Rekursentscheid zur

neuen Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Zweitens sei eventualiter

die vorgesehene Neuzuteilung ab rechtskräftigem Entscheid in der Sache

vorzunehmen, unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner

(VB.2009.00616).

Die Stadt Opfikon verlangte am 22. Oktober 2009 ebenfalls,

erstens seien die Ziffn. I und II des Rekursentscheides aufzuheben und ihr

Rekurs gutzuheissen, eventuell sei der Rekursentscheid zur neuen Beurteilung an

den Regierungsrat zurückzuweisen; zweitens sei eventualiter die vorgesehene

Neuzuteilung ab rechtskräftigem Entscheid in der Sache vorzunehmen, unter

Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner (VB.2009.00617).

Die Gemeinde Maur beantragte in ihrer Beschwerde vom 23.

Oktober 2009, der Rekursentscheid sei vollumfänglich aufzuheben und der

Entscheid insoweit abzuändern, als sie auf den 1. Januar 2008 zu 1/1 der

Spitalregion Zollikerberg zugeteilt worden sei, und es sei die bisherige

Zuteilung (3/5 Spitalregion Zollikerberg, 2/5 Spitalregion Uster) zu bestätigen.

Eventuell sei in Abänderung der angefochtenen Verfügung eine Zuteilung zu 4/5

an die Spitalregion Zollikerberg und zu 1/5 an die Spitalregion Uster

vorzunehmen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich

Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners (VB.2009.00618).

B. Gegen den Entscheid RRB 1453/2009 erhoben sowohl die

Stadt Zürich am 21. Oktober 2009 (VB.2009.000613) als auch die politischen

Gemeinden Aeugst am Albis, Hausen am Albis, Obfelden, Affoltern am Albis und

Ottenbach sowie der Zweckverband des Bezirksspitals Affoltern am Albis am 22.

Oktober 2009 eine Beschwerde (VB.2009.00615).

Die Stadt Zürich beantragte, die Neuzuteilung der

Gemeinden gemäss Verfügung der Gesundheitsdirektion und Ergänzung des

Regierungsrats sei auf den 1. Januar 2006 anzusetzen und es sei eine

Verzugszinsregelung in der Höhe von 5 % ab 1. Januar 2006 vorzusehen, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

Die Gemeinden und der Zweckverband aus dem Bezirk

Affoltern beantragten, Ziffn. I bis IV des Rekursentscheids seien aufzuheben

und die in Ziff. I genannten Beschwerdeführerinnen wie bisher der Spitalregion

Affoltern zuzuteilen, eventuell sei die Neuzuteilung auf den 1. Januar 2011 zu

vollziehen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

C. Das Verwaltungsgericht vereinigte die sechs Beschwerden und

führte das Vernehmlassungsverfahren durch. Die Staatskanzlei des Kantons Zürich

beantragte am 13. November 2009 die Abweisung der Beschwerden. Die Gemeinde Egg

verzichtete am 7. Dezember 2009 auf eine Beschwerdeantwort. Die Gemeinde Maur

beantragte ebenfalls am 7. Dezember 2009, die Beschwerde der Stadt Zürich sei

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

(zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdeführerin. Die Stadt Zürich

verlangte mit ihrer Beschwerdeantwort vom 18. Dezember 2009, die Beschwerden

der Gemeinden und Spitalverbände seien vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Mit gemeinsamer

Beschwerdeantwort vom 6. Januar 2010 beantragen die Gemeinden Aeugst am Albis,

Hausen am Albis, Obfelden, Stallikon, Wettswil am Albis, Bonstetten, Hedingen,

Affoltern am Albis und Ottenbach sowie der Zweckverband Bezirksspital Affoltern,

die Beschwerde der Stadt Zürich sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen. Die Gemeinden Aesch, Birmensdorf und Regensdorf sowie

die Stadt Opfikon und der Spitalverband Limmattal beantragten am 25. Januar

2010.

ebenfalls die Abweisung der Stadtzürcher Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Gesundheitsdirektion

schliesslich beantwortete alle Beschwerden am 28. Januar 2010 und schloss auf

Beschwerdeabweisung unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden.

Mit Repliken vom 6. Januar und 17. März 2010 nahmen die

Beschwerdeführenden II.1 bis 10 und II.11 bis 15 zu den gegnerischen

Beschwerdeantworten Stellung und hielten an ihren Beschwerdeanträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Eintreten

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden, die Anpassung von Spitalzuteilungen betreffenden Beschwerden

zuständig.

1.2

Zum Rekurs oder zur Beschwerde sind nach § 21 lit. b VRG eine Gemeinde,

eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts berechtigt

zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen, insbesondere

wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die

Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat.

Der Regierungsrat anerkannte im Rekursentscheid zu Recht

die Legitimation der rekursführenden Körperschaften. Nach den §§ 26 ff. der vom

Kantonsrat genehmigten Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege

vom 26. Februar 1968 (VSK; LS 813.21) wirken sich die Einzugsbereiche der

kommunalen und regionalen Krankenhäuser sowohl auf die Höhe der staatlichen

Anteile an die Spitalkosten als auch auf die von den Gemeinden zu leistenden

Anteile an die nach Abzug des Staatsbeitrags verbleibenden Spitalkosten aus.

Mit ihren Anträgen auf andere Spitalzuteilungen und/oder andere Termine versuchen

die in das vorliegende Beschwerdeverfahren involvierten Spitalverbände und

Trägergemeinden einerseits, gesamthaft weniger bzw. nicht mehr als bisher an

die Kosten der Spitäler leisten zu müssen, und andererseits, die Anpassung je

nach Interessenlage auf einen früheren oder späteren Termin zu legen. Damit

verfolgen sie finanzielle Interessen, die – wie in den Rekursschriften zum Teil

ausführlich dargelegt – beträchtlich und damit schutzwürdig im Sinne von § 21

lit. b VRG sind.

1.3

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die

Beschwerden einzutreten.

2.

Grundlagen

2.1

Die Errichtung und der Betrieb kommunaler und regionaler Spitäler sind

Sache der Gemeinde (vgl. § 39 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November

1962, Anhang zu LS 810.1, nachfolgend aGesundheitsG zitiert; weiterhin gültig

gemäss § 64 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007, GesundheitsG). An die

Investitionen und den Betrieb solcher Krankenhäuser leistet der Staat

Kostenanteile (§ 40 Abs. 1 lit. a aGesundheitsG); die Einzelheiten dazu regelt

die Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege. Die Kostenanteile

werden nach dem Finanzkraftindex der zum Einzugsbereich gehörenden Gemeinden

abgestuft (§ 27 Abs. 1 und 29 VSK). Die Gesundheitsdirektion bestimmt die

Einzugsbereiche nach der Lage der Gemeinden und der Herkunft der Patienten im

betreffenden Krankenhaus. Sie hört zuvor die Aufsichtsorgane der einzelnen

Krankenhäuser an (§ 27 Abs. 2 VSK). Jede Gemeinde, die zum Einzugsbereich eines

kommunalen oder regionalen Krankenhauses gehört, soll an die nach Abzug des

Staatsbeitrags verbleibenden Kosten einen angemessenen Anteil leisten (§ 32

Abs. 1 VSK). Widersetzt sich eine Gemeinde dieser Kostenbeteiligungspflicht,

kommt das Verfahren nach § 7 des Gesetzes über das Gemeindewesen vom 6. Juni

1926.

(GemeindeG, LS 131.1) zur Anwendung (§ 32 Abs. 2 VSK).

2.2

Die Gesundheitsdirektion ging bei der Neuzuteilung im Wesentlichen

folgendermassen vor: Ausgehend von den Pflegetagen der grundversicherten

Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich in den Jahren 2002 bis 2006 ermittelte

sie die massgebenden Patientenströme der Einwohner einer bestimmten Gemeinde.

Für die Zuteilung einer Gemeinde zu einer bestimmten Spitalregion setzte sie

einen Mindestanteil des Patientenstroms von 20 % voraus. Soweit dies für

mehrere Spitalregionen zutraf, gewichtete die Gesundheitsdirektion die über 20

% liegenden Patientenstromanteile und wies sie jeweils zu einem Zehntel oder

einem Mehrfachen davon den subventionsrechtlichen Einzugsgebieten zu.

