VB.2010.00458

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00458

13. Januar 2011Deutsch11 min

(URT.2011.12934)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Stadt Zürich plant seit Längerem, auf ihrem

Gemeindegebiet entlang des Zürichseeufers einen durchgehenden Seeuferweg zu

realisieren. Am 19./20. März 2008 erfolgte die Amtsblattpublikation und

vom 25. März bis 24. April 2008 die öffentliche Auflage von Plänen

zum Bau eines zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen über den

Zürichsee führenden Stegs. Das Projekt umfasst eine rund 280 Meter lange, knapp

3 Meter breite und im Abstand von 15 Metern auf Pfählen fundierte

Stahlkonstruktion mit bogenförmigem, mehrfach geknicktem Verlauf. Die Plätze am

Ufer bei den Steganschlüssen sollen dabei neu gestaltet werden. Als ökologische

Ersatzmassnahmen, die aufgrund negativer Beschattungseffekte des Stegbaus

erforderlich sind, ist ferner vorgesehen, eine bestehende Ufertreppe abzubrechen,

mittels Kiesschüttung ein Flachufer zu gestalten und eine etwa 25 Meter

lange Blocksteinmauer zu erstellen.

Am 17. Juni 2009 wies der Zürcher Stadtrat mehrere

gegen das Stegbauprojekt eingegangene Einsprachen ab, verwies die vorsorglich

angemeldeten Entschädigungsforderungen in das Schätzungsverfahren, beschloss

die Festsetzung des Seeuferwegprojekts gemäss Auflageplan und auferlegte den

Einsprechenden die Verfahrenskosten. Mit diesem Beschluss eröffnete der

Stadtrat auch die Verfügung der Baudirektion vom 6. April 2009 sowie eine

am 22. April 2009 wiedererwägungsweise beschlossene Dispositivänderung.

Mit diesen Verfügungen hatte die Baudirektion des Kantons Zürich der Stadt

Zürich für das Stegprojekt unter Auflage zahlreicher Nebenbestimmungen eine

wasserrechtliche Konzession, eine fischereigesetzliche Bewilligung, eine

raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb von Bauzonen,

eine Bewilligung aufgrund der Landanlagekonzession sowie eine wasserbaupolizeiliche

Ausnahmebewilligung erteilt.

Erwägungen

II.

Drei Eigentümer von Grundstücken,

die im Bereich des projektierten Seeuferwegs an den Zürichsee grenzen bzw. in

Sichtweite des Projekts liegen – A, B und D –, erhoben am

31.

Juli 2009 Rekurs gegen die Verfügung des Stadtrats vom 17. Juni

2009.

Am 23. Juni 2010 beschloss der Regierungsrat des Kantons

Zürich, der Rekurs werde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werde, die

Verfahrenskosten würden den Rekurrierenden zu je einem Drittel auferlegt, unter

solidarischer Haftung eines jeden für den gesamten Betrag, und es würden keine

Parteientschädigungen zugesprochen.

III.

Am 13. September 2010 erhoben A, B und D beim

Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 23. Juni

2010.

Sie beantragten, auf den geplanten Steg sei zu verzichten. Ferner

stellten sie die Eventualbegehren, (a.) der Steg sei höchstens 1,5 Meter breit,

möglichst wassernah, mit einem Durchlass für Schiffe und in einem einzigen

Bogen ohne Aufenthaltsflächen zu gestalten und es sei die Passage täglich bei

Einbruch der Dunkelheit von beiden Seiten zu verschliessen, (b.) die

Ausgleichsmassnahmen auf dem südlichen Gelände der Seidenweberei seien so

auszugestalten, dass die überbaute Wasserfläche wieder der Bucht zugeführt

werde, (c.) auf die beidseits des Steges geplanten Anpassungs- und

Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten, insbesondere auf das Fällen der

grossen Bäume, subeventualiter sei zumindest die bestehende Bepflanzung mit den

grossen alten Pappeln zu belassen und in die Gestaltung einzubeziehen, (d.) auf

die Umgestaltung der Hafenanlage im angrenzenden Bereich des geplanten Stegs

sei zu verzichten, insbesondere auf die Neupflanzung von Säulenpappeln und die

Errichtung einer „Begegnungszone“; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für

alle Instanzen zulasten der Stadt Zürich. Schliesslich stellten sie die

Verfahrensanträge, (1.) die Stadt Zürich sei anzuweisen, das Seeuferprojekt

ordnungsgemäss auszustecken und danach nochmals öffentlich auszuschreiben, (2.)

