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Entscheid

VB.2010.00287

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00287

26. August 2010Deutsch24 min

(URT.2010.12562)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Dr.med. A, geboren 1960, begann 1993 in D

als selbständige Ärztin zu praktizieren. Nachdem sie wiederholt Rohypnol und

Toquilone (Methaqualon) an Drogenabhängige verschrieben hatte und diesbezüglich

erfolglos gewarnt worden war, verbot ihr die Gesundheitsdirektion am 17. Februar

1997 unter gewissen Einschränkungen und Differenzierungen, Medikamente zu

verordnen und abzugeben, die unter die Betäubungsmittelgesetzgebung fallen.

Aufgrund verschiedener Verstösse gegen dieses Verbot entzog ihr die Gesundheitsdirektion

am 28. April 2000 die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit wegen

fehlender Vertrauenswürdigkeit. Eine gegen den Bewilligungsentzug gerichtete

Beschwerde wies das Verwaltungsgericht ab, und zwar im ersten Rechtsgang am 29. August

2000 (VB.2000.00211, www.vgrzh.ch) und – nach bundesgerichtlicher Aufhebung

dieses Entscheids wegen Gehörsverletzung (BGr, 16. März 2001,2P.232/2000,

www.bger.ch) – am 16. November 2001 im zweiten Rechtsgang (VB.2001.00151, www.vgrzh.ch).

Im letzteren – in Rechtskraft erwachsenen – Entscheid hielt das Verwaltungsgericht

fest, es sei A unbenommen, nach Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit

erneut ein Gesuch um Bewilligungserteilung zu stellen. In der Folge ersuchte A

mehrmals vergeblich um Erteilung einer Bewilligung.

Erwägungen

II.

Am 16. September 2009 ersuchte A die

Gesundheitsdirektion erneut um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Die

Direktion forderte sie daraufhin auf, zum Nachweis ihrer Vertrauenswürdigkeit

diverse Dokumente einzureichen.

Per 22. Oktober 2009 erteilte der

Kanton Waadt A eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung.

Am 29. März 2010 reichte A bei der

Gesundheitsdirektion ein erweitertes Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur

selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich ein und ergänzte dieses am

15.

April 2010 mit weiteren Unterlagen. Am 28. April 2010 wies die

Gesundheitsdirektion das Gesuch unter Hinweis auf die weiterhin fehlende

Vertrauenswürdigkeit As ab.

III.

Am 1. Juni 2010 erhob A beim

Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung der Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 28. April 2010 sowie die Erteilung einer

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung. Eventualiter sei die Sache an die

Gesundheitsdirektion zurückzuweisen und diese sei zu verpflichten, die

Angelegenheit unter Ausschöpfung ihres pflichtgemässen Ermessens zu prüfen;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesundheitsdirektion.

Mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2010

beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei. Am 6. Juli 2010 nahm A zur Beschwerdeantwort Stellung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Am 1. Juli

2010.

ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen

Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch

das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet.

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die

intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort

anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und

die Kontinuität des bisherigen materiellen Rechts dadurch nicht gefährdet wird

(BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf

das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein Rechtsmittel anhängig

gemacht wird (RB 2004 Nr. 8 mit Hinweisen).

Vorliegende Beschwerde ist

am 1. Juni 2010 erhoben worden. Massgebend für die Zuständigkeit ist

deshalb die bis Ende Juni 2010 geltende Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes:

Nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2

der damaligen Fassung konnten erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und

Ämter betreffend Zulassung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege

unmittelbar (mit sogenannter Direktbeschwerde) beim Verwaltungsgericht

angefochten werden. Die Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig.

1.2

Im

Verfahren der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 VRG hat das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung nicht nur auf Rechtsverletzungen,

sondern auch auf Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).

2.

2.1

Seit dem 1. September

2007.

werden die Voraussetzungen der selbständigen ärztlichen Tätigkeit neu im

Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe

(MedBG, SR. 811.11) geordnet. Dabei werden sowohl die fachlichen als auch die

persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung abschliessend geregelt

(Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2004, BBl 2005, S. 173 ff.,

226; fortan Botschaft), wobei kantonale Ausführungsbestimmungen zur

Präzisierung etwa der persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen möglich bleiben

(a.a.O., S. 230; vgl. Art. 37 MedBG). Für die selbständige Ausübung

eines universitären Medizinalberufs bedarf es einer Bewilligung der zuständigen

Stelle desjenigen Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird.

