VB.2010.00390

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00390

22. September 2010Deutsch20 min

(URT.2010.12638)

Anpassung des Verfahrensrechts und Zuständigkeit (E. 1). Die Beschwerdeführenden machen geltend, es sei ein Initiativbegehren der Gemeindeversammlung vorzulegen (E. 2.1). Die Gemeindevorsteherschaft hat die Rechtsmässigkeit von Initiativen vorgängig zu überprüfen. Bei Initiativen auf Änderung eines Zonenplans hat sie allerdings nicht sämtliche komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen sind, vorweg zu entscheiden (E. 2.2). Kognition (E. 2.3). Zonenplanänderungen fallen nach der massgebenden Gemeindeordnung in den Zuständigkeitsbereicht der Gemeindeversammlung und sind daher möglicher Gegenstand von Initiativen (E. 2.4). Eine Initiative darf nicht gegen übergeordnetes Recht verstossen (E. 3.1). Die Beschwerdeführenden verlangen Vorlage der Initiative ohne Rückwirkungsklausel (E. 3.2). Ein Zonenplan kann geändert werden, wenn veränderte Verhältnisse und Änderungsgründe, welche das Interesse an der Planbeständigkeit überwiegen, vorliegen. Die Anforderungen werden geringer, wenn sich das Alter des Plans dem Planungshorizont von 15 Jahren nähert. Als taugliche Vertrauensgrundlage eignet sich allerdings ein festgesetzter Nutzungsplan nur dann, wenn kein Planungsfehler vorliegt (E. 3.3). Vorliegend lässt sich ein Planungsfehler nicht ausschliessen und die Festsetzung der Bauzone wirkt fragwürdig. Zudem erfolgte die betroffene Einzonung 1984. Da diese im Rahmen der späteren Revision keine Änderung erfuhr, musste sie nicht erneut genehmigt werden. Eine weitergehende Prüfung hat im Rahmen der Beurteilung der Gültigkeit einer Initiative nicht zu erfolgen (E. 3.4). Auch ist die Möglichkeit der Änderung früherer Volksabstimmungsbeschlüsse selbstverständlich (E. 3.5). Rechtsmissbrauch liegt nicht vor (E. 3.6). Die Initiative erscheint daher nicht von vornherein als rechtswidrig (E. 3.7). Die Initiative erscheint auch nicht undurchführbar (E. 4). Auch ohne Rückwirkungsklausel bleiben Stossrichtung und Ausmass der Initiative dieselben (E. 5). Die Initiative wäre daher teilweise vorzulegen gewesen und die Beschwerde ist gutzuheissen (E. 6). Ein Sistierungs- oder Beiladungsantrag wurde nicht gestellt (E. 7). Kostenfolgen (E. 8).

Sachverhalt

Am 11. Februar 2010 wurde dem Gemeinderat X eine durch

A–I und weitere Einwohner von X unterzeichnete Initiative zur Abstimmung in der

Gemeindeversammlung eingereicht, wonach jener "Teil des Grundstücks

Kat. Nr. 01, welcher in der Kernzone KI der Gemeinde X" liege,

rückwirkend per 1. Dezember 2009 der Wohnzone W2A zuzuteilen sei, mit der

Begründung, in jener Zone sollten keine fünfstöckigen Mehrfamilienhäuser neu

gebaut werden können, wo bisher nur zweigeschossige Einfamilienhäuser hätten errichtet

werden können.

Die Gemeinde X liess daraufhin durch das Gemeindeamt die

Zulässigkeit der Initiative überprüfen. Dieses erachtete die in der Initiative

vorgesehene Rückwirkung als unzulässig und daher als nicht initiativfähig. Ob

eine Erklärung blosser Teilungültigkeit angebracht sei, beurteilte es hingegen ausdrücklich

nicht.

Am 20. April 2010 beschloss der Gemeinderat X die

(umfassende) Ungültigerklärung der Initiative (Dispositiv-Ziff. I).

