VB.2010.00250

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00250

7. Oktober 2010Deutsch28 min

(URT.2010.12671)

Die Beschwerdeführenden hatten in einige nicht entscheidrelevante Aktenstücke keinen Einblick; diese Gehörsverletzung wurde durch die nachträgliche Akteneinsicht geheilt (E. 2.1). Die Baurekurskommission prüfte das im Rekursverfahren erstmals formell erhobene Ausstandsbegehren nicht und verletzte damit das rechtliche Gehör. Sie hätte auf das Begehren wegen Verwirkens des Anspruchs jedoch ohnehin nicht eintreten müssen, weshalb die Gehörsverweigerung als geheilt betrachtet werden kann (E. 2.2).

Frage offen gelassen, ob es sich beim Einleitungsbeschluss um einen (gestützt auf die Rechtsweggarantie bzw. Art. 6 Ziff. 1 EMRK) im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens gegen die Einstellung des Quartierplanverfahrens anfechtbaren Zwischenentscheid handelt und die Voraussetzungen für dessen Anfechtbarkeit gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG erfüllt sind. Die Einladung zur Einleitung des vorliegenden Teilquartierplanverfahrens im Rekursentscheid der Baudirektion hat jedenfalls nicht Bindungswirkung in dem Sinn, dass eine Verfahrenseinstellung nur bei Vorliegen von Widerrufsgründen zulässig wäre. Eine Planungs- und Genehmigungspflicht bestand demnach nicht (E. 4.2-4.4).

Sachverhalt

A. Am 7. Mai

1996 setzte der Gemeinderat D den amtlichen Teilquartierplan K fest. Dieser

beinhaltete die strassenmässige Erschliessung und hob gleichzeitig zwei in den

Jahren 1876 und 1880 zugunsten der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 03 und 04

(damals 05) errichtete Bauverbotsservitute auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 06

und 07 auf. Die Eigentümer der servitutsberechtigten Grundstücke wehrten sich

gegen die Aufhebung der Bauverbote und obsiegten damit vorerst teilweise vor

Baurekurskommission, hernach ganz vor Verwaltungsgericht (VGr, 29. August

1997, VB.97.00072) und vor Bundesgericht (BGr, 26. Juni 1998,

1P.611/1997). Der Quartierplan wurde unter Beibehalt der Servitute am 15. Dezember

1999 von der Baudirektion genehmigt.

Am 20. September 2001 stellten die beiden Eigentümer

der mit dem Bauverbot belasteten Grundstücke, B und L, das Gesuch um Einleitung

des Teilquartierplanverfahrens M mit dem Ziel, die Dienstbarkeit durch

Festlegung einer Höhenbeschränkung abzuändern. Der Gemeinderat D lehnte das

Gesuch gestützt auf den Bundesgerichtsentscheid vom 26. Juni 1998 ab,

jedoch hiess die Baudirektion einen dagegen gerichteten Rekurs infolge einer

veränderten Ausgangslage am 11. Juli 2003 gut und wies den Gemeinderat an,

das Quartierplanverfahren durchzuführen.

B. Am 30. März

2004 leitete der Gemeinderat D darauf den amtlichen Teilquartierplan M ein mit

dem Ziel, die auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 06 und 07 lastenden Bauverbotsservitute

zu ändern. Ein hiergegen erhobener Rekurs der Dienstbarkeitsberechtigten blieb

vor Baudirektion erfolglos; die Quartierplaneinleitung wurde am 30. September

2004 genehmigt. Im weiteren Verfahrensverlauf scheiterten die

dienstbarkeitsberechtigten Quartierplangenossen mit Begehren auf Widerruf der

Quartierplaneinleitung bzw. Einstellung des Verfahrens. Nach der zweiten

Grundeigentümerversammlung kam der Gemeinderat jedoch zum Schluss, dass sich

die Zielsetzung des Quartierplans nicht erreichen lasse wegen der stark

divergierenden Interessen der Servitutsbeteiligten und mangels eines überwiegenden

öffentlichen Interesses an der Aufhebung der Bauverbote. Er stellte daher das

Quartierplanverfahren mit Beschluss vom 7. April 2009 ein (Disp.-Ziff. 1).

Weiter verwies er die geltend gemachten Ansprüche zur Aufhebung oder Änderung

des Bauverbots auf den zivilen Rechtsweg (Disp.-Ziff. 2). Der Gemeinderat D

nahm pauschal Fr. 25'000.- der angefallenen Verfahrenskosten auf die

Gemeindekasse und auferlegte die restlichen Verfahrenskosten von Fr. 10'000.-

zu 60 % B sowie zu 40 % den anderen beteiligten Grundeigentümern nach den

Flächenanteilen ihrer Grundstücke (Disp.-Ziff. 3).

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhoben A als Kaufsberechtigter an

beiden Grundstücken und B als Eigentümerin des belasteten Grundstücks Kat.-Nr. 06

Rekurs mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der

Gemeinderat sei aufzufordern, das Quartierplanverfahren ohne Verzug

fortzusetzen und innert Frist abzuschliessen. Am Rekursverfahren beteiligten

sich die Eigentümer der servitutsberechtigten Grundstücke, E, Firma G, H

und I, nicht aber N, welche das belastete Grundstück Kat.-Nr. 07 von ihrem Vater

L übernommen hatte.

Die Baurekurskommission wies das Rechtsmittel am 13. April

2010.

ab, auferlegte den beiden Rekurrierenden die Verfahrenskosten von

Fr. 4'616.- solidarisch je zur Hälfte und verpflichtete sie unter

Solidarhaftung, drei der vier Mitbeteiligten Umtriebsentschädigungen von

insgesamt Fr. 1'200.- zu bezahlen.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhoben A und B am 12. Mai

2010.

