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Entscheid

VB.2010.00421

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00421

28. Oktober 2010Deutsch14 min

(URT.2010.12725)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A.

A reiste am 10. Dezember 2001 aus Ghana in die

Schweiz ein. Vom Oktober 2003 bis im Oktober 2006 wurde sie von der

Asyl-Organisation Zürich (AOZ) wirtschaftlich unterstützt. Ihre am 30. März

2002 geborene Tochter C leidet an einer Behinderung. Die IV-Stelle der

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) sprach C mit Entscheid vom

18. Juni 2004 mit Wirkung ab Mai 2004 eine Hilflosenentschädigung aufgrund

einer leichten Hilflosigkeit und mit Entscheid vom 26. April 2005 eine

solche aufgrund einer mittleren Hilflosigkeit ab Dezember 2004 zu. Die

Hilflosenentschädigung wurde bis zum 30. September 2005 direkt an A

ausbezahlt und im Unterstützungsbudget der AOZ nicht berücksichtigt. Ab Oktober

2005 wurde die Hilflosenentschädigung von der IV wegen Unklarheiten bezüglich

des berechtigten Adressaten zurückbehalten.

B.

Nach entsprechenden Aufforderungen der AOZ bzw.

Mitteilung, dass die Hilflosenentschädigung als Einkommen angerechnet werden

müsse, reichte die Rechtsvertreterin von A mit Schreiben vom 31. März 2006

eine Liste betreffend die für C ab Mai 2004 entstandenen Spezialkosten ins

Recht. Darin enthalten war auch eine Position in Höhe von Fr. 6'900.- für

die "Betreuung/Pflege, 300.-/Monat" von C.

C.

Mit Beschluss der Einzelfallkommission vom 7. Dezember

2006 wurde A rechtskräftig verpflichtet, die für die Zeit vom 1. Mai 2004

bis zum 30. September 2005 betreffend C bezogenen Leistungen über

Fr. 13'940.- der AOZ zurückzubezahlen.

D.

Am 24. Juli 2009 lehnte die Stellenleitung der

AOZ die mit Schreiben vom 31. März 2006 seitens von A geltend gemachten

situationsbedingten Leistungen für den Zeitraum vom 1. Mai 2004 bis zum 31. Dezember

2005 ab und übernahm solche im Umfang von Fr. 619.40 für den Zeitraum vom

1. Januar 2006 bis zum 31. März 2006.

Erwägungen

II.

Gegen den Entscheid der Stellenleitung der

AOZ vom 24. Juli 2009 gelangte A mit Einsprache vom 26. August 2009

an die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde der

Stadt Zürich (EGPK) und beantragte, nebst dem zugesprochenen Betrag seien ihr

von der AOZ weitere Fr. 18'264.55 zu bezahlen. Ausserdem sei ihr die

unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und in der Person ihrer

Rechtsanwältin eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen. Die

Einsprache wurde am 3. November 2009 abgewiesen, ebenso das Gesuch um

unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Die Kosten fielen ausser Ansatz.

III.

Gegen den Entscheid der EGPK erhob A am 21. Dezember

2009.

beim Bezirksrat Zürich Rekurs. Sie wiederholte die Anträge, es sei ihr

nebst Fr. 619.40 ein weiterer Betrag von Fr. 18'264.55 zu bezahlen

und es sei ihr in der Person ihrer Rechtsanwältin eine unentgeltliche

Rechtsbeiständin zu bestellen.

Der Bezirksrat hiess am 15. Juli 2010

den Rekurs teilweise gut und verpflichtete die AOZ, A situationsbedingte

Leistungen im Betrag von Fr. 6'075.55 zu bezahlen. Ausserdem wurde A

sowohl für das Einsprache- als auch das Rekursverfahren die unentgeltliche

Rechtsvertretung bewilligt. Über einen geltend gemachten Grundbedarf für C für

die Monate Februar bis April 2006 von total Fr. 330.-, Integrationszulagen

von Mai 2004 bis Oktober 2006 im Betrag von Fr. 4'500.- und Kosten für

auswärtige Verpflegung über Fr. 3'024.- wurde materiell nicht entschieden.

Begründet wurde dies damit, diese Positionen seien erst im Einspracheverfahren

vorgebracht worden.

IV.

