VB.2010.00396

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00396

9. Februar 2011Deutsch20 min

(URT.2011.13015)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 23. Oktober 2009 entzog die

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt, Abteilung

Administrativmassnahmen) A den Führerausweis vorsorglich auf unbestimmte Zeit

bzw. bis zur Abklärung von Ausschlussgründen und ordnete gleichzeitig eine

verkehrspsychologische Untersuchung an. Einem allfälligen Rekurs entzog sie die

aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

A ersuchte den Regierungsrat mit Rekurs vom

23.

November 2009 um Rückweisung an die Sicherheitsdirektion zwecks

Prüfung einer Massnahme nach Art. 16a–c des Strassenverkehrsgesetzes vom

19.

Dezember 1959 (SVG) sowie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Er

beantragte weiter, von einer Kostenauflage auch im Fall der Abweisung des

Rekurses abzusehen, da er vor Erlass der Entzugsverfügung keine Gelegenheit

erhalten habe, sich zu der in Betracht gezogenen Massnahme rechtsgenügend zu

äussern. Aus denselben Gründen sei ihm auch im Fall des Unterliegens eine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Mit Entscheid vom 23. Juni 2010 wies der

Regierungsrat den Rekurs ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die

aufschiebende Wirkung. Die Kosten des Verfahrens wurden A auferlegt und sein

Begehren um eine Parteientschädigung abgewiesen.

III.

Mit Beschwerde vom 2. August 2010 beantragte A dem

Verwaltungsgericht die Aufhebung der vom Regierungsrat beschlossenen

Kostenauflage sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das

Rekursverfahren, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren. Während der Regierungsrat in seiner

Vernehmlassung vom 17. August 2010 die Abweisung der Beschwerde

beantragte, verzichtete die Sicherheitsdirektion auf die Einreichung einer

Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

Beschwerde richtet sich gegen die vorinstanzliche Kostenauflage sowie die Verweigerung

einer Parteientschädigung für das Rekursverfahren. Aufgrund des in § 44 Abs. 3

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

festgeschriebenen Grundsatzes der Einheit des Prozesses können die Nebenfolgen

eines Entscheids dann selbstständig angefochten werden, wenn das

Verwaltungsgericht auch in der Hauptsache zuständig ist bzw. wäre (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 43 N. 2 und 55).

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung

von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr ergibt sich

aus § 41 Abs. 1 VRG. Die Behandlung entsprechender Beschwerden

erfolgt gemäss § 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG grundsätzlich

durch den Einzelrichter. Nach § 38b Abs. 3 VRG ist jedoch die einzelrichterliche

Beurteilung ausgeschlossen, wenn wie im vorliegenden Fall ein Entscheid des

Regierungsrats angefochten ist. Die Geschäftserledigung hat deshalb in

Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Der

vorsorgliche Entzug des Führerausweises ist eine Massnahme vorübergehenden

Charakters auf dem Weg zu einem allfälligen definitiven Entzug. Seine Anordnung

stellt folglich einen Zwischenentscheid dar (VGr, 24. Februar 2010,

VB.2009.00675, E. 1.2, BGE 122 II 359 E. 1a). Aufgrund von § 41

Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1

lit. a BGG kann gegen solche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand

betreffende Zwischenentscheide Beschwerde geführt werden, wenn diese einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können. Bei einem vorsorglichen

Ausweisentzug ist ein solcher Nachteil ohne Weiteres gegeben (BGr,

22.

März 2010,1C_461/2009, E. 1.2; VGr, 21. April 2010,

VB.2009.00695, E. 1.2).

1.3

Der

Beschwerdeführer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe ihn vor der Anordnung

des vorsorglichen Sicherungsentzugs nicht gehörig über ihre rechtliche Einschätzung

orientiert. Mit der Verfügung habe sie ihn überrascht; er habe damit gerechnet,

vorher schriftlich zur Stellungnahme aufgefordert zu werden. Um zum

vorsorglichen Entzug Stellung zu beziehen, sei ihm folglich nichts anderes

übriggeblieben, als die Verfügung anzufechten. Da er sich so erstmals im

Rechtsmittelverfahren habe Gehör verschaffen können, hätte die Vorinstanz auch

bei Abweisung seines Rekurses von einer Kostenauflage absehen und ihm eine

Parteientschädigung zusprechen sollen.

