VB.2010.00205

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00205

12. Mai 2010Deutsch28 min

(URT.2010.12497)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 15. Juni 2009 hiess der Grosse Gemeinderat der

Stadt Winterthur einen Kredit von 722'000 Franken für bauliche Anpassungen im

Anbau des Gebäudes Zeughausstrasse 76 zur Nutzung als Anlaufstelle für

Randständige gut. Mit Beschluss vom 12. August 2009 stellte der Stadtrat

Winterthur fest, dass das Referendum gegen den Kredit zustande gekommen sei,

und legte den 29. November 2009 als Abstimmungstermin fest.

Erwägungen

II.

Am 6. November 2009 erhoben A und B im

Namen des Referendumskomitees Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Winterthur.

Sie beantragten, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Stadtrats

Winterthur festzustellen, dass die Abstimmungsunterlagen irreführend seien. Der

Stadtrat sei anzuweisen, die Fehlinformationen zu korrigieren und den Stimmberechtigten

die korrigierten Abstimmungsunterlagen bis spätestens 16. November 2009

zuzustellen. Eventualiter sei die Abstimmung zu verschieben oder zu

wiederholen. Weiter sei der Stadtrat anzuweisen, künftig Falschaussagen zu

unterlassen. Die vom Referendumskomitee an den Stadtrat gerichteten Fragen

seien zu beantworten, wobei zusätzlich Einsicht zu gewähren sei in die

Verhandlungsprotokolle mit den Investoren für die Überbauung Arch Areal, das

Sicherheitskonzept sowie die Protokolle der vorberatenden Kommission. Bei einer

Verschiebung oder Wiederholung der Abstimmung sei der Aufwand für den

Abstimmungskampf angemessen zu entschädigen. Schliesslich sei dem Statthalter

des Bezirks Winterthur Einsicht in das bisherige und geplante Sicherheitskonzept

am bestehenden und am neuen Standort zu gewähren und ein entsprechender summarischer

Vergleich zu veröffentlichen.

Mit Beschluss vom 26. März 2010 wies

der Bezirksrat Winterthur den Stimmrechtsrekurs ab, soweit er darauf eintrat.

Der Beschluss wurde A am 21. April 2010 zugestellt.

Die Vorlage war am 29. November 2009

mit 19'986 Ja-Stimmen gegen 12'210 Nein-Stimmen angenommen und das Abstimmungsergebnis

am 3. Dezember 2009 amtlich publiziert worden.

III.

Am 24. April 2010 erhoben A und B im

Namen des Referendumskomitees Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht.

Sie beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolge eine angemessene Frist

zur Ergänzung der Beschwerde sowie einen unentgeltlichen Rechtsbeistand. Weiter

seien die Befangenheit der Bezirksräte E und F sowie der Umstand, dass der

Bezirksrat in der aktuellen Zusammensetzung keine unabhängige Beurteilung

vornehmen könne, festzustellen, weshalb die Stimmrechtsbeschwerde durch das

Verwaltungsgericht zu beurteilen sei. Schliesslich seien die in der

Stimmrechtsbeschwerde – gemeint ist wohl der Stimmrechtsrekurs – verlangten

Akten "als wichtig zu definieren und bei einer erneuten Beurteilung

beizuziehen".

Mit Präsidialverfügung vom 16. Juni

2010.

gewährte das Verwaltungsgericht eine Frist von 20 Tagen ab Zustellung, um

die Beschwerde zu ergänzen.

Am 30. Juni/6. Juli 2010 reichten

A und B im Namen des Referendumskomitees eine Beschwerdeergänzung ein. Darin beantragten

sie, "eine Stellungnahme der Aufsichtskommission der Rechtsanwälte des

Obergerichts des Kantons Zürich und der Justizdirektion des Kantons Zürich

einzuholen zur Frage der Befangenheit der Bezirksräte E und F, sowie der Anforderung

an Laien, diese im Voraus zu erkennen und zu rügen". Weiter seien folgende

Akten beizuziehen: die Protokolle der vorberatenden Kommission des Grossen

Gemeinderates Winterthur in Sachen Umbaukredit Anlaufstelle; die Grundbucheinträge

der Liegenschaft Zeughausstrasse 76; der "Brief der Eigentümerschaft

Katasternummern 01 und/oder 02 vom Januar 2010 an das Finanzamt der Stadt

Winterthur bezüglich Dienstbarkeiten zulasten Liegenschaft Zeughausstrasse

76", wobei eventualiter der (nicht namentlich genannte) Inhaber des Geschäfts

Z einzuvernehmen sei; die Liste der von der Stadt Winterthur wirklich geprüften

alternativen Standorte für eine Drogenanlaufstelle. Schliesslich wurde

beantragt, das Sicherheitskonzept der Stadt Winterthur für die Anlaufstelle an

der Zeughausstrasse 76 von einer Vertrauensperson des Verwaltungsgerichts –

genannt wird die Kantonspolizei Zürich – "bezüglich der durch die

Beschwerdeführer gemachten Aussagen zu prüfen".

Der Bezirksrat Winterthur hatte in seiner

Vernehmlassung vom 6. Mai 2010 beantragt, die Beschwerde vollumfänglich

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Winterthur, vertreten

durch den Stadtrat, beantragte mit Beschwerdeantwort vom 10. Mai 2010 das

Gleiche.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Am 1. Juli

2010.

ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

in Kraft getreten. Im Zuge der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum

Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige

Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des

bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431

E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E 3.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden).

Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem

Zeitpunkt an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird. Für den vorliegenden

Fall ändert sich mit der Revision bezüglich der Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts indes nichts. Das Verwaltungsgericht ist seit Inkrafttreten

der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 für Beschwerden gegen Anordnungen

auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86

Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit

Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

[BGG, SR 173.110], § 5 der Verordnung des

Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz

über das Bundesgericht vom 20. November 2006 [OS 61, 480 f.] in Verbindung

mit a§§ 41 Abs. 1 und 43 Abs. 2 VRG; BGr, 29. Juni

2009,1C_124/2009, E. 2, www.bger.ch; VGr, 4. November 2009,

VB.2009.00385, E. 1.1, www.vgrzh.ch).

1.2

Die

Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde steht nach § 21a in Verbindung mit

§ 49 VRG den Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises

(lit. a), den politischen Parteien und Gruppierungen, die im betreffenden

Wahl- oder Abstimmungskreis tätig sind (lit. b), sowie den betroffenen

Gemeindebehörden (lit. c) zu. Das Verwaltungsrechtspflegegesetz umschreibt

damit die Legitimation in § 21a lit. b leicht abweichend zur

bisherigen, nunmehr durch das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

abgelösten Regelung von a§ 148 lit. b des Gesetzes über die politischen

Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161). Der Gehalt der Regelung

soll durch die Änderung aber nicht berührt werden (vgl. Weisung des

Regierungsrats vom 29. April 2009, ABl 2009, 963), sodass an die bisherige

Rechtslage angeknüpft werden kann.

1.3

Gemäss

Weisung des Regierungsrats vom 28. August 2002 zum Gesetz über die politischen

Rechte sind Initiativkomitees auch dann legitimiert, wenn sie nicht als juristische

Person ausgestaltet sind (ABl 2002, 1635; siehe dagegen VGr, 10. Februar

2010, VB.2009.00509, E. 1.2, www.vgrzh.ch). § 61 Abs. 3 der

Verordnung über die politischen Rechte vom 27. Oktober 2004 (VPR,

LS 161.1) verleiht dabei dem Vertreter eines Initiativkomitees die

Berechtigung, im Namen der anderen Mitglieder zu handeln. Es ist daher nicht

notwendig, dass die Komiteemitglieder bei fehlender Rechtspersönlichkeit des

Komitees gemäss den Regeln über die einfache Gesellschaft im Sinn von

Art. 530 ff. des Obligationenrechts ein Rechtsmittel gemeinsam einlegen

(anders noch VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 1.2.3,

www.vgrzh.ch). Für Referendumskomitees fehlt allerdings eine entsprechende

Regelung. § 68 Abs. 1 VPR verweist bloss auf die §§ 64 und 65

VPR. Es ist indes nicht einzusehen, weshalb in Fragen der Vertretungsbefugnis

zwischen Initiativkomitees einerseits und Referendumskomitees andererseits zu

unterscheiden ist. § 61 Abs. 3 VPR ist deshalb hinsichtlich der

Vertretungsbefugnis auch auf Referendumskomitees anzuwenden.

1.4

Als

Beschwerdeführer ist vorliegend das Referendumskomitee zu betrachten. Wohl

führen Rekurs- und Beschwerdeschrift wie auch die Beschwerdeergänzung das Logo

des Vereins S und figuriert Letzterer jeweils als Absender. Ausserdem wird in

der Beschwerde ein unentgeltlicher Rechtsbeistand mit der Begründung beantragt,

dem Verein S fehlten als gemeinnützigem Verein die finanziellen Mittel. Das

Rubrum der drei Schreiben nennt indes stets das Referendumskomitee als Verfahrenspartei.

Die Parteistellung des Komitees wird in der Beschwerdeergänzung vom

30.

Juni/6. Juli 2010 ausdrücklich bekräftigt. Das Komitee setzt sich

gemäss Angaben der Rekursschrift aus A und B, den übrigen Mitgliedern des

Vorstands des Vereins S sowie "weiteren stimmberechtigten

Privatpersonen" zusammen. Vertreter des Komitees im Sinn von § 61

Abs. 3 VPR ist A.

2.

2.1

Der

Ausstand im Verwaltungsverfahren ist auf kantonaler Ebene in § 5a VRG

geregelt. Die Bestimmung enthält eine Generalklausel betreffend den Ausstand

von Personen, die in der Sache persönlich befangen erscheinen; § 5a

Abs. 1 lit. a–c VRG zählt drei Ausstandskategorien auf: persönliches

Interesse in der Sache, Verwandtschaft oder Schwägerschaft mit einer Partei,

Vertretung einer Partei bzw. Tätigwerden für eine Partei in der gleichen Sache

(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5a N. 3, 10 ff.).