Abweichend von diesem Schwellenwert wurden auch geringere Patientenstromanteile

dann berücksichtigt, wenn dadurch ein Anteil von wenigsten 5 % der gesamthaft

in einem Spital geleisteten Pflegetage erreicht wurde; wobei keine Gemeinde

mehr als drei Spitalregionen zugewiesen werden sollte. Eine weitere Korrektur

sollte sodann über eine Regel zur Verhinderung von Enklaven erzielt werden.

Der Regierungsrat schützte die nach diesen Kriterien

vorgenommenen Neuzuteilungen im Wesentlichen, erachtete jedoch die

Enklavenregel angesichts der tatsächlich vorhandenen Patientenströme als

verzichtbar und teilte daher auch die drei davon betroffenen Gemeinden aus dem

Bezirk Affoltern allein entsprechend den Patientenströmen zu.

2.3

Das Verwaltungsgericht hat sich in einem Entscheid vom 31. Mai 2007 mit der

Spitalzuteilung der Gemeinde Thalwil befasst (VB.2007.00024–31, www.vgrzh.ch),

dies aufgrund folgenden Sachverhalts:

Im Hinblick auf die als Folge der Spitalliste 1998

notwendige Schliessung des Spitals Thalwil auf Mitte 1999 teilte die Gesundheitsdirektion

die Gemeinde Thalwil am 25. Juni 1999 auf den 1. September 1999 neu zu zwei

Dritteln dem Spital Zimmerberg und zu einem Drittel dem Spital Sanitas zu. Auf

Rekurs der Gemeinde Thalwil hin zog die Gesundheitsdirektion diese Verfügung am

3.

August 1999 in Wiedererwägung und befristete diese Zuteilung bis August

2004.

Auf Antrag der Gemeinde Thalwil verlängerte die Gesundheitsdirektion diese

Zuteilung mit Verfügung vom 23. März 2005 bis Ende 2008. Einen hiergegen

gerichteten Rekurs der Stadt Zürich hiess der Regierungsrat gut, hob die Verlängerung

auf und beauftragte die Gesundheitsdirektion, die Gemeinde Thalwil auf den 1. September

2004.

zu je einem Fünftel den Spitalregionen Zürich und Sanitas sowie zu drei

Fünfteln der Spitalregion Zimmerberg zuzuteilen.

Das Verwaltungsgericht schützte den Rekursentscheid. Es erwog

im Wesentlichen, die Bestimmung der Einzugsbereiche kommunaler und regionaler

Spitäler sei ausgeprägt mit der Betätigung von (teilweise politischem) Ermessen

verbunden, welches der Gesundheitsdirektion und ebenso dem Regierungsrat als

oberster Exekutivbehörde zustehe. Wenn Gesundheitsdirektion und Regierungsrat

zu unterschiedlichen Lösungen gelangen würden, so unterziehe das

Verwaltungsgericht nur den regierungsrätlichen Entscheid einer Rechtskontrolle

(E. 2). Der Entscheid des Regierungsrats setze wegen der ursprünglichen Befristung

der Zuteilung keine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse – Herkunft der

Patienten und Lage der Gemeinden – voraus (E. 4.1). Der Regierungsrat habe es zu

Recht abgelehnt, neben den oder anstelle der in § 27 Abs. 2 VSK genannten

Kriterien Gesichtspunkte wie die wirtschaftliche Tragbarkeit für die Spitäler,

eine flächendeckende Versorgung sowie eine ausgeglichene finanzielle Belastung

der Gemeinden heranzuziehen (E. 4.2). Beim Kriterium "Herkunft der

Patienten" würden die Zahlen über die stationären Austritte von Patientinnen

und Patienten der Gemeinde Thalwil die vom Regierungsrat vorgenommenen Neuzuteilungen

zu den drei Spitalregionen rechtfertigen. Dass das Stadtspital Triemli auch

wegen seiner spezialisierten Versorgung aufgesucht werde, sei nicht relevant

(E. 4.3.1). Unter dem Gesichtspunkt der Lage seien die Spitäler Sanitas und

Zimmerberg mit öffentlichen Verkehrsmitteln etwa gleich gut erreichbar wie das

Stadtspital Triemli. Da die beiden Stadtspitäler Triemli und Waid eine

einheitliche Spitalregion bildeten, genüge es, wenn eine vergleichbare

Erreichbarkeit für eines dieser beiden Spitäler gegeben sei. Selbst wenn die

Verkehrswege zu den Spitälern Sanitas und Zimmerberg deutlich besser wären als

zum Spital Triemli, sei die Zuteilung mit einem Fünftel zur Spitalregion Zürich

nicht rechtsverletzend (E. 4.3.2).

3.

Anpassung der Spitalregionen

Die Beschwerdeführenden II bestreiten sowohl die

Zulässigkeit als auch die Notwendigkeit einer Anpassung der bisherigen

Spitalzuteilungen.

3.1

Bei den Spitalzuteilungen handelt es sich um Dauerverfügungen, auf welche

nach Lehre und Rechtsprechung bei Fehlerhaftigkeit unter bestimmten

Voraussetzungen zurückgekommen werden kann. Die zürcherische

Verwaltungsrechtsprechung unterscheidet dabei die Rücknahme wegen

ursprünglicher und die Anpassung wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit infolge

einer veränderten Sach- oder Rechtslage (zur Terminologie vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 7 ff.; RB 2005 Nr. 45).

Wie bei der Rücknahme ist auch bei der Anpassung im Einzelfall abzuwägen, ob

das Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Bestand der Verfügung das

Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts überwiegt

(Kölz/Bosshart/Röhl a.a.O. N. 13 mit Hinweisen; BGE 106 Ib 252 E. 2b).

3.2

Die bisherigen Spitalzuteilungen beruhen auf Verfügungen vom 22. November

1973.

und 20. Dezember 1989 sowie den durch die Zürcher Spitalliste 1998

veranlassten Verfügungen vom 25. Juni und 3. August 1999. Rechtsgrundlage der

Zuteilung damals wie heute bildete der unveränderte § 27 VSK. Wie die

Gesundheitsdirektion die in dieser Bestimmung enthaltenen Kriterien aber im

Einzelnen bisher zur Anwendung brachte, lässt sich den Akten nicht entnehmen.

Nach ihrer eigenen Darstellung sollen bei der letzten Neueinteilung die

einzelnen Wünsche der Gemeinden weitgehend berücksichtigt worden und darüber

hinaus die geografische und verkehrsmässige Lage der Gemeinden sowie die Patientenströme

– anhand der erbrachten Pflegetage – zur Beurteilung herangezogen worden sein.

Diese ursprünglichen Patientenströme sind allerdings nicht belegt. Es ist daher

zu vermuten, dass die im vorliegenden Verfahren vorgenommene Erhebung der

Pflegetage von grundversicherten Patienten zwischen 2002 und 2006 grundsätzlich

erstmals und systematisch die relevanten Grundversorgungsleistungen für die einzelnen

Gemeinden über einen längeren Zeitraum erfasste und zur Grundlage der Spitalzuteilung

machte. Insofern dürfte sich seit der Ursprungsverfügung insbesondere die im

Hinblick auf das Herkunftskriterium massgebende Datengrundlage wesentlich

verbessert haben.

Das

Argument, wonach für den Zeitraum 2002–2006 erstmals eine Erhebung der Patientenströme

erfolgt sei und deshalb eine Vergleichsgrösse zur Verfügung der Gesundheitsdirektion

vom 25. Juni/3. August 1999 fehle (Zuteilung der Spitalregionen), überzeugt

dabei nicht. Es trifft zwar zu, dass vor dem Jahr 2002 offenkundig keine

systematische Erhebung der Patientenströme erfolgt war. Indessen ergibt sich

aus der Zuordnung der Gemeinden zu den verschiedenen Spitalregionen von 1999

rein faktisch, mit welchen mutmasslichen Patientenströmen in welche

Spitalregionen die Verantwortlichen rechneten, selbst wenn dazu auf die Wünsche

der betroffenen Gemeinden abgestellt wurde. Mit der Erhebung der Patientenströme

von 2002–2006 besteht nun eine Vergleichsgrösse zu dieser Ausgangslage mindestens

in dem Sinne, dass sich abschätzen lässt, ob sich diese Annahmen bewahrheiteten

oder nicht. Das ist mit Bezug auf die Stadt Zürich offenkundig nicht der Fall.