Damit ist als Erstes zu prüfen, ob die Rüge der

Gehörsverletzung zutrifft (dazu sogleich E. 2). Ist diese Frage zu

bejahen, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob die Verletzung des

Gehörsanspruchs die Vorinstanz zu einer anderen Regelung der Nebenfolgen hätte

veranlassen sollen.

2.

2.1

Bevor das

Gemeinwesen eine Anordnung trifft, muss es die Betroffenen aufgrund des

Gehörsanspruchs in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) in geeigneter Weise davon in Kenntnis setzen. Damit

die Verfahrensparteien ihre Äusserungsrechte zureichend wahrnehmen können, muss

ihnen der voraussichtliche Verfügungsinhalt zumindest in den wesentlichen

Elementen bekannt gegeben werden (VGr, 10. Juni 2002, ZBl 104/2003, S. 185 ff.,

200.

ff.; VGr, 26. Juni 2009, PB.2009.00015, E. 3.3 [nicht publiziert]).

In Bezug auf die rechtliche Würdigung des Sachverhalts besteht ein Anspruch auf

vorgängige Anhörung insoweit, als das Gemeinwesen seinen Entscheid auf

juristische Argumente abstützen möchte, mit deren Heranziehung die Betroffenen

nicht rechnen mussten (vgl. BGE 131 V 9 E. 5.4.1). Letzteres kann

insbesondere dann der Fall sein, wenn die Behörde aufgrund unbestimmt

gehaltener Normen oder eines besonders grossen Ermessensspielraums einen

Entscheid fällt, der für den Betroffenen von grosser Tragweite ist

(BGE 127 V 431 E. 2b/cc in fine).

Die Beschwerdegegnerin sprach den vorsorglichen

Führerausweisentzug deshalb aus, da der Beschwerdeführer zu schnell fuhr und

dabei von einer Polizeistreife angehalten wurde. Nachdem ihm der Führerausweis

vorsorglich abgenommen wurde, verlangte sein Vater eine Besprechung mit dem

zuständigen Sachbearbeiter des Strassenverkehrsamts. An dieser Besprechung

wurde ein dreimonatiger Führerausweisentzug zu Warnzwecken in Aussicht gestellt.

Am darauffolgenden Tag teilte der Sachbearbeiter dem Vater des Beschwerdeführers

telefonisch mit, dass wohl eher ein vorsorglicher Entzug ins Auge gefasst werde.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass ihm diese

Änderung der rechtlichen Einschätzung nicht gehörig angezeigt worden sei. Damit

ist vorab zu prüfen, ob die Änderung der behördlichen Auffassung, wie auf das

zu schnelle Fahren zu reagieren sei, einen Anspruch auf vorgängige Anhörung

auslöst. Vor diesem Hintergrund ist der von der Beschwerdegegnerin ursprünglich

ins Auge gefasste Warnungsentzug mit dem nachträglich angeordneten vorsorglichen

Entzug zu vergleichen.

2.2

Während

der Warnungsentzug der Besserung des Fahrzeuglenkers und der Bekämpfung der

Rückfallgefahr dient, ist der vorsorgliche Entzug bereits dann anzuordnen, wenn

ernsthafte Bedenken an der Fahreignung bestehen (vgl. Art. 30 der

Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 [VZV]). Der vorsorgliche

Entzug ist damit eine einstweilige Massnahme, für deren Anordnung blosse Anhaltspunkte

ausreichen, die den Fahrzeugführer als besonderes Risiko für andere

Verkehrsteilnehmer erscheinen lassen (BGE 122 II 359 E. 3a). Er stellt

damit einen Zwischenschritt auf dem Weg zu einem möglichen Sicherungsentzug

dar. Vom definitiven Sicherungsentzug unterscheidet er sich in erster Linie

dadurch, dass er provisorisch festgesetzt wird (vgl. René Schaffhauser,

Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrecht, Band III Bern 1995,

Rz. 1998). Im Übrigen weist der vorsorgliche Sicherungsentzug im Vergleich

zum ordentlichen in der Sache keine grundlegenden Unterschiede auf.