Die Bewilligung gilt nur für diesen Kanton (Botschaft, S. 189; Art. 34

MedBG). Falls eine Person in mehreren Kantonen tätig ist, so sind in allen

Kantonen Bewilligungen einzuholen (Boris Etter, Medizinalberufegesetz, Bern

2006, Art. 34 N. 6). Das Erfordernis einer Bewilligung bezweckt

einerseits, das Publikum vor unfähigen und pflichtwidrig handelnden Personen zu

schützen, anderseits aber auch, allgemein die Aufrechterhaltung des Vertrauens

zu gewährleisten, das die Gesellschaft den Ärzten entgegenbringt (Mario

Marti/Philipp Straub, Arzt und Berufsrecht, in: Arztrecht in der Praxis, 2. A.,

Zürich etc. 2007, S. 233 ff., S. 238).

2.2

Die

Berufsausübungsbewilligung wird gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt,

wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes

eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a) und vertrauenswürdig ist sowie

physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b).

Im Kanton Zürich erteilt die Gesundheitsdirektion die Bewilligung zur

selbständigen Berufsausübung (§ 4 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom

2.

April 2007 [GesG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die

gesuchstellende Person die von der Gesetzgebung geforderten fachlichen Anforderungen

erfüllt (lit. a), Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b)

und vertrauenswürdig ist (lit. c).

2.3

Vertrauenswürdig

ist, wer über einen guten Leumund verfügt (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember

2004.

zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer

in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres

persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten. Diese Voraussetzung muss

nicht nur im Verhältnis zwischen dem Arzt und den Patienten, sondern auch

zwischen dem Arzt und den Behörden erfüllt sein (BGr, 14. Juli 2009,

2C_68/2009, E. 2.3, www.bger.ch). Nach Rechtsprechung und Lehre sind

hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung

und Gesundheit dient, hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Januar 2007,

2P.231/2006, E. 9.2, www.bger.ch). Die Vertrauenswürdigkeit setzt

voraus, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen, wobei sich die

Relevanz einer Straftat einerseits nach der Schwere der Tat und anderseits nach

ihrem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs bestimmt (VGr,

22.10

, VB.2009.00349, E. 2.2, www.vgrzh.ch; vgl. Boris Etter, Art. 36

N. 10, 13; Jean-François Dumoulin, Art. 36 MedBG Rz. 23 f.).

2.4

Das Medizinalberufegesetz gewährleistet die Freizügigkeit der Personen

mit universitären Medizinalberufen auf dem Gebiet der ganzen Schweiz, wozu es

namentlich die Regeln zur selbständigen Ausübung dieser Berufe umschreibt (Art. 1

Abs. 2 und 3 lit. e MedBG). Ergänzend zum

Medizinalberufegesetz kommt das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den

Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz; BGBM) zur Anwendung, und zwar einerseits dort,

wo Medizinalberufe nicht vom Medizinalberufegesetz erfasst sind, und anderseits

dort, wo Bestimmungen in kantonalen Gesundheitsgesetzgebungen nicht durch das

Medizinalberufegesetz derogiert werden. Art. 3 Abs. 1 BGBM sieht als

Grundsatz vor, dass ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern der freie Zugang

zum Markt nicht verweigert werden darf. Beschränkungen sind in Form von Auflagen

oder Bedingungen auszugestalten und nur zulässig, wenn sie gleichermassen auch

für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur Wahrung öffentlicher

Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Kantonale

oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit

gelten auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen

nach Art. 3 BGBM unterliegen (Art. 4 Abs. 1 BGBM).

2.5

Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt die in Art. 4 Abs. 1 BGBM enthaltene

Vermutung der Gleichwertigkeit von Fähigkeitsausweisen grundsätzlich auch in

Bezug auf persönliche Voraussetzungen wie die Vertrauenswürdigkeit, weil

angenommen werden darf, dass sich die Anforderungen von Kanton zu Kanton nicht

wesentlich unterscheiden. Der Inhaber eines ausserkantonalen Ausweises ist

deshalb in der Regel ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur

Berufsausübung zuzulassen (BGr, 11. Mai 2010,2C_848/2009, E. 4.1,

www.bger.ch; BGE 125 II 56 E. 4b). Unter besonderen Umständen

sind kantonale Instanzen jedoch nicht an die Beurteilung der persönlichen

Voraussetzungen durch Behörden eines anderen Kantons gebunden. Eine

ausnahmsweise erneute Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit durch die Behörde