Die Erhebung von 2002–2006 ist daher sehr wohl geeignet, eine Veränderung der

Patientenströme nachzuweisen.

Andererseits liegt es aber

auch auf der Hand, dass die zunehmende Mobilität der Bevölkerung und der

massgebliche Ausbau des öffentlichen Verkehrsnetzes in den vergangenen

Jahrzehnten wesentliche Veränderungen der Patientenströme bewirkt haben. Die heute

vorliegenden Daten zeigen jedenfalls klar, dass die Patientenströme aus der

Agglomeration Zürich teilweise erheblich von den Finanzierungsströmen in die

entsprechenden Spitalregionen abweichen. Bereits 1999 hat denn auch die

Gesundheitsdirektion darauf hingewiesen, dass Patientenströme und

Finanzierungsströme seit einigen Jahren immer mehr auseinanderklaffen würden.

Diese Divergenz widerspricht grundsätzlich dem gesetzlichen Anliegen nach einer

angemessenen Beteiligung der Gemeinden an der ihnen obliegenden

Krankengrundversorgung (vgl. dazu nachfolgend E. 4.3) und belegt damit die

Fehlerhaftigkeit der bisherigen Spitalzuteilungen. Dies gilt unabhängig davon,

ob sich die Sachlage seit der Ursprungsverfügung massgeblich geändert hat oder

ob die Ursprungsverfügung selber bereits fehlerhaft war.

Zu Unrecht beklagt die Beschwerdeführerin II.16, die neuen

Zuteilungen seien lediglich durch eine Praxisänderung der Gesundheitsdirektion

notwendig geworden. Das Bestreben, die Finanzierungsströme vermehrt den

tatsächlichen Patientenströmen folgen zu lassen, verfolgte die

Gesundheitsdirektion bereits bei der Umsetzung der Zürcher Spitalliste 1998.

Seit 1973 hat sie denn auch die Zuteilung offenbar mehrfach auf Gesuch einer

Gemeinde hin den veränderten Patientenströmen angepasst. Wenn die

Gesundheitsdirektion das Gesuch der Stadt Zürich zum Anlass für vertiefte

Abklärungen der Patientenströme genommen hat, so entspricht dies daher durchaus

ihrer zumindest im letzten Jahrzehnt verfolgten Praxis bei der Anwendung von §

27.

VSK.

3.3

Bei der Interessenabwägung ist das öffentliche Interesse an der

Durchsetzung einer gesetzeskonformen Finanzierung der stationären

Grundversorgung durch die Gemeinden gegenüber dem Interesse der Gemeinden an

einer Beibehaltung der bisherigen Zuteilung zu gewichten.

Dabei ist zwar zu beachten, dass die Spitalkostenbeteiligung

der Gemeinden auf der Grundlage des geltenden Rechts nicht mehr über längere

Zeit wird Bestand haben können. Ab Anfang 2012 wird die Spitalfinanzierung

infolge Einführung von leistungsbezogenen Fallpauschalen gemäss Art. 49 des

Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) und der

daraus folgenden Veränderungen bei den Spitaltarifen ohnehin anderen Regeln

unterworfen werden müssen. Wie diese Änderung im Einzelnen aussehen wird, lässt

sich heute allerdings nicht abschätzen. Das vom Regierungsrat favorisierte

Lösungsmodell Spital 100, wonach die Zürcher Spitäler neu vollumfänglich vom

Staat finanziert würden, ist nur einer von mehreren möglichen Lösungsansätzen.

Auf der anderen Seite steht der beschränkten künftigen Anwendungszeit allerdings

entgegen, dass die Divergenz zwischen Spitalzuteilung und Patientenströmen

bereits seit einigen Jahren bestand und die bereits Anfang 2005 von der

Beschwerdeführerin I verlangte Korrektur daher nicht länger aufgeschoben werden

konnte.

Aufseiten der betroffenen Gemeinden ist zu beachten, dass

diese sich aufgrund ihrer bisherigen Zuteilungen verschiedentlich zu

Zweckverbänden zusammengeschlossen, sich dabei auf bestimmte

Kostenverteilschlüssel geeinigt und als Trägergemeinden auch grössere Investitionen

getätigt haben. Die dabei eingegangenen Verbindlichkeiten können teilweise nur

auf längere Sicht wieder aufgelöst werden und lassen sich rückwirkend nur unter

erheblichem Aufwand ausgleichen. Diesem Interesse steht jedoch ein gleich stark

zu gewichtendes finanzielles Interesse derjenigen Gemeinden, vorab der

Beschwerdeführerin I, gegenüber, welche aufgrund der bisherigen Spitalzuteilung

Investitions- und Betriebskosten übernommen haben, die zu einem massgebenden

Teil Einwohnern aus anderen, nicht der gleichen Spitalregion zugehörigen

Gemeinden zugute kamen. Diese in sich gegenläufigen kommunalen Interessen

vermögen daher nicht gegen eine zeitgemässe Anpassung der Spitalzuteilungen an

die gesetzlichen Vorgaben zu sprechen. Dass und wie die durch die Neuzuteilungen

der Gemeinden auftretenden Probleme innerhalb der Spitalträgerschaften gelöst

werden können, zeigen die Ausführungen im Beschluss des Regierungsrats betreffend

Richtlinien zu Rück- bzw. Nachzahlungen von Investitionsbeiträgen, ausgelöst

durch die Neuzuteilungen von Gemeinden in den Spitalregionen vom 12. August

2009.

3.4

Die Beschwerdeführenden II.11 bis 15 beklagen, dass die Anpassung nur für

drei Spitalregionen und nicht für den ganzen Kanton erfolgt sei, und sehen

darin eine rechtsungleiche Behandlung der Gemeinden. Der Einwand erfolgt zu

Unrecht. Die Gesundheitsdirektion zog auf das Gesuch der Beschwerdeführerin I

zwar in Betracht, die Spitalregionen für den ganzen Kanton zu überprüfen. Sie

verzichtete jedoch darauf, nachdem sich in den Vernehmlassungen gezeigt hatte,

dass ausserhalb der vom Gesuch betroffenen Gemeinden keine Anpassungsbedürfnisse

bestanden, dies weder vonseiten der Gemeinden noch der Spitalträger. Darin,

dass die Gesundheitsdirektion nur auf Gesuch hin eine Überprüfung der

Spitalregionen vornimmt, lässt sich aber keine rechtsungleiche Behandlung erkennen.

Die für die stationäre Grundversorgung ihrer Bevölkerung zuständigen Gemeinden

können am besten selber beurteilen, ob ihr diesbezüglicher finanzieller Aufwand

insgesamt überhöht und die Spitalzuteilung deswegen grundsätzlich zu überprüfen

ist. Es ist daher durchaus sachgerecht, die übereinstimmenden Wünsche der

finanzierungsverpflichteten Gemeinden zu beachten. Dies entspricht offenbar

auch der bisherigen Praxis der Gesundheitsdirektion.

4.

Methode Neuzuteilungen

4.1

Die Beschwerdeführenden II.1 bis 10 kritisieren vorab grundsätzlich die

Methode der Beschwerdegegnerin 1. Nach dem Wortlaut von § 27 Abs. 2 VSK sei

nicht zu fragen, wohin sich die Einwohnerinnen und Einwohner einer Gemeinde zur

stationären Versorgung begeben würden, sondern danach, wessen Bevölkerung ein

Spital versorge. Die Spitalregion Zürich erbringe nur einen Anteil von 2.27 %

der gesamten Pflegetage für die Gemeinden aus der Region Affoltern, was unbedeutend

und für das Einzugsgebiet nicht massgebend sei. Ähnlich viel oder mehr

Pflegetage erbringe sie für die Gemeinden anderer Spitalregionen, ohne dass

diese der Spitalregion Zürich zugeteilt worden wären. Die Beschwerdeführerin

II.16 argumentiert ähnlich und meint zudem, die beiden Kriterien – Herkunft und

Lage – müssten auch gleichwertig nebeneinander gelten. Die Beschwerdeführenden

II.11 bis 15 sprechen das Thema ebenfalls an, allerdings nur unter dem Aspekt

des Schwellenwertes von 20 %.

