VB.2010.00108

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00108

4. Mai 2011Deutsch39 min

(URT.2011.13247)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Bundesgerichtsgesetzes auf den Sachverhalt im Zeitpunkt ihres Entscheids

abzustellen habe. Es leitet diese Forderung aus Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) ab, wonach das letztinstanzliche

kantonale Gericht oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde

den Sachverhalt frei prüft und das massgebliche Recht von Amts wegen anwendet –

ungeachtet dessen, dass sich Art. 110 BGG nicht direkt zum massgeblichen

Zeitpunkt der Sachverhaltsfeststellung äussert (BGr, 20. April 2009,2C_651/2008,

E. 4.2; vgl. auch BGE 135 II 369 E. 3.3; VGr, 9. Februar

2011, VB.2010.00678, E. 4.1). Es ist davon auszugehen, dass auch der

massgebliche Zeitpunkt der Rechtslage analog zu bestimmen ist: Zum einen

erwähnt Art. 110 BGG die Rechtsanwendung ebenfalls, zum andern richtet

sich der massgebliche Zeitpunkt für die Rechtsanwendung grundsätzlich nach dem

Zeitpunkt, in dem sich der Sachverhalt erfüllt hat (Ulrich Meyer/Peter Arnold,

Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I, S. 115 ff., 128). Somit ist

wohl die von der Beschwerdeführerin angeführte Praxis des Bundesgerichts zu

Rechtsänderungen, die während des Rechtsmittelverfahrens eintreten, auf die

kantonalen Rechtsmittelinstanzen nicht mehr anwendbar; laut dieser Praxis sind

solche Rechtsänderungen nur dann beachtlich, wenn zwingende Gründe dafür

sprechen, was vor allem der Fall ist, wenn sie um der öffentlichen Ordnung

willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen

wurden oder wenn die fragliche Bewilligung nach neuem Recht zu erteilen wäre

(BGE 127 II 306 E. 7c; 119 Ib 174 E. 3).

2.3 Das

Verwaltungsgericht wendet in langjähriger Praxis grundsätzlich das im Zeitpunkt

seines Entscheids geltende Recht an, wenn sich die Rechtslage während des baurechtlichen

Rechtsmittelverfahrens ändert. Bei der Anwendung von § 234 PBG über die

planungsrechtliche Baureife werden jene planungsrechtlichen Festlegungen, die

während des Rechtsmittelverfahrens beantragt wurden, aber noch nicht

rechtskräftig sind, als Änderung der massgeblichen Sachumstände betrachtet. Sie

werden grundsätzlich berücksichtigt (was auch als "intertemporale

Anwendung" von § 234 PBG bezeichnet wird). Das Verwaltungsgericht

nimmt jedoch eine Interessenabwägung im Einzelfall vor, ob dem Schutz der neuen

Planung oder dem Vertrauen des Baugesuchstellers in die Beständigkeit der noch

geltenden planungsrechtlichen Grundlagen der Vorzug gebührt (VGr, 9. April

2008, VB.2007.00393, E. 3.1 = BEZ 2008 Nr. 19; RB 2000 Nr. 97 E. 3c

= BEZ 2000 Nr. 38 = VGr, 6. Juli 2000, VB.2000.00124; RB 1985 Nr. 116).

An dieser Praxis, mit der den Anforderungen der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung entsprochen werden kann, ist festzuhalten.

2.4 Demnach

war hier im erstinstanzlichen Verfahren unter Vorbehalt von Treu und Glauben

die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids – also nach

Überweisung der Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 an die kommunale

Legislative – massgeblich. Sodann ist für den Entscheid des Verwaltungsgerichts

beachtlich, dass der Stadtrat am 27. Oktober 2010 die Baulinienvorlage vom

6. Mai 2009 zurückgezogen und zugleich eine neue Vorlage eingereicht hat.

2.5 Die

Beschwerdegegnerin 1 hat den Rückzug der Baulinienvorlage vom 6. Mai

2009 sowie die Vorlage vom 27. Oktober 2010 in ihrer Stellungnahme vom

9. November 2010 behandelt und als Beilagen dem Verwaltungsgericht

eingereicht. Die Beschwerdeführerin erhielt mit der Präsidialverfügung vom

10. November 2011 Gelegenheit, sich unter anderem zu dieser Stellungnahme

zu äussern; sie hat sich denn auch in ihrer Eingabe vom 11. Januar 2011

mit dem Rückzug der Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 und der Beachtlichkeit

der neuen Baulinienvorlage vom 27. Oktober 2010 auseinandergesetzt. Der Berücksichtigung

dieser Vorlage steht somit auch der Anspruch der Beschwerdeführerin auf

rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 [BV]) nicht entgegen.

Die Vorinstanz stützt sich – ebenso wie die

Beschwerdegegnerin 1 bei der Bewilligungsverweigerung – auf § 264

PBG, laut dem der Abstand von Gebäuden gegenüber Verkehrsanlagen in erster

Linie durch die bestehenden oder voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien

bestimmt wird. Sie merkt allerdings an, dass die Anwendung von § 234 PBG

zum gleichen Ergebnis führen würde. Laut der Vorinstanz stellt § 264 PBG

eine Spezialbestimmung gegenüber § 234 PBG dar. Demgemäss könnten

Verkehrsbaulinien, die hinreichend konkret projektiert seien, aber nicht öffentlich

aufgelegt oder "beantragt" im Sinn von § 234 PBG sein müssten,

bereits angewendet werden. § 264 PBG stelle somit weniger strenge

Voraussetzungen auf als § 234 PBG. Die sich hieraus ergebende positive

Vorwirkung sei vom Gesetz beabsichtigt. Die Vorinstanz stützt sich dabei auf

einen Regierungsratsentscheid, der in der Literatur kritiklos wiedergegeben

wird (BEZ 1994 Nr. 28; Fritzsche/Bösch, S. 12-20). Die

Beschwerdeführerin macht geltend, § 264 PBG verstosse gegen das

grundsätzliche Verbot der positiven Vorwirkung.

3.1 "Positive

Vorwirkung" bezeichnet die Anwendung noch nicht in Kraft stehenden statt

des geltenden Rechts. Sie wird durch das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1

BV) und den Grundsatz der Rechtssicherheit in aller Regel ausgeschlossen (vgl.