Beschwerde. Sie beantragten, der Rekursentscheid und der angefochtene

Gemeinderatsbeschluss seien aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zur

Fortsetzung des Quartierplanverfahrens zurückzuweisen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderats D und der Mitbeteiligten.

Die Baurekurskommission beantragte am 6. Juni 2010

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat D

schloss sich am 18. Juni 2010 der Argumentation im Rekursentscheid an und

verzichtete im Übrigen auf eine Beschwerdeantwort. Die Firma G sowie H und

I beantworteten die Beschwerde am 25. August 2010 und verlangten die

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführenden. E liess sich innert Frist nicht zur Beschwerde vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

Fassung vom 22. März 2010) ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie hätten von

verschiedenen Aktenstücken aus dem Quartierplanverfahren, wie diversen näher

bezeichneten Eingaben der Dienstbarkeitsberechtigten, einem

Besprechungsprotokoll vom 5. September 2005 und einem Brief der

Baudirektion vom 23. Juni 2008, keine Kenntnis gehabt und nie dazu

Stellung nehmen können.

2.1

Da weder

aus den Quartierplanakten noch aus den Akten des Rekursverfahrens hervorgeht,

dass den Beschwerdeführenden die fraglichen Aktenstücke je zur Kenntnis

gebracht worden sind, ist grundsätzlich von einer Gehörsverletzung auszugehen (Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Der Anspruch auf

Kenntnisnahme aller Verfahrensakten, insbesondere der gegnerischen Eingaben,

und die Möglichkeit, sich dazu zu äussern, besteht unabhängig davon, ob die

entscheidende Instanz den fraglichen Akten Bedeutung zumisst oder nicht (vgl. BGE

133.

I 100 E. 4.6). Dieses Replikrecht ist nach der Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts nicht nur im gerichtlichen, sondern auch bereits im

Verwaltungsverfahren zu gewähren (VGr, 10. Juni 2010, VB.2010.00120,

E. 2.7; VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.2.1, je mit

Hinweisen; www.vgrzh.ch).

Da sich die Gehörsverletzung jedoch im vorliegenden Fall

auf nicht entscheidrelevante Akten bezieht, kann sie im Beschwerdeverfahren als

geheilt betrachtet werden. Die Beschwerdeführenden haben nämlich am 30. April

2010.

Einsicht in alle Rekursakten genommen und konnten sich dazu in ihrer

Beschwerde äussern. Sie nehmen den Vorwurf auch selber gar nicht zum Anlass,

eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu rügen und dementsprechend eine

Rückweisung der Sache an die Vorinstanzen zu verlangen.

2.2

Hingegen

schliessen sie aus dem Vorwurf auf die Befangenheit der Quartierplanbehörde.

2.2.1

Bereits in ihrer Rekursschrift hatten die Beschwerdeführenden vorgebracht,

der Gemeinderat habe undurchsichtige Kontakte zu den Dienstbarkeitsberechtigten

unterhalten und die Beschwerdeführenden zu den Gesprächen nicht beigezogen. Der

Gemeinderat sei unter massivem Druck der Opponenten und der von ihnen

instrumentalisierten Presse gestanden. Der Entscheid erwecke den Anschein der

Parteilichkeit und untergrabe das Vertrauen der Bürger in die Verwaltung.

Die Baurekurskommission hat ihren Rekursentscheid allein

aufgrund einer materiellen Beurteilung der Sache getroffen, ohne zu prüfen, ob

einzelnen Behördenmitgliedern Befangenheit vorgeworfen werden kann. Damit wurde

eine konkrete Beanstandung im Rekursverfahren übergangen, was ebenfalls eine

Verletzung des rechtlichen Gehörs darstellt. Der Mangel wiegt indessen nicht

schwer, da auf das im Rekursverfahren erstmals formell erhobene Ausstandsbegehren

ohnehin nicht einzutreten gewesen wäre.

2.2.2

Das Rechtsmissbrauchsverbot und der Grundsatz von Treu und Glauben gebieten

es, Ausstandsgründe so früh als möglich, das heisst sofort nach Kenntnis der

Zusammensetzung der anordnenden Instanz und der die Befangenheit begründenden

Sachumstände geltend zu machen, andernfalls auf das Ausstandsbegehren nicht

einzutreten ist. Das Untätigbleiben oder die Einlassung in ein Verfahren im

Wissen um das Vorliegen von Ausstandsgründen gilt als Verzicht und führt grundsätzlich

zum Verwirken des Anspruchs. Nur wenn eine Verfahrenspartei von Umständen,

welche ein Ausstandsbegehren begründet erscheinen lassen, erst zusammen mit der

Verfügung Kenntnis erhält, kann sie die Verletzung der Ausstandsregeln auch

noch im anschliessenden Rechtsmittelverfahren rügen, sofern ihr keine mangelnde

Sorgfalt vorzuwerfen ist, sie also die Umstände nicht schon früher hätte

erkennen müssen. Dabei ist es zulässig, von anwaltlich vertretenen Parteien ein

erhöhtes Mass an Sorgfalt zu verlangen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 5a N. 4 f.; VGr, 5. Mai 2004, VB.2003.00381,

E. 2.2, mit Hinweis auf BGE 121 I 225 E. 3; VGr, 22. März 2007,

VB.2006.00527; je unter www.vgrzh.ch; BGr, 29. Mai 2007,1B_22/2007,

E. 2.2, www.bger.ch).

2.2.3

Gemäss dem angefochtenen Gemeinderatsbeschluss hatten sich zwischen den

Beteiligten Quartierplangenossen im Verlauf des Verfahrens tief greifende und

unüberbrückbar scheinende Differenzen ergeben. Dabei hätten fast alle Quartierplanbeteiligten

die Gemeinde als willkürlich, ungerecht und befangen wahrgenommen und ihr

unlautere, nicht nachvollziehbare Motive für den Gang des Verfahrens und den

Inhalt der beiden Quartierplanentwürfe unterstellt. Diese interne Beurteilung habe

den Gemeindepräsidenten bewogen, nochmals auf die Parteien zuzugehen, um

ausserhalb der in der Sache involvierten Instanzen abzuklären, ob und

allenfalls in welcher Form ein minimaler Konsens im Teilquartierplan M denkbar

wäre. Er habe mit allen Parteien im November und Dezember 2008 diesbezügliche

Gespräche geführt. Der Rechtsvertreter der dienstbarkeitsberechtigten

Grundeigentümer hatte am 15. Januar 2009 ein Ausstandsbegehren gegen alle

in das Geschäft involvierten Gemeindefunktionäre gestellt. Er warf ihnen

verschiedene Verfahrensfehler und mangelhafte Aktenführung vor, insbesondere

auch, dass über die wiederholten Kontakte zwischen der Gemeinde und dem

Beschwerdeführer 1 keine Notizen vorlägen. Für diese Feststellung hatte er am 5. Dezember

2008.

umfassende Akteneinsicht genommen. Der Gemeinderat wies das

Ausstandsbegehren in seinem Beschluss über die Einstellung des

Quartierplanverfahrens ab.

Dagegen sahen sich die Beschwerdeführenden offenbar bis

zum angefochtenen und zu ihren Ungunsten ausgefallenen Entscheid nicht

veranlasst, ihrerseits ein förmliches Ausstandsbegehren gegen die

Gemeinderatsmitglieder zu stellen. Sie verunmöglichten dem Beschwerdegegner

damit, über ein solches Begehren erstinstanzlich zu entscheiden. Dieser durfte

daher davon ausgehen, dass die Beschwerdeführenden auf das förmliche Geltendmachen

von Ausstandsgründen verzichteten, dies selbst dann, wenn ihnen mangels umfassender

Akteneinsicht nicht sämtliche im Rekursverfahren vorgelegten Akten bekannt gewesen

sein sollten. Die Baurekurskommission hätte aufgrund dieser Umstände auf den

Befangenheitsvorwurf wegen Verwirken des Anspruchs gar nicht eintreten müssen.

2.2.4

Demgemäss kann auch in dieser Hinsicht die von der Baurekurskommission vorgenommene

Gehörsverweigerung als im Beschwerdeverfahren geheilt betrachtet werden.

3.

Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der

planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die

dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975, PBG). Zu diesem Zweck können nötigenfalls auch

gesetzliche Eigentumsbeschränkungen des privaten Rechts, Dienstbarkeiten, Grundlasten

oder vorgemerkte persönliche Rechte aufgehoben, geändert oder begründet werden

(§ 139 Abs. 1 PBG).

Der Quartierplan wird auf Gesuch eines Grundeigentümers

oder, wo die bauliche Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar

erscheinen lassen, durch den Gemeinderat von Amtes wegen eingeleitet (§ 147

PBG). Der Einleitungsbeschluss ist öffentlich bekannt zu machen und den

Grundeigentümern des Beizugsgebiets schriftlich mitzuteilen (§ 148 Abs. 1

PBG). Mit dem Rekurs gegen die Einleitung oder deren Verweigerung kann nur

geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten

oder sie seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr

erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Streitigkeiten über die Einleitung

von Quartierplanverfahren entscheidet die Baudirektion als einzige Instanz (§ 331

lit. c PBG).

Nach rechtskräftiger Verfahrenseinleitung wird der Quartierplan

nach den §§ 151 bis 159 PBG entworfen, überarbeitet, bereinigt und

anschliessend festgesetzt und genehmigt. Damit endet in aller Regel das

Verfahren über die Aufstellung eines Quartierplans. Eine andere Möglichkeit der

Verfahrensbeendigung sieht das Gesetz nicht vor. Indessen ergibt sich eine solche

aus dem Zweck des Verfahrens selber. Fallen die Voraussetzungen, welche die

Einleitung eines Quartierplanverfahrens begründeten, nachträglich weg bzw.

lässt sich der vom Quartierplan angestrebte Zweck von vornherein gar nicht

verwirklichen, so ist das Verfahren zu beenden (VGr, 6. Dezember 2007,

VB.2007.00405, E. 3.1, www.vgrzh.ch; BGr, 29. Februar 2000,

1P.409/1999, E. 3a).

4.

4.1

Rekursentscheid der Baudirektion vom 11. Juli 2003 betreffend Einleitung

des Teilquartierplanverfahrens M sind – nach Analyse der bundesgerichtlichen

Erwägungen zum Quartierplanverfahren K – mehrere veränderte Umstände dargelegt

worden, welche die Einleitung des Teilquartierplanverfahrens mit dem Ziel der

Änderung des Bauverbotsservituts rechtfertigen sollen. Die Beschwerdeführenden

sind der Auffassung, dieser rechtskräftige Entscheid sei für alle Instanzen

bindend und erlaube eine Verfahrenseinstellung nur bei Vorliegen von Widerrufsgründen.

Sie werfen dem Beschwerdegegner 1 widersprüchliches Verhalten und damit eine

Verletzung von Art. 9 BV vor. Die Baurekurskommission verneinte eine

Bindung an den Rekursentscheid der Baudirektion ohne weitere Begründung.