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten nebst anderen A–I am 22. Mai

2010.

an den Bezirksart Z mit dem Antrag, der Beschluss des Gemeinderats X vom

20.

April 2010 sei aufzuheben und es sei der Gemeindeversammlung X das

Initiativbegehren (ohne Rückwirkungsklausel) vorzulegen. Mit Beschluss vom 12. Juli

2010.

wies der Bezirksrat Z den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. II), soweit er

darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 27. Juli 2010 liessen A–I Beschwerde führen und

beantragen, der Beschluss des Bezirksrats Z vom 12. Juli 2010 sei

aufzuheben und es sei die Gemeinde X einzuladen, das Initiativbegehren (ohne

Rückwirkungsklausel) der Gemeindeversammlung vorzulegen, unter Entschädigungsfolge

zulasten der Gemeinde X.

Der Bezirksrat Z verzichtete am 30. Juli 2010 auf Vernehmlassung

und die Gemeinde X beantragte am 25. August 2010, die Beschwerde sei

abzuweisen, unter Entschädigungsfolge zulasten von A–I. Schliesslich teilte deren

Rechtsvertreter – nach Nachreichung von Vollmachten am 26. August 2010 –

am 1. September 2010 mit, er werde A–I raten, auf ein Begehren um

Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels zu verzichten, wies dabei

allerdings mit inhaltlichem Bezug auf einen früher ergangenen Entscheid des

Verwaltungsgerichts hin, dessen Sachverhalt dem vorliegenden ähnlich sei.

Schliesslich reichte er am 7. September 2010 (erneut) Vollmachten nach.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Am 1. Juli

2010.

ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

vom 22. März 2010 in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) überarbeitet. Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln

zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige

Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des

bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III

431.

E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum

Folgenden). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende

Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird. Für

den vorliegenden Fall ändert sich mit der Revision bezüglich der Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts indes nichts.

1.2

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in

Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen. In Stimmrechtssachen

steht (seit 1. Juli 2010) gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. c VRG (vgl. auch § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG e contrario)

gegen Rekursentscheide des Bezirksrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen.

1.3

Die Beschwerdeführenden sind entsprechend § 21a lit. a VRG

offenbar Stimmberechtigte. Da auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt

erscheinen, gilt es auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführenden beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und

es sei die Beschwerdegegnerin einzuladen, das Initiativbegehren (ohne

Rückwirkungsklausel) der Gemeindeversammlung vorzulegen. Sie rügen mithin, die

Initiative beziehungsweise der die Rückwirkung nicht betreffende Teil davon sei

zu Unrecht der Gemeindeversammlung nicht unterbreitet worden. Darin liesse sich

eine Verletzung des Stimmrechts erblicken (vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 4.2.3.5).

2.2

Gemäss § 50 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

(GG, LS 131.1) kann jeder Stimmberechtigte über einen in die Befugnis der

Gemeindeversammlung fallenden Gegenstand eine Initiative ergreifen. Die

Gemeindevorsteherschaft hat sodann zu prüfen, ob eine Initiative von mindestens

einer stimmberechtigten Person unterstützt wird, ob sie rechtmässig ist und ob

die Gemeindeversammlung für die Behandlung des Gegenstands zuständig ist (§ 50a

Abs. 1 GG; ferner Thalmann, § 50 N. 6.2; BGE 98 Ia 637

E. 2). Sollte dies nicht der Fall sein, hat sie dies mit begründetem

Beschluss festzustellen (§ 50a Abs. 2 GG). Sie hat die Pflicht und

nicht nur das Recht zur Prüfung (vgl. Thalmann, § 50 N. 6.1).

Allerdings gilt es bei einer Initiative auf Änderung eines Zonenplans

behördlich nicht bereits alle komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit

und Angemessenheit eines Begehrens, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen

sind, vorweg zu entscheiden (Thalmann, § 50 N. 7.1; RRB 846/2001, 13. Juni

2001, E. 6b, www.zhentscheide.zh.ch).