Am 19. August 2010 ging fristgerecht eine Beschwerde

von A gegen den Rekursentscheid vom 15. Juli 2010 beim Verwaltungsgericht

ein. Beantragt wurde die Aufhebung des Nichteintretensentscheids der

Rekursinstanz und Rückweisung mit der Anweisung, die Rekursinstanz habe a) über

den Grundbetrag Lebensunterhalt für die Tochter C für die Monate Februar bis

April 2006 von Fr. 330.- und b) die Integrationszulage von Mai 2004 bis

Oktober 2006 von Fr. 4'500.- sowie die Kosten für auswärtige Verpflegung

von Fr. 3'024.- zu entscheiden. Eventualiter sei die AOZ zu verpflichten,

der Beschwerdeführerin die Leistungen gemäss dem Hauptantrag a–c im

Gesamtbetrag von Fr. 7'854.- zu bezahlen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Ausserdem stellte sie das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und

Bestellung ihrer Anwältin als unentgeltliche Rechtsbeiständin für das

Beschwerdeverfahren. Am 26. August 2010 verzichtete der Bezirksrat unter

Hinweis auf den Rekursentscheid auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der

Stadt Zürich beantragte, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten und das Gesuch

der Beschwerdeführerin auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sei wegen

offensichtlicher Aussichtslosigkeit nicht zu gewähren. Die Kosten seien

ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen.

Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

funktionell und sachlich zuständig. Der Streitwert liegt unter Fr. 20'000.-,

weshalb die Sache in die einzelrichterliche Kompetenz fällt (§ 38 Abs. 1

lit. c VRG).

2.

2.1

Wer für

seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend

oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14

des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf

wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das Existenzminimum gewährleisten, das neben

den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse

angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Die wirtschaftliche

Hilfe bemisst sich nach den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe

(SKOS-Richtlinien, in der Fassung der Ausgabe April 2005 mit Ergänzungen 12/05,

12/07 und 12/08); vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall (§ 17

Abs. 1 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 [SHV]).

2.2

Die Hilfe

für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürftige ohne

Aufenthaltsbewilligung (nachfolgend Asylsuchende) richtet sich nach besonderen

Vorschriften (§ 5a Abs. 1 SHG). Gestützt darauf hat der Regierungsrat

die Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV) erlassen, die seit dem 1. Juli

2005.

in Kraft ist. Subsidiär anwendbar bleiben das Sozialhilfegesetz und die

Sozialhilfeverordnung (vgl. VB.2008.00248 E. 2, www.vgrzh.ch).

Im vorliegend zur Diskussion stehenden Zeitraum von

Oktober 2003 bis Oktober 2006 richtete sich die Hilfe an Asylsuchende in der

Stadt Zürich grundsätzlich gemäss den damals geltenden auf das Asylgesetz

abgestimmten Unterstützungsrichtlinien der Stadt Zürich (URL 2000 und URL

2006), wobei – zumindest teils – auch die SKOS-Richtlinien zum Tragen kamen

(VGr, 4. Dezember 2003, VB.2003.00348 E. 2.3, www.vgrzh.ch).

2.3

Situationsbedingte

Leistungen haben ihre Ursache in der besonderen gesundheitlichen,

wirtschaftlichen und familiären Lage einer unterstützten Person. Dazu gehören

unter anderem krankheits- und behinderungsbedingte Spezialauslagen, die nicht

im Rahmen der medizinischen Grundversorgung liegen, im konkreten Einzelfall aber

sinnvoll und nutzbringend sind. Sie können angerechnet werden, sofern sie nicht

von anderer Seite übernommen werden. Ebenso können Erwerbsunkosten und Auslagen

für nicht lohnmässig honorierte Leistungen, beispielsweise Mehrkosten für

auswärts eingenommene Hauptmahlzeiten, darunter fallen, aber auch Fremdbetreuungskosten

von Kindern (SKOS-Richtlinien, Ziff. C.1, C.1.1–1.3). Auch die alten

SKOS-Richtlinien (Fassung vom Dezember 2000 mit entsprechenden Anpassungen)

führten unter Ziff. C.1–9 situationsbedingte Leistungen auf.

2.4

Eine

Integrationszulage (IZU) wird nicht erwerbstätigen Personen gewährt, die das

16.

Lebensjahr vollendet haben und sich besonders um ihre soziale und/oder

berufliche Integration sowie um diejenige von Menschen in ihrer Umgebung bemühen.

Über die IZU sollen berufliche Qualifizierung, Schulung und Ausbildung,

gemeinnützige oder nachbarschaftliche Tätigkeit sowie die Pflege von

Angehörigen finanziell honoriert und gefördert werden (SKOS-Richtlinien, Ziff. C.2).

Die alte Fassung der SKOS-Richtlinien kannte keine IZU

(ebenso keine Minimale Integrationszulage nach Ziff. C.3 der aktuellen

SKOS-Richtlinien und keinen Einkommens-Freibetrag nach Ziff. E.1.2). Die

Ansätze für den Grundbedarf I waren dafür höher und es wurde ein regional

differenzierter Grundbedarf II ausgerichtet (VGr, 2. Juni 2005,

VB.2005.00148, E. 2.2/2.3, www.vgrzh.ch). Auch war die Ausrichtung

weiterer situationsbedingter Leistungen als Anreiz oder zur Belohnung möglich,

wobei es um die Förderung der Eigeninitiative bzw. um die Anerkennung von

besonderen Anstrengungen ging (vgl. SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember

2000, Ziff. C.9).

2.5

Die

Ausrichtung einer situationsbedingten Leistung bzw. IZU liegt weitgehend im Ermessen

der Sozialhilfebehörden (VGr, 29. Juli 2008, VB.2008.00233 E. 4.1

bzw. VGr, 17. Juni 2008, VB.2008.00145 E. 4.1, je mit Hinweisen und

unter www.vgrzh.ch; vgl. auch Sozialhilfe-Behördenhandbuch,

hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des kantonalen Sozialamts

Zürich, Ziff. 2.1.3, S. 8 mit weiteren Hinweisen).

3.

3.1

Aufgrund

der vorliegenden Akten ist es schwierig, den jeweiligen Sachverhalt, der

Grundlage für die von der Beschwerdegegnerin erbrachten Leistungen war und insoweit

auch für die von der Beschwerdeführerin nunmehr beantragten Leistungen ist, zu

überprüfen und nachzuvollziehen. Auf eine Rückweisung zur Verbesserung an die

Sozialbehörde kann aber im vorliegenden Verfahren verzichtet werden, wobei sich

das Gericht vorbehält, in einem künftigen Verfahren entsprechende Dossiers zur

Verbesserung zurückzuweisen (vgl. dazu VGr 2. Dezember 2004,

VB.2004.00412 E. 2, www.vgrzh.ch).

3.2

Wie der

Bezirksrat festgehalten hat, geht es darum, dass der Beschwerdeführerin nachträglich

die Hilflosenentschädigung entzogen wurde. Für den fraglichen Zeitrahmen hätte

sie Anspruch auf situationsbedingte Leistungen gehabt und diese auch beantragt,

wenn sie die Hilflosenentschädigung nicht zur Verfügung gehabt hätte.

Grundsätzlich kann der Beschwerdeführerin daher die rückwirkende Geltendmachung

des Lebensunterhalts für die Tochter C, der IZU bzw. allfälliger "weiterer

situationsbedingter Leistungen" gemäss den alten SKOS-Richtlinien (siehe

vorstehende Erwägung 2.4) sowie der Kosten für auswärtige Verpflegung nicht zum

Vorwurf gemacht werden. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz von Treu und

Glauben; anlässlich der Besprechung vom 29. August 2006 mit dem Rechtsdienst

der Sozialbehörde wurde denn auch die Verrechnung des "GBL" für C

sowie allfälliger rückwirkender situationsbedingter Leistungen mit der

Hilflosenentschädigung thematisiert.

4.

4.1

Die

Vorinstanz ging davon aus, die Beschwerdeführerin habe den Grundbedarf für die

Monate Februar bis April 2006 für die Tochter C im Betrag von Fr. 330.-,

die Integrationszulage von Mai 2004 bis Oktober 2006 über Fr. 4'500.-

sowie die Kosten für auswärtige Verpflegung im Umfang von Fr. 3'024.- erst

im Einspracheverfahren vorgebracht, weshalb die Erstinstanz zu Recht darüber

nicht entschieden habe. Materiell trat der Bezirksrat auf diese Positionen

nicht ein und wies im Ergebnis diesbezüglich den Rekurs ab (siehe dazu Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96).

4.2

Die

Beschwerdegegnerin hatte aber schon mit Schreiben vom 25. Januar 2006 bei

der AOZ den Eventualantrag auf Gewährung eines "2. Zuschlags" für

monatliche Eigenleistungen in Höhe von Fr. 300.- pro Monat ab Beginn der

Auszahlung der Hilflosenentschädigung beantragt und diese Forderung sodann im

weiteren Schreiben an die AOZ vom 31. März 2006 unter der Position

"Betreuung/Pflege" wiederholt. Im mehr als drei Jahre danach, nämlich

am 24. Juli 2009, ergangenen Entscheid der Stellenleitung der AOZ wurde

auf diese Position zwar nicht speziell eingegangen, es wurde aber allgemein festgehalten,

auf die rückwirkende Geltendmachung von Leistungen bis 31. Dezember 2005

werde nicht eingetreten und auf solche ohne Vorlage von Belegen werde nicht

eingegangen. Daraus geht hervor, dass die Stellenleitung wenigstens über die

Ansprüche ab Januar 2006 – wenn auch weitgehend zu Ungunsten der

Beschwerdeführerin – entschieden hat.

4.3

Anlässlich

der Einsprache an die EGPK erhöhte die Beschwerdeführerin die monatlichen

Pauschalbeträge "gemäss Anerkennung des Rechtsdienstes" und führte

unter diesem Posten den ausstehenden Grundbedarf für C über Fr. 330.- für

die Monate Februar bis April 2006, die Integrationszulage für die

Betreuung des behinderten Kindes über Fr. 4'500.- sowie die Kosten für

auswärtige Verpflegung ab Mai 2004 bis Oktober 2006 in Höhe von Fr. 3'024.-

auf. Die EGPK befand über die Positionen mit Entscheid vom 3. November

2009.

abschlägig.

4.4

Allein

schon aufgrund des Umstands, dass die EGPK (als Teil der Sozialbehörde der

Stadt Zürich) materiell über die beantragten Positionen entschieden hat, hätte

der Bezirksrat im Rahmen des Rekursverfahrens ebenfalls darüber befinden

müssen. Selbst wenn davon ausgegangen werden wollte, die Beschwerdeführerin

habe die betreffenden Positionen erst im Einspracheverfahren beantragt (was sie

in Bezug auf die Erhöhung der Pauschalbeträge von Fr. 300.- auf Fr. 330.-

pro Monat getan hat), wäre es der EGPK aus prozessökonomischen Gründen

unbenommen geblieben, diese Anträge zuzulassen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20

N. 37). Aufgrund der langen Verfahrensdauer bestanden dafür zweifellos

triftige Gründe.

4.5

Aufgrund

der gemachten Ausführungen ergibt sich somit, dass die Beschwerde gutzuheissen

und die Sache zum weiteren Entscheid über die betreffenden Positionen (Grundbetrag

für C über Fr. 330.- für die Monate Februar bis April 2006, die Integrationszulage

von Mai 2004 bis Oktober 2006 in Höhe von Fr. 4'500.- sowie die Kosten für

auswärtige Verpflegung im Betrag von Fr. 3'024.-) an die – im Gegensatz

zum Verwaltungsgericht nicht nur auf die Rechtskontrolle beschränkte –

Vorinstanz zurückzuweisen ist (§ 20 Abs. 1 lit. a/c, § 64 Abs. 1

VRG, Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11).

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG, vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23 a.E.). Ausserdem

ist sie zu verpflichten, der obsiegenden Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint eine solche

in der Höhe von Fr. 1'000.-.

6.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Gewährung der unentgeltlichen

Rechtspflege.

In Bezug auf die unentgeltliche Prozessführung ist das

Gesuch als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da die Kosten der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen sind.

Die Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen

Rechtsvertretung sind erfüllt, ist doch die Beschwerdeführerin mittellos und

ausserdem nicht in der Lage, ihre Rechte in dieser komplexen Sachlage selber zu

wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdeführerin wird

auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach eine Partei, der die

unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur

Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des

Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

7.

Bei der

vorliegenden Rückweisung handelt es sich um einen Vor- oder Zwischenentscheid

im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG).

Er ist daher vor Bundesgericht nur anfechtbar, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss verfügt die Einzelrichterin:

1.

Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.

Der

Beschwerdeführerin wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der

Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Beschwerdeverfahren

bestellt.

3.

Der

Vertreterin der Beschwerdeführerin läuft eine nicht erstreckbare Frist von

30.

Tagen ab Zustellung dieses Beschlusses, um dem Verwaltungsgericht eine

Aufstellung über ihren Stundenaufwand und die Barauslagen einzureichen,

ansonsten die Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand nach Ermessen

festgesetzt würde (§ 13 der Verordnung über Gebühren, Kosten und

Entschädigungen im Verfahren vor Verwaltungsgericht vom 26. Juni 1997);

und

entscheidet:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zum

ergänzenden Entscheid an den Bezirksrat zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen. Diese wird angerechnet

an die Entschädigung, welche der Vertreterin der Beschwerdeführerin für die

unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Beschwerdeverfahren auszurichten ist.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…