Insbesondere verfolgt er dieselbe Zielsetzung, indem er eine Gefährdung der

Verkehrssicherheit durch ungeeignete bzw. rücksichtslose Fahrzeuglenker

verhindern will (vgl. neben Art. 30 VZV die für den Sicherungsentzug

einschlägige Regelung in Art. 16d Abs. 1 SVG). Der nachträglich von

der Beschwerdegegnerin ins Auge gefasste vorsorgliche Entzug unterscheidet sich

nach dem Gesagten von dem ursprünglich angekündigten Warnungsentzug in grundlegender

Art und Weise. Während Letzterer befristet ist (im vorliegenden Fall wurde eine

Befristung für drei Monate ins Auge gefasst), erfolgt der vorsorgliche Entzug

auf unbestimmte Dauer, da nicht von vornherein feststeht, wie viel Zeit die

verkehrspsychologische Untersuchung sowie allfällige weitere Abklärungen in

Anspruch nehmen werden. Im Gegensatz zum Warnungsentzug geht es beim vorsorglichen

Entzug auch nicht um eine Besserung des Fahrzeuglenkers, und ebenso wenig setzt

er eine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraus (vgl. BGE 133

II 331 E. 9.1). Demzufolge mass die Beschwerdegegnerin mit dem

vorsorglichen Entzug der rechtlichen Erfassung des zu schnellen Fahrens eine

grundlegend andere Bedeutung zu als mit dem am Vortag erwogenen Warnungsentzug.

Beim Entscheid, einen Warnungs- oder stattdessen einen

(vorsorglichen) Sicherungsentzug zu verfügen, kommt der Behörde aufgrund der

soeben dargestellten, offen formulierten strassenverkehrsrechtlichen

Bestimmungen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Auch wenn sich die

Voraussetzungen für die Anordnung der beiden Entzugsarten voneinander

unterscheiden, kann es Fälle geben, bei denen aufgrund einer ersten

Einschätzung sowohl die eine als auch die andere Entzugsart angezeigt

erscheinen kann. Beim vorsorglichen Entzug gilt das Gesagte umso mehr, als er

im Gegensatz zum definitiven Sicherungsentzug nur bis zur Klärung allfälliger

Ausschlussgründe in Kraft bleibt und bei dessen Anordnung folglich auch kein

strikter Beweis erbracht werden muss, dass der Betroffene zum Lenken eines

Fahrzeugs ungeeignet ist. Umfassend werden die für oder gegen einen Entzug sprechenden

Gründe vielmehr erst im anschliessenden Hauptverfahren des Sicherungsentzugs abgeklärt

(vgl. BGE 122 II 359 E. 3a; VGr, 21. April 2010, VB.2009.00695, E. 4.1).

Damit ist bei der Wahl der geeigneten Entzugsart im vorliegenden Fall von einem

für eine vorgängige Anhörung sprechenden Ermessensspielraum der Behörde auszugehen.

Ändert eine Behörde, wie hier, ihre Auffassung zur rechtlichen Qualifikation

des massgebenden Sachverhalts, spricht weiter für eine vorgängige Anhörung,

dass sich die Gründe, aus denen die beiden Entzugsarten angeordnet werden

können, voneinander unterscheiden und demzufolge auch die Stellungnahme zu

einem angekündigten Entzug je nach in Betracht gezogenen Rechtsgrundlagen

unterschiedlich ausfallen wird. Aufgrund des verfassungsmässigen Gehörsanspruchs

musste die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer über ihre geänderte

Rechtsauffassung folglich in zureichender Weise orientieren. Damit ist im

Folgenden zu prüfen, ob vorliegend die vorgängige telefonische Ankündigung den

Anforderungen des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Orientierung genügt.