2.3

Im Folgenden richtet sich die Kognition des Verwaltungsgerichts nach § 50

VRG, wonach grundsätzlich nur Rechtsverletzungen sowie eine unrichtige oder

ungenügende Sachverhaltsfeststellung geltend gemacht werden können (§ 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG), die Rüge der

Unangemessenheit hingegen ausgeschlossen ist (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.4

Vorab ist

zu bemerken, dass entsprechend der beschwerdegegnerischen Gemeindeordnung in

Verbindung mit § 88 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(LS 700.1) Bau- und Zonenordnungen durch die Gemeindeversammlung

festzusetzen und zu ändern sind, weshalb eine diesbezügliche Initiative

grundsätzlich zulässig erscheint.

3.

3.1

Damit eine

Initiative rechtmässig und gültig ist, darf sie einerseits nach § 50c GG

in Verbindung mit § 121 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen

Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) in Verbindung mit Art. 28

Abs. 1 lit. b der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101) nicht gegen übergeordnetes Recht verstossen.

3.2

Die

Beschwerdeführenden machen nicht geltend, auch die ursprünglich noch vorgesehene

Rückwirkung sei rechtmässig. Vielmehr verlangen sie die Vorlage der Initiative

ohne diesen Teil, weshalb es dessen Rechtmässigkeit im Folgenden nicht zu

prüfen gilt, sofern eine Teilvorlage möglich ist (vgl. zur Frage der

Rückwirkung BGE 101 Ia 231 E. 3; ferner Thalmann, § 50

N. 3.3).

3.3

Nach Art. 21

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG,

SR 700) werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn

sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen

Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 120

Ia 227 E. 2b Abs. 1). Andererseits sind Pläne revidierbar, da dem

Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben

Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf sollen in Übereinstimmung

gebracht werden können (BGE 123 I 175 E. 3a). Für die Frage, ob die

Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse

an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter

Berücksichtigung etwa der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines

Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und von deren Begründung

(vgl. BGE 128 I 190 E. 4.2). Je neuer ein Zonenplan ist,

desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je

einschneidender sich die beabsichtige Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen

die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227

E. 2c S. 233, 113 Ia 444 E. 5b). Bei der Ermittlung dieser

massgebenden Dauer des Bestands des Nutzungsplans gilt es nicht auf den

kommunalen Planbeschluss abzustellen, sondern auf die Genehmigung durch die kantonale

Behörde (BGr, 2. Juli 1980, ZBl 81/1980, S. 547, E. 5b S. 549).

Die blosse Änderung des Volkswillens beziehungsweise eine

gewandelte Einstellung der Planungsorgane stellen keine veränderten

Verhältnisse dar. Solches allein reicht nach nur ein oder zwei Jahren (BGE 128

I 190 E. 4.4, 109 Ia 113 E. 3 S. 115) ebenso wenig aus wie gar

nach deren neun bis zehn (BGE 123 I 175 E. 3g). Indessen können nach

Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b

RPG), wenn Zonenpläne grundsätzlich einer Gesamtrevision zu unterziehen und

nötigenfalls anzupassen sind (BGr, 20. Dezember 1994, ZBl 97/1996,

S. 36, E. 3c), auch bloss veränderte politische Vorstellungen

entscheidend sein. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist von 15 Jahren

kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des

Plans, und umso eher können auch bloss geänderte Anschauungen und Absichten der

Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt

werden, etwa das Anliegen, überdimensionierte Bauzonen zu verkleinern (BGr, 25.

Januar 2002,1P.611/2001, E. 3.2, www.bger.ch).

Liegen hingegen veränderte, für die Planung massgebende

Verhältnisse vor, müssen für die Zonenanpassung immer noch gewichtige Gründe

vorliegen, welche das Interesse an der Planbeständigkeit überwiegen. An sich

reichen als solche Gründe auch die Planungsgrundsätze nach Art. 3 RPG aus,

wenn deren Beachtung nach einer neuen zonenrechtlichen Behandlung verlangt.

