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Entscheid

VB.2009.00662

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00662

19. Mai 2010Deutsch15 min

(URT.2010.12345)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 28. Januar 2009 setzte der

Gemeinderat Gossau das überarbeitete Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Objekte neu fest und entliess gleichzeitig 35 einzeln bezeichnete Objekte aus

dem Inventar.

Erwägungen

II.

Den gegen diesen Beschluss am 14. April 2009

erhobenen Rekurs der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz ZVH spaltete

die Baurekurskommission III in verschiedene Verfahren auf, darunter die

Geschäfts-Nrn. 01 und 02–03, welche fünf Liegenschaften betreffen, gegen deren

Inventarentlassung sich der Rekurs unter anderem richtete. Mit Entscheid vom 21. Oktober

2009.

vereinigte die Rekurskommission diese fünf Verfahren und hob unter

Gutheissung dieser Rekurse den Beschluss des Gemeinderats Gossau vom 28. Januar

2009.

insofern auf, als damit die bisherigen Inventarnummern 04, 05, 06, 07 und 08

aus dem Inventar entlassen wurden. Der Entscheid wurde im Wesentlichen damit begründet,

dass es unverhältnismässig sei, eine Inventarentlassung vorzunehmen, ohne dass

den streitbetroffenen Schutzobjekten eine Beeinträchtigung drohe oder ein sogenanntes

Provokationsbegehren gestellt worden sei. Wegen des Verbandsbeschwerderechts

könne eine solche Unterschutzstellung nämlich dazu führen, dass es ohne Not zu

einer für die Eigentümerschaft belastenden Schutzverfügung komme. Zudem sei bei

solchen Massenentlassungen nicht gewährleistet, dass die Schutzwürdigkeit der

einzelnen Objekte hinreichend geprüft werden könne, und werde damit auch die

Wahrnehmung des Verbandsbeschwerderechts infrage gestellt.

III.

Mit Beschwerde vom 20. November 2009 liess die

Gemeinde Gossau dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids und

Bestätigung der Inventarentlassungen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen,

eventuell Rückweisung der Akten an die Vorinstanz beantragen.

Die Vorinstanz schloss am 16. Dezember 2009 auf

Abweisung der Beschwerde. Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ZVH

beantragte am 18. Februar 2010 im Hauptstandpunkt Abweisung der Beschwerde

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Im Rahmen eines von der Beschwerdeführerin

beantragten, am 4. Mai 2010 abgeschlossenen zweiten Schriftenwechsels

hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die vom Verwaltungsgericht als

Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogenen Eigentümer der streitbetroffenen

Liegenschaften liessen sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Gemeinde ist gestützt

auf § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Anfechtung des Rekursentscheids befugt, mit welchem die von ihr

vorgenommenen Entlassungen aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Objekte rückgängig gemacht worden sind.

2.

Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz einen Verstoss

gegen das Rügeprinzip und eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands

vor. Falls dies überhaupt zulässig gewesen sei, hätte der Beschwerdeführerin

mindestens Gelegenheit gegeben werden müssen, sich zu den neuen Rechtsgründen

zu äussern, welche zur Aufhebung ihrer Anordnung führten.

Diese Rügen sind unbegründet. Mit Rekurs angefochten wurde

unter anderem die Entlassung der Inventarnummern 04, 05, 06, 07 und 08. Wenn

die Rekurskommission in Gutheissung dieser Rekurse den angefochtenen

Gemeinderatsbeschluss bezüglich dieser Entlassungen aufgehoben hat, so stellt

dies offenkundig keine Erweiterung des Streitgegenstands dar. Im Rahmen des

Rekursverfahrens, in welchem bezüglich der in diesem Beschwerdeverfahren

streitigen Inventarentlassungen geltend gemacht wurde, sie hätten nicht ohne

neue Detailuntersuchungen der entlassenen Objekte erfolgen dürfen, hatte die

Vorinstanz sodann notwendigerweise zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen im

Rahmen einer periodischen Nachführung der Inventare bisher inventarisierte Objekte

aus dem Inventar entlassen werden können. Wenn sie dabei vorweg geprüft hat, ob

es unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit zulässig ist, Objekte aus

dem Inventar zu entlassen, ohne dass eine drohende Beeinträchtigung oder ein

Provokationsbegehren zu einer Überprüfung der Schutzwürdigkeit Anlass geben,

hat sie ihren Entscheid nicht auf eine bisher nicht herangezogene Bestimmung

bzw. einen neuen Rechtsgrund abgestützt. Für einen zweiten Schriftenwechsel

bestand kein Grund, und der Vorwurf der Gehörsverletzung ist unberechtigt.

