Lexipedia

Entscheid

VB.2010.00246

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00246

28. Oktober 2010Deutsch13 min

(URT.2010.12717)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli

2009 eine neue Taxiverordnung (TaxiV), welche die bisherigen Taxivorschriften

vom 20. September 2000 (ASZ 935.460) ablösen soll. In Art. 11 Abs. 2

TaxiV regelte der Gemeinderat folgende Voraussetzungen für den Erwerb eines

Taxiausweises:

"Dieser Ausweis wird erteilt,

wenn die Bewerberinnen oder Bewerber

a) im Besitz des Führerausweises zum berufsmässigen Personentransport sind;

b) die Fachprüfung bestanden haben;

c) sich über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache ausweisen können und

d) über einen festen Wohnsitz in der Schweiz verfügen."

Die amtliche Publikation der Taxiverordnung erfolgte am

15. Juli 2009. Das fakultative Referendum wurde nicht ergriffen.

Erwägungen

II.

Die A AG erhob gegen die Taxiverordnung am 14. August

2009.

Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Zürich und beantragte, der Gemeinderat

sei anzuweisen, Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV ersatzlos zu

streichen. Der Bezirksrat hiess die Beschwerde am 15. April 2010 gut und

hob Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV auf. Die Sache wurde zur

Überarbeitung und neuen Beschlussfassung an den Gemeinderat zurückgewiesen.

III.

Dagegen gelangte der Stadtrat von Zürich mit Beschwerde

vom 12. Mai 2010 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des

Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 15. April 2010; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der A AG. Mit Präsidialverfügung vom 19. Mai

2010.

sistierte das Verwaltungsgericht das Verfahren bis zum Vorliegen des

Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich darüber, ob beim Verwaltungsgericht

Beschwerde gegen den Bezirksratsentscheid vom 15. April 2010 erhoben

werden soll. Am 14. Juli 2010 stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich der

Beschwerdeerhebung im Sinn von § 155 Abs. 1 lit. a des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) zu.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 28. Juli 2010 auf

Vernehmlassung. Die A AG beantragte am 20. September 2010 die Abweisung

der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt

Zürich.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Am 1. Juli

2010.

ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz

vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht

sofort anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen und

die Kontinuität des bisherigen Rechts dadurch nicht gefährdet wird

(BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt

es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein

Rechtsmittel anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8, mit Hinweisen).

Die vorliegende Beschwerde ist am 12. Mai 2010

erhoben worden. Massgebend für die Zuständigkeit ist deshalb die bis Ende Juni

2010.

geltende Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes: Nach § 41 Abs. 1

VRG in der damaligen Fassung konnten nur Anordnungen, nicht aber Erlasse beim

Verwaltungsgericht angefochten werden. Entscheide des Bezirksrats über

Gemeindebeschwerden waren beim Regierungsrat anfechtbar. Gemäss Art. 87 Abs. 2

in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen

Erlasse vorsieht, als letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt

werden. Die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung des

kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG lief Ende 2008 ab, weshalb

seit dem 1. Januar 2009 – und somit schon vor Inkrafttreten des Gesetzes

über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts – die durch den Bezirksrat

im Rahmen einer Gemeindebeschwerde getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht

anfechtbar sind (vgl. VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.3,

www.vgrzh.ch). Demgemäss ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde zuständig.

Neben der Zuständigkeit richtet sich vorliegend auch die

Besetzung des Verwaltungsgerichts nach der bis Ende Juni 2010 geltenden Fassung

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Demzufolge kommt der seit 1. Juli 2010

in Kraft stehende § 38a Abs. 1 VRG, welcher für Entscheide über

Rechtsmittel gegen Erlasse eine Fünferbesetzung vorsieht, nicht zum Tragen, weshalb

die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu entscheiden ist (vgl. dazu

auch die Übergangsbestimmung zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht vom

30.

August 2004, welche in Abs. 2 vorsieht, dass sich die

Zuständigkeit und die Zusammensetzung des Organs, bei dem ein Verfahren im

Zeitpunkt des Inkrafttretens rechtshängig ist, nach bisherigem Recht richtet

[OS 50, 409]).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden unter

anderem beschwerdeberechtigt, wenn sie Verletzung von Garantien rügen, die

ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährleistet. Die

Beschwerdeführerin rügt, durch die Aufhebung von Art. 11 Abs. 2 lit. d

TaxiV sei sie in ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar

2005.

(KV) garantierten Gemeindeautonomie verletzt worden. Ihre Legitimation zur

Beschwerdeerhebung ist folglich ohne Weiteres zu bejahen.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Der

Bezirksrat hob in Disp.-Ziff. I Satz 2 seines Rekursentscheids Art. 11

Abs. 2 lit. d TaxiV auf. Damit handelt es sich beim Rekursentscheid

um einen Endentscheid. Unklar bleibt, weshalb der Bezirksrat in Disp.-Ziff. I

Satz 3 die Sache an den Gemeinderat zur Überarbeitung und neuen

Beschlussfassung zurückwies. Selbst wenn die Beschwerde abzuweisen wäre, bleibt

es jedenfalls in der Kompetenz der Beschwerdeführerin, selbständig über das

weitere Vorgehen zu entscheiden. Insofern kommt Disp.-Ziff. I Satz 3

keine eigenständige Bedeutung zu.

2.

Art. 27 Abs. 1 BV garantiert die

Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom

Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen

den Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen

oder kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig und daher, besondere

Ermächtigung vorbehalten, unzulässig sind sogenannte wirtschaftspolitische

Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder

Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen bzw. um das

Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken (René Rhinow/Gerhard

Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, § 4

N. 48). Entscheidende Bedeutung bei der Beurteilung, ob eine Massnahme

grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist, kommt dabei dem Eingriffsmotiv zu.

Eine Massnahme ist nämlich nicht allein deshalb grundsatzwidrig, weil sie

erhebliche Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigt (Walter Haller/Ulrich

Häfelin/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich

etc. 2008, Rz. 659). Grundsatzkonforme Massnahmen sind unter den

Voraussetzungen von Art. 36 BV zulässig.

3.

3.1

Der

Bezirksrat führte im Wesentlichen aus, die für die Erlangung des Taxiausweises

festgesetzte Wohnsitzpflicht in der Schweiz sei nicht geeignet, um die von der Beschwerdeführerin

geltend gemachten Interessen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes von

Treu und Glauben zu gewährleisten. Die Beschwerdeführerin sei zudem den

Nachweis schuldig geblieben, dass grenzüberschreitende Leumundsabklärungen kaum

möglich seien oder einen unverhältnismässigen Aufwand generieren würden. Die

Massnahme verstosse sowohl gegen die Wirtschaftsfreiheit als auch gegen das

Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 (FZA, SR 0.142.112.681).

Die Beschwerdeführerin stellt infrage, ob sich die

Beschwerdegegnerin überhaupt auf das Freizügigkeitsabkommen berufen könne, da

dieses bloss Grenzgänger, nicht aber Unternehmen, die Grenzgänger anstellen

möchten, schütze. Durch die Wohnsitzpflicht in der Schweiz werde eine

Leumundsabklärung gemäss Art. 22 TaxiV ermöglicht. Abgesehen von einem

aktuellen Strafregisterauszug seien grenzüberschreitende Leumundsabklärungen

kaum möglich bzw. würden einen unverhältnismässigen Aufwand generieren. Dies

könne zu Informationslücken und damit zu einer Ungleichbehandlung von Gesuchstellenden

mit Wohnsitz in der Schweiz führen, bei denen die erwähnten Leumundsabklärungen

leichter durchzuführen und demnach Verweigerungsgründe für einen Taxiausweis

einfacher aufzudecken seien. Grenzgängern könne schliesslich zugemutet werden,

sich in der Schweiz niederzulassen, sodass sie keiner Benachteiligung

ausgesetzt seien.