BGE 136 I 142 E. 3.2; 125 II 278 E. 3c;

100 Ia 157 E. 5d; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 347 ff.;

René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 17 B I; als

Ausnahmefall vgl. BGE 119 Ia 254 E. 4). Statthaft ist dagegen

unter bestimmten Voraussetzungen die "negative Vorwirkung", die darin

besteht, dass aufgrund einer Vorschrift des geltenden Rechts hängige Verfahren

bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt werden. Damit soll verhindert

werden, dass Tatsachen geschaffen werden, die dem künftigen Recht widersprechen

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 350 ff.; VGr, 14. Januar 2010, VB.2009.00564,

E. 4.2). Es soll "eine Art von Rechtsstillstand" geschaffen

werden, um zu verhindern, "dass zwischen Gesuchsteller und Behörde

gleichsam ein Wettlauf darüber entbrennt, ob noch das alte oder bereits das

neue Recht zum Zug kommt" (Mäder, Rz. 363 mit Hinweisen). Das

geltende Recht kann schliesslich auch vorsehen, dass Vorhaben bewilligt werden,

wenn sie sowohl dem bestehenden als auch dem künftigen Recht entsprechen (BGE

136 I 142 E. 3.2); es ist umstritten, ob dies begrifflich der

negativen oder der positiven Vorwirkung zuzuordnen ist (vgl. Pierre Moor, Droit

administratif, Vol. I, 2. A., Bern 1994, S. 181 f.;

Alexander Ruch, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 27,

Rz. 45 ff.). Es handelt sich um eine Beschränkung der negativen

Vorwirkung, weil der Schwebezustand, den diese hervorbringt, nur soweit gehen

soll, als ihr Zweck, der Schutz der in Gang befindlichen Planung bzw. Rechtsetzung,

es erfordert. Diese Beschränkung setzt jedoch voraus, dass der konkret

relevante Inhalt des künftigen Rechts bereits bestimmt ist (vgl. Moor, S. 182).

3.2 Der

Wortlaut von § 264 PBG ist interpretationsbedürftig. Er lässt namentlich

offen, unter welchen Voraussetzungen Verkehrsbaulinien "voraussichtlich

nötig" sind. Unklar ist auch, ob auf die "voraussichtlich

nötigen" Baulinien nur abzustellen ist, wenn Baulinien fehlen, oder ob sie

den bestehenden Baulinien vorgehen können. Den Gesetzesmaterialien sind keine

Angaben zu entnehmen, die zur Auslegung der Bestimmung beitragen könnten (vgl.

Antrag des Regierungsrats vom 5. Dezember 1973 zum Planungs- und Baugesetz,

ABl 1973, 1649 ff., 1860; Prot. KR 1971–1975, S. 9415 ff.), abgesehen

davon, dass in der vorberatenden Kantonsratskommission der Hinweis auf die

"voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien" beanstandet wurde, weil

er zu Rechtsunsicherheit führe. Diese Bemerkung wurde in der Diskussion jedoch

nicht aufgenommen (Protokoll der Kommission des Kantonsrates für das Planungs-

und Baugesetz 1975, S. 455 ff., bes. Votum Friedrich).

3.3 Indem § 264

PBG die bestehenden "oder voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien"

in Bezug auf den Gebäudeabstand für massgebend erklärt, sieht er nicht die

Anwendung zukünftigen Rechts vor, sondern – zumindest gemäss dem Wortlaut – die

Anwendung von Baulinien, die erst projektiert sind oder sogar nur von der

Planungs- oder womöglich der Baubewilligungsbehörde für nötig gehalten werden.

Eine positive Vorwirkung kann somit höchstens indirekte Folge einer Anwendung

von § 264 PBG sein, nämlich wenn später eine entsprechende Baulinie festgesetzt

wird. Dies bedeutet jedoch nicht, dass § 264 PBG aus rechtsstaatlicher

Sicht unbedenklich erscheint: Wollte man der Baubewilligungsbehörde zugestehen,

über Baugesuche anhand der "voraussichtlich nötigen Baulinien"

definitiv zu entscheiden, würde dies die Regelung der Zuständigkeit und des

Verfahrens zur Festsetzung von Baulinien durchbrechen (§§ 108 ff.

PBG). Damit drohte die Präjudizierung der entsprechenden Planung. Die

Einhaltung der ordentlichen Zuständigkeits- und Verfahrensregelung ist sodann

auch deshalb unerlässlich, weil Baulinien als eigentumsbeschränkende Massnahmen

nur dann mit Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 BV

vereinbar sind, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen

Interesse liegen und sich als verhältnismässig erweisen (vgl. VGr,

4. November 2009, VB.2008.00439, E. 4.1). Die Abwägung der

betroffenen öffentlichen und privaten Interessen muss im hierfür vorgesehenen

Verfahren erfolgen und darf nicht vorfrageweise im Baubewilligungsverfahren

vorweggenommen werden. Zudem enthält § 264 PBG weder klare sachliche

Voraussetzungen noch zeitliche Schranken für allfällige Eingriffe in die

ordentliche Kompetenz- und Verfahrensordnung und die Eigentumsfreiheit. In

Bezug auf die akzessorische Überprüfung von Baulinien nach § 110a PBG hat

denn auch das Verwaltungsgericht festgehalten, dass diese regelmässig nur in

klaren Fällen im Baubewilligungsverfahren vorgenommen werden könne (RB 1997 Nr. 66).

3.4 Der Zweck

des Hinweises auf die voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien in § 264

PBG ist offensichtlich, die Planung der Verkehrsanlagen zu sichern. Der

Bestimmung ist kein Gehalt zuzugestehen, der über diesen Zweck hinausreicht.

Dies bedeutet, dass ihre Wirkungen grundsätzlich nicht über diejenigen von § 234

PBG hinausgehen können. Wie § 234 PBG führt § 264 PBG daher zu einer

negativen Vorwirkung der künftigen planungsrechtlichen Festlegungen. Eine wie

auch immer geartete positive Vorwirkung lässt sich dagegen – entgegen BEZ 1994 Nr. 28

– nicht auf § 264 (oder § 265 Abs. 1 PBG) stützen. Ebenso wird

die Anwendung bloss projektierter statt bestehender Baulinien vom Legalitätsprinzip

und vom Grundsatz der Rechtssicherheit ausgeschlossen. Auch der Entscheid über

ein Bauvorhaben sowohl anhand der bestehenden als auch der zukünftigen

Baulinien setzt voraus, dass Letztere feststehen. Andernfalls würde auch der

Zweck der Bestimmung selber gefährdet, da nicht der Planungsprozess als solcher

geschützt würde, sondern ein bestimmter Planungsstand, was die weitere Planung

durch die zuständigen Organe gerade präjudizieren könnte.