2.3

Zur Frage,

in welcher Form der Betroffene vorgängig anzuhören ist, lässt sich dem

Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Regelung entnehmen. Auch der Text der

Bundesverfassung lässt die Art und Weise, wie der Betroffene anzuhören ist,

offen. So verlangt der Gehörsanspruch anders als es der Wortlaut von Art. 29

Abs. 2 BV vielleicht nahe legen könnte nicht in jedem Fall eine mündliche

Anhörung, sondern lässt die förmliche Aufforderung zu einer schriftlichen

Stellungnahme ausreichen (BGE 134 I 140 E. 5.3). Ein Anspruch auf

mündliche Stellungnahme besteht demnach nur in besonderen Fällen.

Dies gilt auch für einen allfälligen Anspruch auf

schriftliche Stellungnahme. Eine Aufforderung zu einer Vernehmlassung kann sich

dann aufdrängen, wenn sich eine Materie als besonders kompliziert erweist und

eine mündliche Anhörung den Besonderheiten des Falles zu wenig Rechnung trüge.

So dürfen nationale Gerichte aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen

Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) das Verfahren insbesondere dann

schriftlich durchführen, wenn die zu verhandelnden Fragen technischer Natur

sind (vgl. EGMR, 5. Juli 2005, Exel, 48962/99, § 55, www.echr.coe.int).

Dabei handelt es sich freilich bloss um eine Option, die der Gerichtshof den

Mitgliedstaaten einräumt; ein eigentlicher Anspruch auf schriftliche

Vernehmlassung kann aus der soeben zitierten Rechtsprechung nicht abgeleitet

werden. Vorliegend ist zudem zu berücksichtigen, dass Art. 6 Ziff. 1

der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) – im Gegensatz zu Warnungsentzügen

– auf Sicherungsentzüge keine Anwendung findet (vgl. dazu BGE 121 II 219). Die

Rechtsprechung des EGMR kann deshalb ohnehin nur insoweit berücksichtigt

werden, als diese allgemeine Hinweise zum Grundsatz des fairen Verfahrens

enthält.

Im Verwaltungsverfahren kann sich ein Anspruch auf eine

schriftliche Stellungnahme aus dem Umfang sowie der Komplexität der

Verfahrensakten, der zu beantwortenden Rechtsfragen sowie der tatsächlichen

Verhältnisse ergeben (vgl. BGE 101 Ia 309). Ein genereller Anspruch, sich

schriftlich vernehmen zu lassen, ist dagegen zu verneinen.

Für die Art und Weise, wie dem Betroffenen sein Recht auf

vorgängige Äusserung einzuräumen ist, sind nach dem Gesagten die Umstände des

Einzelfalls massgebend. Während es Fälle gibt, in denen ein Anspruch auf

mündliche bzw. schriftliche Äusserung besteht, gibt es ein ganzes Spektrum von

Sachverhalten, bei denen der Behörde bei der Wahl der geeigneten Anhörungsform

ein gewisses Ermessen zukommt. Dabei hat sie freilich zu berücksichtigen, dass

der verfassungsmässige Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 BV eine besondere

Ausprägung des Fairnessgrundsatzes in Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 6

Ziff. 1 EMRK darstellt. Weiter ist in Betracht zu ziehen, dass eine

wirksame Beschwerde im Sinn von Art. 13 EMRK bzw. die Wahrnehmung des

Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz in Art. 29a BV bzw. Art. 6 Ziff. 1

EMRK nur dann zureichend möglich ist, wenn das vorangehende Verwaltungsverfahren

den grundlegenden Anforderungen der Verfahrensgerechtigkeit genügt. Die

Modalitäten der Anhörung müssen demnach so ausgestaltet sein, dass der

Betroffene seine Mitwirkungsrechte in wirksamer, fairer und effizienter Weise

wahrnehmen kann (vgl. Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in: Bernhard Waldmann/Philippe

Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren

[VwVG], Zürich etc. 2009, Art. 30 N. 28). Aufgrund des Grundsatzes

der Förmlichkeit des Verwaltungsverfahrens muss die Behörde dem Betroffenen das

Gehör dabei im Rahmen einer formellen Verfahrenshandlung gewähren. Obschon in

diesem Zusammenhang Förmlichkeit nicht mit Schriftlichkeit gleichgesetzt werden

darf, muss die vorgängige Anhörung so erfolgen, dass sich der Betroffene

bewusst sein kann und muss, dass die Behörde die betreffende Handlung im

Hinblick auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs vornimmt (vgl. Waldmann/Bickel,

in: Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N. 43). Im Übrigen steht der

Behörde aufgrund ihrer Befugnis zur Verfahrensleitung innerhalb der verfassungs-

und gesetzesmässigen Ordnung ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, wie sie dem

Betroffenen die Möglichkeit zur vorgängigen Äusserung einräumt. Im Bestreitungsfall

muss sie freilich den Beweis erbringen können, dass sie dem Betroffenen das Gehör

rechtsgenügend gewährt hat (vgl. BGr, 31. März 1982, ZBl 83/1982, S. 304 ff.,

E. 4). Veranlasst etwa die Eingabe eines Dritten die Behörde zur

Neubeurteilung des Sachverhalts oder der Rechtslage, muss sie später den

Nachweis erbringen können, dass bzw. wann sie den Betroffenen über diese

Eingabe in Kenntnis gesetzt hat. Ebenso muss die Behörde in einem allfälligen

Rechtsmittelverfahren darlegen können, worüber sie den Betroffenen vorgängig

orientiert bzw. zu welchen Fragen sie ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme

eingeräumt hat. Das Ermessen bei der Wahl der geeigneten Art der Anhörung

erfährt aufgrund der Nachweispflicht in allfälligen späteren

Rechtsmittelverfahren insoweit (faktische) Begrenzungen.

2.4

Der

Beschwerdeführer ging jedenfalls bis zur telefonischen Besprechung zwischen

seinem Vater und dem zuständigen Sachbearbeiter davon aus, dass ein

Warnungsentzug verfügt wird. Die Darstellungen der Parteien stimmen insoweit

überein, als erstmals in diesem Telefongespräch ein vorsorglicher Entzug

thematisiert wurde. In der Aktennotiz vom 6. Oktober 2010 wird denn auch lediglich

festgehalten, dass dem Vater mitgeteilt worden sei, dass hier ein vorsorglicher

Entzug verfügt werde. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass eine telefonische

und auf diese Aussage beschränkte Ankündigung den Anforderungen an das

rechtliche Gehör jedenfalls nicht genügt.

Über den übrigen Inhalt des Gesprächs gehen die

Auffassungen auseinander. Nach der Darstellung des Beschwerdeführers wurde dessen

Vater mitgeteilt, dass eine entsprechende Ankündigung später noch schriftlich

ergehen werde, sodass der Beschwerdeführer noch Gelegenheit habe, sich dazu zu

äussern. Der Beschwerdeführer betrachtete das Gespräch demnach als eine Art

Vorinformation; zu reagieren hatte er aus seiner Sicht erst dann, wenn er die

entsprechende schriftliche Mitteilung erhalten würde. Die Beschwerdegegnerin

bestreitet demgegenüber, dass der Sachbearbeiter eine solche Ankündigung gemacht

habe. Alleine aus der Tatsache, dass diese Ankündigung nicht in der

betreffenden Telefonnotiz des Sachbearbeiters erwähnt wird, kann jedoch noch

nicht abgeleitet werden, dass sie tatsächlich nicht stattfand. So müssen

behördliche Aktennotizen zwar den Inhalt durchgeführter Gespräche möglichst

vollständig und wahrheitsgetreu wiedergeben. Gerade bei längeren Besprechungen

ist es jedoch möglich, dass sich der Verfasser einer Aktennotiz nachträglich

nicht mehr an jedes Detail aus der vorangehenden Unterredung erinnert. Die Qualität