Die Beschwerdegegnerin führt aus, auch der Leumund von im

Ausland wohnhaften Taxifahrern könne mit einem verhältnismässigen Aufwand

geprüft werden. Eine Wohnsitzpflicht in der Schweiz sei deshalb nicht nötig, um

die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit in der Stadt Zürich zu

gewährleisten. Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV verstosse zudem gegen

das Freizügigkeitsabkommen, auf welches sich die Beschwerdegegnerin berufen

dürfe.

3.2

3.2.1

Zu Recht unbestritten ist, dass die Wohnsitzpflicht gemäss Art. 11 Abs. 2

lit. d TaxiV in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin eingreift,

welcher faktisch verunmöglicht wird, Grenzgänger einzustellen. Die

Beschwerdeführerin bezweckt mit der Wohnsitzpflicht, eine ausreichende Prüfung

des Leumunds sicherzustellen. Dass Inhabende eines Taxiausweises einen guten

Leumund haben, liegt im öffentlichen Interesse der Sicherheit sowie in

demjenigen des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Die Massnahme

ist deshalb grundsatzkonform, weshalb sie unter den Voraussetzungen von Art. 36

BV zulässig ist.

3.2.2

Schwere Grundrechtseingriffe müssen gemäss Art. 36 Abs. 1 BV in

einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein. Erlasse autonomer Körperschaften,

wozu die Gemeinden zählen, werden als autonome Satzungen bezeichnet. Sie sind

zwar keine Gesetze im formellen Sinn, dennoch erfüllen sie die Anforderungen an

gesetzliche Grundlagen im formellen Sinn, wenn sie kompetenzgemäss erlassen

worden sind und wenn die Stimmberechtigten an deren Erlass mitwirken konnten.

Es handelt sich dann um "formelle Gesetze niederer Stufe". Diese

Voraussetzungen sind bei jenen kommunalen Erlassen erfüllt, die in der Gemeindeversammlung

oder in einer Urnenabstimmung verabschiedet wurden; Erlasse von

Gemeindeparlamenten erfüllen die Voraussetzungen dann, wenn sie dem

fakultativen Referendum unterstehen (Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005; Rz. 432 ff., 2609 f.).

Die

strittige Taxiverordnung wurde durch den Gemeinderat, die Legislative der Stadt

Zürich, erlassen und dem fakultativen Referendum unterstellt. Damit erfüllt sie

die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn. Damit wird

dem Erfordernis der Gesetzesform unabhängig davon, ob man den Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit als leicht oder schwer bezeichnen will, Genüge getan.

Im Übrigen ist die Norm auch genügend bestimmt, geht aus

ihr doch klar hervor, dass für die Erlangung des Taxiausweises ein fester

Wohnsitz in der Schweiz notwendig ist.

3.2.3

Wie dargelegt wurde, liegt die Massnahme im öffentlichen Interesse der

Sicherheit und des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, da durch

sie ein guter Leumund der Taxichauffeure sichergestellt werden soll. Mit der

Vorinstanz ist jedoch die Eignung der Massnahme bzw. deren Erforderlichkeit zu

verneinen. Es überzeugt nicht und bleibt auch weitgehend unsubstanziiert, wenn

die Beschwerdeführerin ausführt, der Leumund von Grenzgängern könne nicht oder

nur mit einem unverhältnismässigen Aufwand überprüft werden. Wie der Bezirksrat

richtig ausführte, könnte ein Strafregisterauszug problemlos auch von Bewerbern

mit Wohnsitz im Ausland eingefordert werden. Möglich wäre es auch, weitere

Dokumente einzufordern, so etwa Bestätigungen über das Verhalten an früheren

Arbeitsplätzen. Der Beschwerdeführerin stünde es dabei offen festzulegen, welche

Nachweise sie für erforderlich hält. Daneben räumt die Beschwerdeführerin

selbst ein, dass die Zahl der Grenzgänger in der Stadt Zürich vernachlässigbar

sei, weshalb ein allfällig erhöhter administrativer Aufwand kaum ins Gewicht

fällt. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der Fachausweis gemäss der