Im vorliegenden Fall ändert dies jedoch nichts, weil der

projektierten Baulinie bei der Verweigerung der Baubewilligung keine Wirkung

zugemessen wurde, welche über die von § 234 PBG vorgesehene negative

Vorwirkung planungsrechtlicher Festlegungen hinausginge.

3.5 Was die

Voraussetzungen der negativen Vorwirkung künftiger planerischer Festsetzungen

betrifft, weicht § 264 PBG von § 234 PBG ab: § 264 PBG verlangt,

dass die mutmasslichen künftigen Verkehrsbaulinien voraussichtlich nötig sein

müssen. § 234 PBG forderte dagegen gemäss seinem ursprünglichen Wortlaut

eine in Änderung stehende planungsrechtliche Festlegung und verlangt seit der

Gesetzesrevision vom 1. September 1991 eine durch den Gemeinderat, also

die Gemeindeexekutive, beantragte Änderung (OS 45, 554; 51, 817). § 264

PBG stellt somit weniger hohe Anforderungen an den Projektierungsstand. Er

scheint jedoch im Gegensatz zu § 234 PBG eine materielle Voraussetzung zu

formulieren. Aufgrund des Wortlauts wird dabei nicht ersichtlich, ob entweder

nur die voraussichtliche Notwendigkeit einer Baulinie zur Sicherung einer

Verkehrsanlage zu prüfen ist oder aber zusätzlich auch die voraussichtliche

Notwendigkeit der Verkehrsanlage selber. Da die Beantwortung dieser Fragen

grundsätzlich nicht in die Kompetenz der Baubewilligungsbehörde fällt, setzt

allerdings auch § 264 PBG voraus, dass die Planung einen bestimmten Stand

erreicht hat, welche die Beurteilung im Baubewilligungsverfahren erlaubt. Insbesondere

bedarf der Baulinienplan seinerseits konkreter Vorstellungen über den künftigen

Strassenbau, die zumindest im Sinn einer generellen Planung vorliegen müssen

(hinten E. 5.7). Der Vorinstanz ist somit darin zuzustimmen, dass § 264

PBG ein hinreichend konkretes Baulinienprojekt voraussetzt. Umgekehrt ist

grundsätzlich auch zu beachten, dass das Gesetz die Anforderungen an den

Planungsstand in § 234 PBG und in § 264 PBG unterschiedlich

formuliert und letztere Bestimmung insbesondere keinen Antrag der Gemeindeexekutive

voraussetzt. Der Vorinstanz ist somit auch darin beizupflichten, dass § 264

PBG geringere Anforderungen an den Planungsstand stellt. Allerdings legt die Praxis

das Erfordernis von § 234 PBG, dass die planungsrechtliche Festlegung

durch die Gemeindeexekutive beantragt sein muss, weit aus (vgl. hinten E. 4.1),

womit die Unterschiede zu § 264 PBG eingeebnet werden mögen. Dies braucht

nicht im Widerspruch zu den Absichten des Gesetzgebers zu stehen, welcher der

Redaktion von § 264 PBG weder beim Erlass des Planungs- und Baugesetzes

(vgl. vorn E. 3.2) noch bei den späteren Änderungen von § 234 PBG

besondere Aufmerksamkeit gewidmet hat: Es ist davon auszugehen, dass das Gesetz

den Schutz der Planung von Verkehrsbaulinien zweckgemäss ausgestalten will, und

nicht, dass es ihn gegenüber dem Schutz der Planung im Allgemeinen unabhängig

von dessen Ausgestaltung privilegieren will.

3.6 Soweit § 264

PBG die negative Vorwirkung der Planung betrifft, stellt er eine unvollständige

Sonderregelung zu § 234 PBG dar. Steht die planungsrechtliche Baureife aufgrund

projektierter Verkehrsbaulinien infrage, so ist somit grundsätzlich § 234

PBG anwendbar, wobei allerdings § 264 PBG vorgeht, soweit diese Bestimmung

abweichende Regelungen enthält. Mangels einer Regelung in § 264 PBG ist

insbesondere die dreijährige Frist von § 235 Abs. 1 PBG zum Erlass

der planungsrechtlichen Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben

entgegengehalten wird, zu beachten.

3.7 Wie im

Folgenden darzulegen ist, erweist sich hier die Verweigerung der Baubewilligung

auch dann als rechtmässig, wenn auf die grundsätzlich strengeren Anforderungen

von § 234 PBG abgestellt wird. Es kann daher offen bleiben, inwieweit bei

der Beurteilung der planungsrechtlichen Baureife nach § 234 PBG an

projektierte Verkehrsbaulinien, die einem Bauvorhaben entgegengehalten werden,

aufgrund von § 264 PBG weniger strenge Anforderungen zu stellen sind als

an beantragte planungsrechtliche Festlegungen im Allgemeinen.

4.1 Nach § 234

PBG ist ein Grundstück baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die

bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche

Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Die Bestimmung bezweckt, Planänderungen

vor Präjudizierungen durch Bauvorhaben zu schützen; umgekehrt zielte die

Neuformulierung von § 234 PBG im Rahmen der Gesetzesrevision vom

1. September 1991 darauf ab, die Verhinderung von missliebigen Bauvorhaben

durch nachträglich eingeleitete planungsrechtliche Massnahmen zu unterbinden

(RB 2008 Nr. 68 E. 3.2; Prot. KR 1987–1991, S. 13855 ff.).

Als planungsrechtliche Festlegung kommen alle Normen von planerischer Bedeutung

infrage, namentlich auch Baulinien (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00508, E. 2.3.2;

RB 1980 Nr. 113 = VGr, 12. August 1980, ZBl 81/1980, S. 489 E. 2).

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss eine beantragte Planänderung

hinreichend konkretisiert sein und ernsthafte Realisierungschancen haben, um im

Sinn von § 234 PBG berücksichtigt zu werden (VGr, 30. Juni 2010,

VB.2009.00472, E. 5.2, mit weiteren Hinweisen). Eine hinreichend

konkretisierte Planänderung liegt vor, wenn sie von der Gemeindeexekutive

ausgeht und ein entsprechender formeller Beschluss der Gesamtbehörde vorliegt.

Doch ist nicht erst der formelle Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an die

Gemeindeversammlung oder zuhanden des Gemeindeparlaments massgebend, da bereits

die Vorbereitungsphase der Planung mit der gemäss Art. 4 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (SR 700) und § 7 PBG

vorgeschriebenen Mitwirkung der Bevölkerung vor einer Präjudizierung geschützt

sein muss (RB 2008 Nr. 68 E. 3.1, mit weiteren Hinweisen und

eingehender Begründung). Ernsthafte Realisierungschancen sind der beantragten

Planänderung nur in krassen Fällen von Fehlplanung abzusprechen; grundsätzlich

ist die Bauherrschaft gehalten, sich gegen eine fragwürdige Planung politisch

oder auf dem Rechtsweg zur Wehr zu setzen (RB 1993 Nr. 40; Fritzsche/Bösch,

S. 9-9).

4.2 Bei der

Baulinienvorlage vom 27. Oktober 2010 handelt es sich um den förmlichen

Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an das Gemeindeparlament; dasselbe gilt

für die Vorlage vom 6. Mai 2009, die im Baubewilligungs- und im

Rekursverfahren massgeblich war. Die Anforderungen an eine hinreichend

konkretisierte planungsrechtliche Festlegung im Sinn von § 234 PBG – und

umso mehr von § 264 PBG – sind damit ohne Weiteres erfüllt.

4.3 Die

ernsthaften Realisierungschancen können der Vorlage vom 27. Oktober 2010

ebenfalls nicht abgesprochen werden. In der jetzt vorliegenden Form bildet das

Baulinienprojekt Bestandteil einer Sicherung des Strassenraums, die das Trassee

des zukünftigen Trams 1 vom Hauptbahnhof bis nach Altstetten mit umfasst,

wobei die Anpassungen der Baulinien auf den benachbarten Abschnitten

mittlerweile anscheinend rechtskräftig sind (vgl. www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch;

zu den entsprechenden Vorlagen vgl. die Beschlüsse Nrn. 2006/491 und

2009/609 des Gemeinderats vom 26. März 2008 bzw. 17. März 2010 sowie

das Ergebnis der städtischen Referendumsabstimmung vom 30. November 2008,

www.gemeinderat-zuerich.ch bzw. www.stadt-zuerich.ch). Die Etappierung dieser

Baulinienvorlagen spricht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht

gegen die Ernsthaftigkeit der Planung, sondern ist aufgrund der

unterschiedlichen Verhältnisse auf den einzelnen Teilstrecken sachlich

begründet. Auch die Vorlage vom 6. Mai 2009 vermochte die Anforderung zu

erfüllen (vgl. hinten E. 5.7). Es ist auch nicht zweifelhaft, dass die beantragten

Baulinien im Sinn von § 264 PBG zur Sicherung der jeweils vorgesehenen

Verkehrsanlage nötig sind bzw. gewesen wären.

4.4 Der Schutz

einer erst während des Beschwerdeverfahrens überwiesenen Planungsvorlage könnte

Baugesuchstellenden grundsätzlich nur aufgrund einer Interessenabwägung

entgegengehalten werden (vorn E. 2.3). Im vorliegenden Fall, wo diese

Planungsvorlage eine andere ersetzt, ist allerdings vorab das Verhältnis zu

dieser ersten Vorlage zu prüfen. Die Zusammenhänge zwischen den beiden Vorlagen

sind also relevant. Zu Unrecht macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die

beiden Baulinienvorlagen isoliert zu betrachten seien, woraus sie ableitet,

dass beide Vorlagen unbeachtlich seien: jene vom 6. Mai 2009 wegen des

Rückzugs und jene vom 27. Oktober 2010, weil sie erst während des Beschwerdeverfahrens

überwiesen worden ist.

Im Folgenden ist zunächst abzuklären, ob die während des

erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahrens beantragte Planänderung überhaupt

berücksichtigt werden durfte.

Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin 1

werfen sich gegenseitig vor, gegen Treu und Glauben zu verstossen. Während die

Beschwerdeführerin geltend macht, der "Baulinienantrag der letzten

Minute" vom 6. Mai 2009 habe die Verhinderung ihres Bauvorhabens bezweckt,

wirft die Beschwerdegegnerin 1 – ebenso wie der Beschwerdegegner 2 –

die Frage auf, ob die Beschwerdeführerin das streitige Baugesuch nicht aus sachfremden

Gründen eingereicht habe. Die Frage, ob die während des erstinstanzlichen Verfahrens

dem Gemeinderat überwiesene Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 aufgrund von

Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) im vorliegenden Verfahren

unbeachtlich war, ist anhand der Vorgeschichte zu beantworten.

5.1 Die

Baudirektion des Kantons Zürich publizierte am 8. Juni 2004 das Programm

eines Studienauftrags, der zu einem Masterplan für das Gebiet zwischen Hohlstrasse,

Hardplatz, Hardbrücke und Geleisefeld führen sollte. Die Eigentümer der privaten

Liegenschaften an der Hohlstrasse, darunter die Beschwerdeführerin, wurden an

zwei Veranstaltungen (sogenannten Echoräumen) über den jeweiligen Stand

informiert. Aus dem Studienauftrag resultierte der Masterplan vom 5. Juli

2005, der als behördeninterne Leitlinie dienen sollte. Er enthielt die

Verbreiterung der Hohlstrasse auf 36 m und den Zypressenplatz als Zugang

zur internen Hauptachse. Der Entwurf des Gestaltungsplans PJZ vom

25. April 2005 zur Vorprüfung und Anhörung umfasste das gesamte Gebiet des

Masterplans und sah Baulinien vor, welche den Ausbau der Hohlstrasse auf

36 m und den projektierten Zypressenplatz schützen sollten. Der

Gestaltungsplan PJZ vom 15. März 2007 erstreckt sich jedoch nur noch auf

das Areal Güterbahnhof. Art. 4 Satz 2 der Gestaltungsplanvorschriften

sieht vor, dass der Plan für den ausgesparten Arealteil zur Hohlstrasse hin

"die Möglichkeiten zur städtebaulichen Weiterentwicklung im Sinne des

Masterplans offen" hält. Im Planungsbericht vom 1. November 2006

sowie in den Erwägungen der kantonalen Baudirektion zur Festsetzung des

Gestaltungsplans vom 15. März 2007 wird der Masterplan als Grundlage für

den Gestaltungsplan und als Leitlinie für Stadt und Kanton in Bezug auf die

künftige Entwicklung der Bebauung im gesamten Masterplangebiet bezeichnet (S. 7 f.).