einer Aktennotiz hängt zudem auch davon ab, in welchem zeitlichen Abstand zum

Gespräch sie verfasst wurde. Entscheidet sich eine Behörde, wie hier, für eine

mündliche Einräumung des Gehörs, nimmt sie bis zu einem gewissen Grad das

Risiko in Kauf, dass gerade eine nicht anwaltlich vertretene und mit Verwaltungsverfahren

nicht vertraute Partei Aussagen missversteht oder von möglicherweise

unzutreffenden Annahmen ausgeht. Mit zunehmendem zeitlichen Abstand verblassen

sodann die Erinnerungen an ein Gespräch. Diesem Risiko kann unter anderem damit

begegnet werden, dass die Besprechung protokolliert und anschliessend von den

Gesprächsteilnehmern unterzeichnet wird, oder dass eine Unterredung nach

Einverständnis der Teilnehmer elektronisch oder auf Tonband aufgezeichnet wird.

Ohne solche Massnahmen geht die Behörde das Risiko ein, dass sie im späteren

Verlauf des Verfahrens den exakten Inhalt der Gehörseinräumung nicht nachweisen

kann.

Im vorliegenden Fall ist somit davon auszugehen, dass der

Vater des Beschwerdeführers bzw. Letzterer auf eine schriftliche Ankündigung

der ins Auge gefassten Massnahme wartete. Es kann dem Beschwerdeführer damit

nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er nach dem erwähnten Telefongespräch

zwischen seinem Vater und dem zuständigen Sachbearbeiter keine weiteren

Schritte unternahm. Da ihn aufgrund des hier festgestellten Sachverhalts keine

Handlungsobliegenheit traf, kann schliesslich von vornherein offen gelassen

werden, ob er durch seinen Vater rechtsgenügend vertreten wurde.

2.5

Die

Beschwerdegegnerin machte im Rekursverfahren geltend, dass sie davon ausgegangen

sei, dass sich nach dem Telefongespräch zwischen dem Sachbearbeiter und dem

Vater des Beschwerdeführers ein (anderer) Rechtsvertreter bei ihr melden werde.

Erst nachdem dies auch nach über zwei Wochen nicht der Fall gewesen sei, habe

sie dem Beschwerdeführer ihre Verfügung zugestellt. Zur Stützung ihres

Standpunkts beruft sich die Beschwerdegegnerin auf die erwähnte Aktennotiz, die

der zuständige Sachbearbeiter nach der telefonischen Besprechung erstellte.

Laut dieser Notiz hat der Sachbearbeiter den Vater des Beschwerdeführers

offenbar so verstanden, „dass er sich [...] einen Rechtsschutz nehme“. Diese

Darstellung wird vom Beschwerdeführer bestritten.

Ob in dem genannten Gespräch eine Rechtsvertretung konkret

in Aussicht gestellt oder die Frage überhaupt angesprochen wurde, kann offen

bleiben. Falls die Beschwerdegegnerin aufgrund des Gesprächs tatsächlich davon

ausging, dass der Beschwerdeführer einen Rechtsvertreter bezeichnet, hätte sie

nicht ohne Weiteres davon ausgehen dürfen, dass er dies nun stillschweigend und

ohne Angaben von Gründen unterlässt. Das Gebot zum Handeln nach Treu und

Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) gebietet es in einem solchen Fall

vielmehr, den Beschwerdeführer nach dessen aus Sicht der Beschwerdegegnerin

unstatthaftem Untätigbleiben aufzufordern, innert angemessener Frist einen

Rechtsvertreter zu bezeichnen. Selbst wenn also der Vater des Beschwerdeführers

tatsächlich angekündigt haben sollte, einen Rechtsvertreter zu bezeichnen, hätte

die Beschwerdegegnerin nicht direkt zum Erlass der schriftlichen Verfügung

schreiten dürfen, sondern hätte vielmehr das Ausbleiben der Anzeige einer

Interessenswahrnehmung in zureichender Form abmahnen müssen. Dies gilt im

vorliegenden Fall umso mehr, als die Beschwerdegegnerin nicht mit dem Beschwerdeführer