Darstellung der Beschwerdeführerin ohne Wohnsitz in der Schweiz erlangt werden

kann. Damit würde es aber ausreichen, wenn ein Bewerber seinen Wohnsitz kurz

vor dem Gesuch um einen Taxiausweis in die Schweiz verlegen würde. Dann bliebe

aber die Überprüfung gleich aufwendig, wie wenn der Bewerber seinen Wohnsitz

weiterhin im benachbarten Ausland hätte, kommt doch in einem solchen Fall das

Verhalten des Bewerbers vor der Wohnsitznahme in der Schweiz für die

Beurteilung des Leumunds erhebliche Bedeutung zu. Zutreffend mag zwar sein,

dass bei Taxichauffeuren mit Wohnsitz in der Schweiz einfacher registriert

werden kann, wenn sie ausserhalb ihrer beruflichen Tätigkeit hinsichtlich ihrer

Berufsausübung relevante Verstösse begehen. Dies allein vermag aber eine

Wohnsitzpflicht in der Schweiz nicht zu rechtfertigen, zumal die

Beschwerdeführerin diesem Problem etwa dadurch begegnen könnte, dass sie von

Taxichauffeuren ohne Wohnsitz in der Schweiz Leumundsnachweise in zeitlich

wiederkehrenden Abständen verlangen würde.

Schliesslich ist die

Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass auch in anderen Berufen ein guter

Leumund verlangt wird, eine Wohnsitznahme in der Schweiz allein wegen der

Überprüfung des Leumunds aber nicht vorgesehen ist. So sieht beispielsweise das

Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006 (MedBG, SR 811.11) vor, dass für

die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung – beispielsweise als Arzt –

die Vertrauenswürdigkeit des Bewerbers Voraussetzung bildet, von einer

Wohnsitzpflicht in der Schweiz sieht es hingegen ab (Art. 36).

Ergibt sich aber, dass die in Art. 11 Abs. 2 lit. d

TaxiV vorgesehene Wohnsitzpflicht in der Schweiz für die Gewährleistung eines

guten Leumunds der Taxichauffeure weder geeignet noch notwendig ist, erweist

sich der Eingriff in die durch Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit

als unverhältnismässig und somit rechtswidrig. Der Bezirksrat hat demnach durch

die Aufhebung von Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV kein Recht

verletzt, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.

3.3

Damit muss

die Vereinbarkeit von Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV mit dem

Freizügigkeitsabkommen nicht mehr geprüft werden. Die Beschwerdeführerin ist

aber immerhin darauf hinzuweisen, dass ihre Annahme, die Beschwerdegegnerin

hätte sich im vorinstanzlichen Verfahren nicht auf das Freizügigkeitsabkommen

berufen können, fehlgeht. Die Beschwerdeführerin vermischt in ihrer

Argumentation die Frage nach der Rechtsmittellegitimation mit derjenigen nach

den zulässigen Beschwerdegründen. Die Beschwerdegegnerin ist durch Art. 11

Abs. 2 lit. d TaxiV unstreitig betroffen und hatte ein

schützenswertes Interesse an der Aufhebung der strittigen Norm, weshalb sie zur

Beschwerdeerhebung im vorinstanzlichen Verfahren gemäss § 151 Abs. 1

GG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ohne Weiteres legitimiert war.

In der Beschwerde durfte sie sämtliche Verstösse gegen das übergeordnete Recht

rügen (§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG; für das Verfahren vor Verwaltungsgericht:

§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Damit

konnte sie auch rügen, die Norm verstosse gegen das Freizügigkeitsabkommen, und

dies unabhängig davon, ob das Freizügigkeitsabkommen auf sie selbst Anwendung

findet oder nicht.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu, hingegen

hat sie eine solche der obsiegenden Beschwerdegegnerin zu bezahlen (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.-, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids,

zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…