4.2

4.2.1

Gemäss § 331 lit. c PBG entscheidet die Baudirektion

Streitigkeiten über die Einleitung von Quartierplanverfahren als einzige

kantonale Instanz. Entgegen dieser Regelung trat das Verwaltungsgericht gestützt

auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) bzw. die Verfahrensgarantien von Art. 6

Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bereits auf zwei

Beschwerden gegen Rekursentscheide der Baudirektion betreffend die Einleitung

von Quartierplanverfahren ein (VGr, 17. Dezember 2009, VB.2009.00350,

E. 1; VGr, 20. Mai 2009, VB.2008.00520, E. 1.3; beide unter

www.vgrzh.ch). Dabei wurde das Verwaltungsgericht indessen jeweils direkt im

Anschluss an den Entscheid der Baudirektion innert der Rechtsmittelfrist angerufen.

Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gegen die Festsetzung des Quartierplans kann

das Verwaltungsgericht den Inhalt des Einleitungsbeschlusses nur dann

überprüfen, wenn dieser als Zwischenentscheid nach der Terminologie des Bundesgerichtsgesetzes

zu qualifizieren ist und die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG) zur Anfechtung durch Beschwerde gegen den

Endentscheid erfüllt sind. § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2

VRG verweisen bezüglich der Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden auf Art. 91–93

BGG.

4.2.2

Das Bundesgericht qualifizierte den Einleitungsbeschluss des

Quartierplanverfahrens nach Zürcher Recht als Endentscheid im Sinn von Art. 87

des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG; BGE 117 Ia 412

E. 1a). Es nahm dabei Bezug auf § 148 Abs. 2 PBG, nach welchem

mit einem Rekurs gegen die Einleitung oder deren Verweigerung nur geltend

gemacht werden kann, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens

fehlten oder sie seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht

mehr erhoben werden. Das Verwaltungsgericht leitete aus dieser Bestimmung ab,

die Verwirkungsfolge trete nicht nur dann ein, wenn entsprechende Einwendungen

überhaupt nicht erhoben worden seien, sondern auch dann, wenn sie zwar erhoben,

aber im Rechtsmittelverfahren gegen den Festsetzungsbeschluss verworfen worden

seien (RB 2000 Nr. 91). Nach den Ausführungen des Bundesgerichts zeige die

Regelung von § 148 Abs. 2 PBG, dass der Einleitungsbeschluss ein in

sich geschlossenes, selbständiges Verfahren bilde, weshalb er als Endentscheid

im Sinn von Art. 87 OG zu betrachten sei (BGE 117 Ia 412 E. 1a). Ob

er im Licht der Art. 90 ff. BGG weiterhin den Endentscheiden

gleichzustellen sei, hatte das Bundesgericht noch nicht zu beurteilen; es liess

die Frage in einem Entscheid vom 27. Februar 2008 ausdrücklich offen (BGE

134.

II 137 E. 1.3.2). Das Verwaltungsgericht bezeichnete den Einleitungsbeschluss

des Quartierplanverfahrens im ersten Entscheid, in dem es auf eine direkt gegen

einen Rekursentscheid der Baudirektion gerichtete Beschwerde eintrat, als

Zwischenentscheid, ohne dies näher zu erläutern (VB.2008.00520, E. 1.3).

Im zweiten Entscheid äusserte es sich nicht zu dieser Frage (VB.2009.00350,

E. 1).

4.2.3

Für die Überprüfbarkeit des Einleitungsbeschlusses im Rahmen der Beschwerde

gegen die Planfestsetzung – bzw. vorliegend gegen die Einstellung des

Quartierplanverfahrens – spricht, dass sich die Überprüfung des

Festsetzungsbeschlusses inhaltlich oft nur schwer von derjenigen des

Einleitungsbeschlusses trennen lässt. Hingegen entsteht dadurch die Gefahr,

dass Quartierplangenossen versucht sein könnten, auf eine Anfechtung des

Einleitungsbeschlusses zu verzichten und erst die Festsetzung anzufechten mit

Argumenten, die bereits gegen die Einleitung hätten vorgebracht werden können.

Dies würde jedoch dem Zweck von § 148 Abs. 2 PBG widersprechen,

welcher Einwendungen gegen die Einleitung nach dem Rekursverfahren ausschliesst.

4.3

vorliegenden Fall kann offenbleiben, ob es sich beim Einleitungsbeschluss um einen

Zwischenentscheid handelt und die Voraussetzungen für dessen Anfechtbarkeit (Art. 93

Abs. 3 BGG) erfüllt sind, denn selbst wenn der Einleitungsbeschluss bzw.

der Rekursentscheid dagegen vom Verwaltungsgericht nicht überprüft werden

könnte, liesse sich daraus im konkreten Fall keine Bindungswirkung in dem Sinn

ableiten, wie sie die Beschwerdeführenden behaupten. Die Einladung zur

Einleitung des vorliegenden Teilquartierplanverfahrens erfolgte gemäss dem

Rekursentscheid der Baudirektion im Sinn der Erwägungen. Gemäss Erwägung 4c

sollte damit die Voraussetzung geschaffen werden, einen Ausgleich zwischen den

öffentlichen Belangen bzw. den Interessen der Eigentümer der

servitutsbelasteten Grundstücke einerseits und den verschiedenen Interessen der

Eigentümer der servitutsberechtigten Parzellen anderseits zu finden. Diese

relativ offene Formulierung schloss keineswegs aus, dass nach vertieften

Abklärungen und Gesprächen mit den Beteiligten allenfalls auch kein tauglicher

Interessenausgleich gefunden werden könnte. Mit der Verfahrenseinleitung wurde

in diesem Fall weniger ein konkretes Ziel wie etwa die Erschliessung eines

bestimmten Grundstücks festgelegt, als eher der Rahmen geschaffen, welcher die

im Folgenden auch tatsächlich durchgeführten Überbauungsstudien und Gespräche

zur Erarbeitung einer Servitutsänderung ermöglichen sollten. Kommt der Beschwerdegegner

1.

aufgrund dieser vertieften Abklärungen zum Schluss, das Quartierplanziel

lasse sich nicht erreichen, so liegt darin grundsätzlich noch kein

widersprüchliches, das Gebot von Treu und Glauben missachtendes Verhalten.