selbst, sondern mit dessen Vater gesprochen hatte. Damit ist davon auszugehen,

dass der Beschwerdeführer bei der Zustellung der Verfügung über den

vorsorglichen Sicherungsentzug insoweit überrascht wurde, als er im Zeitpunkt

der Zustellung der Verfügung immer noch auf die schriftliche Ankündigung der

ins Auge gefassten Massnahme wartete. Nachdem er die schriftliche Anordnung des

vorsorglichen Entzugs erhalten hatte, konnte er seine Einwände gegenüber der

bereits ausgesprochenen Massnahme nicht anders als durch die Erhebung eines

Rekurses vorbringen. Damit bleibt im Folgenden zu entscheiden, welche Folgen

diese Tatsache für die Kosten- und Entschädigungsregelung im Rekursverfahren

nach sich zieht.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass ihm die

Vorinstanz zu Unrecht die Rekurskosten auferlegt und eine Parteientschädigung

verweigert habe, obwohl das Verfahren aufgrund der fehlenden Anhörung nicht

durch ihn, sondern die Beschwerdegegnerin verursacht worden sei.

3.1

Der

Entscheid über die Nebenfolgen erfolgt grundsätzlich aufgrund des Unterliegerprinzips.

Wer im Rekursverfahren mit seinen Anträgen nicht durchdringt, muss in der Regel

auch die Kosten tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Kosten, die ein

Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch

nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die

er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm hingegen gemäss § 13

Abs. 2 Satz 2 VRG ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu

überbinden. Die Aufzählung in der soeben genannten Vorschrift ist nicht

abschliessend; aufgrund des Verursacherprinzips rechtfertigt sich eine

Kostenauflage vielmehr auch dann, wenn eine Partei die Verfahrenskosten durch

anderweitiges Verhalten unnötig vermehrt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20).

Daneben sind weitere Ausnahmen möglich. So können die Verfahrenskosten

verhältnismässig verlegt werden, wenn sich der Beschwerdeführer in guten Treuen

zur Rechtsmittelerhebung veranlasst sah (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

N. 23).

Die Beschwerdegegnerin kündigte den ins Auge gefassten

vorsorglichen Sicherungsentzug nicht schriftlich an. Der Beschwerdeführer

konnte seine Sichtweise in Bezug auf die Anordnung eines vorsorglichen Entzugs

folglich nicht anders als durch die nachträgliche Anfechtung einbringen. Das

vorinstanzliche Verfahren wurde damit durch die unterlassene Anhörung (mit-)verursacht.

Dieser Verletzung von Verfahrensvorschriften ist bei der Kostenverteilung

aufgrund von § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG Rechnung zu tragen. Das

Verursacherprinzip verlangt in so einem Fall zumindest, die Behörde in die

Kostenverteilung miteinzubeziehen. Nicht entscheidend ist, ob eine vorgängige

Stellungnahme die verfügende Instanz tatsächlich dazu veranlasst hätte,

von einem vorgängigen Entzug abzusehen, und ein Rechtsmittelverfahren auf diese

Weise hätte vermieden werden können. Anderenfalls könnte sich die Behörde stets

auf den Standpunkt stellen, dass eine Stellungnahme an ihrer Einschätzung

nichts geändert hätte, womit eine Gehörsverletzung hinsichtlich des Entscheids

über die Kostenregelung in jedem Fall folgenlos bliebe. Solches wäre mit der formellen

Natur des Gehörsanspruchs jedoch nicht zu vereinbaren (BGE 122 II 274 E. 6;

BGr, 14. Februar 2008,1C_233/2007, E. 2.1.3). Aus diesem Grund kann

auch offen bleiben, ob die Verletzung des Anspruchs auf vorgängige Äusserung im

Rekursverfahren hätte geheilt werden können.