4.2

Der Wortlaut von § 27 Abs. 2 VSK äussert sich nicht dazu, welches Gewicht

den beiden Kriterien (Lage der Gemeinden und Herkunft der Patienten) zur

Bestimmung des Einzugsbereichs im Einzelnen beizumessen ist. Dies obliegt, wie

das Verwaltungsgericht bereits im Fall der Gemeinde Thalwil erwogen hat, dem

weiten und teilweise auch politisch geprägten Ermessen der rechtsanwendenden

Behörden. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin II.16 steht es demnach

der Gesundheitsdirektion bzw. dem Regierungsrat grundsätzlich frei, als

Ausgangspunkt der Spitalzuteilung schwergewichtig auf die Herkunft der

Patienten abzustellen und alsdann lediglich ergänzend oder korrigierend auch

die Lage der Spitäler bzw. der Gemeinden zu berücksichtigen.

4.3

Ebenso wenig äussert sich § 27 Abs. 2 VSK dazu, in welcher Form das

Kriterium Herkunft der Patienten zu messen sei. Der Umstand, dass es um den

Einzugsbereich eines Krankenhauses geht, bedeutet entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführenden keineswegs, dass die Herkunft der Patienten

aus Sicht des Spitals und nicht die Patientenströme aus Sicht der Gemeinden

massgebend sind. Sinn und Zweck des § 39 Abs. 2 aGesundheitsG sowie der §§ 27,

29.

und 32 VSK ist es, die Gemeinden angemessen an den Spitalbehandlungskosten

ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu beteiligen und über Staatsbeiträge an die

einzelnen Krankenhäuser finanzschwache Gemeinden in ihrer kommunalen Aufgabe

stärker zu unterstützen als finanzstarke Gemeinden. Demnach geht es bei den

Spitalzuteilungen in aller erster Linie um die angemessene Beteiligung der

Gemeinden an der ihnen obliegenden Krankengrundversorgung und weniger, wie dies

etwa die Beschwerdeführerin II.16 meint, um eine optimale Spitalversorgung.

Beim Ansatz der Beschwerdegegnerin 1 wird diesem

Gesetzeszweck Rechnung getragen, indem die Patientenströme einer bestimmten

Gemeinde zur Grundlage der Zuteilung genommen werden. Ein relevanter

Patientenstromanteil führt zu einer gewichteten und gerundeten Zuteilung zu

einer Spitalregion, woraus sich der massgebende Finanzkraftindex des Spitals

ergibt, welcher wiederum direkt die Höhe der Staatsbeiträge vorgibt (vgl. § 27

und 29 VSK und § 6 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990). Nach der von

den Beschwerdeführenden II.1 bis 10 vorgeschlagenen Methode hingegen würden kleinere

Gemeinden kaum je relevante Anteile an Pflegetagen in den einzelnen Spitälern

erreichen und damit überhaupt keiner Spitalregion zugeteilt werden können. In

der Spitalregion Affoltern etwa wurden zwischen 2002 und 2006 insgesamt 56'232

Pflegetage erbracht, wobei auf die fünf Gemeinden (darunter die Beschwerdeführerinnen

II.1 und II.4) mit den geringsten Anteilen jeweils nur zwischen 1'148 und 1'435

Pflegetage, d.h. zwischen 2.0 % und 2.6 % aller Pflegetage, fielen. Würden

solche Anteile als eine für das Spital nicht relevante Randversorgung

betrachtet, so müssten diese Gemeinden konsequenterweise aus der Spitalregion

entlassen werden und hätten keine Pflicht, sich an der stationären Grundversorgung

ihrer Einwohnerinnen und Einwohner überhaupt zu beteiligen. Dies widerspräche

klar Sinn und Zweck des Gesetzes. Soweit die Beschwerdeführenden II.1 bis 10 in

ihrer Replik präzisieren, nach ihrer Methode könnten durchaus auch

Gemeindeanteile von weit unter 2.27 % massgebend sein, ist dem

entgegenzuhalten, dass bei derart tiefen Schwellenwerten nicht mehr einsichtig

wäre, inwiefern der andere Methodenansatz überhaupt noch zu einem anderen

Ergebnis führen könnte.

Die Methode der Gesundheitsdirektion führt entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführenden II.1 bis 10 auch nicht zu einer Planung der

kommunalen Krankenversorgung, denn es wird keineswegs vorgegeben, in welches

Spital sich die Patienten aus den einzelnen Gemeinden zu begeben haben.

Vielmehr wird aufgrund der tatsächlich beanspruchten Pflegetage eine

angemessene Finanzierung der den Gemeinden obliegenden Krankenversorgung durch

diese Gemeinden angestrebt. Dass es dabei interkommunal zu Verschiebungen

gegenüber der bisherigen Spitalzuteilung und damit auch zu Verschiebungen der finanziellen

Lasten kommt, ist zwangsläufige Folge der zulässigen Anpassung. Was die Beschwerdeführenden

II.1 bis 10 als verpönten interkommunalen Lastenausgleich bezeichnen, ist

keineswegs systemwidrig, sondern entspricht der finanzrechtlich gebotenen Verursacherfinanzierung

sowie der in § 29 VSK vorgesehenen Abstufung der Staatsbeiträge nach Finanzkraft.

4.4

Auch soweit die Beschwerdeführenden II in diesem Zusammenhang Rechtsungleichheit

und Willkür beklagen, ist ihr Einwand unbegründet. Die Methode der Gesundheitsdirektion

führt weder zu rechtsungleichen noch zu stossenden Ergebnissen für die einzelnen

Gemeinden. Würden für die Spitalzuteilung lediglich die absoluten Zahlen der

Pflegetage der Einwohnerinnen und Einwohner einer Gemeinde in einer bestimmten

Spitalregion miteinander verglichen, wie dies die Beschwerdeführenden II.1 bis

10.

tun, so würde dies zu einer stossenden Bevorzugung kleiner Gemeinden führen

und dem Interesse an einer grundsätzlichen Kostenbeteiligung aller Gemeinden

an der Spitalversorgung ihrer Einwohnerinnen und Einwohnern zuwiderlaufen. Die

Pflegetage in einem bestimmten Spital müssen daher auf der Ebene der

Spitalzuteilung zwangsläufig in ein Verhältnis zur jeweiligen Gemeindegrösse

bzw. der Gesamtanzahl der von den Einwohnerinnen und Einwohnern der Gemeinde

beanspruchten Pflegetage gesetzt werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass

auch die vorliegend strittige Lösung die absoluten Zahlen der Pflegetage keineswegs

unberücksichtigt lässt, sondern durch Anwendung der Regel betreffend relativen

Zuwanderstromanteil korrigierte. So blieb es etwa für die Beschwerdeführerin I

bei einer Zuteilung zu den Spitalregionen Sanitas und Zollikerberg, obwohl die

Patientenströme dahin nur rund 4 % bzw. 7 % ausmachten, weil dadurch gewichtige

Anteile von rund 44 % und 48 % an den gesamthaft in diesen Spitälern erbrachten

Pflegetagen erreicht wurden.

Die Beschwerdeführenden II.1 bis 10 beklagen zu Recht

nicht, dass die konkreten Kosten pro Einwohnerpflegetag der einen Gemeinde

im Vergleich mit denjenigen der anderen Gemeinden zu hoch ausfallen würden. Ob

die zürcherischen Gemeinden übers Ganze einigermassen vergleichbare und ihrer

Finanzkraft entsprechende Kostenbeteiligungen pro Einwohnerpflegetag bezahlen,

lässt sich aufgrund der Akten auch gar nicht beantworten. Die von der

Gesundheitsdirektion hierzu angeführten Zahlen des statistischen Amtes über die

Gesundheitskosten pro Einwohner einer Gemeinde mögen dazu allenfalls gewisse

Indizien liefern, sagen aber nichts direkt Verwertbares aus, denn zu den

statistisch erfassten Gesundheitskosten gehören – wie die Beschwerdeführenden

II.1 bis 10 in ihrer Replik zu Recht vorbringen – auch verschiedene Positionen,

welche nicht die stationäre Grundversorgung abdecken. Aussagekräftiger sind die

bisher von den Gemeinden zu tragenden Spitaldefizitkosten pro Einwohner, jedoch

sind auch diese Zahlen nicht direkt miteinander vergleichbar, da die

Einwohnerzahl und die von den Einwohnerinnen und Einwohnern beanspruchten

Pflegetage in der Allgemeinabteilung nicht zwingend miteinander korrelieren

müssen. So kommen etwa in der Stadt Zürich auf 340'402 Einwohner im Jahr 2003

insgesamt 892'879 Pflegetage in den Jahren 2002 bis 2006 (Faktor 2.6), während

etwa Zollikon für 11'941 Einwohner total nur 13'611 Pflegetage (Faktor 1.1) beanspruchte.