4.4

Besteht demnach

keine Bindung an den Einleitungsbeschluss, so lässt sich daraus auch keine

Planungspflicht ableiten und geht der Vorwurf der Beschwerdeführenden, die Verfahrenseinstellung

verletze Art. 2 RPG und § 8 PBG, ins Leere. Zu Unrecht machen die

Beschwerdeführenden auch geltend, die Verfahrenseinstellung sei ein

planungsrechtlicher Endentscheid und müsse im Sinn der §§ 158 f. PBG

öffentlich bekannt gemacht und durch die Aufsichtsbehörde genehmigt werden. Die

Einstellung eines Quartierplanverfahrens beinhaltet den Verzicht auf eine

planungsrechtliche Festsetzung. Sowohl der auf Bau- und Zonenordnungen,

Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne zugeschnittene § 89 PBG als

auch der für Quartierpläne geltende § 158 PBG knüpfen die Genehmigungspflicht

ausdrücklich an die Planfestsetzung. Der Planungsverzicht dagegen bildet keinen

genehmigungspflichtigen Vorgang.

5.

Die Beschwerdeführenden werfen dem Beschwerdegegner vor,

er habe den Sachverhalt unvollständig und unrichtig festgestellt und damit den

Untersuchungsgrundsatz verletzt. Die Rekursinstanz habe diesen Mangel nicht

beseitigt, sondern gedeckt, indem sie auf Abklärungen abgestellt habe, welche

gar nicht stattgefunden hätten.

5.1

Einzelnen vermissen die Beschwerdeführenden, dass entgegen dem Grundsatzentscheid

des Gemeinderats vom 17. Mai 2005 keine Höhenaufnahmen des Geometers und

keine Situationsstudie mit Profildarstellung erstellt bzw. zu den Akten

genommen wurden.

Der Vorwurf erscheint unbegründet. Im ersten und zweiten

Entwurf zum Teilquartierplan M werden die topografischen Verhältnisse auf den

zwei dienstbarkeitsbelasteten und den dienstbarkeitsberechtigten Grundstücken

anhand von insgesamt vier Geländeschnitten und zahlreichen weiteren

Höhenangaben ausserhalb der Schnittlinien dargestellt. Daraus lässt sich erkennen,

auf welchen Höhenkoten die betroffenen Grundstücke liegen, wie sie verlaufen

und innerhalb welcher Räume sich – je nach der möglichen Höhenbegrenzungslinie

– eine Überbauung der Grundstücke Kat.-Nrn. 06 und 07 realisieren liesse. Die

Beschwerdeführenden tun nicht dar, inwiefern diese Geländeaufnahmen und ihre

planerische Umsetzung unzutreffend bzw. ergänzungsbedürftig sein sollten. Die Geländedarstellung

stimmt auch, soweit ersichtlich, mit dem von den Beschwerdeführenden selber

eingereichten Höhenkurvenplan vom 25. August 2003 überein. Es ist daher

nicht nachvollziehbar, welche konkreten anderen Inhalte sie sich von weiteren

Höhenaufnahmen oder einer Machbarkeitsstudie versprechen.

5.2

Weiter

machen die Beschwerdeführenden geltend, es sei nicht belegt, dass die servitutsbelasteten

Parzellen wegen ihrer Grösse oder der topografischen Verhältnisse äusserst

schwierig zu überbauen seien.

Soweit sich dieser Einwand auf die mangelhafte

Sachverhaltsermittlung bezieht, kann ihm nicht gefolgt werden. Anhand der

genannten Pläne des Teilquartierplanverfahrens und der massgebenden

Kernzonenordnung, insbesondere der darin enthaltenen Festlegungen betreffend

Abstände und nicht überbaubarer Gartenbereiche, lässt sich zuverlässig ermitteln,

welche Bauvolumina sich auf den servitutsbelasteten Parzellen bei den möglichen

Höhenbeschränkungen verwirklichen lassen. Die Einschätzung der konkreten Baumöglichkeiten

und demnach die Bewertung des Überbauungsinteresses ist keine Frage des Sachverhalts.

5.3

Mit Bezug

auf die Bauverbotsservitute aus den Jahren 1876 und 1880 beklagen die Beschwerdeführenden,

dass die Behörden weder die Umstände ihrer Entstehung noch die seitherigen

Veränderungen ermittelt und einbezogen hätten.

Auch darin kann das Verwaltungsgericht keinen

Verfahrensfehler erkennen. Die damaligen Überbauungsverhältnisse präsentierten

sich zwar zweifellos noch anders als heute. Der Umstand etwa, dass auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 08 ein neues Gebäude entstanden ist, welches die Aussicht

von den servitutsberechtigten Grundstücken einschränkt, wurde bereits im Quartierplanverfahren

K berücksichtigt. Weitere konkrete Umstände, welche Schlüsse auf ein heute

vermindertes Interesse der servitutsberechtigten Grundstücke am Erhalt von

Freiraum und Aussicht zuliessen, werden von den Beschwerdeführenden nicht

genannt. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die privaten Interessen an der

Beibehaltung des Bauverbots aufgrund der derzeitigen Situation und aus Sicht

der heute betroffenen Grundeigentümer ermittelt wurden.

5.4

Schliesslich

vermissen die Beschwerdeführenden zu Unrecht auch einen Beleg zum (fehlenden)

öffentlichen Interesse an der Überbauung der beiden Parzellen. Es ist nicht

ersichtlich, mit welcher über die vorgenommene Untersuchung hinausgehenden

Beweiserhebung ein diesbezügliches öffentliches Interesse zu belegen sein

könnte. Soweit die Beschwerdeführenden mit ihrem Einwand letztlich die

Gewichtung des diesbezüglichen öffentlichen Interesses bzw. ganz allgemein die

Interessengewichtung der Vorinstanzen beanstanden, ist darauf im Rahmen der

nachfolgenden Interessenabwägung einzugehen (vgl. E. 6).

5.5

Die

Beschwerdeführenden verlangen sodann den Beizug verschiedener Aktenstücke, so

der vollständigen Akten des Einleitungsverfahrens, der Parteibegehren gemäss

den §§ 152 und 155 PBG (vom 15. Februar 2008, 24. April 2008 und

10.

Oktober 2008) sowie der vollständigen Akten zum Quartierplan K.

Da der Einleitungsbeschluss keine Bindungswirkung

entfaltet (E. 4 vorstehend), kann auf den vollständigen Beizug der Akten des

Einleitungsverfahrens verzichtet werden. Vorhanden sind immerhin entgegen den

Darlegungen der Beschwerdeführenden der Gemeinderatsbeschluss vom 17. Mai

2005, welcher das weitere Vorgehen im Grundsatz umschrieb, ebenso das Einleitungsbegehren

des Beschwerdeführers 1 vom 21. Dezember 2001.

Inwieweit die Parteibegehren zum ersten sowie zum

überarbeiteten Quartierplanentwurf für die anstehende Beschwerdebeurteilung von

Interesse sein könnten, wird von den Beschwerdeführenden nicht dargetan. Es ist

auch nicht nachvollziehbar, dass daraus Schlüsse bezüglich der notwendigen

Interessenabwägung gezogen werden könnten. Die Standpunkte der Quartierplanbeteiligten

ergeben sich hinreichend aus den Protokollen der Grundeigentümerversammlungen

und den Rechtsmitteleingaben vor Baurekurskommission und Verwaltungsgericht.

Auf den Beizug der Parteibegehren im Quartierplanverfahren kann daher

verzichtet werden.

Die Akten des Quartierplans K insgesamt erscheinen

ebenfalls als entbehrlich. Immerhin sind sie jedoch soweit von Belang, als die

damaligen Erwägungen des Verwaltungsgerichts wie auch des Bundesgerichts

teilweise heute noch Gültigkeit haben und zu beachten sind. Da die Entscheide

offenbar allen Parteien bereits bekannt sind, genügt es, diese formlos aus dem

Beschwerdeverfahren VB.97.00072 in das vorliegende Beschwerdeverfahren zu integrieren.

6.

6.1

Entscheid vom 29. August 1997 hatte das Verwaltungsgericht erwogen, es

brauche für die Aufhebung eines privatrechtlichen Bauverbots im

Quartierplanverfahren ein (klar) überwiegendes öffentliches Interesse. Dafür

genüge der allgemeine Zweck des Quartierplans, nämlich alle von ihm erfassten

Parzellen überbaubar zu machen, noch nicht. Erforderlich sei eine Abwägung

aller erheblichen Interessen. Aus Sicht des begünstigten Grundstücks dürfe die

Aufhebung der Dienstbarkeit nicht unverhältnismässig sein. Neben den privaten

Interessen des Belasteten an einer Ablösung des Bauverbots müsse auch ein öffentliches

Interesse dafür sprechen. Das Bundesgericht schützte diese Auslegung kantonaler

Quartierplanvorschriften, wobei es präzisierte, dass an die öffentlichen

Anliegen der Beseitigung bauhindernder Servitute nicht allzu hohe Anforderungen

gestellt werden dürften. Als klar überwiegendes öffentliches Interesse könnten

nicht nur überragende Anliegen der Allgemeinheit oder vorgehende Interessen mit

besonders hohem Stellenwert gelten. Es müsse vielmehr genügen, dass die Interessenabwägung

zu einem eindeutigen Ergebnis führe. Im Einzelnen überprüfte und gewichtete es

im Folgenden die privaten und öffentlichen Interessen am Beibehalt bzw. der

Aufhebung des Bauverbots.

6.2

Ausgehend

von dieser ursprünglichen Interessengewichtung beurteilte die Baurekurskommission

die derzeitige Interessenlage erneut, dies nunmehr unter Einbezug der zwischenzeitlichen

Änderungen der Rechts- und/oder Sachlage. Dieser Ansatz ist methodisch nicht zu

beanstanden. Zwar bringen die Beschwerdeführenden zu Recht vor, das bundesgerichtliche

Urteil entfalte im heutigen Prozess keine Rechtskraft. Darauf kommt es indessen

nicht an. Soweit die seinerzeit ermittelten Interessen gleich geblieben sind,

besteht heute kein Bedarf nach einer neuen Gewichtung. Soweit sie indessen eine

Veränderung erfahren haben sollten, ist dies selbstverständlich zu

berücksichtigen.

6.3

6.3.1

Die Baurekurskommission stellte ein bedeutendes privates Interesse der

Servitutsberechtigten an der möglichst integralen Freihaltung der Aussicht von

ihren Grundstücken in Richtung See und Alpen fest. Mit einer maximalen

Höhenkote von 438,5 m.ü.M. sei nur eine partielle Aussichtserhaltung möglich,

welche weder den im Bundesgerichtsurteil dargelegten Interessen der

Servitutsberechtigten noch der Teilquartierplanzielsetzung entspreche. Bei

einer für die Aussichtserhaltung notwendigen markanten Tieferlegung der maximalen

Höhenkote auf etwa 436 m.ü.M. könnten im oberen Teil der servitutsbelasteten Parzellen

keine bewilligungsfähigen Gebäude erstellt werden. Der untere Parzellenteil

hingegen sei wegen der dortigen im Kernzonenplan ausgeschiedenen Gartenbereiche

ohnehin nicht mehr überbaubar. Mit einer Höhenbeschränkung auf ein Mass, das

auf den servitutsbelasteten Grundstücken noch bewilligungsfähige und von der

Nutzung her sinnvolle Bauten zulasse, sei kein wirksamer Aussichtsschutz im

Interesse der Servitutsberechtigten möglich.

Dagegen bringen die Beschwerdeführer vor, das Bundesgericht

habe seinerzeit die Interessen der Servitutsberechtigten ausgehend von einer

möglichen Firsthöhe auf 450 m.ü.M beurteilt. Eine Höhenbeschränkung auf maximal

441.

m.ü.M. garantiere eine massive Einschränkung des nach den

Kernzonenbestimmungen möglichen Höhenmasses und sei zumutbar. Das Servitut

verbiete das Bauen nicht, sondern mache es von der Zustimmung der Berechtigten

abhängig. Diese Zustimmung dürfe nicht beliebig verweigert werden, sondern

finde seine Grenze im Rechtsmissbrauch.

Anhand der Quartierplanunterlagen lassen sich die Interessen

der Servitutsberechtigten am Erhalt der Aussicht und des Freiraums nach Süden

(von den Grundstücken Kat.-Nr. 03 und 04) bzw. nach Osten (von den Grundstücken

Kat.-Nrn. 01 und 09) ohne Weiteres bewerten. Zwar musste der Aussichtsschutz im

Rahmen des Quartierplans K tatsächlich noch gegenüber einer weit höheren

Überbauung bewertet werden. Jedoch zeigen die im vorliegenden Verfahren

festgestellten Geländehöhen, dass die servitutsberechtigten Grundstücke bis auf

eine Höhe von 437,95 m.ü.M. und weniger (Kat.-Nr. 04), auf 434,95

(Kat.-Nrn. 03 und 02) sowie auf weniger als 433,39 m.ü.M. reichen. Es ist

offensichtlich, dass sowohl eine maximale Firsthöhenbeschränkung von 441

m.ü.M., wie sie im ersten Entwurf vorgesehen war, als auch eine solche von 438,50

m.ü.M. gemäss dem überarbeiteten Entwurf zu einem beträchtlichen Nachteil für

die servitutsberechtigten Grundstücke führen würden. Insbesondere der Ausblick

von den Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 01 samt den darauf liegenden Wohnhäusern

sowie vom südlichen Bauplatz des Grundstücks Kat.-Nr. 03 würde in Blickrichtung

Südosten stark beeinträchtigt durch eine über die Kote von 436 m.ü.M. hinausragende

Überbauung des möglichen Baubereichs auf den servitutsbelasteten Grundstücken.

Dass die beiden belasteten Grundstücke bei einer derartigen Höhenbeschränkung

noch sinnvoll überbaubar wären, machen die Beschwerdeführenden zu Recht nicht

geltend.

Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die

Baurekurskommission das in den Quartierplanentwürfen formulierte Ziel, die

Aussicht von den servitutsberechtigten Grundstücken weitgehend zu erhalten, als

nicht erreichbar bezeichnete. Ob dennoch eine substanzielle Beschränkung der

Aussicht zumutbar ist, wie dies die Beschwerdeführenden vertreten, hängt von

den weiteren für und gegen eine Überbauung sprechenden Interessen ab.

6.3.2

Ein öffentliches Interesse am Erhalt des Bauverbots konnte die

Baurekurskommission nicht ausmachen. Mit Hinweis auf den im Kernzonenplan M

ausgeschiedenen Gartenbereich in einer Tiefe von rund 10 m ab der O-Strasse

erwog sie vielmehr, dass für die ungeschmälerte Erhaltung der benachbarten

Schutzobjekte keine weiteren Flächen baufrei gehalten werden müssten. Dem

schliessen sich auch die Beschwerdeführenden an.

Mit dieser Beurteilung ist die Rekursinstanz zugunsten der

Beschwerdeführenden teilweise von der erstinstanzlichen Einschätzung abgewichen.

Im angefochtenen Beschluss fanden sich durchaus bedenkenswerte Hinweise darauf,

dass die mit einer Bauverbotsmodifikation einhergehende Volumenreduktion

allenfalls im Widerspruch zur Körnung stünde, welche im Interesse des Ortsbilds

wünschenswert wäre, und dass die Erschliessung der beiden Parzellen zwangsläufig

über den ausgeschiedenen Gartenbereich führen müsste und dem Ortsbildschutz

widersprechen könnte. Wie es sich damit verhält, kann vorliegend jedoch

offenbleiben.

6.3.3

Das öffentliche Interesse an der Überbauung der beiden belasteten

Grundstücke beurteilte die Baurekurskommission – gleich wie ursprünglich das

Bundesgericht – weiterhin als gering. Die Parzellen seien aufgrund ihrer lang gezogenen,

schmalen Form trotz beabsichtigter Errichtung eines gegenseitigen Grenzbaurechts

äusserst schwierig zu überbauen und trügen wegen ihrer Kleinflächigkeit kaum

etwas zur angestrebten inneren Verdichtung bei.