Angefochten wurde nicht der Entscheid in der Sache selbst,

sondern bloss die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen. Prozessthema

bildet demnach einzig die Frage, ob die Vorinstanz bei ihrem Entscheid über die

Nebenfolgen das Vorgehen der Beschwerdegegnerin im Verwaltungsverfahren hätte

berücksichtigen müssen. Diese Frage ist zu bejahen. Dadurch dass die

Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer sein Äusserungsrecht nicht zureichend

gewährte und ihm überdies die Akten während laufender Rekursfrist nur

unvollständig zustellte, war der Beschwerdeführer gezwungen, ein Rechtsmittel

zu ergreifen, um seine Einwände gegen die bereits ausgesprochene Massnahme

vorbringen zu können. Die Kosten des Rekursverfahrens sind demnach aufgrund des

Verursacherprinzips der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

3.2

Der

Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, dass die Vorinstanz sein Gesuch,

ihm auch im Fall des Unterliegens eine Parteientschädigung zuzusprechen, zu

Unrecht abgewiesen habe.

Im Rekursverfahren kann gemäss § 17 Abs. 2 VRG

die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung

für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die

rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes

rechtfertigte (lit. a), oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die

angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Obwohl

der einschränkend formulierte Wortlaut der genannten Vorschrift nur das

Unterliegerprinzip statuiert, kann nach der Rechtsprechung auch bei der

Regelung der Entschädigungsfolgen in Ausnahmefällen das Verursacherprinzip

berücksichtigt werden. Die obsiegende Behörde kann aufgrund dieses Prinzips insbesondere

dann ausnahmsweise zu einer Entschädigungsleistung verpflichtet werden, wenn

sie das betreffende Verfahren durch ihr Verhalten unnötigerweise verursacht hat

(vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33; BGr, 14. Februar

2008,1C_233/2007).

Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer gezwungen,

gegen die Verfügung der Sicherheitsdirektion Rekurs zu erheben, um sich Gehör

zu verschaffen und seinen Standpunkt in das Verfahren einbringen zu können.

Dieser Umstand spricht nicht nur für den Verzicht auf die Erhebung von Kosten,

sondern ebenso für die ausnahmsweise Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem

Beschwerdeführer ist deshalb für das Rekursverfahren zulasten der

Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zuzusprechen, wobei hier angesichts

der zu beantwortenden Sachverhalts- und Rechtsfragen sowie der aufgrund des

Verhaltens der Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz notwendig gewordenen

Eingaben Fr. 3'500.- (inkl. MwSt.) als angemessen erscheinen.

4.

4.1

Für den

Entscheid über die Nebenfolgen des vorliegenden Verfahrens sind dieselben

Grundsätze massgebend wie für das Rekursverfahren.

Für das Beschwerdeverfahren ist kein Grund ersichtlich,

welcher ein Abweichen vom Unterliegerprinzip zu rechtfertigen vermag. Die

Kosten für das vorliegende Verfahren sind demnach ausgangsgemäss der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Überdies ist sie für das Beschwerdeverfahren zur

Leistung einer Parteientschädigung an den Beschwerdeführer zu verpflichten (§ 17

Abs. 2 VRG). Angemessen erweist sich eine solche von Fr. 750.- (inkl.

MwSt.).

4.2

Beim

vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Er kann

demnach unter den in Art. 93 Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen

ans Bundesgericht weitergezogen werden (vgl. dazu E. 1.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutheissen und Disp.-Ziff. II und III des Entscheids des

Regierungsrats vom 23. Juni 2010 werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten sowie die Kosten des Rekursverfahrens, bestehend aus einer

Staatsgebühr von Fr. 1'500.- sowie den Ausfertigungsgebühren von Fr. 193.-,

werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'250.-

(inkl. MwSt.) auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab

Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

in Verbindung mit Art. 93 BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…