eines anderen Kantons kommt insbesondere dann infrage, wenn konkrete

Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Ansprecher die Voraussetzungen für die

seinerzeitige Bewilligungserteilung im Herkunftskanton gar nie erfüllt hat –

etwa weil die Behörden des Herkunftsortes über beurteilungswesentliche Punkte

nicht informiert waren –, wenn er die Voraussetzungen zwischenzeitlich nicht

mehr erfüllt oder wenn die dort zuständige Behörde die betreffenden Vorgaben

ihrer eigenen Zulassungsordnung systematisch missachtet (BGE 135 II 12

E. 2.4; BGr, 14. Juli 2009,2C_68/2009, E. 6.4, www.bger.ch).

Zulässig ist eine nochmalige Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit – ohne

Bindung an frühere Bewilligungsentscheide – ferner auch dann, wenn im Rahmen

eines „Instanzen- und Gerichtstourismus“ ein kurz zuvor in einem anderen Kanton

getroffener Entscheid ausgehebelt werden soll. Dies ist etwa dann der Fall,

wenn der Gesuchsteller über eine Berufsausübungsbewilligung eines anderen

Kantons verfügt, von der er nie Gebrauch gemacht und die er nur beantragt hat,

um eine frühere Bewilligungsverweigerung des betreffenden Kantons zu umgehen. Eine erneute Überprüfung rechtfertigt sich umso mehr, wenn die Behörden

des Gesuchskantons mit dem Gesuchsteller in direktem Kontakt standen und die

gegen ihn gerichteten Vorwürfe deshalb aus erster Hand kannten (BGr, 11. Mai

2010,2C_848/2009, E. 4.2, www.bger.ch).

2.6

Nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellen die Bestimmungen des

Binnenmarktgesetzes kein Hindernis dafür dar, dass die Zürcher

Gesundheitsbehörden das Gesuch um Zulassung zur selbständigen Berufsausübung

einer Person, die in einem anderen Kanton bereits über eine entsprechende

Bewilligung verfügt, erneut überprüfen und eigenständig für den Kanton Zürich

entscheiden. Das Verwaltungsgericht begründet dies mit Überprüfungsmöglichkeiten

bei 90-Tage-Bewilligungen gestützt auf Art. 35 Abs. 3 MedBG: Die

Zulässigkeit einer erneuten Überprüfung rechtfertige sich im Fall der

Beurteilung eines Gesuchs um unbefristete Bewilligungserteilung umso

mehr, zumal das Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen und

Tieren in diesem Fall noch höher wiege als bei einer 90-Tage-Bewilligung. Auch

aus Gründen der öffentlichen Gesundheit müsse es den Kantonen zumindest in

extremen Fällen möglich sein, Beschränkungen des Zugangs von ausserkantonalen

Anbietern vorzunehmen. In einem Verfahren mit einer weitreichenden Vorgeschichte

im Gesuchskanton könnten behördliche Auflagen in Bezug auf eine erneute

Bewilligungserteilung nicht dadurch hinfällig werden, dass ein anderer Kanton

eine Berufsausübungsbewilligung erteile (VGr, 22. Oktober 2009,

VB.2009.00349, E. 4.1 und 4.2, www.vgrzh.ch). Auch die Ausstellung einer

Unbedenklichkeitserklärung durch den Bewilligungskanton verbiete den Behörden

anderer Kantone nicht, die Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers erneut zu

überprüfen (VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260, E. 5.4,

www.vgrzh.ch).

3.

Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die von der

Beschwerdegegnerin erteilten Auflagen zum Nachweis der Vertrauenswürdigkeit

unzulässig hohe Anforderungen an ihre Mitwirkungspflicht darstellten.

3.1

Das

Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00151 vom 16. November 2001

festgehalten, dass heute nicht absehbar sei, ob und auf welche Weise es der

Beschwerdeführerin allenfalls gelingen werde, das verlorene Vertrauen in eine

sorgfältige selbständige Berufsausübung wiederherzustellen, weshalb der

Bewilligungsentzug zwangsläufig unbefristet zu erfolgen habe. Es sei ihr jedoch

unbenommen, später etwa durch die Vorlage eines Arbeitszeugnisses, welches

insbesondere auch Rückschlüsse hinsichtlich der in der bisherigen

Berufsausübung beanstandeten Punkte zulasse, und eines Berichts über den positiven

Verlauf einer eigenen Entzugstherapie ein erneutes Gesuch um Erteilung der

Bewilligung zu stellen (VGr, 16. November 2001, VB.2001.00151, E. 4,

www.vgrzh.ch).

In der Folge stellte die Beschwerdeführerin in den Jahren

2003, 2005 und 2009 Gesuche um eine Berufsausübungsbewilligung. Die

Beschwerdegegnerin wies diese jeweils ab und nannte stattdessen Auflagen, die

zur Wiedererlangung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin erfüllt

sein müssten: Sie habe eine Suchtmittelfreiheit über einen längeren Zeitraum –

mindestens die letzten zwei Jahre – nachzuweisen. Dazu habe sie ein ärztliches

Zeugnis einzureichen, welches von einer im Kanton Zürich praxisberechtigten

Ärztin bzw. einem praxisberechtigten Arzt mit entsprechender Fachausbildung in

Psychiatrie und Psychotherapie ausgestellt worden sei. Die Zeugnisausstellung

müsse auf eigenen Untersuchungen und Beurteilungen sowie auf eigenen

Laboruntersuchungen basieren. Das ärztliche Zeugnis habe den Verlauf der

Entzugstherapie sowie die zweijährige stabile Suchtmittelfreiheit und die damit

verbundene Persönlichkeitsentwicklung zu dokumentieren. Die mangelnde Vertrauenswürdigkeit

könne ferner mittels Arbeitszeugnissen widerlegt werden, welche die berufliche

Tätigkeit der Beschwerdeführerin seit 2002 lückenlos belegten.

3.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Auflagen der Beschwerdegegnerin

betreffend Vertrauenswürdigkeit gingen weit über die im

verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 16. November 2001 erwähnten

Kriterien, die ohnehin von bloss beispielhaftem Charakter seien, hinaus.

Insbesondere hätte die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin nicht verlangen

dürfen, den vor 10 Jahren erhobenen, nicht näher belegten Vorwurf ihrer

Betäubungsmittelabhängigkeit zu widerlegen. Zum einen sei ein solcher Nachweis

kaum möglich; zum anderen sei ihr die Bewilligung im Jahr 2000 nicht etwa

aufgrund einer angeblichen Betäubungsmittelabhängigkeit entzogen worden,

sondern wegen Verstössen gegen behördliche Auflagen in Bezug auf die

Medikamentenabgabe an Drogensüchtige. Die Beschwerdeführerin sei selber nicht

betäubungsmittelabhängig, sodass sich die Auflage, eine Entzugstherapie

durchzuführen, als unverhältnismässig erweise. Die Beschwerdegegnerin hätte den

Sachverhalt im Rahmen der Untersuchungspflicht von Amtes wegen ermitteln

müssen. Falls sie effektiv Zweifel an der Beweiskraft des Gutachtens gehabt haben

sollte, das die Fähigkeit der Beschwerdeführerin zur Berufsausübung belege, so

hätte sie die Erstellung eines unabhängigen Gutachtens anordnen müssen.

3.3

Der im Verwaltungsverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz besagt,

dass die Behörden von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des

rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen haben (vgl. § 7 Abs. 1 VRG).

Dieser Grundsatz wird allerdings durch die Mitwirkungspflicht der Parteien

relativiert (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Diese Pflicht trifft die Verfahrensbeteiligten

insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interesse eingeleitet haben

oder wo es um Tatsachen geht, die eine Partei besser kennt als die Behörden und

welche diese ohne deren Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem

Aufwand erheben können (BGr, 9. April 2008,1C_43/2007, E. 4.1,

www.bger.ch). Art und Umfang der Mitwirkungspflicht richten sich nach der

Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 7 N. 61).

3.4

Die

Beschwerdeführerin macht zu Unrecht geltend, dass ihre

Betäubungsmittelabhängigkeit nicht näher belegt worden sei und dass ihr die

Beschwerdegegnerin deshalb keine diesbezüglichen Auflagen hätte machen dürfen.

Aus der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. April 2000 geht zwar

hervor, dass der Bewilligungsentzug ursprünglich effektiv nicht wegen der

Betäubungsmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin erfolgt war, sondern wegen

Verstössen gegen behördliche Auflagen betreffend Medikamentenabgabe an

Drogensüchtige. Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens wurde jedoch

– auf Anordnung des Bundesgerichts (BGr, 16. März 2001,2P.232/2000,

E.4e/bb, www.bger.ch) – überprüft und in E. 3f und E. 3g des

Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November 2001 rechtskräftig festgestellt,

dass die Beschwerdeführerin betäubungsmittelabhängig sei und dass dies bei der

Patientenbehandlung ein Risiko darstelle. Unter diesen Umständen war es nicht

nur zulässig, sondern sogar geboten, der Beschwerdeführerin in Bezug auf ihre

Suchtmittelproblematik Auflagen zu machen.

3.5

Aus den

Akten geht sodann hervor, dass sich die Beschwerdeführerin in Bezug auf ihr

Suchtmittelverhalten während längerer Zeit uneinsichtig zeigte und ihre

diesbezüglichen Angaben im Verlauf des Verfahrens mehrmals korrigieren musste.

Das Verwaltungsgericht hielt in E. 3g des Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November

2001.

fest, dass die Beschwerdeführerin noch im Verfahren vor Bundesgericht im

Jahr 2000 ihre Betäubungsmittelabhängigkeit in Abrede gestellt habe, diese dann

aber im Rahmen der Befragung des Verwaltungsgerichts am 15. Juni 2001 für

die Zeit von 1997 bis 2000 eingestanden habe, wobei sie betont habe, dass

inzwischen keine Abhängigkeit mehr bestehe, was jedoch im Widerspruch zum

Bericht von Dr.med. E vom 19. September 2001 stehe, die eine immer noch

bestehende Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von Rohypnol trotz zeitweiser

Abstinenz bejaht habe. Demnach hat die Beschwerdeführerin ihre

Betäubungsmittelabhängigkeit in den Jahren 2000 und 2001 zweimal in Abrede

gestellt, was sich im Nachhinein in beiden Fällen als falsch erwies. Zieht man

in Betracht, dass gemäss der Rechtsprechung generell hohe Anforderungen an die

Vertrauenswürdigkeit von Bewilligungsinhabern zu stellen sind (vgl. oben,

E. 2.3), so rechtfertigt es sich unter den vorliegenden Umständen, auch

mehrere Jahre nach dem Bewilligungsentzug besonders hohe Anforderungen an den

Nachweis der Wiedererlangung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin zu

stellen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auflage des Nachweises der

zweijährigen Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin auch zum heutigen

Zeitpunkt als angemessen und sprengt den Rahmen der zumutbaren

Mitwirkungspflicht nicht, zumal die Beschwerdeführerin von der

Beschwerdegegnerin mehrmals auf die bestehenden Auflagen hingewiesen worden war.

Es kann im Übrigen nicht Aufgabe der Gesundheitsbehörden sein, von Amtes wegen

ein Gutachten über die Suchtmittelfreiheit einer Gesuchstellerin anzuordnen, der

die Bewilligung unter anderem aufgrund ihrer Betäubungsmittelabhängigkeit

entzogen worden war.

3.6

Ob die

Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin überdies verlangen durfte, dass

sie eine Dokumentation über den Verlauf einer Entzugstherapie einreiche, kann

im vorliegenden Fall offenbleiben. Wie im Folgenden (E. 4) gezeigt werden wird,

hätte die Bewilligungserteilung auch dann verweigert werden dürfen, wenn die

Beschwerdegegnerin darauf verzichtet hätte, der Beschwerdeführerin neben der

Pflicht zum Nachweis ihrer zweijährigen Betäubungsmittelfreiheit weitere

Auflagen in Bezug auf ihre Suchtproblematik zu machen. Soweit die

Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin dazu verpflichtete, die beruflichen

Tätigkeiten seit 2002 mittels Arbeitszeugnissen lückenlos zu belegen, ist von

einer angemessenen und zumutbaren Auflage auszugehen, zumal die

Beschwerdegegnerin nicht beanstandete, dass die Beschwerdeführerin für die

Jahre 2002 bis 2008 infolge selbständiger Tätigkeit keine Arbeitszeugnisse

einreichte.

3.7

Demnach

erweist sich die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe zu hohen Anforderungen an

den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin gestellt, als

unbegründet.

4.

Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin das Gesuch der

Beschwerdeführerin um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung zu Recht

abwies.