Dem kann sich das Verwaltungsgericht im Wesentlichen

anschliessen. Zwar weisen die Beschwerdeführenden zutreffend darauf hin, dass

die Festlegung eines Baubereichs im Kernzonenplan eher ein öffentliches

Interesse an einer planungskonformen Nutzung begründe, als dies in der

allgemeinen Bauzone der Fall wäre. Dies hatte auch bereits das Bundesgericht in

seinem Entscheid berücksichtigt. Wenn jedoch hier der für den Ortsbildschutz

zuständige Gemeinderat zum Schluss kommt, dass die beiden Parzellen keine Baulücke

in einer geschlossenen, historischen Häuserzeile bildeten und damit im

Interesse des Ortsbildschutzes überbaut werden müssten, so hat das Verwaltungsgericht

im Rahmen seiner Rechtskontrolle keinen Anlass, dies infrage zu stellen. Das

Dispositiv

Bundesgericht hat bei seiner Beurteilung letztlich auch erkannt, dass es hier

nur um zwei kleine und ungünstig geformte Parzellen gehe, weshalb das

öffentliche Interesse an der Servitutsablösung als begrenzt erscheine (E. 7b.cc).

Weiter bringen die Beschwerdeführenden zu Recht auch vor,

dass der Teilquartierplan M explizit die bauliche Nutzung der beiden Parzellen

anstrebe. Dies war beim Quartierplan K nicht der Fall, weshalb das

Bundesgericht dem öffentlichen Interesse an einer Überbauung von vornherein nur

beschränktes Gewicht beimass (E. 7b.aa). Da der Einleitungsbeschluss mangels

gerichtlicher Überprüfung jedoch ohnehin keine Bindungswirkung zu entfalten

vermag (E. 4 vorstehend), lässt sich aus der neuen Zielsetzung des

Teilquartierplans M nichts Entscheidendes für eine Verstärkung des öffentlichen

Interesses gewinnen.

6.3.4

Die Baurekurskommission ging schliesslich von einem geringen Interesse der

Servitutsbelasteten an der Überbauung ihrer Grundstücke aus. Die Eigentümerin

des Grundstücks Kat.-Nr. 07 habe keine Bauabsichten. Ihr Rechtsvorgänger habe

das Grundstück zwar an den Beschwerdeführer 1 verkauft, der Vertrag stehe

jedoch unter dem Vorbehalt, dass der Quartierplan K im festgesetzten Umfang

vollzogen und die Baubewilligung für die geplante Überbauung erteilt werde. Die

Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 06 habe sich nicht gegen eine Überbauung

ausgesprochen, mit einer Fläche von lediglich 505 m2 könne das

Grundstück aber allein kaum baulich sinnvoll genutzt werden.

Was die Beschwerdeführenden

gegen diese überzeugenden Erwägungen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen.

Zwar können die konkreten Bauabsichten einzelner Quartierplangenossen im

Allgemeinen tatsächlich nicht ausschlaggebend für die Einleitung oder

Durchführung des Verfahrens sein. Angesichts der vorliegend sehr beschränkten

Zielsetzung des strittigen Teilquartierplanverfahrens lässt sich jedoch die

Berücksichtigung der konkreten Interessenlage der Eigentümer der beiden

belasteten Parzellen nicht vermeiden. Auch das Bundesgericht hatte es in seinem

Entscheid als für die Güterabwägung erheblich bezeichnet, dass sich die beiden

betroffenen Grundeigentümer im Streit betreffend die Servitutsaufhebung recht

indifferent verhalten und nicht einmal Parteistellung beansprucht hätten (E.

7b.bb).

Auch heute steht weniger das

Überbauungsinteresse der Grundeigentümer selber als dasjenige des

Beschwerdeführers 1, welcher ein Kaufrecht am Grundstück Kat.-Nr. 07 sowie an

55 m2 des Grundstücks Kat.-Nr. 06 hat, im Vordergrund. Bei der

Bewertung dieses Interesses kann nicht darüber hinweggesehen werden, dass der

Vollzug des Kaufvertrags gegenüber der heutigen Eigentümerin des Grundstücks

Kat.-Nr. 07 mit grossen Schwierigkeiten verbunden sein dürfte. Für das Grundstück

Kat.-Nr. 06 ging die Baurekurskommission alsdann durchaus auch von einem

Bauinteresse aus, gewichtete es aber angesichts der Grundstücksgrösse als eher

gering. Dies ist nicht zu beanstanden, zumal in die Kosten einer Überbauung

auch die bautechnischen Schwierigkeiten der Hanglage und die Entschädigung für

die Modifikation des Bauverbots einzuberechnen wären. Ob die Grundstückserschliessung

angesichts des an der O-Strasse ausgeschiedenen Gartenbereichs zusätzliche

Schwierigkeiten böte, kann hier offenbleiben.

6.4 Die

notwendige Interessenabwägung wurde von der Baurekurskommission vollständig und

in ihrer Gewichtung im Wesentlichen richtig vorgenommen. Zusammenfassend ist

daher festzustellen, dass ein relativ geringes öffentliches Interesse an der

Überbauung der beiden servitutsbelasteten Parzellen besteht, welches zusammen

mit den beschränkten privaten Interessen der servitutsbelasteten

Grundeigentümer nicht die teilweise erheblichen privaten Interessen der

servitutsberechtigten Grundeigentümer am Erhalt des Bauverbots aufwiegen kann.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Gerichtskosten den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen

(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung

steht den Beschwerdeführenden mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG). Hingegen ist den Mitbeteiligten 2 und 3 eine solche zulasten des Beschwerdeführers

zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter

solidarischer Haftung für den ganzen Betrag.

4. Die

Beschwerdeführenden 1 und 2 werden je und unter solidarischer Haftung verpflichtet,

den Mitbeteiligten 2 und 3 eine Parteientschädigung von je Fr. 500.-

(total Fr. 2'000.-) zu bezahlen, zahlbar innert

30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung

an…