Gewichtige Gründe sind so insbesondere auch die Bestrebungen, wohnliche

Siedlungen zu schaffen und zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 lit. b

RPG) und die Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einzuordnen (Art. 3

Abs. 2 lit. b RPG; vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 21 N. 20, auch zum Folgenden;

BGr, 10. Dezember 2002,1A.162/2002 und 1P.392/2002, E. 5.2,

www.bger.ch).

Ebenfalls genügen kann statt veränderter Verhältnisse allerdings

auch das Vorliegen eines (sogar kürzlich unterlaufenen) Planungsfehlers (BGr,

14.

Januar 2003,1A.167/2002 und 1P.425/2002, E. 3.7.1, www.bger.ch; BGE 121

I 245 E. 6c). Entsprechend eignet sich als taugliche Vertrauensgrundlage

ein einmal festgesetzter Nutzungsplan überhaupt nur dann, wenn der zuständige

Planungsträger ihn in umfassender Würdigung der massgebenden Verhältnisse und

unter Beachtung der raumplanerischen Grundsätze und Zielsetzungen festgesetzt

hat (VGr, 23. August 2007, VB.2006.00180, E. 6.1,

www.vgrzh.ch; BGE 116 Ib 185 E. 4b). Allerdings

gelten Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes und zur

Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind, vermutungsweise als

rechtmässig (BGr, 25. Januar 2002,1P.611/2001, E. 3.1, www.bger.ch).

3.4

Der

geltende beschwerdegegnerische Zonenplan wurde von der Gemeindeversammlung am

2.

Dezember 1999 festgesetzt und am 23. Mai 2000 durch die

Baudirektion genehmigt. Er ist entsprechend rund zehn Jahre alt. Damit reicht

eine gewandelte Einstellung der Bevölkerung zur einzigen Rechtfertigung der

Planänderung nicht aus. Immerhin ist zu berücksichtigen, dass das streitbetroffene

Grundstück bereits 1984 der Kernzone I zugewiesen worden war und diese

Zonierung offenbar bei der Zonenplanrevision ungeprüft übernommen wurde und

entsprechend durch die Baudirektion nicht erneut genehmigt werden musste (VGr,

7.

Dezember 2006, VB.2005.00597, E. 5, www.vgrzh.ch). Das Interesse

an der Planbeständigkeit wiegt unter diesen Umständen nicht mehr schwer.

Entsprechend führen die Beschwerdeführenden auch

Änderungsgründe an. Soweit sie insofern allerdings vorbringen, eine Überbauung

sei bis zur Entlassung der Scheune aus dem Inventar der Schutzobjekte ohnehin

nicht möglich gewesen, gilt es zu bemerken, dass die Festsetzung des Zonenplans

nach Entlassung der Scheune aus dem Inventar, wenn auch während laufender

diesbezüglicher Rekursfrist, erfolgte. Diese Veränderung war somit bereits im

Zeitpunkt der Festsetzung offensichtlich.

Die Frage der Planbeständigkeit stellt sich aber wie

erwähnt nur für bundesrechtskonforme Pläne, und die Verwirklichung einer

gesetzeskonformen Planung hat Vorrang vor dem Gebot der Planbeständigkeit (BGE 118

Ia 151 E. 5c, 116 Ia 235 E. 4a). Immerhin hegen die

Beschwerdeführenden Zweifel an der Rechtmässigkeit des Plans, und auch die Natur-

und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich bezeichnet die Festsetzung der

Bauzone mit Flächenausdehnung bis hart an das Kirchenschiff, deren hohes

Nutzungsmass und maximale Geschossigkeit in ihrem Gutachten vom 6. April

2010.

als fragwürdig, zumal dies den Schutzanspruch des Schutzobjekts von

kantonaler Bedeutung generell in Frage stelle. Offensichtlich machen die

Beschwerdeführenden einen entsprechenden Planungsfehler geltend. Ein solcher

lässt sich jedenfalls nicht ohne Weiteres von der Hand weisen. Dies gilt umso

mehr, als die Landschaft, zu welcher X gehört, erst nach dem Zeitpunkt der ursprünglichen

Zonierung ins Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler aufgenommen

wurde (vgl. Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften

und Naturdenkmäler vom 10. August 1977 [SR 451.11]).