4.1

Die

Beschwerdegegnerin begründete die Nichterteilung der Berufsausübungsbewilligung

mit der weiterhin fehlenden Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin. Diese

sei den behördlichen Auflagen nicht nachgekommen und habe keine Unterlagen

vorgelegt, die eine fachgerechte Beurteilung ihrer Suchtproblematik

ermöglichten, sondern lediglich ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten

eingereicht. Die vom Kanton Waadt am 22. Oktober 2009 ausgestellte

Praxisbewilligung ändere nichts am Umstand, dass es der Beschwerdeführerin

nicht gelungen sei, die Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit

nachzuweisen. Der Kanton Waadt habe die Bewilligung nämlich bejaht, ohne dass

eine Unbedenklichkeitserklärung des Kantons Zürich vorgelegen habe und ohne

über die Umstände des Bewilligungsentzugs im Kanton Zürich genügend informiert

zu sein. Ferner sei die Beschwerdeführerin im Kanton Waadt offenbar gar nie

selbständig ärztlich tätig gewesen, sodass sie auch aus binnenmarktrechtlicher

Perspektive keinen Anspruch auf eine Bewilligungserteilung im Kanton Zürich

habe. Der Kanton Waadt habe die Beschwerdegegnerin zwar am 16. November

2009.

um Auskunft in Bezug auf die ärztliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin im

Kanton Zürich ersucht. Doch zum einen hätten die Waadtländer Behörden die

Berufsausübungsbewilligung bereits am 22. Oktober 2009 und somit vor

diesem Auskunftsgesuch erteilt; zum anderen sei es ohnehin Sache der

Betroffenen, die Ausstellung einer Unbedenklichkeitserklärung zu verlangen. An

der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin ändere sodann

auch der Umstand nichts, dass der Kanton Waadt am 9. Februar 2010 eine

Unbedenklichkeitserklärung ausgestellt habe, von der die Beschwerdegegnerin am

15.

April 2010 Kenntnis erhalten habe. Im Übrigen könnten auch die zwei

eingereichten Arbeitszeugnisse, die eine ärztliche Tätigkeit über insgesamt

rund ein Jahr zwischen August 2008 und Januar 2010 verteilt auf zwei Stellen

belegten, die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin in Bezug auf die

Suchtproblematik nicht wieder herstellen. Erschwerend komme schliesslich hinzu,

dass die Beschwerdeführerin mit Strafbefehl vom 4. Februar 2009 wegen

versuchter Erpressung und Missbrauchs einer Fernmeldeanlage rechtskräftig für

schuldig befunden worden sei.

4.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, sie erfülle sämtliche Voraussetzungen für

eine Bewilligungserteilung. Es wäre unverhältnismässig, ihr die Berufsausübung

im Kanton Zürich zu verbieten wegen Ereignissen, die sich vor 10 Jahren abgespielt

hätten, zumal erwiesen sei, dass die damals beanstandeten Handlungen seither

nicht mehr vorgekommen seien. Sie sei ihrer Mitwirkungspflicht umfassend

nachgekommen und habe sämtliche für die Beurteilung des Gesuchs erforderlichen

Unterlagen eingereicht. Ein privates Gutachten, das ihre Fähigkeit zur

ärztlichen Berufsausübung belege, sei von der Beschwerdegegnerin zu Unrecht

nicht berücksichtigt worden. Dass ihre Laborwerte laut dem Gutachten einen

positiven Benzodiazepinwert aufwiesen, sei damit zu erklären, dass sie das

Schlafmittel Dalmadorm einnehme. Dies sei medizinisch indiziert und stelle bei

Patienten mit chronischen Schlafstörungen – zu denen auch sie gehöre – eine übliche

Anordnung dar, sodass die Einnahme dieses Medikaments der Erteilung einer

Berufsausübungsbewilligung nicht entgegenstehen dürfe. Weder die

Schlafstörungen noch der Konsum von Schlafmitteln hinderten die ansonsten

gesunde Beschwerdeführerin daran, ihren Beruf als Ärztin einwandfrei auszuüben,

was bereits die im Jahr 2001 vom Verwaltungsgericht befragte Ärztin bestätigt

habe. Ferner dürfe ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass sie von 2002 bis 2008

als selbständige Fachübersetzerin gearbeitet habe und deshalb nur für die Zeit

von August 2008 bis Januar 2010 Arbeitszeugnisse vorweisen könne. Die

Beschwerdegegnerin habe sodann zu Unrecht berücksichtigt, dass die

Beschwerdeführerin wegen versuchter Erpressung und Missbrauchs einer Fernmeldeanlage

im Strafregister eingetragen sei, denn es handle sich um ein Delikt, das bei

der Beurteilung der Fähigkeit der einwandfreien Berufsausübung keine Rolle

spiele. Im Übrigen hätte die Beschwerdegegnerin mitberücksichtigen müssen, dass

der Kanton Waadt ihr eine Berufsausübungsbewilligung erteilt habe, zumal sich

die Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit von Kanton zu Kanton nicht

wesentlich unterscheiden dürften. Die Bewilligung im Kanton Waadt sei am 7. Dezember

2009.