Ob die konkrete Beteiligung einer Gemeinde an den durch

ihre Einwohnerinnen und Einwohner beanspruchten Spitalgrundleistungen letztlich

angemessen ist und ihrer jeweiligen Finanzkraft entspricht, kann aber ohnehin

nicht allein aufgrund der Spitalzuteilung, sondern erst unter Berücksichtigung

des konkreten Kostenanteils einer Gemeinde in Anwendung von § 32 VSK

beantwortet werden. Der kantonale Gesetzgeber überlässt es aber grundsätzlich

den Gemeinden, diese Kostenbeteiligung untereinander zu regeln. Erst bei

Streitigkeiten darüber sieht die Bestimmung die zwangsweise Errichtung von

Zweckverbänden und damit die kantonale Regelung der konkreten finanziellen

Beteiligungen vor.

4.5

Zu Unrecht machen die Beschwerdeführenden II.11 bis 15 geltend, es sei von

vornherein unzulässig, dass eine Gemeinde mehreren Spitalregionen zugeteilt

würde. Solches ergibt sich weder aus dem Wortlaut der §§ 27 und 32 VSK noch aus

einer sich am Sinn und Zweck der Bestimmungen orientierenden Auslegung. Die

Beschwerdeführenden II.11 bis 15 räumen selber ein, dass es bereits heute

verschiedene Mehrfachzuteilungen gibt. Auch wenn sie dies nur als Folge von

Spitalschliessungen oder aufgrund spezieller historischer Bedingungen

anerkennen wollen, so zeigt diese bisherige Praxis immerhin, dass eine zeitgemässe

Anwendung von § 27 VSK Mehrfachzuteilungen zulässt und dass sich bei solchen

Mehrfachzuteilungen angemessene Lösungen auf der Ebene der konkreten Kostenbeteiligung

der Gemeinden nach § 32 VSK finden lassen. Der Regierungsrat hat in diesem

Zusammenhang beispielhaft auf Art. 28 Abs. 2 der Statuten des Zweckverbands

Spital Uster verwiesen.

4.6

Auch soweit die Beschwerdeführenden II.11 bis 15 das demokratische

Mitspracherecht der Gemeinden bezüglich Investitionen und Spitalführung

verletzt sehen, ist ihnen nicht zu folgen. In welcher Form die einzelnen einer

Spitalregion zugewiesenen Gemeinden beim Betrieb ihres Spitals zusammenwirken

wollen, überlässt der kantonale Gesetzgeber grundsätzlich den Gemeinden (§ 32

VSK). Erst wenn keine Einigung der beteiligten Trägergemeinden über die

Kostenbeteiligung zustande kommt, greift das Verfahren nach § 7 Gemeindegesetz mit

der zwangsweisen Errichtung eines Zweckverbands. Ein solcher Zweckverband ist

in jedem Fall demokratisch zu organisieren (Art. 93 KV). Neue Spitalzuteilungen

können daher nicht nur zu neuen Kostenverteilungen, sondern ebenso zu neuen Verhandlungen

der beteiligten Trägergemeinden über die Organisation und Mitsprache innerhalb

des Zweckverbandes führen.

4.7

Die Gesundheitsdirektion ermittelte die Patientenströme aufgrund der

Pflegetage der grundversicherten Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich in den

Jahren 2002 bis 2006. Die Beschwerdeführenden II.11 bis 15 wollen demgegenüber

nur die Patientenzahlen berücksichtigt haben. Sie erkennen im Abstellen auf

Pflegetage einen falschen Anreiz für ineffiziente Behandlungsstrategien und

sehen sich in eigenen anhaltenden Sparbemühungen untergraben. Dem ist nicht zu

folgen. Die von § 27 VSK bezweckte Verursacherfinanzierung durch die Gemeinden

wird durch eine Berücksichtigung der Pflegetage besser erreicht als durch eine

solche der Patientenzahl. Die von den Beschwerdeführenden II.11 bis 15

genannten Ziele werden zwar im Rahmen der anstehenden Revision der

Spitalfinanzierung zu berücksichtigen sein, sie bilden aber nach der geltenden

Regelung keine massgebenden Kriterien für die Spitalzuteilung.

4.8

Noch im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin I geltend gemacht, es

seien auch die Pflegetage der zusatzversicherten Personen zu berücksichtigen.

Dieser Einwand wurde vom Regierungsrat verworfen, da für die Spitalbehandlung

in der Halbprivat- und Privatabteilung mit § 39 Abs. 3 aGesundheitsG bereits

eine spezielle Regelung der Kostenbeteiligung der Wohngemeinden bestehe. Dieser

zutreffenden Beurteilung konnte sich offenbar auch die Beschwerdeführerin I

anschliessen. Ihre diesbezügliche Kritik hat sie jedenfalls in der Beschwerde

nicht mehr erhoben.

4.9

Einen weiteren Streitpunkt bildet die Frage, ob bei den Patientenströmen in

die Regionalspitäler zusätzlich zu berücksichtigen sei, in welchem Umfang diese

eine spezialisierte Versorgung anböten bzw. inwieweit die Bevölkerung die in

den Kantonsspitälern zum Teil erbrachte Grundversorgung beanspruche. Die

Beschwerdeführenden II machen dazu teilweise geltend, das Stadtspital Triemli

würde Patienten durch seine Spezialisierung anlocken, und die Einwohnerinnen

und Einwohner der Stadt Zürich würden umgekehrt übermässig vom

Universitätsspital profitieren. Diese Kritik wurde teilweise bereits im Vernehmlassungsverfahren

vom Verband der Zürcher Krankenhäuser erhoben, welcher nicht nur die

Patientenströme in die Regionalspitäler, sondern auch diejenigen in die

Kantonsspitäler miteinander verglich. Dabei zeigte sich, dass aus den Regionen

Zürich/Sanitas/Zollikerberg im Jahr 2003 ein Patiententeil von 28 % in die

Kantonsspitäler strömte, während es etwa aus der Region Affoltern nur 11 % und

aus den Regionen Zimmerberg und Limmattal je 14 % waren. Diese Zahlen basieren

indessen auf den durch die Beschwerdeführerin I erhobenen Daten, welche zu

Unrecht auch die zusatzversicherten Patienten erfassten. Da sie zudem nicht

ausscheiden, in welchem Ausmass die Patientenströme tatsächlich

Grundversorgungsleistungen betrafen, lassen sich daraus höchstens Indizien auf

eine überdurchschnittliche Beanspruchung der Grundversorgungsleistungen des

Universitätsspitals durch die Zürcher Bevölkerung gewinnen.

Indessen kann es auf diese Patientenströme im vorliegenden

Streit auch gar nicht ankommen. Der Betrieb der Kantonsspitäler ist Sache des

Kantons und unterliegt daher nicht der von den Gemeinden zu finanzierenden

Grundversorgung gemäss § 32 VSK. Ob die Stadt Zürich dem Kanton die

Beanspruchung von Grundversorgungsleistungen des Universitätsspitals abzugelten

hat, wie dies die Beschwerdeführenden II.11 bis 15 ähnlich der Regelung

betreffend das Kantonsspital Winterthur verlangen, ist hier nicht zu

entscheiden. Bisher stimmten die Stadt und der Kanton Zürich darin überein,

dass sie die im Rahmen des Leistungsauftrags angebotene Spezialisierung des

Triemlispitals, welche grundsätzlich Sache des Kantons wäre, und die im Rahmen

der universitären Ausbildung angebotene Grundversorgung des

Universitätsspitals, welche der städtischen Bevölkerung zugute kommt, nicht

separat entschädigen. Diese Übereinkunft kann im Rahmen der Spitalzuteilung,

welche ausschliesslich eine angemessene Kostenbeteiligung der Gemeinden

anstrebt, nicht infrage gestellt werden. Dementsprechend ist auch das

Verwaltungsgericht in seinem Entscheid in Sachen der Gemeinde Thalwil bereits

zum Schluss gekommen, die vom Stadtspital Triemli erbrachte spezialisierte

Versorgung spiele keine Rolle, denn es müsse wie ein Grundversorgungsspital

ohne Ausscheidung zwischen der Grund- und spezialisierter Versorgung finanziert

werden (E. 4.3.1).