3.

Die Rekurskommission hat nicht die Begründetheit der

einzelnen Inventarentlassungen geprüft, sondern erwogen, das Vorgehen der

Gemeinde als solches sei unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes

unzulässig.

3.1

Der

Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur

Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen

Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage,

Zürich etc. 2006, Rz. 581 ff.). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hat

im ganzen Bereich des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtsetzung

als auch für die Rechtsanwendung. Spezialpolizeierlasse – wie beispielsweise

Baupolizeivorschriften – müssen ihrerseits verhältnismässig sein. Ist die

anzuwendende Norm als solche nicht zu beanstanden, so fordert der Verhältnismässigkeitsgrundsatz

bloss, dass sie im konkreten Fall richtig, ihrem Sinn und Zweck entsprechend

angewendet wird. Die verwaltungsrechtliche Handhabung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes

ist mithin eine Frage der richtigen Rechtsanwendung. Dies bedeutet, dass die

mit dem verbindlichen Sinn übereinstimmende Auslegung und Rechtsanwendung nicht

im Einzelfall aus Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit unterbleiben darf,

sondern

– entsprechend dem Legalitätsprinzip – anzuwenden ist (Ulrich

Zimmerli, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR NF

97/II (1978) S. 27 ff., 48 f.; André Grisel, Traité de droit

administratif, Neuchâtel 1984, Band 1, S. 351 f.; vgl. auch RB 1962

Nr. 89).

3.2

Gemäss § 203

Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Be­­hörden

Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutz­objekte

ermöglichen. Aufnahme in die Inventare sollen daher nicht nur jene Objekte

finden, welche mit Sicherheit formell geschützt werden; es geht darum, den

gesamten Bestand der schutzfähigen Objekte zu erfassen, ohne Rücksicht auf

beabsichtigte Schutzmassnahmen seitens der Behörden (RB 1990 Nr. 72). Das

Inventar entfaltet erst bei der formellen Eröffnung der Inventaraufnahme an den

Grundeigentümer diesem gegenüber Rechtswirkungen (§ 209 Abs. 2 PBG).

Gemäss § 8 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977

(NaturschutzV) sind die Inventare nach Bedarf nachzuführen.

Weil die Inventare keine unmittelbaren und verbindlichen

Rechtswirkungen gegenüber dem Privaten entfalten, sind sie keine

Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 PBG. Trotz gewisser Ähnlichkeiten

lassen sie sich auch nicht mit Richtplänen gleichsetzen; nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die Inventare aber immerhin

insoweit behördenverbindlich, als sie die Vermutung der Schutzwürdigkeit der

darin verzeichneten Objekte begründen und die Behörden verpflichten, sich in

einem formellen Entscheid mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen (RB 1990 Nr.

11.

= BEZ 1990 Nr. 11; vgl. auch RB 1991 Nr. 60 [Leitsatz] = BEZ 1991 Nr.

23.

= ZBl 92/1991, S. 495, E. 4b/bb). Eine Inventarentlassung stellt deshalb in

jedem Fall eine Verfügung dar, die von den gemäss § 338a Abs. 2 PBG

beschwerdeberechtigten Verbänden sowie von den in ihren schutzwürdigen

Interessen betroffenen Privaten (vgl. VGr, 20. Dezember 2007,

VB.2007.00192 und 193, E. 3; 10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E.

3.2

, beide unter www.vgrzh.ch) angefochten werden kann. Die verfügende Behörde

hat gemäss § 7 VRG den massgeblichen Sachverhalt von Amtes wegen

abzuklären und die Verfügung ist gemäss § 10 Abs. 2 VRG zu begründen.

Um den beschwerdeberechtigten Verbänden oder Privaten den Zugang zum Verfahren

zu ermöglichen, ist die Inventarentlassung zu publizieren (VGr, 10. Februar

2010, VB.2009.00424, E. 4.1; 10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 3.2.2,

beide unter www.vgrzh.ch).

3.3

Die

Vorinstanz hält Inventarentlassungen, die erfolgen, ohne dass eine drohende Beeinträchtigung

oder ein Provokationsbegehren des Eigentümers Anlass zur Überprüfung der

Schutzwürdigkeit gegeben hat, für unverhältnismässig, weil sich der Eigentümer

aufgrund des Beschwerderechts der Verbände oder eines betroffenen Privaten

einem Rechtsmittelverfahren ausgesetzt sehe, welches in eine Schutzverfügung

münden könne. Die Beschwerdeführerin hält dieser Überlegung entgegen, dass die

erfolgreiche Anfechtung der Inventarentlassung nicht die Anordnung von

Schutzmassnahmen, sondern bloss die Aufhebung der Entlassung und damit das

Verbleiben des Objekts im Inventar zur Folge habe. Der Beschwerdegegner macht

dagegen geltend, aufgrund der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung habe eine

Inventarisierung zwingend die Detailabklärung der Schutzwürdigkeit zur Folge,

welche entweder zur Entlassung aus dem Inventar oder aber zu einer eigentümerverbindlichen

Schutzmassnahme führen müsse; eine andere Möglichkeit gebe es nicht.

Wie das Verwaltungsgericht in RB 1990 Nr. 13 erwogen hat,

begründet das Inventar die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten

Objekte (vgl. dazu auch RB 1990 Nr. 11 = BEZ 1990 Nr. 11) und ist die

Behörde verpflichtet, sich in einem förmlichen Entscheid mit dieser Vermutung

auseinanderzusetzen, welcher entweder in einer definitiven Unterschutzstellung

oder in einer förmlichen Entlassung aus dem Inventar bestehen könne, wobei Letztere

auch in einer Abbruch- oder Baubewilligung mitenthalten sein könne. Aus diesen

Erwägungen scheinen die Vorinstanz und mit ihr der Beschwerdegegner zu schliessen,

eine Inventarentlassung komme stets dem definitiven Verzicht auf

Schutzmassnahmen gleich und erfordere deshalb zwingend eine umfassende

Abklärung der Schutzwürdigkeit des betreffenden Objekts.

Der in RB 1990 Nr. 13 auszugsweise publizierte Entscheid

VB.1990.00172 vom 20. Dezember 1990 betraf das ehemalige Korn-, Kauf- und

Salzhaus beim Bahnhof Winterthur, welches im Eigentum der Stadt Winterthur und

der Schweizerischen Eidgenossenschaft stand und das der Stadtrat Winterthur im

Hinblick auf einen geplanten Verkauf aus dem Inventar entlassen hatte. Die

Rekurskommission war auf eine Verbandsbeschwerde mit der Begründung nicht

eingetreten, das Inventar sei lediglich ein Arbeitsinstrument der Behörde; so wenig

wie die Aufnahme eines Objekts in das Inventar einen rechtsverbindlichen

Entscheid über die dessen Schutzwürdigkeit beinhalte, schliesse die Entlassung

einen definitiven Entscheid über die Nichtschutzwürdigkeit mit ein, sodass mit

der Entlassung kein anfechtbarer Verwaltungsakt ergehe. Unter Hinweis auf die

in RB 1990 Nr. 11 = BEZ 1990 Nr. 11 entwickelte Rechtsprechung verwarf das

Verwaltungsgericht diese Rechtsauffassung; anders als die Aufnahme ins Inventar

stelle die Entlassung eine Verfügung dar, welche, da sie sich auf den dritten

Titel des Planungs- und Baugesetzes stütze, gemäss § 338a Abs. 2 PBG

der Verbandsbeschwerde unterliege. Die Sache wurde deshalb zur materiellen

Behandlung an die Vorinstanz zurückgewiesen und – in einer in RB 1990 Nr. 13

nicht publizierten Erwägung – ausdrücklich festgehalten, die Rekurskommission

werde nicht über definitive Schutzmassnahmen zu befinden haben, sondern einzig

darüber, ob die Entlassung aus dem Inventar im jetzigen Zeitpunkt begründet

sei.

Aus der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

lässt sich somit nicht ableiten, dass jeder Inventarentlassung zwingend eine

umfassende Abklärung der Schutzwürdigkeit vorauszugehen und dass eine

Gutheissung eines gegen die Entlassung erhobenen Rechtsmittels die Anordnung

von Schutzmassnahmen zur Folge hat. Jedenfalls dann, wenn keine drohende

Beeinträchtigung des Schutzobjekts oder kein Provokationsbegehren des Eigentümers

Anlass zur Inventarentlassung gegeben hat, hat das Rechtsmittelverfahren nicht

die Anordnung von Schutzmassnahmen bzw. den Verzicht darauf zum Gegenstand,

sondern betrifft einzig die Frage, ob die Voraussetzungen für eine

Inventarentlassung erfüllt sind. Trifft dies nicht zu, so ist die

Inventarentlassung aufzuheben und bleibt das Objekt im Inventar, ohne dass

definitiv über seine Schutzwürdigkeit zu entscheiden ist. Auch aus dem von der

Beschwerdegegnerin zitierten Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. September

2002.

lässt sich nichts anderes ableiten; dieser betraf ein inventarisiertes Objekt,

dessen Beeinträchtigung durch ein von der Gemeinde bewilligtes Umbauvorhaben

drohte, ohne dass diese zuvor über den Schutzumfang entschieden hatte (VGr, 2. September

2002, VB.2002.00172, www.vgrzh.ch).

Zu bedenken ist sodann auch, dass die zürcherischen

Inventare wegen ihrer beschränkten Behördenverbindlichkeit zwar mehr als blosse

Arbeitsinstrumente der Behörden sind, dass sie aber diese Funktion auch

erfüllen müssen. Wenn laut § 8 NaturschutzV die Inventare nach Bedarf

nachzuführen sind, so gehört dazu nicht nur die Aufnahme neuer schutzfähiger Objekte,

sondern auch die Entlassung von solchen, welche die Voraussetzung für die

Inventaraufnahme nicht mehr erfüllen. Davon ist zu Recht auch die

Rekurskommission ausgegangen, als sie mit Entscheid vom 10. Juni 2009 die

Entlassung von sieben nicht mehr bestehenden Objekten aus dem Inventar der

Gemeinde Gossau geschützt hat (vgl. VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00424,

www.vgrzh.ch).

Solche im Rahmen einer Inventarbereinigung vorgenommene

Entlassungen müssen zwar publiziert und können von den Verbänden oder

betroffenen Nachbarn angefochten werden. Durch die blosse Inventarentlassung

wird die Rechtsstellung des Eigentümers aber ebenso wenig berührt wie durch die

erstmalige Aufnahme oder eine im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens allenfalls

angeordnete Wiederaufnahme. Anders als der ausdrückliche Verzicht auf die

Anordnung einer Schutzmassnahme, auf welchen nur nach den Grundsätzen über die

Rücknahme von Verfügungen zurückgekommen werden kann (VGr, 20. August

1992, VB.1991.00125 und 00140 [nicht publiziert]), steht deshalb die blosse Inventarentlassung

späteren Schutzmassnahmen nicht im Weg.

Sodann trifft es nicht zu, dass mit der Bereinigung der

Inventare das Beschwerderecht der Verbände unterlaufen wird. Wie erwähnt,

müssen Inventarentlassungen auf einer hinreichenden Abklärung des massgeblichen

Sachverhalts beruhen und eine Begründung enthalten. Bereits diese formalen

Voraussetzungen lassen die Gefahr von "Massenentlassungen" als gering

erscheinen. Zudem hat das Inventar alle schutzfähigen Objekte zu umfassen,

weshalb blosse Zweifel an der Schutzwürdigkeit die Entlassung nicht zu

rechtfertigen vermögen; vielmehr muss die Behörde darlegen können, dass den

Objekten schon die Schutzfähigkeit abgeht. Auch insofern lassen sich

"Massenentlassungen", welche diese inhaltlichen Anforderungen nicht

erfüllen, im Rechtsmittelverfahren leicht zu Fall bringen und ist nicht mit

einer Überforderung der beschwerdeberechtigten Verbände zu rechnen.

Allein auf Gründe der Verhältnismässigkeit lässt sich

somit die Aufhebung der nach der gesetzlichen Ordnung grundsätzlich zulässigen

Inventarentlassungen nicht stützen.