Mit der Regelung in § 5a VRG bleibt grundsätzlich kein Raum mehr für die

Anwendung der Ausstandsbestimmungen des Gerichtsverfassungsgesetzes vom

13.

Juni 1976 (GVG, LS 211.1). Soweit sich § 5a VRG allerdings als

unvollständig erweist, lassen sich die Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes

analog anwenden. Dies gilt namentlich in verfahrensmässiger Hinsicht

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 2).

2.2

Erweist

sich der kantonale Rechtsschutz als ungenügend, gelangen die sich unmittelbar

aus der Verfassung ergebenden Garantien zum Zug. Art. 30 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleist, dass

keine Umstände, welche ausserhalb des Prozesses liegen, in sachwidriger Weise

oder zugunsten einer Partei auf das Urteil einwirken; es soll verhindert

werden, dass jemand als Richter tätig wird, der unter solchen Einflüssen steht

und deshalb kein "rechter Mittler" mehr sein kann (BGE 124 I 121

E. 3, 126 I 235 E. 2a).

2.3

Das

Vorliegen von Ausstandsgründen ist von Amtes wegen zu beachten. Es darf

grundsätzlich nicht vom Willen einer Verfahrenspartei abhängen, ob ein

Behördenmitglied sein Amt ausüben kann. Jedes Behördenmitglied ist

verpflichtet, gesetzliche Hindernisse für seine Mitwirkung zu beachten und

selbst dann in den Ausstand zu treten, wenn keine Partei Einwände erhebt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 9 f.). Die Parteien können die Rüge

der Befangenheit sowohl im Vorfeld eines Verfahrens wie auch nach dessen

Abschluss vorbringen. Es verstösst aber gegen Treu und Glauben, die Rüge erst

im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte

festgestellt werden können (BGr, 17. Dezember 2002,6P.93/2002,

E. 1.1, www.bger.ch; BGE 121 I 225 E. 3). Ablehnungsbegehren

sind deshalb ohne Verzug, das heisst nach Kenntnis des Organmangels bei erster

Gelegenheit, geltend zu machen. Wer von einem Ablehnungsgrund Kenntnis hat oder

bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit Kenntnis haben müsste und sich dennoch auf

den Prozess einlässt, kann den Anspruch auf spätere Geltendmachung verwirken

(vgl. BGE 118 Ia 282 E. 5a, 124 I 121 E. 2; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 5a N. 5; Christoph Leuenberger in: Bernhard Ehrenzeller et al.

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc. 2008,

Art. 30 N. 16). Ist eine Partei anwaltlich vertreten, hat sie die ordentliche

Besetzung eines Gerichts zu kennen, sodass ein Ausstandsbegehren vorab zu

stellen ist (BGE 117 Ia 322 E. 1c). Für den Zeitpunkt der Rüge nicht

entscheidend sein kann im Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

die Unterscheidung zwischen Ausschlussgründen, die von Amtes wegen zu beachten

sind, und Ablehnungsgründen, die von einer Partei oder dem Richter selbst

geltend zu machen sind (siehe dazu BGE 118 Ia 282 E. 6c, 117 Ia 322

E. 1c). Diese Unterscheidung ist § 5a VRG fremd (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 5a N. 10).

2.4

Die

Nichtbeachtung der Ausstandspflicht stellt regelmässig eine schwerwiegende Verletzung

der Verfahrensvorschriften dar und hat deshalb ungeachtet der materiellen

Interessenlage die Kassation des unter Mitwirkung eines ausstandspflichtigen

Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge. Ob die betreffende Anordnung

nichtig oder bloss anfechtbar ist, hängt in erster Linie von der Schwere der

Verletzung ab. Möglich ist indes ein Verzicht auf die Geltendmachung von

Ausstandsgründen. Ein solcher darf aber nicht leichthin angenommen werden (BGE

118.

Ia 282 E. 4b). Haben die Verfahrensbeteiligten auf die Geltendmachung

von Ausstandsgründen ausdrücklich verzichtet, sind nach Treu und Glauben sowohl

Nichtigkeit wie Anfechtbarkeit aufgrund von Ausstandsgründen ausgeschlossen

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 7).

2.5

Vorliegend

hat der Beschwerdeführer rechtsgültig auf die Rückweisung aufgrund allfälliger

Ausstandsgründe verzichtet. So beantragt er lediglich, es sei die Befangenheit

der Bezirksräte E und F festzustellen. Eine Rückweisung an die Vorinstanz lehnt

er dagegen ab, da diese nicht in der Lage sei, eine unabhängige Beurteilung der

Streitsache vorzunehmen. Entsprechend sei die Angelegenheit durch das

Verwaltungsgericht zu beurteilen. Das Feststellungsbegehren wiederum erweist

sich als unzulässig. Kann in einer Angelegenheit – wie vorliegend – ein

Gestaltungsurteil erwirkt werden, besteht regelmässig kein Feststellungsanspruch

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 62). Indem der Beschwerdeführer eine Rückweisung

bei Befangenheit der beiden Bezirksräte ablehnt, spricht er sich gegen ein

Gestaltungsurteil aus. Die Fragen, ob die beiden genannten Bezirksräte in den

Ausstand hätten treten sollen und ob der Beschwerdeführer den Anspruch auf

spätere Geltendmachung verwirkt hat, können daher offen gelassen werden.