Allerdings wurde bereits bemerkt, dass im Rahmen der

behördlichen Prüfung der Zulässigkeit einer Initiative auf Änderung eines

Zonenplans nicht bereits alle komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, der

Zweckmässigkeit und Angemessenheit, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen

sind, vorweg zu entscheiden sind (vorn 2.2). Dies gilt auch hinsichtlich der

vorinstanzlichen Erwägungen über die Eignung der Initiative bezüglich der

seitens der Initianten angestrebten Ziele (siehe zur Frage der Eignung von

Planungsinitiativen VGr, 20. August 2009, VB.2008.00298, E. 3.3,

www.vgrzh.ch), und ebenso wenig hat das Verwaltungsgericht solches zu tun. Entscheidend

kommt hinzu, dass bei blossen Zweifeln an der Gültigkeit einer Initiative diese

dem Stimmberechtigten vorzulegen ist (vgl. Thalmann, § 50 N. 6.1).

Unter diesen Umständen lässt sich die Rechtswidrigkeit der Planänderungs-Initiative

nicht von vornherein mit der notwendigen zweifelsfreien Sicherheit bejahen.

3.5

Die

Möglichkeit zur Änderung früherer Volksabstimmungsbeschlüsse gilt sodann als

selbstverständlich. Wiedererwägungsanträge in der Form von Initiativen sind dem

Stimmbürger daher nicht verwehrt, sei es, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse

verändert haben, sei es, dass die Meinung der Stimmberechtigten über bestimmte

Belange sich gewandelt hat; dies gilt auch auf Gemeindeebene (vgl. Thalmann,

§ 50 N. 3.8). Im Fall – nicht eines Zonenplans, sondern sogar – eines Baubeschlusses

ist eine Initiative auf Wiedererwägung desselben auch dann zulässig, wenn

inzwischen mit dem Werk begonnen wurde (BGE 94 I 120 E. 3 f.),

nicht jedoch, wenn das betreffende Werk ganz oder zum grossen Teil bereits

ausgeführt ist (BGE 99 Ia 402 E. 4c; vgl. Alfred Kölz, Die kantonale

Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982,

S. 1 ff., 24).

3.6

Eine

Initiative auf Änderung eines Zonenplans kann schliesslich auch rechtsmissbräuchlich

sein, wenn damit lediglich ein privates Interesse, nämlich die Verhinderung eines

zonenkonformen Bauprojekts, verfolgt wird, obwohl dem Betroffenen offen stünde,

Einwände gegen das Bauvorhaben zivil- oder verwaltungsrechtlich auf dem Prozessweg

vorzubringen (vgl. Thalmann, § 50 N. 3.8; Andreas Hohl, Probleme

des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, Zürich

1989, S. 95). Dies gilt allerdings nicht bei blosser Veranlassung der

Abänderung der Zonenvorschriften durch ein bestimmtes Bauvorhaben

(vgl. Hohl, S. 96). Ein solcher Rechtsmissbrauch der demokratischen Institutionen

kann allerdings nur bei Extremfällen angenommen werden (BGE 100 Ia 378

E. 4), wenn der demokratische Apparat in sinnloser Weise strapaziert und

dadurch in Frage gestellt würde (BGr, 30. Oktober 1974, ZBl 76/1975,

S. 210, E. 4; ferner Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 28 N. 22; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die

demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

Zürich 2000, N. 2129 f.). Jedoch scheint es vorliegend primär um die

Abzonung selbst zu gehen, also um eine generelle, auf sämtliche daselbst je

geplanten Bauvorhaben bezogene Anpassung des Zonenplans aus planungsrechtlichen

Gründen und nicht einzig um eine – aus anderen Gründen missliebige – blosse

Verhinderung des spezifischen Bauprojekts. Dieses Ziel lässt sich im bloss

baurechtlichen Verfahren aber nicht erreichen, auch wenn im Rahmen des

Letzteren durchaus die akzessorische Anfechtung des Zonenplans möglich

erschiene (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,

5.