Gemäss Planungsbericht soll die Verbreiterung der Hohlstrasse zum Boulevard

längerfristig bzw. langfristig erfolgen, wobei in einer Bildlegende folgende

Etappierung vorgesehen wird: "Vollausbau Gestaltungsplanperimeter 2020,

vollständige Realisierung Masterplan 20XX." Die Erweiterung der

Hohlstrasse zum Boulevard sei, so der Planungsbericht, "von der weiteren

Entwicklung im Zusammenhang mit den Anstösser-Liegenschaften" abhängig (S. 16,

19, 22). Mit Blick auf die Pläne der Beschwerdeführerin für einen Neubau traten

Stadt und Kanton schliesslich in Verhandlungen mit dieser ein. Dabei ging es

namentlich um einen geeigneten Standort für die geplante Baute, wobei ein

Landabtausch zur Diskussion stand. Absicht der Behörden war, einen Neubau zu

ermöglichen, ohne die Erweiterung der Hohlstrasse und den projektierten

Zypressenplatz zu gefährden. Während dieser Verhandlungen reichte die

Beschwerdeführerin das streitige Baugesuch ein. Am 6. Mai 2009 überwies

der Stadtrat die Baulinienvorlage dem Gemeinderat; mit Verfügung vom

19. Mai 2009 verweigerte die Beschwerdegegnerin 1 die Baubewilligung.

5.2 Zu prüfen

ist, ob angesichts dieser Ausgangslage der Grundsatz von Treu und Glauben

verbietet, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids

abzustellen. § 234 PBG bezweckt zwar vor allem den Schutz vor Planänderungen

durch Volksinitiativen und parlamentarische Vorstösse, weshalb die Verneinung

der planungsrechtlichen Baureife grundsätzlich davon abhängig gemacht wird,

dass die projektierte planungsrechtliche Festlegung von der Gemeindeexekutive

ausgeht (vgl. vorn E. 4.1). Dies bedeutet aber nicht, dass der Grundsatz

von Treu und Glauben der Exekutive nicht entgegengehalten werden könnte.

5.3 Das

Bundesgericht hat in allerdings lange zurückliegenden Entscheiden festgehalten,

dass eine Planänderung selbst dann (sogar im Rechtsmittelverfahren) noch

berücksichtigt werden könne, wenn das streitige Baugesuch selber Anlass zur

Änderung gegeben habe; das gelte jedoch nur, wenn die planende Behörde sich

dabei von allgemeinen planerischen Gesichtspunkten habe leiten lassen und nicht

einseitig die Rechtsstellung des betreffenden Baugesuchstellers habe verbessern

oder erschweren wollen (BGE 87 I 507 E. 5; bestätigt in BGE

89 I 20 E. 3 S. 26; vgl. auch RB 1985 Nr. 106 = BEZ

1986 Nr. 1 = VGr, 11. Juni 1985, ZBl 87/1986, S. 140; Martin

Straub, Das intertemporale Recht bei der Baubewilligung, Zürich 1976, S. 150 ff.,

bes. 153 f.). Die Kritik der Lehre richtet sich im Wesentlichen nur gegen

die Berücksichtigung von Rechtsänderungen im Rechtsmittelverfahren (vgl. Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich

1999, N. 808 ff.). In jüngerer Zeit finden sich, soweit ersichtlich,

keine Entscheide zu dieser Frage mehr (BGr, 26. Mai 2000,1A.113/1999, E. 4d

betraf eine Verordnungsrevision). Sodann ist anerkannt, dass bei einer

ungebührlich langen Verfahrensdauer neues Recht nicht zu Ungunsten des privaten

Gesuchstellers angewandt werden darf (BGE 110 Ib 332 E. 3a;

Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern

2008, S. 326). Vorbehalten bleiben grundsätzlich zwingende öffentliche

Interessen (BGE 119 Ib 174 E. 3). Zusammenfassend lässt sich der

Rechtsprechung entnehmen, dass die Gesuchstellenden – unter Vorbehalt

zwingender öffentlicher Interessen – das Risiko von Verschärfungen des Rechts,

die während des erstinstanzlichen Verfahrens eintreten, dann nicht tragen

sollen, wenn sie dadurch ungebührlich belastet werden. Dies ist der Fall bei

übermässigen Verfahrensverzögerungen, für die sie keine Verantwortung tragen,

oder bei Rechts- bzw. Planänderungen, die nur auf das konkrete Gesuch

zugeschnitten sind und somit auch dem Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8

Abs. 1 BV widersprechen. Hingegen wird die Anwendung des neuen Rechts bzw.

die Berücksichtigung einer generellen neuen Planung grundsätzlich nicht dadurch

ausgeschlossen, dass sie vom betreffenden Gesuch veranlasst oder beschleunigt

wurde. Eine Gesuchseinreichung bewirkt grundsätzlich keinen Planungsstopp.

5.4 Im

vorliegenden Fall räumt die Beschwerdegegnerin 1 selber ein, dass das streitige

Bauprojekt Anlass zur Ausarbeitung der Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009

war. Dies schliesst nach dem Gesagten nicht aus, dass die Sach- und Rechtslage

im Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids massgeblich ist. Die Baulinienvorlage

wurde auch nicht eigens zum Zweck ausgearbeitet und verabschiedet, das

Bauprojekt der Beschwerdeführerin zu Fall zu bringen. Sie ging vielmehr auf

einen bereits seit geraumer Zeit ablaufenden, grundsätzlich konsistenten

Planungsprozess zurück, der das ganze Gebiet des Masterplans umfasste und sich

nach der Festsetzung des Gestaltungsplans PJZ auf die restlichen Grundstücke

entlang der Hohlstrasse konzentrierte. Die Vorlage stand zudem im Zusammenhang

mit der Baulinienfestsetzung für die angrenzenden Abschnitte des geplanten

Tramtrassees zwischen dem Hauptbahnhof und dem Bahnhof Altstetten. Zu berücksichtigen

ist ferner, dass sich Stadt und Kanton einerseits sowie die Beschwerdeführerin

anderseits bei Einreichung des Baugesuchs in Verhandlungen darüber befanden,

wie das Neubauprojekt die – damals noch verwaltungsinterne, aber auch im

bereits rechtskräftigen Gestaltungsplan PJZ berücksichtigte – Planung

respektieren könne. Obwohl sich die Beschwerdeführerin die Weiterverfolgung des

Projekts gemäss bestehendem Recht stets vorbehalten hat, mochte die Stadt

Zürich davon ausgegangen sein, dass die planerische Sicherung der Verbreiterung

der Hohlstrasse sowie des Zypressenplatzes nicht prioritär sei, weil und

solange Verhandlungen geführt wurden.