Soweit die Beschwerdeführenden II.1 bis 10 vorbringen, die

Stadtspitäler seien relativ teuer und würden Überkapazitäten aufweisen, ist

darauf nicht näher einzugehen. Die Regelung der §§ 27 ff. VSK bezweckt einzig

eine angemessene Kostenbeteiligung der Gemeinden an der Grundversorgung, bietet

aber keine Grundlage für die Bekämpfung von Überkapazitäten oder die Dämmung

von Gesundheitskosten überhaupt.

4.10

Die Gesundheitsdirektion setzte für die Zuteilung einer Gemeinde zu einer

Spitalregion voraus, dass mindestens 20 % des Patientenstroms aus dieser

Gemeinde im betreffenden Spital versorgt würden. Im Rekursverfahren der

Beschwerdeführerin I hatte diese noch für einen tieferen Schwellenwert

plädiert, indem sie die Schwelle von 20 % erst bei der nachträglichen

Gewichtung der Patientenströme berücksichtigt haben wollte. Die Beschwerdeführenden

II dagegen erachten den angewandten Schwellenwert durchwegs als zu tief und

beanstanden, dieser sei willkürlich und rein ergebnisorientiert festgelegt

worden.

Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, ist die

Festlegung eines Schwellenwerts für die Beachtlichkeit des Patientenstroms bei

der Spitalzuteilung ein Ermessensentscheid. Je höher diese Schwelle angesetzt

wird, desto weniger Spitalregionen kann eine Gemeinde zugeteilt werden und

umgekehrt. Mit der Festlegung einer Grenze von 20 % wählte die Gesundheitsdirektion

einen Schwellenwert, der praktisch nicht zu mehr als drei Spitalzuteilungen

führen sollte. Mit der alternativen Regel, wonach auch bei tieferen Patientenstromanteilen

ein Pflegetageanteil von 5 % in einem bestimmten Spital ebenfalls als wesentlich

zu gelten hat, berücksichtigte sie sodann auch die unterschiedlichen Grössenverhältnisse

der Zürcher Gemeinden. Dadurch blieb die Beschwerdeführerin I trotz geringer

Patientenstromanteile von 4 % und 7 % auch den beiden Spitalregionen Sanitas

und Zollikerberg zugeteilt. Mit diesen Vorgaben hat die Gesundheitsdirektion

demnach einerseits eine verfeinerte verursachergerechtere Spitalzuteilung ermöglicht

und anderseits eine Beschränkung der maximal zulässigen Zuteilungen verfolgt.

In diesen Zielvorgaben kann das Verwaltungsgericht weder Willkür noch

Ermessensmissbrauch erkennen. Die Beschränkung der Mehrfachzuteilungen soll

letztlich allen Gemeinden zukommen und deren Verwaltungsaufwand minimieren.

Dies ist nicht zu beanstanden.

5.

Neuzuteilungen, VB.2009.00614–18

Basierend auf diesen grundsätzlichen Erwägungen ist mit

Bezug auf die einzelnen Beschwerden betreffend Spitalzuteilungen Folgendes

festzuhalten:

5.1

Die Beschwerdeführenden II.3 bis 8 und 10 verlangen in ihrer Beschwerde

gegen den Regierungsratsentscheid RRB 1452, die Neuzuteilungen für die

Beschwerdeführenden II.4 bis 7 seien aufzuheben, sodass diese vier Gemeinden

weiterhin ausschliesslich bei der Spitalregion Affoltern bleiben

(VB.2009.00614).

Diese vier Gemeinden wiesen Patientenströme von 46 %, 34

%, 27 % und 27 % in die Spitalregion Zürich auf, weshalb sie nach einer

Gewichtung der Patientenströme zu 5/10, 4/10, 3/10 und 3/10 neu auch der Spitalregion

Zürich zugeteilt wurden, dies unter entsprechender Verringerung der bisherigen

Zuteilung in der Spitalregion Affoltern. Nach den vorstehenden Erwägungen

erweisen sich diese Zuteilungen als rechtmässig.

5.2

Die Beschwerdeführenden II.1 bis 3 und 8 bis 10 wehren sich gegen die vom

Regierungsrat in seinem Entscheid RRB 1553 verlangte Neuzuteilung der

Beschwerdeführenden II.1 bis 3 und wollen es bei der bisherigen Zuteilung zur

Spitalregion Affoltern belassen (VB.2009.00615).

Diese drei Gemeinden wiesen Patientenströme von 22 %, 25 %

und 25 % in die Spitalregion Zürich auf, was nach einer Gewichtung der

Patientenströme zu Zuteilungen von je 3/10 zur Spitalregion Zürich und von je

7/10 zur Spitalregion Affoltern führen würde. Dennoch hatte die Gesundheitsdirektion

für diese drei Gemeinden in Anwendung der Enklavenregel auf eine Änderung der

Spitalzuteilung verzichtet. Im Rekursverfahren musste die Gesundheitsdirektion

einräumen, dass die Beschwerdeführenden II.1 und 2 keine Enklaven seien, sie

verlangte dennoch den Verzicht auf Umteilung, da diese beiden Gemeinden

eindeutig auf das regionale Zentrum Affoltern ausgerichtet seien. Mit den

öffentlichen Verkehrsmitteln sei Affoltern Bahnhof in 9 bzw. 16 Min. zu

erreichen, die Fahrt nach Zürich HB hingegen betrage mindesten 45 Min. Vom

Zentrum der Beschwerdeführerin II.3 aus, welche eine Enklave bilde, betrügen

die Fahrzeiten nach Affoltern 8 Min. und nach Zürich 41 Min.

Der Regierungsrat stellte demgegenüber den Sinn der

Enklavenregel, welche offensichtlich kaum je Anwendung finde, infrage. Wenn 25

% der Patienten der Beschwerdeführerin II.3 ein Zürcher Spital aufsuchen

würden, so werde die Distanz zu Zürich von diesen offenbar als überwindbar

beurteilt. Dies gelte auch für die Beschwerdeführerinnen II.1 und 2, von wo aus

ein direkter Bus in 30 bzw. 23 Minuten zum Triemli führe. Die Lage könne daher

in diesen Fällen die Zuteilung nicht hindern. Die nur auf die

Beschwerdeführerin II.3 Anwendung findende Enklavenregel erscheine mit einer

rechtsgleichen Anwendung von § 27 Abs. 2 VSK nicht vereinbar. Das Kriterium der

Lage habe zurückzutreten, wenn die Nachfrage wie hier das Gegenteil beweise.

Dies entspreche auch besser der Subjektfinanzierung (Finanzierung des

Patienten), welche heute gegenüber der bisherigen Objektfinanzierung (Spitalfinanzierung)

eine breite Akzeptanz geniesse.

Mit diesen Erwägungen hat der Regierungsrat das in § 27

VSK enthaltene Kriterium der Lage zwar in seiner Gewichtung etwas geschwächt,

jedoch nicht ganz unberücksichtigt gelassen. Die gegebenen Verbindungen mit

öffentlichen Verkehrsmitteln zeigen zwar, dass das Regionalspital Affoltern von

den drei betroffenen Gemeinden aus schneller zu erreichen ist als das

Triemlispital, dass aber auch dieses durchaus innert nützlicher Frist erreicht

werden kann. Dies gilt ebenso für die Erreichbarkeit mit privaten

Verkehrsmitteln, welche sich seit Eröffnung der A4 zudem noch merklich

verbessert haben dürfte. Bei dieser Sachlage erweist sich die dem

Rekursentscheid zugrunde liegende Annahme, die Lage und damit die gute

Erreichbarkeit eines Spitals werde bereits genügend durch einen über 20 % liegenden

Patientenstrom abgebildet, als im Rahmen des dem Regierungsrat als oberster

Verwaltungsbehörde zustehenden Ermessens zumindest als vertretbar.

5.3

Die Beschwerdeführenden II.11 bis 13 und 15 verlangen in ihrer Beschwerde

gegen den Regierungsratsentscheid RRB 1452 einen gesamthaften Verzicht auf

Neuzuteilungen und insbesondere den Beibehalt der bisherigen Zuteilung der Beschwerdeführenden

II.11 bis 13 zum Spitalkreis Limmattal (VB.2009.00616). Sie beklagen dabei

insbesondere auch, dass die Patientenströme aus der Stadt Zürich in die

Spitalregion Limmattal unberücksichtigt geblieben seien, ohne allerdings deren

Zuteilung zur Spitalregion Limmattal explizit zu verlangen.