2.6

Nach dem

Gesagten ist auch der der Antrag des Beschwerdeführers gegenstandslos,

Stellungnahmen der Aufsichtkommission über die Rechtsanwälte sowie der

Justizdirektion zur Frage der Befangenheit der genannten Bezirksräte einzuholen.

Der Antrag steht überdies im Widerspruch zum Grundsatz der Rechtsanwendung von

Amtes wegen gemäss § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG (dazu

Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 79 ff.).

3.

3.1

Stimmrechtssachen können sämtliche Handlungen staatlicher Organe, welche die

politische Stimmberechtigung oder Volksabstimmungen betreffen, angefochten

werden (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG). Mit dieser offenen

Formulierung, die an den mittlerweile abgelösten a§ 147 Abs. 2 GPR

anknüpft, kann sichergestellt werden, dass das Anfechtungsobjekt nicht enger

gefasst wird, als sich dies aus der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde

ergibt (vgl. ABl 2002, 1634). Die Rechtsmittelfrist beträgt mit Inkrafttreten

des Gesetzes über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts fünf

Tage (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG).

3.2

Gemäss

Praxis des Bundesgerichts beginnt die Rechtsmittelfrist bei Stimmrechtsbeschwerden,

welche sich gegen Vorbereitungshandlungen zu einer Wahl oder Abstimmung

richten, mit der Eröffnung oder Mitteilung der entsprechenden Anordnung zu

laufen. Diese Anordnung bildet in einem solchen Fall das Anfechtungsobjekt,

während die Wahl oder Abstimmung selbst nur als Vollzugsakt der früheren, als

mangelhaft gerügten Anordnung erscheinen. Stimmrechtsbeschwerden, die sich

gegen Mängel bei der Vorbereitung von Wahlen oder Abstimmungen wenden, müssen

deshalb direkt im Anschluss an die Vorbereitungshandlung innert der

Rechtsmittelfrist eingereicht werden. Unterlässt dies der Stimmberechtigte,

obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten oder zumutbar war,

kann er allfällige Mängel im Vorfeld einer Wahl oder Abstimmung nicht mehr im

Anschluss an deren Ergebnis geltend machen (BGE 121 I 1 E. 3b,

118.

Ia 271 E. 1d; siehe auch VGr, 4. November 2009,

VB.2009.00385, E. 2.3.1, www.vgrzh.ch). Vom Grundsatz, dass gegen

Vorbereitungshandlungen sofort nach deren Anordnung innert der

Rechtsmittelfrist Stimmrechtsbeschwerde zu erheben ist, ist nur abzuweichen,

"wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […] oder wenn spezielle

Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen" (BGE

110.

Ia 179 E. 2a). Die Rechtsmittelfrist in Stimmrechtssachen

ist dabei aber so zu handhaben, dass dem Stimmbürger das Beschreiten des

Rechtsweges nicht praktisch unmöglich gemacht wird; insbesondere ist die Erkennbarkeit

von Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten nicht leichthin zu bejahen und

dürfen keine übertriebenen Anforderungen an die Begründung des Rechtsmittels

gestellt werden (BGr, 4. Oktober 2004,1P.206/2004, E. 2.2, www.bger.ch).

3.3

Vorliegend

richtet sich die Beschwerde gegen die Abstimmungszeitung der Stadt Winterthur

für die Volksabstimmung vom 29. November 2009. Die Abstimmungszeitung wurde

zwischen dem 2. und 7. November 2009 verschickt. Der Beschwerdeführer erhob

am 6. November 2009 fristgerecht Stimmrechtsrekurs. Für andere der

Beschwerdegegnerin zuzurechnende Vorbereitungshandlungen, die vom Beschwerdeführer

gerügt werden – etwa Aussagen von Stadträtin H in einem Zeitungsbericht vom 27. Februar

2009.

– war die Rechtsmittelsfrist am 6. November 2009 indes abgelaufen.

4.

4.1

Die

Beschwerdegründe in Stimmrechtssachen richten sich nach den allgemeinen Regeln

von § 20 VRG (siehe ABl 2009, 946). Zu beachten ist insbesondere

die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV),

welche die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs.

2.

BV) schützt. Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die

staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und

unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen

freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und

unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).

4.2

Nach der

Praxis des Bundesgerichtes müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so

ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des

Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv

Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen

Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden.

Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis

anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum

Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen

gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung

treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1; VGr, 10. Februar

2010, VB.2009.00509, E. 3, www.vgrzh.ch, dort auch zum Folgenden).