– rückwirkend auf den 22. Oktober 2009 – erteilt worden und basiere

auf umfassenden Abklärungen ihrer Vertrauenswürdigkeit. Die

Bewilligungserteilung sei insbesondere erst erfolgt, nachdem die Waadtländer

Behörden die Beschwerdegegnerin am 16. November 2009 um Auskunft ersucht

hätten und nachdem die Beschwerdeführerin die Waadtländer Behörden am 2. Dezember

2009.

über die früheren Verfahren im Kanton Zürich informiert habe. Auch die

Ausstellung der Unbedenklichkeitserklärung der Waadtländer Behörden vom 9. Februar

2010.

sei in Kenntnis der Vorfälle im Kanton Zürich erfolgt, was die

Beschwerdegegnerin zu Unrecht nicht berücksichtigt habe. Im Oktober 2009 sei

die Beschwerdeführerin – im Einverständnis mit den Waadtländer

Gesundheitsbehörden – für einen krankheitshalber vorübergehend arbeitsunfähigen

Kollegen eingesprungen und danach sei sie bis Januar 2010 im Spital F als selbständige

Ärztin tätig gewesen. Demnach habe sie im Kanton Waadt von ihrer

Berufsausübungsbewilligung Gebrauch gemacht, sodass ihr die Bewilligung im

Kanton Zürich auch aufgrund binnenmarktrechtlicher Ansprüche nicht hätte verweigert

werden dürfen.

4.3

Aus dem

von der Beschwerdeführerin in Auftrag gegebenen Gutachten des Instituts für interdisziplinäre

medizinische Begutachtungen vom 2. März 2010 geht keine zweijährige

Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin hervor. Der Gutachter erachtet die

Beschwerdeführerin zwar als fähig, den Arztberuf selbständig auszuüben, und

attestiert ihr, kein Rohypnol eingenommen zu haben. Doch der Schluss des

Gutachters, die Beschwerdeführerin konsumiere kein Rohypnol, beruht einzig darauf,

dass diese den Rohypnolkonsum glaubhaft verneint habe. Dass die Laborwerte der

Beschwerdeführerin laut Gutachten einen positiven Benzodiazepinwert aufweisen,

der zumindest theoretisch durch den Konsum von Rohypnol verursacht sein könnte,

weckt jedoch berechtigte Zweifel an der Suchtmittelfreiheit der

Beschwerdeführerin, zumal diese ihren Rohypnolkonsum in der Vergangenheit

bereits zweimal zu Unrecht bestritten hat (vgl. oben, E. 3.5) und es sich

bei Rohypnol um ein Betäubungsmittel handelt, das zu psychischer und physischer

Abhängigkeit führen kann (vgl. BGr, 2. Mai 2003,6S.3/2003, E. 1.3).

Jedenfalls musste die Beschwerdegegnerin aus dem Parteigutachten nicht

ableiten, die Beschwerdeführerin sei heute mit überwiegender Wahrscheinlichkeit

betäubungsmittelfrei. Angesichts der positiven Benzodiazepinwerte der Beschwerdeführerin

fällt sodann auch nicht ins Gewicht, dass weder Dr.med. G (vgl. Gutachten

S. 2–4) noch Dr.med. H von einer Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von

Psychopharmaka ausgehen, zumal diese die Beschwerdeführerin nicht spezifisch

auf eine allfällige Suchtmittelabhängigkeit hin untersucht haben. Insgesamt

ging die Beschwerdegegnerin demnach zu Recht davon aus, dass weiterhin Zweifel

an der fehlenden Betäubungsmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin angebracht

sind. Dass eine allfällige Suchtmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin bei

der Patientenbehandlung ein Risiko bildet und mit den beruflichen Anforderungen

einer selbständigen ärztlichen Tätigkeit kaum vereinbar wäre, hat das

Verwaltungsgericht bereits in E. 3f und 3g des Entscheids VB.2001.00151

vom 16. November 2001 festgehalten; es besteht kein Anlass, von dieser Auffassung

abzuweichen.