4.

Erweist sich damit die nicht durch eine drohende

Beeinträchtigung oder durch ein Provokationsbegehren veranlasste Überprüfung

der Inventareinträge nicht von vornherein als unzulässig, so ist zu

entscheiden, ob die Entlassungen der fünf Objekte im Einzelnen rechtmässig

sind.

4.1

Der

Gemeinderat Gossau beschloss am 20. Juni 2007 die Überarbeitung des kommunalen

Inventars der kunst- und kulturhistorischen Objekte. In der Folge überprüften

die beigezogenen Fachpersonen E und F das am 5. Oktober 1988 festgesetzte

Inventar anhand einer von der Denkmalpflege des Kantons Luzern entwickelten

Wertungsliste. Dieses Verfahren und die daraus resultierenden

Änderungsvorschläge sowie die von einer Privatperson beantragten Ergänzungen

wurden an zwei Sitzungen am 30. Oktober 2007 und 12. Februar 2008 von

einer durch den Gemeinderat eingesetzten "Begleitkommission" diskutiert

und die bereinigte Liste zu Handen des Gemeinderats verabschiedet, welcher das

Inventar am 28. Januar 2009 neu festsetzte und 35 Objekte aus dem

Inventar entliess. Wie den Erwägungen zu entnehmen ist, blieb bei 183 Objekten

die Schutzkategorie unverändert, 9 Objekte wurden höher und 10 Objekte

tiefer eingestuft; zudem wurden 39 Objekte neu ins Inventar aufgenommen.

Zu den Entlassungen enthält der Beschluss nur insofern eine Begründung, als bei

einzelnen Objekten der Abbruch vermerkt ist (vgl. dazu VGr, 10. Februar

2010, VB.2009.00424, www.vgrzh.ch). Erst nachdem die Beschwerdegegnerin gegen

die im vorliegenden Verfahren streitigen Entlassungen Rekurs erhoben hatte,

liess die Beschwerdeführerin durch die beigezogenen Fachpersonen eine

Begründung für diese Inventarentlassungen verfassen. Darin wird zusammenfassend

festgehalten, dass es sich bei den fünf Objekten um Grenzfälle handle, die

aufgrund eines der Kriterien von § 203 PBG knapp Aufnahme in das Inventar

finden könnten; da jedoch keine weiteren Kriterien erfüllt seien oder weil die

Objekte durch bauliche Veränderungen stark beeinträchtigt seien, werde mit der

Begleitkommission die Auffassung vertreten, dass die Objekte aus dem Inventar

entlassen werden sollten. Sodann werden die Wertungskriterien sowie die Bedeutung

der Benotung erläutert. Anschliessend werden die fünf Objekte bewertet und die

Entlassungsgründe kurz zusammengefasst.

4.2

Wie in der

Begründung der Inventarentlassungen dokumentiert wird, erreichen alle fünf

streitbetroffenen Objekte in mindestens einem der Hauptkriterien "Situation/Stellenwert"

oder "Eigenwert" die Note 3, das heisst "erhaltenswert".

Die Entlassung aus dem Inventar wird damit begründet, dass keine weiteren

Kriterien erfüllt werden oder die Objekte durch bauliche Veränderungen stark

beeinträchtigt seien. Damit wird jedoch bereits eine Interessenabwägung

vorgenommen, wie sie dem Entscheid über die Schutzwürdigkeit eines Objekts

vorbehalten bleiben muss und nur auf einer vollständigen, alle massgeblichen

Aspekte berücksichtigenden Abklärung des Sachverhalts zulässig ist. Damit ist

offenkundig, dass die Objekte grundsätzlich schutzfähig sind und damit im

Inventar bleiben müssen. Wenn es sich, wie die beigezogenen Fachpersonen

ausführen, um Grenzfälle der Schutzwürdigkeit handelt, so betrifft dies die

Frage der Unterschutzstellung, über welche jedoch nicht im Rahmen einer

Inventarbereinigung zu befinden ist.

5.

Damit erweist sich die Beschwerde im Ergebnis als

unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG), die überdies zu einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die

Beschwerdegegnerin zu verpflichten ist (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 840.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'840.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Beschwerdegegnerin

verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtkraft des Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…