A., Bern 2008, S. 95 f. und 532; BGE 90 I 345

E. 2b, 119 Ib 480 E. 5c).

3.7

Die

Initiative lässt sich nach dem Gesagten – ungeachtet der Frage der Rückwirkung

–als Grenzfall nicht von vornherein als rechtswidrig qualifizieren.

4.

4.1

Für die

Gütigkeit einer Initiative ist sodann Voraussetzung, dass die vorgesehene Regelung

nach § 50c GG in Verbindung mit § 121 Abs. 1 GPR in Verbindung

mit Art. 28 Abs. 1 lit. c KV nicht offensichtlich undurchführbar

ist. Nur unüberwindbare Hindernisse der Realisation führen zur Ungültigkeit der

Initiative; bezüglich blosser Schwierigkeiten liegt es am Stimmbürger, Vor- und

Nachteile gegeneinander abzuwägen (BGE 128 I 190 E. 5).

Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der faktischen

Durchführbarkeit ist nicht das Datum, an welchem die Initiative eingereicht

wurde, sondern es ist auf die Sachlage zur Zeit, zu der die zuständige Behörde

über die Zulässigkeit der Initiative entscheidet, abzustellen beziehungsweise

auf einen Zeitpunkt, der möglichst nahe bei demjenigen liegt, an dem die Initiative

dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten ist (BGE 128 I 190 E. 5.1,

101.

Ia 354 E. 10; ferner Kölz, S. 25; Schuhmacher, Art. 28

N. 25; Thalmann, § 50 N. 3.5; Hohl, S. 93).

Die Undurchführbarkeit muss offensichtlich und völlig

zweifelsfrei sein, damit die Initiative ungültig erscheint. Es genügt nicht,

dass das Begehren lediglich für unzweckmässig oder unvernünftig gehalten wird

oder es die Staatskasse stark belasten würde. Ob eine Initiative tatsächlich

und in welchem Ausmass durchführbar ist, steht nämlich oft nicht eindeutig fest

(BGE 92 I 358 E. 4 S. 359, 94 I 120 E. 4a;

ferner Schuhmacher, Art. 28 N. 27; Hohl, S. 92).

Richtet sich eine Initiative insbesondere gegen die

Erstellung einer Baute beziehungsweise gegen die bereits erteilte Baubewilligung,

so gilt sie zwar nicht zwingend direkt nach Baubeginn der Baute, jedenfalls

aber kurz vor deren Vollendung als undurchführbar (BGE 128 I 190

E. 5, 94 I 120 E. 4b, 99 Ia 402 E. 4c; vgl. Schuhmacher, Art. 28

N. 26; Kölz, S. 24; Hohl, S. 116).

4.2

Vorliegend

scheint das Baubewilligungsverfahren nach wie vor zu laufen; darauf, dass bis

zur Vorlage der Initiative an die Gemeindeversammlung die betreffenden Gebäude

bereits kurz vor der Vollendung stehen sollten, deutet noch nichts hin, weshalb

keinerlei Anzeichen für eine Undurchführbarkeit der Initiative vorliegen.

5.

5.1

Nach der

Rechtsprechung gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass eine

Initiative (teilweise) als gültig anerkannt wird, wenn nur ein Teil

rechtswidrig ist und vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner hätten

den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden

wäre. Dies ist der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von

untergeordneter Bedeutung ist und ein sinnvolles Ganzes im Sinn der

ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres

wesentlichen Gehalts beraubt erscheint (BGE 125 I 21 E. 7b; ferner

Kölz, S. 26; Thalmann, § 50 N. 6.3; Schuhmacher, Art. 28

N. 32). In Fällen, wo der rechtliche Mangel nur einen untergeordneten Teil

betrifft, bedeutet die Totalungültigerklärung einer Initiative von Bundesrechts

wegen eine exzessive Sanktion (BGE 105 Ia 362 E. 3).