4.3

Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf

korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen (vgl. BGE

121.

I 138 E. 3). Bei Wahlen ist die Praxis strenger als bei Abstimmungen,

da den Behörden bei Sachentscheiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion

zukommt (vgl. BGE 118 Ia 259 E. 3). Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind zwar gewisse behördliche Interventionen

in den Meinungsbildungsprozess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören namentlich

die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme

oder Ablehnung empfohlen wird. Hingegen stellt es eine unerlaubte Beeinflussung

dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über

den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in

unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und dabei (stimm- und

wahlrechtliche) gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in anderer Weise

verwerflicher Mittel bedient. Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen

Informationen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe

dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und

Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder

wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw.

lediglich ungenau und unvollständig sind. Aus der Pflicht zur objektiven

Information folgt nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung mit

jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen hätte oder dass

sie sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen die Vorlage erhoben

werden könnten. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht

keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen Meinungsbildungsprozess

darstellt und die Stimmberechtigten von den für oder gegen die Vorlage

sprechenden Argumenten auch noch über andere Quellen Kenntnis erhalten können

und sollen. Unzulässig wäre es, in den Abstimmungserläuterungen für den

Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl. zum

Ganzen BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 3 f.; Michel

Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003,

S. 182 ff., 250 ff.; Gerold Steinmann, Interventionen des

Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996, S. 255 ff.,

260.

f.).

Behördliche Informationen

müssen qualitativ und quantitativ ausreichend sowie in ihren Kernaussagen

sachbezogen, ausgewogen und seriös sein, um die Willensbildung der Stimmberechtigten

nicht zu beeinträchtigen und das Abstimmungsergebnis nicht zu verfälschen (vgl.

Besson, S. 183). Dabei dürfen behördliche Verlautbarungen in Abstimmungsunterlagen

aber durchaus auch wertende Stellungnahmen zu rechtspolitischen Ermessensfragen

enthalten, solange jene sachlich vertretbar erscheinen (vgl. Besson,

S. 189 f.). Der stimmberechtigten Person kann zugemutet werden, sich

nötigenfalls aus anderen geeigneten Quellen näher zu informieren, falls aus

ihrer persönlichen Sicht spezifische Fragen (etwa fachjuristischer oder

technischer Natur) auftauchen (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 290 E.

4.1

S. 297; Besson, S. 93 f.).

5.

5.1

Streitgegenstand ist wie ausgeführt die Abstimmungszeitung des

Stadtrats. Materiell geht es um die Frage, ob die Stimmberechtigten durch

die Angaben in der Abstimmungszeitung irregeführt worden sind. Nicht Gegenstand

des Verfahrens bildet demgegenüber die Frage, ob – wie es der Beschwerdeführer

insinuiert – der Grosse Gemeinderat vom Stadtrat getäuscht worden ist. Es ist

daher für das vorliegende Verfahren nicht entscheidend, was der Stadtrat

gegenüber den zuständigen Kommissionsmitgliedern kommuniziert hat, sondern

welche Angaben er gegenüber den Stimmberechtigten in der Abstimmungszeitung

gemacht und ob diese Angaben den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV

genügen. Der vom Beschwerdeführer beantragte Beizug der

Kommissionsprotokolle erübrigt sich deshalb.

5.2

Gemäss

§ 64 Abs. 1 GPR wird zu jeder Abstimmungsvorlage

ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht verfasst.

Ihm ist bei einem Referendum eine Stellungnahme des Referendumskomitees

gegenüberzustellen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR). Die

Abstimmungszeitung gestaltet sich so kontradiktorisch: Dem Beleuchtenden

Bericht, welcher die Abstimmungsempfehlung von Exekutive und Parlament

begründet, steht die Meinung des Referendumskomitees gegenüber. Entsprechend

sind die Anforderungen an die Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme

herabzusetzen. Die Behörde braucht die für das Referendum sprechenden Argumente

nicht ebenfalls aufzulisten. Dies geschieht in der Stellungnahme des

Referendumskomitees. Dies ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende

Bericht weder falsche Informationen enthalten noch irreführend sein darf (vgl.

VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 3.2 f., www.vgrzh.ch).

5.3

Der Beschwerdeführer rügt Ungereimtheiten bei der Information der

Stimmbürgerschaft über die Platzverhältnisse an der Zeughausstrasse 76. Die

Liegenschaft an der Zeughausstrasse 76 besteht aus zwei Teilen: einem

Hauptgebäude und einem Anbau, wobei die Anlaufstelle im Anbau untergebracht

werden soll. Der referendumspflichtige Kreditbeschluss des Grossen

Gemeinderates vom 15. Juni 2009 bezog sich einzig auf die baulichen

Anpassungen des Anbaus. Die Kosten für die Renovation des Hauptgebäudes waren Gegenstand

eines separaten Beschlusses (siehe die Weisung des Stadtrats). Das Hauptgebäude

wird vom Departement Soziales gemietet, das auch für die Anlaufstelle verantwortlich

ist.

Der Beschwerdeführer macht nun sinngemäss

geltend, der Stadtrat habe die Aufenthaltsfläche für die Benutzer der Anlaufstelle

falsch angegeben. So seien Räumlichkeiten des Hauptgebäudes zur

Aufenthaltsfläche hinzugezählt worden, obschon sie bloss als Gruppenräume oder

Sitzungszimmer benutzt werden könnten. Mit diesem Vorgehen habe der Stadtrat

der zuvor vom Beschwerdeführer wiederholt geäusserten Kritik entgegentreten wollen,

die neue Anlaufsstelle an der Zeughausstrasse 76 biete den Benutzern nicht mehr

Platz. Tatsächlich aber, so bringt der Beschwerdeführer vor, biete der Anbau an

der Zeughausstrasse "im besten Fall" etwa gleichviel Aufenthaltsraum,

nämlich 110 m², wie die bisherige Anlaufstelle an der Meisenstrasse, die über

eine Fläche von 100 m² verfüge.

Zentrales Argument für den Umbraukredit bildet

in der Abstimmungszeitung die Verfügbarkeit eines Aussenraums. Dieser Aspekt

wird bereits in der Einleitung hervorgehoben, wo es heisst, der bisherige

Standort sei nicht mehr geeignet, da insbesondere ein Aussenraum fehle. Die

Liegenschaft an der Zeughausstrasse erfülle hingegen die Anforderungen an einen

neuen Standort: sie sei zentrumsnah, nicht in einem Wohnquartier gelegen und

auf drei Seiten von Strassen umgeben. Auf der Folgeseite heisst es, der

bisherige Standort der Anlaufstelle verfüge über keinen Aussenraum, "der

in Spitzenzeiten auch eine zusätzliche Aufenthaltsmöglichkeit" schaffe.

Seit die Anlaufstelle rauchfrei sei, müsse vor dem Gebäude geraucht werden, was

zu Menschenansammlungen auf dem Trottoir führe. Dieser Zustand sei

unbefriedigend. Ein weiteres Mal werden die Vorzüge des Aussenraums im

Abschnitt über die Räumlichkeiten erwähnt: Der Aussenplatz von 60 m² könne auch

bei schlechtem Wetter genutzt werden, da ein Teil durch das Vordach geschützt

werde. Der bisherige Standort verfüge hingegen über keinen Aussenraum (a.a.O.,

S. 9). Schliesslich kommt der Aussenraum beim Hinweis auf die Behandlung

des Geschäfts im Grossen Gemeinderat zur Sprache. Für die Ratsmehrheit

überzeuge der Standort an der Zeughausstrasse dank der Räumlichkeiten, des

Aussenraums und der zentrumsnahen Lage.

Die vom Beschwerdeführer wiederholt

thematisierte Fläche, die den Benutzern zur Verfügung steht, wird in der Abstimmungszeitung

im Gegensatz zum Aussenraum nur einmal erwähnt. Im Abschnitt über die

Räumlichkeiten heisst es, an der Zeughausstrasse 76 stehe mit der neu

eingebauten Galerie und dem Aussenraum eine grössere Fläche zur

Verfügung als heute. Der Aufenthaltsraum messe inklusive Galerie 110.6 m², die

beiden Räume im Hauptgebäude 21.2 und 24.7 m². Total ergebe sich eine

Aufenthaltsfläche von 156.5 m², zu der noch der Aussenplatz von 60 m²

hinzuzählen sei. Am bisherigen Standort an der Meisenstrasse betrage die

Aufenthaltsfläche dagegen 100 m², wobei an beiden Standorten Büroräumlichkeiten,

sanitäre Anlagen, Lagerräume und Waschküche nicht einberechnet seien.

Aus dem Gesagten ergibt sich zunächst, dass

in der Abstimmungszeitung die Frage der nutzbaren Fläche bloss einen Nebenaspekt

bildete. Weiter wird deutlich, dass am neuen Standort dank des Aussenraums auch

ohne die beiden Räume im Hauptgebäude eine grössere Aufenthaltsfläche zur

Verfügung steht als an der Meisenstrasse. Schliesslich ist nicht ersichtlich,

inwiefern mit der Erwähnung der beiden Räume, die nach Angaben in der Abstimmungszeitung

für Gespräche, Kurse oder Diskussionsgruppen genutzt werden können, die

Stimmberechtigten getäuscht worden sein sollen. Der Einwand des Beschwerdeführers,

die beiden Räume vergrösserten bloss das "generelle Raumangebot",

nicht aber den "Aufenthaltsraum", übersieht, dass – wenn man denn auf

Begrifflichkeiten abstellen will – auch ein Gespräch, ein Kurs oder eine

Gruppendiskussion Raum voraussetzt, in dem sich die Nutzer aufhalten. Der

Stadtrat hat insofern zu Recht geltend gemacht, der Umstand, dass die beiden

Räume über eine separate Tür betreten werden müssten, bedeute nicht, dass sie

nicht zum Angebot der Anlaufstelle gehörten. Der Argumentation des

Beschwerdeführers könnte nur gefolgt werden, wenn der freie Zugang zum

entscheidenden Kriterium für die Zuordnung zur Aufenthaltsfläche erhoben würde.

Konsequenterweise wäre dann aber auch der frei zugängliche Aussenraum zur

Aufenthaltsfläche hinzuzählen, sodass am Standort an der Zeughausstrasse

wiederum mehr Platz zur Verfügung stünde.

Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der

Stadtrat, wie ihm vom Beschwerdeführer vorgeworfen wird, die zwei Räume im

Hauptgebäude nur aus abstimmungstaktischen Gründen als Aufenthaltsfläche

definiert hätte. Hierfür bestehen aber keine Anzeichen. Anders als der

Beschwerdeführer hat der Stadtrat die Grösse der Räumlichkeiten nie zum Angelpunkt

der Vorlage gemacht. Dies räumt der Beschwerdeführer teilweise auch ein. So

heisst es in einem Brief von A und B vom 29. Juli 2009 zuhanden von Stadträtin H

unter Bezugnahme auf ein Gespräch zwischen den Genannten: "Gemäss Ihrer

Aussage ist die Raumgrösse kein Hauptargument für den geplanten Umzug der

Anlaufsstellen an die Zeughaustrasse 76. Es stimmt, diese Aussage wird in der

Weisung des Stadtrats nicht gemacht. Jedoch wurde die Raumgrösse im Bericht des

Landboten vom 27. Februar 2009 […] von Ihnen als Hauptargument

eingeführt.". Für den Zeitungsbericht, dessen Inhalt und Stossrichtung

sowie insbesondere dessen Titel "Anlaufstelle für Süchtige braucht

Platz" ist jedoch nicht die Beschwerdegegnerin verantwortlich. Die Aussagen

von Stadträtin H im Artikel wiederum entsprechen weitgehend den Argumenten, wie

sie auch in der Abstimmungszeitung zu finden sind.

5.4

Der Beschwerdeführer rügt, die Beschwerdegegnerin habe bis dato keine

Liste von geprüften Alternativen zum Standort an der Zeughausstrasse

beigebracht. Mit Blick auf die Natur der Stimmrechtsbeschwerde und das konkrete

Anfechtungsobjekt – die Abstimmungszeitung – lässt sich die Rüge dahingehend

deuten, entgegen der Darstellung in der Abstimmungszeitung bestünden sehr wohl

andere geeignete Standorte.

Hierzu ist festzuhalten: Der Stadtrat zählt

in der Abstimmungszeitung unter dem Titel "Keine Alternative zur

Zeughausstrasse 76" die fünf Kriterien auf, die ein Standort für eine

Anlaufstelle seiner Einschätzung nach erfüllen muss, und hält fest, die einzige

Liegenschaft, die sämtliche Kriterien erfülle, sei jene an der Zeughausstrasse.

Ob es tatsächlich keine Alternative gegeben hat, ist eine Ermessensfrage, zu

der sich die Exekutive in ihrer Abstimmungsempfehlung aber durchaus äussern

kann (vgl. BGE 132 I 104

E. 4.1), auch wenn vorliegend eine etwas zurückhaltendere Ausdruckweise

durchaus angezeigt gewesen sein mag. Indem der Stadtrat

die Kriterien, die er für entscheidend hält, offenlegt, ermöglicht er dem

Stimmbürger, die Wahl für den Standort Zeughausstrasse kritisch zu hinterfragen

und sich eine eigene Meinung zu bilden. Dass bei einem Abstellen auf andere

Kriterien zwangsläufig andere Liegenschaften in den Fokus rücken, versteht

sich, ist aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Nach dem Gesagten

erübrigt sich auch der beantragte Beizug von Akten über das behördeninterne

Evaluationsverfahren.

5.5

Der Beschwerdeführer rügt, die Beschwerdegegnerin habe die mit dem

Betrieb einer Anlaufstelle für Randständige verbundenen Gefahren und Probleme,

namentlich den Drogenhandel, "bewusst heruntergespielt und die

Stimmbevölkerung manipulativ nicht über diese zwingenden Emissionen

informiert". Dem kann nicht gefolgt werden. In der Abstimmungszeitung – um

diese geht es im vorliegenden Verfahren – wird unter dem Titel "Strenge

Hausordnung – kein rechtsfreier Raum" explizit auf die Problematik

eingegangen. So heisst es, kriminelle Handlungen wie etwa der Konsum und

Verkauf illegaler Drogen würden weder vor noch in der Anlaufsstelle toleriert.

Um Drogenhandel in und um die Anlaufsstelle zu unterbinden, gehe die

Stadtpolizei auch unabhängig von den Betreibern der Anlaufsstelle vor. Die

Polizei sei kompetent, Personen wegzuweisen, welche andere erheblich belästigen

oder gefährden würden. Angesichts dieser Angaben lässt sich nicht sagen, der

Stadtrat habe die Stimmbevölkerung nicht über das mit dem Betrieb einer Anlaufsstelle

einhergehende Störungspotential informiert. Dem Antrag des Beschwerdeführers,

das Sicherheitskonzept der Stadt Winterthur prüfen zu lassen, ist nach dem

Gesagten nicht stattzugeben.

5.6

Der Beschwerdeführer rügt, die auf dem Grundstück an der

Zeughausstrasse 76 lastende Dienstbarkeit hätte vom Stadtrat kommuniziert

werden müssen, da eine allenfalls notwendige Ablösung der Dienstbarkeit für die

Beschwerdegegnerin erhebliche Kosten zur Folge hätte. Derart formuliert

stellt das Vorbringen eine zulässige Rüge dar und kann nicht mit dem Hinweis,

eine allfällige Widerrechtlichkeit einer zur Abstimmung unterbreiteten Vorlage

stelle für sich allein keine Verletzung der durch Art. 34 Abs. 2 BV

geschützten Abstimmungsfreiheit dar, entkräftet werden (so aber die Vorinstanz;

siehe dazu BGr, 3. November 2006,1P.427/2006, E. 3, www.bger.ch; BGE

117.

Ia 66 E. 1d/cc). Vielmehr wirft die Rüge des Beschwerdeführers die

Frage auf, ob mangels Erwähnung der Dienstbarkeit in der Abstimmungszeitung für

den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente unterdrückt worden sind.

Die fragliche Dienstbarkeit zugunsten der

beiden Nachbarsgrundstücke schreibt vor, dass auf dem Grundstück an der Zeughausstrasse

76.

– heute aufgeteilt in die Grundstücke Kataster-Nummer 1802 (Anbau) und

Kataster-Nummer 117 (Hauptgebäude) – nicht mehr als zwei Häuser erstellt werden

dürfen, welche unter sich einen Mindestabstand von 16.5 Meter aufweisen müssen.

Dieser Mindestabstand zwischen den beiden Gebäuden wird bereits heute nicht

eingehalten, sondern beträgt bloss rund 12.5 Meter. Mit der Renovation des

Anbaus ändert sich daran nichts, wie der Stadtrat zu Recht geltend macht. Ein

Hinweis in der Abstimmungszeitung auf die Dienstbarkeit war daher nicht

zwingend vorzunehmen.

5.7

Zuzustimmen ist dem Beschwerdeführer, wenn er die Gestaltung der

Abstimmungszeitung rügt. Während der Stadtrat seine Argumentation optisch

ansprechend und in normaler Schriftgrösse auf fünf Seiten ausbreiten kann,

werden die Argumente des Referendumskomitees auf einer halben Seite in

gedrängter Form dargestellt. Dieses Vorgehen läuft dem Zweck von § 64

Abs. 1 lit. c zuwider, der wie erwähnt eine kontradiktorische

Darstellung ermöglichen will. Während eine optisch unterschiedliche Darstellung

noch angehen mag, ist nicht ersichtlich, weshalb für die Argumente des

Referendumskomitees eine deutlich kleinere Schriftgrösse gewählt worden ist.

6.

6.1

Weist die Durchführung einer Abstimmung Verfahrensmängel auf, wird die

Wiederholung einer Volksabstimmung nach § 27b VRG nur dann angeordnet,

wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die Unregelmässigkeit den Ausgang

der Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das

kantonale Recht knüpft damit an die entsprechende Praxis des Bundesgerichts an.

Dieses berücksichtigt bei der Frage, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder

Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte, insbesondere auch die Grösse des

Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen

Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 130 I 290 E. 3.4, 129

I 185 E. 8.1).

6.2

Nach dem Gesagten stellt die Gestaltung der Abstimmungszeitung den

einzigen Mangel dar. Da der Beschwerdeführer seine Argumente dennoch darlegen

konnte, handelt es sich bloss um einen leichten Mangel, der für die Abstimmung

bloss von geringer Bedeutung gewesen sein dürfte. Dies gilt umso mehr, als der

Beschwerdeführer seinen Standpunkt auch in den Medien präsentieren konnte. Das

deutliche Abstimmungsergebnis – die Zustimmungsquote betrug 62.1 Prozent –

spricht ebenfalls gegen die Annahme, dass sich der Mangel auf das Ergebnis

entscheidend ausgewirkt hat.

7.

7.1

Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, ein Rechtsmittel erweist

sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 4 VRG). Die vorliegende Beschwerde erscheint zumindest in

der Hauptsache nicht aussichtslos, weshalb keine Kosten aufzuerlegen sind.

7.2

Die

Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nach § 16 Abs. 2 VRG

bleibt dem Beschwerdeführer verwehrt. Zum einen hat der Beschwerdeführer es

unterlassen, die Mittellosigkeit der Mitglieder des Referendumskomitees – einer

einfachen Gesellschaft nach Art. 530 ff. OR – auch nur zu behaupten.

Dass es dem Verein S angeblich an den notwenigen Mitteln gebricht, ist in

diesem Zusammenhang nicht entscheidend, zumal der Verein nicht Mitglied des

Referendumskomitees ist.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um unentgeltliche

Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an: …