5.5 Wenn es

zulässig war, dass die Stadt Zürich ihre Planung gerade wegen der Einreichung

des Baugesuchs vorantrieb, um sie dem Gesuch entgegenzuhalten, so kann auch

nicht von einer Verzögerung bei der Gesuchsbehandlung gesprochen werden, deren

Folgen der Beschwerdeführerin nicht aufgebürdet werden dürften. Zudem wurde

hier die Behandlungsfrist von § 319 Abs. 1 PBG, bei der es sich

ohnehin bloss um eine Ordnungsfrist handelt (vgl. § 319 Abs. 3 PBG),

nur geringfügig überschritten. Es war daher im vorliegenden Fall nicht vom

Grundsatz abzuweichen, wonach der Planungsstand im Zeitpunkt des erstinstanzlichen

Entscheids – und nicht der Baugesuchseingabe – massgeblich ist.

5.6 Die

Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, sie sei in ihrem Vertrauen gemäss Art. 9

BV in den Bestand der heutigen, im Jahr 1900 festgesetzten Baulinien zu

schützen. Sie beruft sich dabei auf verschiedene Aussagen und Dokumente von

Stadt und Kanton im Planungsprozess. Obwohl die Festsetzung der Baulinien in

die Kompetenz der Stadt Zürich fällt (vgl. zur Zuständigkeit der Städte Zürich

und Winterthur zur Festlegung von Baulinien entlang von Staatsstrassen: VGr,

4. November 2009, VB.2008.00439, E. 3.3; 20. September 2006,

VB.2006.00059, E. 3.1), werden im Folgenden auch Aussagen des Beschwerdegegners 2

mitberücksichtigt, da Stadt und Kanton die Masterplanung koordiniert vornahmen.

Angesichts des Ergebnisses kann hier offen bleiben, ob und inwieweit die Aussagen

des nicht zuständigen Gemeinwesens überhaupt massgebliches Vertrauen begründen

können.

5.6.1

An einer Informationsveranstaltung der kantonalen Baudirektion vom

23. Januar 2006 wurde zwar mitgeteilt, dass die Hohlstrasse in ihrer

heutigen Form bestehen bleibe und von einem Ausbau mittelfristig abgesehen

werde. Diese Aussage dürfte sich jedoch auf den Ausbau und nicht auf dessen

planerische Sicherung durch Baulinien beziehen; vor allem aber wurde auch

darauf hingewiesen, dass man am Masterplan festhalten wolle und das Quartierplanverfahren

"in der Hinterhand" habe. Aufgrund der späteren Entwicklung kommt den

Äusserungen an dieser Veranstaltung überdies kein wesentliches Gewicht mehr zu.

Sodann trifft zu, dass der Gestaltungsplan PJZ im Gegensatz zum Entwurf vom

25. April 2005 unter anderem die Grundstücke der Beschwerdeführerin nicht

mehr umfasste. Aus der Etappierung, die als solche fraglos im planerischen Ermessen

lag, konnte aber nicht geschlossen werden, dass die Planung für dieses weitere

Gebiet aufgegeben worden wäre: Im Planungsbericht vom 1. November 2006 zum

Gestaltungsplan PJZ und in der Festsetzungsverfügung vom 15. März 2007 wird

am Masterplan als behördeninterner Leitlinie für die künftige Entwicklung des

Gebiets festgehalten. Im Planungsbericht wird, wie erwähnt, der Ausbau der

Hohlstrasse zum Boulevard gemäss Masterplan zum langfristigen Planungsziel

erklärt, wobei allerdings der angegebene Planungshorizont bis zum Ende des

21. Jahrhunderts reicht und die Verbreiterung der Hohlstrasse im Bereich

der Baufelder III und IV "von der weiteren Entwicklung im Zusammenhang mit

den Anstösser-Liegenschaften nördlich der Hohlstrasse abhängig" gemacht

wird. Zusammenfassend: Erkennbar strebten die Behörden nach wie vor die weitere

Umsetzung des Masterplans an, allerdings mit offenem Zeithorizont.

5.6.2

Für die Frage des Vertrauensschutzes ist vor allem das Verhalten der

Behörden gegenüber dem Neubauprojekt der Beschwerdeführerin entscheidend.

Vertreter der Beschwerdeführerin trafen sich am 29. Januar 2008 zu einer

Besprechung mit dem zuständigen städtischen Kreisarchitekten. An diesem Treffen

gab der Kreisarchitekt eine sogenannte Urskizze ab; diese zeigt die Grundfläche

einer möglichen Baute, die auf die bestehenden Baulinien an der Hohlstrasse

gestellt wird. Der Skizze und dem späteren E-Mail-Verkehr kann nicht sicher

entnommen werden, ob (auch) ein Neubau und nicht (nur) ein Ausbau der bestehenden

Liegenschaften Thema der Besprechung war, was die Beschwerdeführerin behauptet

und die Beschwerdegegnerin 1 bestreitet. Dieser Urskizze kommt aber

ohnehin nicht die Bedeutung zu, welche die Beschwerdeführerin ihr zuschreibt,

weshalb auch nicht relevant ist, ob Äusserungen des Kreisarchitekten grundsätzlich

als Vertrauensgrundlage infrage kommen. In den späteren Verhandlungen mit Stadt

und Kanton stellten nämlich die Behörden Alternativprojekte vor, welche die

Verbreiterung der Hohlstrasse und die Schaffung des Zypressenplatzes

ermöglichen sollten; es wurden mögliche alternative Standorte besprochen und

schliesslich die Erarbeitung einer Machbarkeitsstudie beschlossen. Diese Verhandlungen

hätten keinen Sinn ergeben, wenn Stadt und Kanton auf die Umsetzung des

Masterplans im Gebiet ausserhalb des Gestaltungsplans PJZ verzichtet hätten,

was der Beschwerdeführerin bewusst sein musste. Die Frage der Baulinien wurde

zudem ausdrücklich thematisiert: Bereits in einer Besprechung vom 18. Juni

2008 wurden Studien des Kantonsbaumeisters vorgestellt; diese zeigen verschiedene

Varianten für Neubauten, die im Sinn des Masterplans von der bestehenden

Baulinie an der Hohlstrasse bzw. vom geplanten Zypressenplatz wegversetzt sind.

Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin auf die Erläuterung

"Bestandesbauten: Gebäude Atel, Kummler + Matter, Intershop usw. >

alte Baulinie" bei der Darstellung der Ausgangslage: Dieser Hinweis

bezieht sich nur auf die bestehenden Bauten; er stellt keinen Anhaltspunkt und

schon gar keine Zusicherung dar, dass die bestehenden Baulinien auch auf einen

Neubau angewendet würden. Ebenso wenig kann die Beschwerdeführerin etwa daraus

ableiten, dass in den Skizzen auch die bestehenden Gebäude dargestellt werden.

An einer sogenannten Kick-Off-Sitzung vom 1. Oktober 2008 wurden sodann

die Sicherstellung des Zypressenplatzes und der Ausbau der Hohlstrasse ausdrücklich

als Zielsetzungen von Stadt und Kanton genannt; gemäss Protokoll erläuterte der

Kantonsbaumeister, dass der Ersatzneubau die sinnvolle und langfristige

Entwicklung aller Teilgebiete des Masterplans gewährleisten und spätere Bauten

nicht negativ präjudizieren solle. Die Beschwerdeführerin konnte sich laut Protokoll

mit "diesen grob formulierten Zielsetzungen [...] einverstanden

erklären".

5.6.3

Der Beschwerdeführerin musste nach dem Gesagten beim Einreichen des Baugesuchs

klar gewesen sein, dass die Behörden die Verbreiterung der Hohlstrasse und die

Realisierung des Zypressenplatzes und deshalb eine Zurückversetzung bzw.

Verschiebung des geplanten Neubaus anstrebten. Es spricht entgegen ihrer

Ansicht auch nicht für ihren Standpunkt, dass der Kreisarchitekt weder auf dem

Formular, auf dem er die einzureichenden Baugesuchs-Unterlagen vermerkte, noch

im Schreiben, in dem er eine Ergänzung des Baugesuchs anforderte, auf die

Baulinienplanung hinwies. Weiter kann offen bleiben, ob der Kreisarchitekt an

einer Besprechung vom 2. September 2008 ausdrücklich auf die offene

Baulinienplanung hinwies, wie er in einer Aktennotiz festhielt, deren

Richtigkeit von der Beschwerdeführerin bestritten wird. Ebenso brauchen die von

beiden Seiten ins Feld geführten weiteren Verhandlungen über die Machbarkeitsstudie,

die nach Einreichen des Baugesuchs stattfanden, nicht näher geprüft zu werden.

Unerheblich ist schliesslich, dass die Akten keine Anhaltspunkte für die

Mutmassung der Beschwerdegegnerin 1 und des Beschwerdegegners 2

enthalten, wonach die Beschwerdeführerin ihr Baugesuch einzig oder vornehmlich

deshalb eingereicht hat, um die Planung zu unterlaufen oder um ihre Position in

den möglichen Verhandlungen über den Landabtausch zu stärken.

Als Fazit ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin im

Zeitpunkt der Gesuchseinreichung kein schützenswertes Vertrauen in den

Weiterbestand der noch geltenden Baulinien haben konnte.

5.7 Die

Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 – die nur die Verbreiterung der

Hohlstrasse zum Boulevard und nicht den Zypressenplatz sichern wollte –

erfüllte die Voraussetzungen von § 234 PBG und damit auch von § 264

PBG. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann aus der Beschränkung des

Gestaltungsplans PJZ auf das Areal Güterbahnhof nicht geschlossen werden, dass

die Baulinienvorlage keiner realistischen Planung entsprach. Der Beschwerdegegner 2

räumt zwar ein, dass das vom Gestaltungsplan PJZ erfasste Gebiet verkleinert

worden sei, weil "der erweiterte Perimeter kurzfristig nicht durchsetzbar"

gewesen sei. Verkehrsbaulinien haben jedoch den Bedürfnissen beim voraussichtlichen

Endausbau der betreffenden Verkehrsanlagen zu genügen (§ 98 PBG) und

können somit auch langfristig geplante Anlagen sichern (vgl. § 101 Abs. 2

PBG). Zwar muss die von ihnen gesicherte Verkehrsanlage einem aktuellen

Bedürfnis entsprechen, doch bedeutet dies gemäss der Praxis des Bundesgerichts

nur, dass ihre Erstellung "über kurz oder lang" erforderlich sein und

ein Bedürfnis nach der Ausschaltung künftiger Hindernisse bestehen muss (BGE

129 II 276 E. 3.4; 118 Ia 372 E. 4a–b; VGr,

4. November 2009, VB.2008.00439, E. 5.3; 2. Mai 2007,

VB.2006.00245, E. 7.2). Zudem ist hier nicht der Baulinienplan Gegenstand

der Prüfung, sondern nur die Frage, ob aufgrund des Baulinienprojekts die

planungsrechtliche Baureife eines Bauvorhabens zu verneinen ist. Entsprechend

der Praxis zu § 234 PBG ist dabei nur krassen Fehlplanungen die Wirkung zu

versagen (vorn E. 4.1). Angesichts dessen erscheint die Baulinienvorlage

vom 6. Mai 2009 nicht deswegen unrealistisch, weil Stadt und Kanton die

Verbreiterung der Hohlstrasse kurz- und mittelfristig höchstens insoweit

anstrebten, als dies im Einvernehmen mit den privaten Grundeigentümern möglich

war. Dass die zuständige Gemeinderatskommission am 11. Februar 2010 die

Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 zur Ablehnung empfahl

(www.gemeinderat-zuerich.ch, Nr. 2009/178), ist im vorliegenden Zusammenhang

nicht erheblich. Umso weniger sprechen die spätere Ablehnung des Objektkredits

für das PJZ durch den Kantonsrat und der Rückzug der Baulinienvorlage gegen

deren Realisierungschancen im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Bauentscheids.

5.8 Damit kann

offen bleiben, ob die Baubewilligung bereits aufgrund des Planungsstands im

Zeitpunkt der Baugesuchseingabe hätte verweigert werden dürfen, womit die Vorinstanz

ihren Entscheid begründet. Zu jenem Zeitpunkt lag der behördeninterne Masterplan

vor, auf dem der damals bereits rechtskräftige, die fraglichen Grundstücke aber

nicht erfassende Gestaltungsplan PJZ beruhte. Ferner war die Baulinienvorlage

für den angrenzenden Abschnitt des geplanten Tramtrassees in der

Referendumsabstimmung vom 30. November 2008 angenommen worden. Dieser Planungsstand kann jedenfalls nicht mit

jenem verglichen werden, den das Verwaltungsgericht im – von beiden Seiten angeführten

– Entscheid RB 2008 Nr. 68 (geschützt in BGr, 14. April 2009,1C_317/2008,

E. 2.2) zu beurteilen hatte: In jenem Fall hatte die Gemeindeexekutive dem

Gemeindeparlament die Zielsetzungen der Planung und das Planungskonzept sowie

einen Rahmenkredit unterbreitet (die das Parlament inzwischen gutgeheissen bzw.

bewilligt hatte). Diese Vorlagen beruhten wiederum unter anderem auf einem Masterplan,

der die streitige Zonierung unmissverständlich vorsah. Im vorliegenden Fall

handelt es sich beim Masterplan um eine behördeninterne Leitlinie; seine

Umsetzung im Bereich ausserhalb des Perimeters des Gestaltungsplans PJZ wurde

zwar als langfristiges Ziel bezeichnet bzw. in Art. 4 Satz 2 der Gestaltungsplanvorschriften

ausdrücklich als Möglichkeit erwähnt. Doch blieben Inhalt und Zeithorizont

dieser Planung wenig konkret. Das zeigt sich etwa daran, dass der Gestaltungsplan

PJZ insofern vom Masterplan und vom Entwurf vom 25. April 2005 abweicht,

als das Baufeld I für das PJZ verkleinert wurde, um die Grundstücke

entlang der Hohlstrasse ganz auszusparen. Aber auch die spätere Vorlage vom

6. Mai 2009 bezog sich nur auf die Baulinie entlang der Hohlstrasse und

nicht auf eine planerische Sicherung des projektierten Zypressenplatzes. Der

Masterplan wurde damit tatsächlich als behördeninterne Leitlinie angewendet,

was einerseits bedeutete, dass sich die Behörden bei der weiteren Planung im

Grundsatz nach ihm richteten, anderseits jedoch auch, dass sie sich inhaltliche

Abweichungen und Aufschübe von unbestimmter Dauer gestatteten. Der Masterplan ist

jedenfalls genügend ausgearbeitet, um eine Baulinienvorlage – und gegebenenfalls

einen Baulinienplan – zu rechtfertigen. Die weitergehende Frage, ob der Masterplan

ohne eine solche Konkretisierung eine hinreichende Grundlage darstellt, um in

Anwendung von § 234 PBG, aber auch von § 264 PBG die

planungsrechtliche Baureife eines Bauprojekts in seinem Perimeter zu verneinen,

kann – wie erwähnt – offen bleiben.

6.1 War dem

Bauprojekt der Beschwerdeführerin aufgrund der Baulinienvorlage vom 6. Mai

2009 die planungsrechtliche Baureife abzusprechen, so hat sich daran mit dem

Rückzug dieser Vorlage und der neuen Weisung vom 27. Oktober 2010 nichts

geändert. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin handelt es sich nicht um

eine Änderung der Planung zu ihren Ungunsten, die nur bei Überwiegen der

öffentlichen Interessen berücksichtigt werden dürfte, weil sie während des

Rechtsmittelverfahrens eintrat. Die beiden Vorlagen stehen in einem

Zusammenhang und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Die Rechtfertigung

für die neue Vorlage – Sicherung des Trassees der projektierten Tramlinie 1,

der Veloroute gemäss Richtplan (Regionaler Richtplan, Region Stadt Zürich, Verkehr:

Individualverkehr, RRB 894/2000) sowie des Raums für normgerecht ausgestattete

Haltestellenbereiche und gesicherte Fussgängerübergänge – gehörte schon zu den

Begründungselementen für die frühere Vorlage; weggefallen ist dagegen das

Projekt eines Ausbaus der Hohlstrasse zum Boulevard. Somit liegt eine Reduktion

der früheren Vorlage um jene Elemente vor, die aufgrund der Ablehnung des Objektkredits

für das PJZ nicht mehr realisierbar erscheinen. Es handelt sich materiell um

eine Anpassung der Baulinienplanung, welche die Beschwerdeführerin weniger

schwer trifft, weil sie eine Verschiebung der Baulinie um nur 4 m (statt

um 12 m) von der heutigen Baulinie weg in die Grundstücke der

Beschwerdeführerin hinein vorsieht. Weil die während des Rechtsmittelverfahrens

eingetretene Änderung des Planungsstands die Beschwerdeführerin nicht zusätzlich

belastet, ist ihre Berücksichtigung im vorliegenden Entscheid nicht von einer

Interessenabwägung abhängig zu machen.

6.2 Im Übrigen

würde, selbst wenn eine Interessenabwägung vorzunehmen wäre, das Interesse an

der Sicherung der aktuellen Baulinienvorlage überwiegen. Zu beachten ist, dass

keine neue, nicht vorhersehbare Vorlage während des Rechtsmittelverfahrens vor

der zweiten Instanz überwiesen wurde, sondern eine Vorlage, die eine bereits

lange andauernde Planung in modifizierter Form aufnimmt. Im Unterschied etwa

zum Sachverhalt, der in BGE 118 Ia 510 zu beurteilen war, wusste die

Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall bei der Gesuchseingabe und erst recht

beim erstinstanzlichen Entscheid über das Gesuch um die geplanten neuen

Baulinien. Das öffentliche Interesse an den geplanten Baulinien ist sodann

beträchtlich, sollen sie doch das künftige Tramtrassee, normgerecht

ausgestattete Haltestellenbereiche und Fussgängerübergänge sowie den im

regionalen Verkehrsrichtplan vorgesehenen Radweg sichern. Dabei sind

realistische Alternativprojekte, die diese Ziele mit insgesamt milderen

Eingriffen in privates Eigentum verwirklichen könnten, nicht ersichtlich.

Die Beschwerde ist somit abzuweisen.

Aufgrund des Verfahrensausgangs sind die Gerichtskosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist deren Belastung mit den Rekurskosten zu

schützen. Der Beschwerdeführerin ist wegen ihres Unterliegens auch eine Parteientschädigung

zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG). Angesichts des mit dem Verfahren

verbundenen besonderen Aufwands hat dagegen die Beschwerdegegnerschaft Anspruch

auf eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Beschwerdeführerin (§ 17

Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

Erwägungen

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 440.-- Zustellkosten,

Fr. 10'440.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1–3 je eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.-, insgesamt Fr. 6'000.-, zu

bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…