5.2

Von einem

solchen Fall muss jedoch vorliegend ausgegangen werden: die Ungültigkeit der

Rückwirkung der Initiative ist angesichts der Tatsache, dass mit dem Bau des

betroffenen Projekts noch nicht einmal begonnen wurde, bedeutungslos. Die

Stossrichtung der Initiative und auch das Ausmass ihrer Wirkung bleiben genau

dieselben. Dass die Beschwerdeführenden zudem die Initiative auch in dieser

reduzierten Form unterzeichnet hätten, erscheint angesichts ihrer dementsprechenden

Anträge gewiss.

6.

Insofern, als unter dem Gesichtspunkt der beschränkten

Überprüfung der Rechtsmässigkeit einer Initiative auf Zonenplanänderung jene

vorliegend zumindest nicht von vornherein als rechtswidrig erscheint, es bei

Zweifeln eine Initiative jedoch vorzulegen gilt, verletzt die vollständige

Ungültigerklärung der Initiative das Stimmrecht der Beschwerdeführenden,

weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist.

Zu bemerken ist, dass mit dem vorliegenden Entscheid weder

ein Präjudiz noch eine Prognose bezüglich des Genehmigungsverfahrens vorliegen

kann. Auch lässt sich darauf hinweisen, dass dieser Entscheid sich nicht zur

Frage der Entschädigung des betroffenen Grundeigentümers äussert. Einen

diesbezüglichen Nachteil hat allerdings nicht die Gemeindevorsteherschaft,

sondern im Rahmen der Behandlung der Initiative die Gemeindeversammlung

gegenüber den Vorteilen abzuwägen (BGE 128 I 190 E. 5). Dies gilt

auch bezüglich der seitens der Beschwerdegegnerin in der Rekursantwort behaupteten,

aus der Gültigerklärung der Initiative folgenden Rechtsunsicherheit und des Sich-Hinziehens

des Verfahrens über Jahre.

7.

Die Beschwerdegegnerin weist in ihrer Beschwerdeantwort

darauf hin, der Vorschlag der Beschwerdeführenden betreffend Zuteilung des

Gebiets in Kernzone II mit Gestaltungsplanpflicht sei neu, weshalb das

Verfahren allenfalls zu sistieren sei und es angebracht erscheine, die

Eigentümerschaft sich als Beigeladene vernehmen zu lassen. Dass mit diesen

Erörterungen ein Sistierungs- und Beiladungsantrag an das Verwaltungsgericht gestellt

werden wollte, erscheint unwahrscheinlich, zumal dadurch das Verfahren noch

mehr in die Länge gezogen würde. Die Beschwerdeführenden wollten die

Beschwerdegegnerin damit übrigens nur auf die Möglichkeit hinweisen, dass die

Gemeindevorsteherschaft nach § 50b Abs. 4 GG bei Vorlage der

Initiative an die Gemeindeversammlung dieser einen Gegenvorschlag – etwa auf

Einzonung in die Kernzone II – unterbreiten kann.

8.

In Stimmrechtssachen werden nur Kosten erhoben, wenn das

Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist (§ 13 Abs. 4 VRG). Die

Verfahrenskosten sind demnach auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Im Beschwerdeverfahren kann sodann die unterliegende

Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der

Gegenseite verpflichtet werden, sofern – wie vorliegend – die rechtsgenügende

Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen

Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17

Abs. 2 lit. a VRG). Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden

deshalb eine Parteientschädigung in angemessener Höhe von Fr. 2'000.- zu

entrichten.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses des Bezirksrats

Z vom 12. Juli 2010 und Dispositiv-Ziffer 1 desjenigen des

beschwerdegegnerischen Gemeinderats vom 20. April 2010 werden aufgehoben.

Der beschwerdegegnerische Gemeinderat wird eingeladen, das Initiativbegehren

vom 11. Februar 2010 (ohne Rückwirkungsklausel) mit folgendem Wortlaut der

Gemeindeversammlung vorzulegen: "Der Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01,

welcher in der Kernzone I der Gemeinde X liegt, sei der Wohnzone W2A

zuzuteilen."

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren

insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …