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Entscheid

VB.2010.00232

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00232

26. August 2010Deutsch28 min

(URT.2010.12553)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 im Weiler

D in E. Dieses Grundstück liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone sowie im

Schutzgebiet des Gewässers G (Schutzzone III B). Es ist mit einem

Wohnhaus, Assek.-Nr. 02, mit dem ehemals landwirtschaftlich genutzten

Schopfgebäude, Assek.-Nr. 03, sowie einer Doppelgarage, Assek.-Nr. 04,

überbaut. In den Jahren 1989 bis 1992 baute A das Schopfgebäude ohne baurechtliche

Bewilligung in ein eigenständiges Wohnhaus um. Am 28. Januar 1994

verweigerte ihm die Direktion der öffentlichen Bauten hierfür die

nachträglichen Bewilligungen und wies den Gemeinderat F an, die hinsichtlich

des nicht bewilligten Schopfumbaus zu treffenden Massnahmen unverzüglich

festzulegen. Letztinstanzlich wies das Bundesgericht am 29. März 1996 die

von A erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab und hielt den Gemeinderat F an,

die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Berücksichtigung des

Verhältnismässigkeitsprinzips anzuordnen.

B. Der Gemeinderat F beschloss am 7. November 1996,

aufgrund der allfälligen Schaffung einer peripheren Bau- bzw. Weilerzone D mit

dem definitiven Entscheid über die zu treffenden Anordnungen bezüglich des

Schopfumbaus bis spätestens 31. Dezember 1998 zuzuwarten. Mit Verfügung

Nr. 900/2000 der Baudirektion des Kantons Zürich (nachfolgend Baudirektion)

wurde die Revision der kommunalen Nutzungsplanung, welche unter anderem auch

die Einzonungen in Bau- und Kernzonen umfasste, genehmigt. Eine Einzonung des

Weilers D war nicht vorgesehen .

C. Im Jahr 2004 stellte A ein Baugesuch zur Erstellung eines

gedeckten Sitzplatzes und eines Ersatzbaus für die Doppelgarage auf dem

fraglichen Grundstück. Da das der Baudirektion unterstellte Amt für Raumordnung

und Vermessung zum Schluss kam, auf dem Grundstück seien widerrechtliche Bauten

und Nutzungen vorhanden, so insbesondere eine rechtswidrige Wohnnutzung der

Scheune, wurde das Bewilligungsverfahren am 18. Mai 2004 bis zur

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sistiert. Anlässlich eines Augenscheins

vom 19. Juli 2006 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 stellten Vertreter

der Gemeinde F und der Baudirektion fest, dass der Schopf weiterhin als

Wohnhaus genutzt werde und dass ein Rückbau offensichtlich nie stattgefunden

habe. Des Weiteren bestand westlich des Schopf-Wohnhauses ein Holzlager, welches

so ausgebaut worden war, dass es als Gebäude genutzt werden konnte. Dafür lag

keine Bewilligung vor. Am 18. September 2007 kündigte das Amt für

Raumordnung und Vermessung an, dass die Gemeinde F für die Herstellung des

rechtmässigen Zustands beim Gebäude Assek.-Nr. 03 verantwortlich sei.

Hierfür sei die Entfernung der Küche, der sanitären Einrichtungen und der

Heizung sowie der dem Wohnen dienenden Infrastruktur notwendig. Die Nutzung zum

Wohnen und zum Aufenthalt dürfe nicht ermöglicht werden. Ebenso sei eine

Beseitigung aller Fenster notwendig. Das eingeleitete Bewilligungsverfahren für

die Erstellung eines gedeckten Sitzplatzes und eines Ersatzbaus für die Doppelgarage

werde wegen der auf dem fraglichen Grundstück nach wie vor herrschenden

rechtswidrigen Zustände abgeschrieben.

D. Mit Schreiben vom 3. Februar 2009 setzte die

Baukommission der Gemeinde F (nachfolgend Baukommission) A eine letzte Frist

bis 31. Dezember 2009, um das nicht zu Wohnzwecken bewilligte

Schopfgebäude in den ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen und den nicht

bewilligten Holzlagerausbau abzubrechen. Im Falle des Unterlassens der

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wurde die Ersatzvornahme

angekündigt. In der Folge gelangte ein im Auftrag von A handelnder Architekt an

die Baukommission und teilte ihr mit, dass die Vollstreckung der Beseitigung

verjährt sei, da die Verjährungsfrist analog der Regelung von Art. 137 Abs. 2

des Obligationenrechts (OR) für gerichtlich anerkannte Forderungen zehn Jahre

betrage. Im Antwortschreiben vom 27. Mai 2009 verneinte die Baukommission

den Eintritt der Vollstreckungsverjährung wegen Unterbrechung derselben und

wies nochmals darauf hin, dass bis 31. Dezember 2009 der rechtmässige

Zustand wiederherzustellen sei. Als Grundlage dieser Anordnung gelte der

Bundesgerichtsentscheid vom 29. März 1996, weshalb kein weiteres

Rechtsmittel ergriffen werden könne. Zwecks gütlicher Einigung schlug der im

Auftrag von A handelnde Architekt sodann einen Augenschein vor . Die

Baukommission erklärte sich am 3. Juli 2009 zu einer Besprechung bereit,

anlässlich welcher die rechtliche Situation aufzuzeigen, nicht jedoch mit

Zugeständnissen zu rechnen sei. Mit Schreiben vom 31. August 2009 wiederholte

die Baukommission ihre Rechtsauffassung und erklärte überdies, dass für die Ersatzvornahme

ein Grundpfandrecht eingetragen würde und dass im Fall des unbenützten Ablaufs

der Wiederherstellungsfrist gegen A strafrechtliche Schritte eingeleitet

würden. Am 8. September 2009 wiederholte der Rechtsvertreter von A, dass

die Vollstreckbarkeit der Wiederherstellung verjährt sei. Mangels

Rechtsmittelbelehrung sei davon auszugehen, dass das Schreiben vom 31. August

2009 nicht als Wiederherstellungsbefehl und Verfügung zu verstehen sei.

Andernfalls sei er zur Wahrung der Rechtsmittelfrist unverzüglich entsprechend

zu orientieren. In einem Schreiben vom 13. Oktober 2009 eröffnete die

Baukommission A die Rechtsmittelfrist an die Baurekurskommission III des

Kantons Zürich (nachfolgend Baurekurskommission III).

Erwägungen

II.

Gegen die Schreiben vom 3. Februar 2009 und 13. Oktober

2009.

liess A am 26. Oktober 2009 bei der Baurekurskommission III

Rekurs erheben. Er beantragte die Aufhebung der in den genannten Schreiben

enthaltenen Anordnungen sowie die Feststellung, dass die Pflicht zur

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in Bezug auf das Gebäude Assek.-Nr. 03,

D, E, verjährt sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde

F. Die Baurekurskommission III hiess den Rekurs am 7. April 2010 soweit

gut, als sie darauf eintrat, und wies die Sache bezüglich des verfügten Rückbaus

des Gebäudes Assek.-Nr. 03 an die Baukommission zurück.

III.

A liess am 7. Mai 2010, Poststempel vom 10. Mai

2010, Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte die Aufhebung

der Anordnung, wonach die Sache bezüglich des verfügten Rückbaus des Gebäudes

Assek.-Nr. 03 an die Vorinstanz zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen

zurückzuweisen sei. Ferner sei ihm der Drittel der Kosten des vorinstanzlichen

Verfahrens nicht aufzuerlegen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten

der Baukommission. Ausdrücklich nicht angefochten werde der Entscheid der

Baurekurskommission III, soweit darin auf den Rekurs betreffend die Beseitigung

des Holzlagerausbaus nicht eingetreten worden sei. Die Baurekurskommission III

stellte am 3. Juni 2010 den Antrag auf Beschwerdeabweisung. Am 11. Juni

2010.

liess die Baukommission ebenfalls die Abweisung der Beschwerde beantragen,

soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten

von A.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Gesetz über die Anpassung des kantonalen

Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010 am 1. Juli 2010 in

Kraft getreten ist; es revidiert namentlich das Verwaltungsrechtspflegegesetz

vom 24. Mai 1959 (VRG; OS 65, 390 ff., 394–405 und 437). Die

intertemporalen Regeln, wonach grundsätzlich neues Prozessrecht sofort

Anwendung findet, die Zuständigkeit sich jedoch für wie hier schon hängige

Verfahren nach altem Recht bestimmt (vgl. RB 2004 Nr. 8), spielen insofern

keine Rolle, als sich für den vorliegenden Fall inhaltlich nichts geändert hat.

Nachfolgend werden die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes in der

vor dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung mit “a§ … VRG“ bezeichnet.

1.2

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a VRG (vgl. a§ 41 Abs. 1 VRG) zur Behandlung

der gegen einen Entscheid der Baurekurskommission erhobenen Beschwerde

zuständig. Als betroffener Grundeigentümer erweist sich der Beschwerdeführer im

Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde

legitimiert.

1.3

Die Beschwerdegegnerin weist darauf hin, dass möglicherweise kein

zulässiges Anfechtungsobjekt vorliege, weshalb auf die erhobene Beschwerde

nicht einzutreten sei. Es ist folglich abzuklären, ob der Entscheid der

Vorinstanz überhaupt mit Beschwerde anfechtbar ist.

1.3.1

Die Vorinstanz erkannte in ihrem

Entscheid vom 7. April 2010, dass die Sache bezüglich des verfügten

Rückbaus des Gebäudes Assek.-Nr. 03 zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen

an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen werde. Beim vorinstanzlichen Entscheid

handelt es sich somit um einen Rückweisungsentscheid, der als Zwischenentscheid

zu qualifizieren ist (BGer, 23. Mai 2007,9C_258/2007, www.bger.ch; Felix

Uhlmann in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2008, Art. 90

N. 9).

1.3.2

Gemäss § 19a Abs. 2 in

Verbindung mit § 70 VRG richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor-

und Zwischenentscheiden sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG). Anfechtbar sind nach Art. 93 Abs. 1 BGG

Vor- und Zwischenentscheide, die einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil

bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort

einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Diese Voraussetzungen entsprechen der bisherigen Verwaltungsgerichtspraxis zur

Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden (beispielsweise VGr, 11. Juli

2008, VB.2008.00232 E. 2.1; VGr, 20. Mai 2009, VB.2009.00115 E. 1.2,

beide unter www.vgrzh.ch).

1.3.3

Entgegen den Ausführungen des

Beschwerdeführers erwähnte die Vorinstanz einzig, welche Kriterien die Beschwerdegegnerin

bei Erlass des Wiederherstellungsbefehls und insbesondere im Rahmen der Prüfung

der Verhältnismässigkeit zu beachten habe. Den noch zu fällenden Entscheid nahm

sie dabei nicht vorweg. Vielmehr steht der Beschwerdegegnerin in diesem

Zusammenhang ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (vgl. VGr, 12. März

2008, VB.2007.00348, E. 1.2.2.1, www.vgrzh.ch). Zum jetzigen Zeitpunkt

kann somit nicht beurteilt werden, inwieweit die Beschwerdegegnerin die Wiederherstellung

des ursprünglichen Zustands anordnen würde und der angefochtene Entscheid einen

nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG bewirken könnte. Wie vom Beschwerdeführer vorgebracht, würde mit der

Bejahung der von ihm geltend gemachten Verjährung der Wiederherstellungspflicht

jedoch ein Endentscheid in der Sache herbeigeführt, sodass er durch

behördlichen Befehl nicht mehr verpflichtet werden könnte, das Schopfgebäude

zurückzubauen. Mit einem solchen Endentscheid könnte ein bedeutender Aufwand an

Zeit gespart werden. Folglich ist vorliegend von einem anfechtbaren Zwischenentscheid

im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG auszugehen.

1.4

Bezüglich der beantragten Aufhebung der Auferlegung von einem Drittel der

Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist zunächst darauf hinzuweisen, dass

dieser Antrag – wie von der Beschwerdegegnerin zu Recht ausgeführt – im

Widerspruch steht mit dem Hinweis in der Beschwerdeschrift, der Entscheid der

Baurekurskommission III werde nicht angefochten, soweit mit ihm auf den Rekurs

betreffend die Beseitigung des Holzlagerausbaus nicht eingetreten worden sei:

Dem Beschwerdeführer wurde entgegen seiner Ansicht deshalb ein Drittel der

Verfahrenskosten auferlegt, weil die Vorinstanz auf den Antrag um Aufhebung der

erstinstanzlichen Anordnung bezüglich der Beseitigung des Holzlagerausbaus

wegen fehlender Begründung nicht eingetreten war. Da sich dazu weder in der Beschwerdeschrift

noch in der ergänzenden Eingabe vom 25. Juni 2010 Ausführungen zum

fraglichen Antrag finden lassen, was ebenfalls formelles Gültigkeitserfordernis

einer Beschwerde wäre (vgl. § 54 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 54

N. 6), und da bei rechtskundig vertretenen Parteien keine Frist für die

Behebung eines solchen Mangels anzusetzen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 56

N. 8), ist auf die beantragte Aufhebung der Kostenregelung nicht

einzutreten.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer rügt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG (a§ 50 Abs. 2

lit. a und b VRG), indem die Vorinstanz die durch das Verwaltungsgericht

entwickelten Grundsätze über die Verjährung von Vollstreckungsverfügungen und

Beseitigungsanordnungen (Letztere als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit)

nicht richtig angewendet habe. Der Wiederherstellungsanspruch des Gemeinwesens

hinsichtlich der ohne Baubewilligung vorgenommenen Umgestaltung des Gebäudes

Assek.-Nr. 03 sei wegen Ablaufs von fast 13 Jahren seit dem Entscheid des

Bundesgerichts vom 29. März 1996 verjährt und der Wiederherstellungsbefehl

– sei er nun im Brief vom 3. Februar 2009 oder aber in jenem vom 13. Oktober

2009.

enthalten – deshalb wegen Verjährung überhaupt und ohne Einschränkung

aufzuheben. Schliesslich macht er geltend, die Bewilligungsbehörde wäre

rechtlich verpflichtet gewesen, den Vollzug zu überwachen. Mit ihrem Verhalten habe

sie den herrschenden Verhältnissen zugestimmt.

2.2

Die Vorinstanz erwog, dass in der vorliegenden Angelegenheit eine

Verwirkungsfrist von 30 Jahren seit Vornahme der eigenmächtigen Bauarbeiten

gelte. Wie sich dem vorstehend dargelegten, unbestrittenen Sachverhalt

entnehmen lasse, sei diese Frist noch nicht abgelaufen. Der Anspruch der

Vorinstanz auf Anordnung von Wiederherstellungsmassnahmen sei damit noch nicht

verwirkt. Eine analoge Anwendung der zehnjährigen Verjährungsfrist erweise sich

bereits deshalb als nicht gerechtfertigt, weil es sich bei der Bewilligungs-

und Vollzugsbehörde um zwei zu verschiedenen Gemeinwesen gehörenden Behörden

handle. Überdies habe der Beschwerdeführer seit dem Bundesgerichtsentscheid um

die Rechtswidrigkeit seiner Wohnbaute gewusst und daher damit rechnen müssen,

dass ein Wiederherstellungsbefehl ergehen würde.

2.3

Die Beschwerdegegnerin bringt im Wesentlichen vor, dass der

Beschwerdeführer fälschlicherweise die Verwirkung im Erkenntnisverfahren nicht

von der Verjährung im Vollstreckungsverfahren trenne. Das Bundesgericht habe im

Entscheid vom 29. März 1996 den Vorbehalt angebracht, dass das

Erkenntnisverfahren noch nicht abgeschlossen sei, sondern – gestützt auf die

geltende Kompetenzordnung im Kanton Zürich – noch der Ergänzung durch eine

entsprechende kommunale Verfügung bedürfe, indem über die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands zu entscheiden sei. Letzteres habe die Beschwerdegegnerin

mit dem streitbetroffenen Wiederherstellungsbefehl getan, weshalb keine Rede

davon sein könne, dass vorliegend die Vollstreckungsverjährung zur Diskussion

stehe. Vielmehr habe die kommunale Baubehörde zu prüfen, ob unter dem Titel des

Vertrauensschutzes ein Wiederherstellungsbefehl überhaupt noch zulässig sei,

zumal das Recht der Baubehörde, im Rahmen des Erkenntnisverfahrens einen

Abbruch zu verfügen, nach der Praxis des Bundesgerichts grundsätzlich auf 30

Jahre nach Erstellung befristet sei. Dies setze jedoch zwingend voraus, dass

derjenige, der sich auf den Vertrauensschutz berufe, selbst in gutem Glauben

gehandelt habe, worauf sich der Beschwerdeführer nicht berufen könne.

3.

3.1

Bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entscheidet gemäss Art. 25

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(RPG) zunächst die zuständige kantonale Behörde darüber, ob diese Vorhaben

zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.

Gemäss § 2 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) sind sodann die Gemeinden zur erstinstanzlichen Gesetzesanwendung in

Bausachen und damit auch zur Anwendung von § 341 PBG zuständig; nach

dieser Vorschrift sind die Behörden verpflichtet, den rechtmässigen Zustand

wiederherzustellen (RB 1998 Nr. 122; BEZ 2009 Nr. 44).

3.2

Falls der Pflichtige sich weigert, die Wiederherstellungsmassnahmen

freiwillig vorzunehmen, setzt die zuständige kommunale Baubehörde im Rahmen des

Vollstreckungsverfahrens gestützt auf § 341 PBG den

Wiederherstellungsbefehl zwangsweise durch und führt damit den rechtmässigen

Zustand herbei. Dieses Verfahren lässt sich in folgende Phasen gliedern: Androhung

der Zwangsvollstreckung; Vollstreckungsanordnung; Durchführung der

tatsächlichen Zwangsvollstreckung mit Kostentragungspflicht. Diese Vollstreckungsabschnitte

können ganz oder teilweise zusammengefasst werden (vgl. RB 1999 Nr. 125).

Als Zwangsmittel kommen nach § 30 VRG die Schuldbetreibung, die Ersatzvornahme

unter Kostenauflage oder der unmittelbare Zwang gegen den Pflichtigen oder an

Sachen infrage.

3.3

Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a

VRG kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung,

einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder

Ermessensunterschreitung, geltend gemacht werden. Überdies kann die unrichtige

oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG). Die Rüge der Unangemessenheit

ist gemäss § 50 Abs. 3 VRG nur zulässig, wenn ein Gesetz dies

vorsieht.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer stützt seine Begründung bezüglich der geltend

gemachten Verjährung des Wiederherstellungsbefehls im Wesentlichen auf den

Entscheid VB.2006.00016 des Verwaltungsgerichts vom 16. August 2006. Darin

ging es um die Frage, ob zwei Reklametafeln innerhalb der Bauzone im Jahr 2005

noch beseitigt werden müssten, nachdem in einer Verfügung aus dem Jahr 1982

vorgemerkt worden sei, deren Anzahl per 31. Dezember 1983 von zwei auf

eine zu reduzieren. In besagter Angelegenheit lag somit bereits eine rechtskräftige

baupolizeiliche Verfügung vor, welche die Frist zur Beseitigung einer

der beiden Reklametafeln enthielt. Folglich stand die

Vollstreckungsverjährung der darin vorgemerkten Beseitigung zur Prüfung. Die

Verjährungsfrist sollte dabei nach Meinung der Verwaltungsrichter in analoger

Anwendung von Art. 137 Abs. 2 OR für gerichtlich anerkannte

Forderungen auf zehn Jahre bemessen werden und mit Eintritt der Rechtskraft

der Sachverfügung zu laufen beginnen. Eine solche Vollstreckungsverjährung

dränge sich aufgrund der Rechtssicherheit wie auch nach Treu und Glauben auf

(siehe VGr, 16. August 2006, VB.2006.00016, E. 5.3).

4.2

Demgegenüber ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Anspruch

der Baubehörden, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen,

analog der Regelung von Art. 662 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) über die ausserordentliche

Ersitzung auf 30 Jahre seit Fertigstellung des baugesetzwidrigen

Gebäudes oder Gebäudeteils befristet. Nach Meinung des Bundesgerichts handelt

es sich dabei um eine Verwirkungsfrist. Eine Ausnahme vom Grundsatz der

Verwirkung nach 30 Jahren ist dann zu machen, wenn eine Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands aus baupolizeilichen Gründen im engeren Sinn geboten ist

(BGE 107 Ia 123 f. E. 1a und 1b).

4.3

Vorliegend wurde im bundesgerichtlichen Entscheid vom 29. März 1996

zwar endgültig über die Nichterteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24

RPG entschieden. Das Bundesgericht forderte die Verantwortlichen der Gemeinde F

in den Erwägungen jedoch gleichzeitig auf, im Nachgang zu diesem

Baubewilligungsverfahren die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter

Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips anzuordnen. Der

letztinstanzliche Entscheid in der Sache enthält somit – entgegen der

Darstellung des Beschwerdeführers – keine Beseitigungsanordnung

bezüglich der unrechtmässig vorgenommenen Umbauten des Gebäudes Assek.-Nr. 03.

Da die Gemeinde F in dieser Angelegenheit nach Erlass des Beschlusses vom 7. November

1996.

erst wieder mit Schreiben vom 3. Februar 2009 an den Beschwerdeführer

gelangte, ist zunächst zu prüfen, ob es sich dabei um eine Verfügung handelt,

mit welcher dem Beschwerdeführer erstmals die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands befohlen wurde.

4.3.1

Der Beschwerdeführer ist der Meinung,

dass erst das Schreiben vom 13. Oktober 2009 als “Wiederherstellungsanordnung“

zu qualifizieren sei, da dieses Schriftstück eine Rechtsmittelbelehrung

enthalte. Die Beschwerdegegnerin bezeichnet ihr Schreiben vom 3. Februar

2009.

an den Beschwerdeführer als “Wiederherstellungsbefehl“. Nach Ansicht der

Vorinstanz enthält der besagte Brief eine klare und unmissverständliche

Anordnung, dass der mit Bundesgerichtsentscheid festgestellte rechtswidrige

Zustand auf der Bauparzelle zu beseitigen sei, dies unter Androhung der Ersatzvornahme.

Es könne somit vorweg festgehalten werden, dass es sich beim besagten Schreiben

– obwohl es in Briefform gehalten sei – rechtstechnisch um eine Verfügung

handle, da es eine Pflicht des Beschwerdeführers verbindlich begründe. Den

nachfolgenden Schreiben, namentlich auch dem Brief vom 13. Oktober 2009,

vermöchte indes keine Verfügungskraft zuzukommen. Es handle sich bei diesen

nachfolgenden Schriftstücken vielmehr um Auskünfte und Stellungnahmen zur

bereits im Februar 2009 verfügten Beseitigung.

4.3.2

Die Verfügung ist eine von einem Träger

der öffentlichen Verwaltung erlassene, hoheitliche Anordnung. Hoheitlich ist

der Akt, der im Rahmen der einer Behörde zustehenden öffentlich-rechtlichen

Befugnisse ergeht und im Bereich ihrer öffentlich-rechtlichen Zuständigkeit

liegt. Nur individuell-konkrete Anordnungen sind Verfügungen. Das bedeutet, dass

sich ein Verwaltungsakt an eine einzelne Person oder an mehrere bestimmte Adressaten

richten und einen konkreten Sachverhalt oder eine Vielzahl von konkreten Sachverhalten

regeln muss. Die Verfügung erfasst somit ein einmaliges, auf einen ganz bestimmten

Sachverhalt bezogenes Rechtsverhältnis. Als konkret erweist sich eine Anordnung,

wenn sie dermassen spezifiziert und typisiert ist, dass sie sich unmittelbar

vollziehen lässt. Die unmittelbare Vollziehbarkeit ist damit das entscheidende

Kriterium dafür, ob ein individueller Akt genügend konkretisiert ist, um als

Verfügung zu gelten. Keine Verfügungen sind dagegen Akte, die allgemeine Regeln

enthalten, wie namentlich generell-abstrakte Erlasse. Die äussere Form des

Verwaltungshandelns ist nicht entscheidend dafür, ob eine Anordnung als

Verfügung zu qualifizieren ist oder nicht (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu

§§ 4–31 N. 13 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 854 ff.).

Gemäss § 10 Abs. 1 und 3 VRG (vgl. a§ 10 Abs. 1 und 2

VRG) sind Anordnungen in der Regel schriftlich zu begründen, mit einer Rechtsmittelbelehrung

zu versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz

und die Rechtsmittelfrist bezeichnet, und sie sind den Betroffenen schriftlich

mitzuteilen.

Die Rechtsmittelbelehrung bildet formelles

Gültigkeitserfordernis einer Anordnung. Fehlt sie, beginnt die

Rechtsmittelfrist nicht zu laufen (RB 1962 Nr. 13) und die Verfügung erwächst

nicht ohne Weiteres in Rechtskraft (RB 1984 Nr. 1). Sie kann damit nicht

vollzogen werden bzw. das Rechtsmittel ist diesfalls auch noch gegen

Vollzugsakte zulässig. Allerdings vermag eine Anordnung trotz fehlender

Rechtsmittelbelehrung rechtswirksam zu werden, wenn dem Betroffenen dadurch

kein Nachteil erwächst, namentlich wenn er das zulässige Rechtsmittel

gleichwohl fristgerecht erhebt (BGE 114 Ib 115 f.).

4.3.3

Im Schreiben vom 3. Februar 2009

setzte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer eine letzte Frist bis 31. Dezember

2009.

an, um insbesondere das nicht zu Wohnzwecken bewilligte Schopfgebäude in

den ursprünglichen Zustand zurückzubauen (Entfernung der Küche, sanitäre

Anlagen und Heizung sowie dem Wohnen dienende Infrastruktur). Im Fall des

Unterlassens der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wurde die Ersatzvornahme

angedroht. Das besagte Schreiben stellt offensichtlich eine individuell-konkrete

Anordnung der für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zuständigen

kommunalen Behörde dar, denn der Beschwerdeführer wird darin aufgefordert, das

unrechtmässig umgebaute Schopfgebäude Assek.-Nr. 03 in Erwähnung der vorzunehmenden

Handlungen und innert angesetzter Frist zurückzubauen, unter Androhung der

Ersatzvornahme durch das Gemeinwesen. Dass diese Anordnung nicht in die Form

einer Verfügung gekleidet wurde, ist – wie vorgängig ausgeführt und von der

Vorinstanz zutreffend erwähnt – für die Qualifizierung als Verfügung nicht

entscheidend. Überdies ändert die fehlende Rechtsmittelbelehrung nichts am

individuell-konkreten Charakter der Beseitigungsanordnung, sondern ist einzig

für die Frage der Anfechtbarkeit des besagten Akts von Bedeutung. Da der Beschwerdeführer

gleich nach Erhalt des Schreibens vom 3. Februar 2009 die Behörden anging

und da das Schreiben vom 13. Oktober 2009 eine Rechtsmittelbelehrung enthielt,

konnte er schliesslich den Rechtsmittelweg beschreiten, weshalb ihm diesbezüglich

kein Rechtsnachteil erwuchs. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass

das Schreiben vom 3. Februar 2009 eine Verfügung darstellt.

4.4

Da die Beschwerdegegnerin im besagten Schreiben vom 3. Februar 2009

dem Beschwerdeführer somit erstmals befahl, das infrage stehende Schopfgebäude

in den ursprünglichen Zustand zurückzubauen, handelt es sich dabei um den

ersten Wiederherstellungsbefehl bzw. die erste Beseitigungsanordnung, der/die

von der zuständigen Beschwerdegegnerin in der Angelegenheit erlassen wurde.

Aufgrund der erst kürzlich angeordneten Beseitigung ist die im Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 16. August 2006 festgehaltene Rechtsprechung zur

Vollstreckungsverjährung von Beseitigungsanordnungen vorliegend zurzeit

keineswegs relevant. Vielmehr ist das Urteil des Bundesgerichts bezüglich der

Anordnung der Beseitigung innert 30 Jahren seit Errichtung der unrechtmässigen

Baute zu beachten. Da nach Angaben des Beschwerdeführers die Bauten am

streitbetroffenen Schopfgebäude bis im Jahr 1992 abgeschlossen waren, ist die

Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands somit

noch nicht eingetreten.

4.5

Angesichts der aufgezeigten Sachlage steht nicht die

Vollstreckungsverjährung einer Beseitigungsanordnung, sondern die Verwirkung

des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und damit die

erstmalige Anordnung einer Beseitigung infrage, weshalb die Beschwerdegegnerin

zu Recht ausführt, der Gut- und Bösgläubigkeit komme vorliegend eine zentrale

Rolle zu. Ein Vorbehalt ist nämlich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts

für Fälle angezeigt, in denen die Baupolizeibehörden zwar vor Ablauf der

dreissigjährigen Frist einschreiten, die rechtswidrigen Gebäude oder Gebäudeteile

aber über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war

oder sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen. Nach

bundesgerichtlicher Rechtsprechung müsste hier allenfalls der Schutz von Treu

und Glauben Platz greifen (BGE 107 Ia 123 f. E. 1a und 1b). Der

Vertrauensschutz setzt jedoch voraus, dass derjenige, der sich darauf beruft,

selbst in gutem Glauben gehandelt hat. Der Bösgläubige kann sich also nicht vor

Ablauf von 30 Jahren erfolgreich auf durch behördliches Dulden geschaffenes

Vertrauen berufen (BEZ 2002 Nr. 4).

Es ist der Vorinstanz beizupflichten, dass eine Verkürzung

der Verwirkungsfrist von 30 Jahren vorliegend jedoch nicht Anwendung

finden kann: Dem Beschwerdeführer kann seit dem bundesgerichtlichen Entscheid

vom 29. März 1996, worin die Bewilligungsfähigkeit der eigenmächtig

vorgenommenen baulichen Massnahmen letztinstanzlich verneint wurde, keine Gutgläubigkeit

mehr attestiert werden. In diesem Urteil wurde überdies bereits darauf

hingewiesen, dass dem Beschwerdeführer hätte bekannt sein müssen, die vorgenommene

Umwandlung könnte nicht bewilligt werden; dies nicht zuletzt auch aufgrund des

eigenmächtigen Vorgehens. Die im Nachgang zugestellten Schreiben der

Baubehörden durften dem Beschwerdeführer überdies immer wieder in Erinnerung

gerufen haben, dass das Schopfgebäude rechtswidrig in ein Wohnhaus umgebaut wurde

und zurückzubauen wäre. Angesichts der dargelegten Verhältnisse kann sich der Beschwerdeführer

folglich nicht auf den Schutz von Treu und Glauben berufen.

4.6

Der Beschwerdeführer bringt im Übrigen vor, das Verwaltungsgericht habe im

Entscheid vom 16. August 2006 festgestellt, dass nicht eine Vollstreckungsverfügung

strittig sei, sondern die Beseitigung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit.

Dazu habe es entschieden: „Auch in diesem Fall wäre aber die Wiederherstellung

verjährt.“ Seiner Ansicht nach verhalte es sich in jenem Entscheid gleich wie

im vorliegenden Fall, bei welchem das Bundesgericht in seinem Urteil vom 29. März

1996.

letztinstanzlich über die Bewilligungsfähigkeit abschlägig entschieden

habe. Die Beseitigungsanordnung unterliege der Verjährung jedoch gleich wie die

Vollstreckungsverfügung. Deshalb entfalte das Urteil des Verwaltungsgerichts

vom 16. August 2006 auf den vorliegenden Sachverhalt nicht analoge,

sondern direkte präjudizielle Wirkung. Der Beschwerdeführer weist in seiner

Vernehmlassung zur Beschwerdeantwort überdies darauf hin, dass er die

Terminologie des besagten Entscheids übernommen habe. Das Verwaltungsgericht

unterscheide zwischen dem Entscheid über die nachträgliche Bewilligung, der

Beseitigungsverfügung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit und der

Vollstreckungsverfügung.

Der Beschwerdegegnerin zufolge

liess der Beschwerdeführer das genannte Zitat in unvollständiger Weise

wiedergeben.

4.6.1

Das Verwaltungsgericht präzisierte in

Erwägung 5.4 seines Entscheids vom 16. August 2006, dass “streng genommen“

nicht die Vollstreckungsverfügung [vom 12. Januar 2005] streitig sei,

sondern die Beseitigungsanordnung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit. Es

kam zum Schluss, dass auch in diesem Fall die Wiederherstellung verjährt sei,

weil die zuständige Baubehörde die rechtswidrige Plakatstelle mindestens 23

Jahre bzw. noch länger (ab Inkrafttreten der Bewilligungspflicht) geduldet

habe, ohne gegen deren Bestand einzuschreiten, auch nachdem der Abbruch der

Plakatstelle nicht innert der in der Verfügung vom 12. März 1982

angesetzten Frist erfolgt war. Im besagten Entscheid wird eingangs ausgeführt,

die Bewilligungspflicht für bereits bestehende Anlagen sei mit den Vorschriften

zum Schutz des Stadt- und Landschaftsbildes vom 13. August 1975

(Reklameverordnung; ReklameV) eingeführt worden; binnen zwei Jahren seit Inkrafttreten

des Erlasses seien nicht angemeldete Anlagen zu beseitigen. Im Rahmen eines “Gentlemen

Agreement“ habe die Baubehörde am 11. März 1982 mit verschiedenen Plakatgesellschaften

eine Vereinbarung abgeschlossen, die den Fortbestand von zahlreichen

Werbetafeln in den Kreisen 2 und 4 zum Gegenstand gehabt habe (VGr, 16. August

2006, VB.2006.00016, E. I.). Aufgrund dieser Rechtslage und der

Vormerknahme der Reduzierung auf eine Plakatstelle per 31. Dezember 1983

in der Verfügung vom 12. März 1982 folgerte das Verwaltungsgericht, es

bestehe eine Beseitigungsanordnung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit.

4.6.2

Wie bereits erwähnt und entgegen den

Ausführungen des Beschwerdeführers enthält der bundesgerichtliche Entscheid vom

29.

März 1996 keine solche Beseitigungsanordnung. Die Verantwortlichen der

Gemeinde F wurden vom Bundesgericht in den Erwägungen vielmehr aufgefordert,

die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Berücksichtigung des

Verhältnismässigkeitsprinzips anzuordnen. Erstmals befahl die Beschwerdegegnerin

dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 3. Februar 2009, das als Verfügung

zu qualifizieren ist, den Rückbau des nicht zu Wohnzwecken bewilligten Schopfgebäudes

in den ursprünglichen Zustand. Die vom Beschwerdeführer erwähnte

Entscheidstelle ist vorliegend somit nicht einschlägig.

5.

5.1

Der Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, das Argument der Vorinstanz

überzeuge nicht, es dürfe der Bewilligungsbehörde nicht zum Nachteil gereichen,

wenn die Vollzugsbehörde untätig bleibe. Wenn die Bewilligungsbehörde den

Vollzug an die Gemeinde delegieren dürfe, so sei sie rechtlich verpflichtet,

den Vollzug zu überwachen. Dies ergebe sich aus der diesbezüglichen

Zuständigkeitsordnung nach § 2 lit. b PBG. Die Baudirektion sei danach

zur Aufsicht über die Gemeinden “in den in diesem Gesetz geordneten Sachbereichen“

zuständig und verpflichtet. Zu den im Planungs- und Baugesetz geordneten Sachbereichen

gehöre auch die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Der kantonalen

Behörde sei zuzumuten, bei verweigerten Bewilligungen ein Verzeichnis über die

Wiederherstellungssachverhalte für Bauten ausserhalb der Bauzone im Kanton

Zürich zu führen und den Vollzug der Wiederherstellung zu überwachen. Dazu sei

sie nach § 2 PBG verpflichtet. Die kantonale Behörde erscheine somit nicht

als unbeteiligte Dritte, sondern als direkt involvierte Behörde. Der

Regierungsrat des Kantons Zürich sei denn auch als Beschwerdegegner im

bundesgerichtlichen Verfahren beteiligt gewesen und als solcher Adressat des

Entscheids des Bundesgerichts vom 29. März 1996. Es bestehe auch deshalb

kein Grund, die Verjährungswirkung nicht auch gegenüber der kantonalen Behörde

zur Anwendung zu bringen.

5.2

Die Zuständigkeit zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24

RPG ist klar geregelt (siehe vorn E. 3.1). Aufgrund dieser

Zuständigkeitsordnung obliegt es primär der für den Vollzug zuständigen

kommunalen Behörde, die Vollstreckungsverjährung einer Beseitigungsanordnung zu

beachten. Da der Entscheid des Bundesgerichts vom 29. März 1996 überdies

zuständigkeitshalber keine Beseitigungsanordnung enthält, besteht keine

Verjährungswirkung gegenüber der in jenem Verfahren involvierten kantonalen Baubehörde.

5.3

Dass die Baudirektion ihrer aufsichtsrechtlichen Pflicht gemäss § 2 lit. b

PBG nicht nachgekommen sei, ist schliesslich zu verneinen. So führten Vertreter

der Baubehörden am 19. Juli 2006 einen unangemeldeten Augenschein durch,

um sich vor Ort von den unrechtmässig errichteten Bauten ein Bild zu machen. In

der Folge wies die Baudirektion in ihrem Schreiben vom 18. September 2007

die Beschwerdegegnerin auf das weitere Vorgehen hin und hielt ausdrücklich

fest, dass die Gemeinde für die Herstellung des rechtmässigen Zustands

verantwortlich sei und die erwähnten Bauten zu beseitigen seien. Die für die

Beseitigungsanordnung zuständige kommunale Baubehörde wurde damit zum Handeln

ermahnt. Bereits zu einem früheren Zeitpunkt hatte die Baudirektion bzw. das

Amt für Raumordnung und Vermessung den rechtswidrigen Zustand auf dem

fraglichen Grundstück thematisiert: Im Hindernisschreiben vom 18. Mai

2004, das ebenfalls an die Beschwerdegegnerin gesandt wurde, ging es zwar um

die Bewilligung eines gedeckten Sitzplatzes und eines Ersatzbaus für die

Doppelgarage. Indessen wurde darin auch die rechtswidrige Wohnnutzung im

Schopfgebäude erwähnt und festgestellt, dass die Baubewilligung nur erteilt

werden könne, wenn auf dem Grundstück keine widerrechtlichen Bauten und

Nutzungen vorhanden seien.

5.4

Angesichts dieser Umstände stösst die Argumentation des Beschwerdeführers

ins Leere, die kantonale Behörde habe auf eine Ermahnung zur

Wiederherstellungspflicht oder auf die Erteilung einer aufsichtsrechtlichen

Weisung verzichtet, was bedeute, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustands für sie nicht wesentlich sei oder dass sie den herrschenden

Verhältnissen zugestimmt hätte. Aus der Sistierung des Bewilligungsverfahrens

bezüglich des Sitzplatzes und des Ersatzbaus für die Doppelgarage kann im

Übrigen keineswegs geschlossen werden, der Beschwerdeführer habe zwischen der

Bewilligung für den Umbau der Garage und dem Verzicht auf den Vollzug der

Beseitigung der Wohnung wählen können, wie in der Beschwerdeschrift erwähnt

wird.

6.

Zusammenfassend ist

festzuhalten, dass die Beseitigungsanordnung bzw. der Befehl zur

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erstmals am 3. Februar 2009

erging, weshalb die vom Beschwerdeführer geltend gemachte zehnjährige Verjährungsfrist

in analoger Anwendung von Art. 137 Abs. 1 OR keine Anwendung findet.

Im Übrigen ist der Wiederherstellungsanspruch noch nicht verwirkt. Da die

Beschwerdegegnerin im besagten Entscheid schliesslich keine

Verhältnismässigkeitsprüfung vornahm, was gemäss Rechtsprechung notwendig wäre

(vgl. beispielsweise VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 3) und

wie sie das Bundesgericht im Sachurteil überdies ausdrücklich verlangt hatte,

verfügte die Vorinstanz zu Recht die Rückweisung an die Beschwerdegegnerin zum

Neuentscheid im Sinn der Erwägungen.

7.

7.1

Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Die

Gerichtskosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm angesichts seines Unterliegens nicht

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Verfahren vor

Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer

angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden,

wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands

rechtfertigte. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu den

angestammten amtlichen Aufgaben einer Gemeinde gezählt, was eine Parteientschädigung

zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als

gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des

Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war. Behörden

kleinerer Gemeinden dürften allerdings ohne die Hilfe eines rechtskundigen

Vertreters oft überfordert sein. Weil sich diese Gemeinden das erforderliche

Fachwissen anderweitig beschaffen müssen, ist es gerechtfertigt, ihnen einen Anspruch

auf Parteientschädigung zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.

mit Hinweisen). Dies ist auch vorliegend der Fall, weshalb es sich

rechtfertigt, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zulasten des

Beschwerdeführers zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin binnen 30 Tagen nach

Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu

zahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…