Aufgrund der begründeten Zweifel an der Suchtmittelfreiheit

der Beschwerdeführerin durfte die Beschwerdegegnerin auf deren weiterhin fehlende

Vertrauenswürdigkeit schliessen und folglich vom Fehlen dieses

Bewilligungserfordernisses ausgehen. Dem stehen auch die zwei von der

Beschwerdeführerin eingereichten Arbeitszeugnisse nicht entgegen. Diese

bescheinigen zwar, dass die Beschwerdeführerin im Kanton Waadt von Mitte August

2008.

bis Ende April 2009 sowie vom 20. Oktober 2009 bis zum 31. Januar

2010.

ärztlich tätig war. Doch dieser Umstand allein vermag keine genügende

Basis für die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin darzustellen, solange

Zweifel an ihrer Suchtmittelfreiheit bestehen. Nach dem Gesagten muss nicht

näher geprüft werden, ob der Strafregistereintrag der Beschwerdeführerin, der

einen nicht berufsrelevanten Sachverhalt betrifft, die Vertrauenswürdigkeit der

Beschwerdeführerin zusätzlich beeinträchtigt.

4.4

Die

Beschwerdegegnerin verneinte schliesslich zu Recht auch einen

binnenmarktrechtlichen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Erteilung der

Berufsausübungsbewilligung. Zum einen besteht gemäss der Rechtsprechung (vgl.

oben, E. 2.5 und 2.6) kein binnenmarktrechtlich geschützter Anspruch auf

eine Bewilligungserteilung in sämtlichen Kantonen, sobald ein Kanton die

Bewilligung erteilt hat, zumal wenn die Behörden des Gesuchskantons – wie im

vorliegenden Fall – mit der Gesuchstellerin während längerer Zeit in engem

Kontakt standen und Kenntnis einer umfangreichen Vorgeschichte haben, die unter

anderem einen Bewilligungsentzug umfasst. Zum anderen ist davon auszugehen,

dass der Kanton Waadt über die früheren Verfahren im Kanton Zürich nicht

umfassend informiert war, als er der Beschwerdeführerin per 22. Oktober

2009.

eine Berufsausübungsbewilligung erteilte. Aus welchen Gründen die Zürcher

Behörden die Waadtländer Behörden nicht im Detail über die Vorwürfe und den

Bewilligungsentzug informierten und weshalb die Waadtländer Behörden beim

Bundesamt für Gesundheit offenbar keine Einsicht in die Personendaten der

Beschwerdeführerin im Register der universitären Medizinalberufe beantragten

(vgl. Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 lit. a

der Verordnung vom 15. Oktober 2008 über das Register der universitären

Medizinalberufe [Registerverordnung MedBG; SR 811.117.3]), kann dahingestellt

bleiben. Massgebend ist vielmehr, dass die Waadtländer Gesundheitsbehörden zum

Zeitpunkt der Bewilligungserteilung – gemäss Angaben der Beschwerdeführerin am

7.

Dezember 2009 – lediglich aufgrund des Briefs der Beschwerdeführerin

vom 2. Dezember 2009 über die Vorkommnisse im Kanton Zürich informiert

waren. Darin hielt die Beschwerdeführerin zwar fest, dass im Kanton Zürich

einst eine Administrativmassnahme angeordnet worden sei, weil sie in ihrer

Privatapotheke ohne entsprechende Bewilligung benzodiazepinbasierte Medikamente

gelagert und verkauft habe. Dass sie diese Medikamente an drogensüchtige Personen

abgegeben hatte und dass überdies auch ihre eigene Betäubungsmittelabhängigkeit

zum Vertrauensverlust bzw. zum Bewilligungsentzug geführt hatte, erwähnte die

Beschwerdeführerin hingegen nicht, sodass die Waadtländer Behörden von diesen

entscheidwesentlichen Gegebenheiten keine Kenntnis hatten, als sie die

Berufsausübungsbewilligung erteilten bzw. eine Unbedenklichkeitserklärung

ausstellten. Unter diesen Umständen durfte die Beschwerdegegnerin die Vertrauenswürdigkeit

der Beschwerdeführerin erneut überprüfen, auch wenn diese im Kanton Waadt eine

Berufsausübungsbewilligung erhalten und davon während einiger Monate Gebrauch

gemacht hatte.

4.5

Insgesamt

ist somit nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch der

Beschwerdeführerin um Wiedererteilung einer Berufsausübungsbewilligung im

Kanton Zürich abwies.

5.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen der

Beschwerdeführerin als unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung ist ihr unter diesen Umständen nicht zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…