Die Patientenströme aus der Stadt Zürich ins

Limmattalspital machen zwar nur 1.4 % aus, übersteigen aber mit einem Anteil

von 5.4 % der gesamten im Spital Limmattal erbrachten Pflegetage die von der

Gesundheitsdirektion auf 5 % gelegte relative Schwelle des Zuwanderstroms. Die

Gesundheitsdirektion verzichtete dennoch auf eine Zuteilung, weil sie die Zahl

der maximal möglichen Zuteilungen zur Minimierung des Verwaltungsaufwands auf

drei Spitalregionen beschränkte. Der Regierungsrat schützte dies.

Die vorgenommene Begrenzung auf maximal drei Zuteilungen

kommt einzig zugunsten der Beschwerdeführerin I zum Tragen, da allein die von

ihr tatsächlich beanspruchten Pflegetage einen relevanten relativen

Zuwanderstrom ausserhalb der eigenen Spitäler generieren und daher mehr als

drei Spitalzuteilungen rechtfertigen können. Dies ist in der Tat nicht ganz

unproblematisch, zumal der Regierungsrat etwa auch die Ausnahmeregelung für

Enklaven gerade deshalb als entbehrlich erachtete, weil sie sich nur für eine

einzige Gemeinde überhaupt auswirke. Dennoch erscheint die Nichtzuteilung der

Beschwerdeführerin I zur Spitalregion Limmattal im Verhältnis zu den

übrigen Neuzuteilungen nicht als rechts­ungleich. Würde nämlich allein die

Schwelle beim relativen Zuwanderstrom etwas höher angesetzt, z.B. auf 6 % oder

10.

%, was ohne Frage im Rahmen des behördlichen Ermessens läge, so erübrigte

sich damit bereits die Notwendigkeit einer maximalen Beschränkung der Spitalregionen

auf drei. In diesem Fall würden nämlich nur die Patientenströme von 4 % und 7%

in die Spitäler Sanitas und Zollikerberg mit einer relativen Relevanz von 44 %

und 48 % zu einer Zuteilung führen, nicht aber der Patientenstrom von 1.4 %

ins Limmattalspital mit einer relativen Relevanz von 5.4 %.

Unter diesen Umständen erweisen sich auch die

Neuzuweisungen für die Beschwerdeführenden II.11 bis 13, welche Patientenströme

von 24 %, 33 % und 27 % in die Spitalregion Zürich aufwiesen und demnach dieser

Region mit Anteilen von 3/10, 4/10 und 3/10 zugewiesen wurden, als rechtens.

5.4

Die Beschwerdeführerin II.14 verlangte im Beschwerdeverfahren die

Gutheissung ihres Rekurses, wonach die neuen Spitalzuteilungen aufzuheben oder

zumindest bis zur Klärung der bestehenden Unsicherheiten aufzuschieben seien

(VB.2009.00617). Sie ist bei einem Patientenstromanteil von 59 % in die

Spitalregion Bülach und von 23 % in die Spitalregion Zürich diesen beiden

Regionen zu 7/10 und 3/10 zugewiesen worden. Diese Zuteilung erweist sich

aufgrund der von der Gesundheitsdirektion angewandten Methode als richtig.

5.5

Die Beschwerdeführerin II.16 ist neu ganz der Spitalregion Zollikerberg

zugeteilt worden. Mit ihrer Beschwerde will sie ihre bisherige Zuteilung (3/5

Spitalregion Zollikerberg und 2/5 Spitalregion Uster) bestätigen lassen,

eventuell eine Zuteilung zu 4/5 der Spitalregion Zollikerberg und zu 1/5 der

Spitalregion Uster erreichen (VB.2009.00618).

Sie moniert vorab, die Neuzuteilung gehe über den Antrag

der Beschwerdeführerin I, welche nur eine Erhöhung der Zuteilung zur

Spitalregion Zollikerberg auf 4/5 verlangt habe, hinaus. Der Einwand ist

unbegründet. Das Gesuch der Beschwerdeführerin I hat zwar das vorliegende

Neuzuteilungsverfahren ausgelöst und auch insofern begrenzt, als nur die angesprochenen

Spitalregionen überprüft wurden. Im weiteren Verlauf des Verfahrens entschied

sich die Gesundheitsdirektion allerdings, nicht nur auf die Patientenzahlen von

2003, welche dem Gesuch der Beschwerdeführerin I zugrunde gelegen hatten,

abzustellen, sondern alle Pflegetage von 2002 bis 2006 zu erfassen. Aufgrund

dieser breiteren Datenbasis ergab sich ein Patientenstromanteil von 69 % in der

Spitalregion Zürich und 15 % in der Spitalregion Uster. Aufgrund des einzigen

über 20 % liegenden Anteils erfolgte die volle Zuteilung zur Spitalregion

Zürich regelkonform.

Zu einer anderen Beurteilung kann auch eine vermehrte

Berücksichtigung des Lagekriteriums nicht führen, wie dies die Beschwerdeführerin

II.16 verficht. Das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin II.16 liegt nur ca. 2

km und das Ortszentrum nur gut 5 km vom Spital Zollikerberg entfernt. Wenn die

Beschwerdeführerin II.16 vermehrt auf ihre traditionelle Zugehörigkeit zur

Spitalregion Uster bzw. zum Bezirk Uster abstellen möchte, so sind dies keine

massgebenden Kriterien. Auch die dezentrale Struktur der Gemeinde mit verschiedenen

Ortsteilen kann unter dem Kriterium der Lage keine andere Zuteilung rechtfertigen.

Die Patientenstromanteile im Spital Zollikerberg und im Spital Uster zeigen deutlich,

dass die Bevölkerung die Lage des Spitals Zollikerberg offenbar als wesentlich

günstiger erachtet. Ob sich der erhöhte Patientenstrom auch durch bessere

Verbindungen mit den öffentlichen Verkehrsmitteln rechtfertigen lässt, wie dies

der Regierungsrat in seinem Rekursentscheid feststellte und was die

Beschwerdeführerin II.16 bestreitet, kann damit offen bleiben.

6.

Zeitpunkt

6.1

Bezüglich der Inkraftsetzung der neuen Spitalzuteilungen auf den 1. Januar

2008.

erwog die Gesundheitsdirektion Folgendes: Das Verfahren habe vor dem

Hintergrund der im Jahr 2006 angestrebten Neuregelung im revidierten

Gesundheitsgesetz über eine Subjektfinanzierung vorübergehend geruht, zudem sei

der präjudizielle Entscheid des Verwaltungsgerichts im Fall der Gemeinde

Thalwil abzuwarten gewesen und hätten die massgebenden Daten über die

Patientenströme 2002 bis 2006 erst Mitte 2007 vorgelegen. Der Regierungsrat

seinerseits erachtete es als nachvollziehbar, dass der Ausgang des Rechtsmittelverfahrens

in Sachen der Gemeinde Thalwil abgewartet worden sei. Es sei sachgerecht, die

Verfügung in zeitlich eher bescheidenem Umfang rückwirkend auf den 1. Januar

2008.

in Kraft zu setzen. Darüber habe die Gesundheitsdirektion die Gemeinden am

11.

Juli 2007 informiert. Der Beschwerdeführerin I habe von Anfang an klar sein

müssen, dass das Verfahren Zeit benötige und ein Inkraftsetzen auf 1. Januar

2006.

unrealistisch gewesen wäre.

Die Beschwerdeführerin I bringt dagegen im Wesentlichen

vor, ihr Gesuch hätte ohne Weiteres bis Ende 2005 behandelt werden können, ohne

dass der Entscheid in Sachen der Gemeinde Thalwil hätte abgewartet werden

müssen. Die betroffenen Gemeinden hätten seit der Gesuchseinreichung mit einer

Neuzuteilung rechnen müssen und entsprechende Rückstellungen vornehmen und

Abmachungen im Zweckverband vorbereiten können. Die Beschwerdeführenden II

ersuchen mit ihren Eventualanträgen um einen späteren Termin, die Beschwerdeführenden

II.1 bis 10 per 1. Januar 2011, die Beschwerdeführenden II.11 bis 15 sowie die

Beschwerdeführer II.16 sinngemäss per Rechtskraft des Sachentscheids. Sie sehen

in der angeordneten Rückwirkung eine stossende Rechtsungleichheit und die Verletzung

von Treu und Glauben.

Die Einwände der Beschwerdeführenden vermögen die

zutreffenden Erwägungen im Rekursentscheid nicht infrage zu stellen. Die

Beschwerdeführerin I übersieht bei ihrer Argumentation, dass sich das

erstinstanzliche Verfahren nicht allein wegen Abwartens des Präjudizes hinzog,

sondern auch zur Gewinnung von Patientendaten über mehrere Jahre hinweg. Dies

war grundsätzlich gerechtfertigt, um die weitreichende Überarbeitung der bisherigen

Spitalzuteilungen aufgrund einer möglichst zuverlässigen breiten Datengrundlage

und nicht allein aufgrund eines einzelnen Jahres vorzunehmen. Insofern musste

die Beschwerdeführerin durchaus damit rechnen, dass sich die Neuzuteilungen

verzögern konnten. Auf der anderen Seite wussten die Beschwerdeführenden II

seit der ersten Vernehmlassungseinladung vom 4. März 2005, dass neue, den

Patientenströmen angepasste Zuteilungen auf sie zukommen könnten. Am 11. Juli

2007.

informierte die Gesundheitsdirektion die Gemeinden alsdann darüber, dass

die Patientenzahlen aus den Jahren 2005 und 2006 bis Ende August 2007 vorliegen

sollten und die vor dem Hintergrund des Verwaltungsgerichtsurteils in Sachen

der Gemeinde Thalwil notwendigen Neuzuteilungen per 1. Januar 2008 verfügt

würden. Bei dieser Sachlage erscheint es vertretbar, dass die Neuzuteilungen am

23.

April 2008 ohne Übergangsfrist auf einen relativ kurz davor liegenden

Zeitpunkt angeordnet wurden. Dabei handelt es sich auch nicht, wie die Beschwerdeführenden

II teilweise geltend machen, um eine grundsätzlich verbotene Rückwirkung eines

Erlasses, sondern lediglich um das Wirksamwerden einer zulässigen Anpassung

einer Dauerverfügung. Wenngleich die Auswirkungen für die betroffenen Gemeinden

und Zweckverbände ähnlich wie diejenigen einer Rechtsänderung erscheinen mögen,

so lässt dies den Verwaltungsbehörden unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes

dennoch einen wesentlich weiteren Ermessensspielraum mit Bezug auf das Datum

der Wirksamkeit.

Dass durch die rückwirkende Inkraftsetzung allerdings für

einzelne Gemeinden Schwierigkeiten entstehen können, weil ihre Zugehörigkeit

zum bisherigen Zweckverband eine Kündigungsfrist vorsieht oder weil sie sich

bereits übermässig an Investitionen und Betriebskosten beteiligt haben, liegt

auf der Hand. Übers Ganze gesehen sollten sich aber letztlich die infolge neuer

Spitalzuteilungen entstehenden Zahlungspflichten und die aus einer Verminderung

der Zuteilung entstehenden Rückzahlungsansprüche die Waage halten. Nach dem

Beschluss des Regierungsrats betreffend Richtlinien zu Rück- und Nachzahlungen

von Investitionsbeiträgen, ausgelöst durch die Neuzuteilungen von Gemeinden in

den Spitalregionen, sollen die Statuten vieler Spitalzweckverbände bereits eine

automatische Anpassung der Kostenbeteiligungspflicht der Verbandsgemeinden

vorsehen, falls der Kanton die Spitalzuteilungen ändere. Fehle in den

Verbandsstatuten oder Anschlussverträgen eine direkt anwendbare Regelung, so

müsse der neue Kostenteiler auf dem Verhandlungsweg festgelegt werden;

Streitigkeiten seien im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren zu klären. In

Einzelfällen könne bei Zweckverbänden auch eine Änderung der Verbandsstatuten

notwendig werden, wobei Uneinigkeiten hier über die Rechtsmittel gemäss Gemeindegesetz

geklärt werden müssten. Es wird demnach in erster Linie an den betroffenen Gemeinden

liegen, angemessene Lösungen für die infolge der Neuzuteilungen notwendigen

Ausgleichszahlungen zu finden.

7.

Zins

Der Regierungsrat ist auf das Begehren der

Beschwerdeführerin I auf Festlegung einer Verzugszinsregelung nicht

eingetreten, da der Antrag verspätet erfolgt sei. Die Beschwerdeführerin I

erachtet dies als falsch, da sich die Pflicht zur Bezahlung von Verzugszins

direkt aus der gesetzlichen Ordnung ergebe und das Begehren auf eine

entsprechende Regelung daher den Streitgegenstand nicht erweitere.

Der Einwand ist unbehelflich. Mit der Behauptung, dass

sich die Verzugszinsforderung aus dem Gesetz ergebe und innerhalb des

Streitgegenstands liege, vermag die Beschwerdeführerin I nicht zu begründen,

dass sie diesen rechtzeitig geltend gemacht hätte. Im Übrigen bleibt zu

bemerken, dass im Kanton Zürich durchaus eine gesetzliche Regelung über die

Verzugszinse besteht. Hiernach werden öffentlich-rechtliche Forderungen nach Ablauf

einer 30-tägigen Zahlungsfrist nach Rechnung fällig. Nach Ablauf dieser

Zahlungsfrist wird der Schuldner gemahnt, und ab dann schuldet er einen

Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 1 und 2 VRG). Für eine durch den Regierungsrat

im Einzelnen festzusetzende Zinsverpflichtung für bisher noch gar nicht in

Rechnung gestellte kommunale Anteile an den regionalen Krankenhäusern gemäss §

32.

VSK bestand daher weder Anlass noch Raum.

8.

Zusammenfassung

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Gesuch der

Beschwerdeführer I erfassten Spitalregionen grundsätzlich angepasst werden

durften und die für die Neuzuteilung von der Gesundheitsdirektion praktizierte

und vom Regierungsrat leicht korrigierte Vorgehensweise rechtens war. Die

gestützt darauf erfolgten Neuzuteilungen erweisen sich als regelkonform und

sind auch mit Bezug auf die Wirksamkeit per 1. Januar 2008 rechtens. Dies führt

zur Abweisung der Beschwerden in der Hauptsache.

Bezüglich Nebenfolgen auferlegte der Regierungsrat die

Rekursverfahrenskosten entsprechend dem Obsiegen und Unterliegen wie folgt auf

die Parteien: im Verfahren RRB 1453/2009 zu 3/4 der Beschwerdeführerin I (im

Übrigen zulasten der Staatskasse) und im Verfahren RRB 1452/2009 zu je 1/14 den

Beschwerdeführenden II.3 bis 8, 10 bis 16 sowie einer weiteren nicht Beschwerde

führenden Gemeinde. Bei diesen Kostenregelungen kann es bei einer vollständigen

Abweisung der Beschwerden bleiben.

Das Gleiche gilt mit Bezug auf den abschlägigen Entscheid

der Regierung betreffend Parteientschädigungen.

9.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind den Beteiligten

ebenfalls gemäss ihrem Obsiegen und Unterliegen aufzuerlegen (vgl. § 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dabei sind die Gerichtskosten gleichmässig auf

die sechs Beschwerdeverfahren und auch innerhalb der jeweils gemeinsam

vorgehenden Gruppen von Beschwerdeführenden gleichmässig auf diese zu

verteilen. Parteientschädigungen stehen den im gegnerischen Beschwerdeverfahren

obsiegenden Beschwerdeführenden I und II wegen ihres Unterliegens im eigenen

Beschwerdeverfahren nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 30'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 750.-- Zustellungskosten,

Fr. 30'750.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den Parteien wie folgt auferlegt: solidarisch

für

Beschwerdeführerin I 1/6

Beschwerdeführende II. 3 bis 8 und 10 je 1/42 1/6

Beschwerdeführende II.1 bis 3 und 8 bis 10 je

1/36 1/6

Beschwerdeführende II.11 bis 13 und 15 je 1/24 1/6

Beschwerdeführerin II.14 1/6

Beschwerdeführerin II.16 1/6.

4.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…