aufgrund des konkreten Projekts sei ein neues Gutachten der Natur- und

Heimatschutzkommission einzuholen und es sei eine Umweltverträglichkeitsprüfung

anzuordnen, (3.) es sei ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein durchzuführen,

(4.) eventualiter seien die Entwertungen der Anrainergrundstücke infolge der neuen

Immissionen ebenso materiell zu entschädigen wie die faktische Enteignung durch

die Erschwerung bis Verunmöglichung der Zufahrt zu den Bootshäusern; subeventualiter

sei festzustellen, dass die Beschwerdeführenden ihre Ansprüche rechtzeitig

geltend gemacht hätten und dass Unfreiwilligkeit im Sinne des Gesetzes

betreffend die Abtretung von Privatrechten vorliege.

Mit ergänzendem Schreiben vom 22. September 2010

wiesen die Beschwerdeführenden das Verwaltungsgericht darauf hin, das

vorliegende Beschwerdeverfahren stehe in einem engen Zusammenhang zu zwei

anderen vor Verwaltungsgericht hängigen Verfahren (VB.2009.00605 und

VB.2010.00324). Das Verwaltungsgericht werde ersucht, die drei Fälle nicht

losgelöst voneinander zu beurteilen, sondern die Immissionen, die von diversen

bewilligungspflichtigen Vorhaben im Bereich des Seeufers ausgingen, gesamthaft

zu würdigen.

Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich

verzichtete mit Schreiben vom 27. September 2010 darauf, zur Beschwerde

Stellung zu nehmen, und verwies auf die Ausführungen im angefochtenen

Entscheid. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 17. November

2010, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdeführenden.

Mit Verfügung vom 14. Dezember 2010 ersuchte das

Verwaltungsgericht den Regierungsrat um Bekanntgabe der Zusammensetzung des

beim Rekursbeschluss vom 23. Juni 2010 mitwirkenden Spruchkörpers. Am 3. Januar

2011.

teilte die Volkswirtschaftsdirektion dem Verwaltungsgericht mit, der

Rekursbeschluss sei in vollzähliger Besetzung des Regierungsrats gefasst

worden, zumal in Bezug auf den Baudirektor keine Ausstandsgründe vorgelegen hätten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 17 Abs. 4 Satz 2 des Strassengesetzes vom 27. September

1981.

(StrG) in Verbindung mit § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Mit

der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden als Eigentümer

von Grundstücken, die im Bereich des projektierten Seeuferwegs an den Zürichsee

grenzen oder in Sichtweite des Projekts liegen, aufgrund der räumlichen Nähe

zum Projekt und der möglicherweise damit verbundenen Immissionen mehr als beliebige

Dritte vom Bauvorhaben betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert sind

(vgl. § 21 Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

verfahrensrechtlicher Hinsicht machen die Beschwerdeführenden unter anderem geltend,

der kantonale Baudirektor hätte beim Rekursbeschluss des Regierungsrats wegen

Vorbefassung nicht mitwirken dürfen, nachdem er im Rahmen der Verfügung vom 6.

bzw. 22. April 2009 mehrere für das Projekt erforderliche Bewilligungen

und eine Konzession erteilt habe. Eine unbefangene Prüfung sei nicht möglich

gewesen, ohne die eigenen Vorentscheide zu desavouieren.

2.2

Gemäss § 18

Abs. 1 des Gesetzes vom 6. Juni 2005 über die Organisation des Regierungsrats

und der kantonalen Verwaltung (OG RR) treten Mitglieder des Regierungsrats bei

der Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand, wenn Anordnungen der von ihnen

geleiteten Direktionen, der Staatskanzlei oder von Gremien, in denen sie

Einsitz haben, vor dem Regierungsrat angefochten werden. Im Übrigen gelten die

Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§ 18 Abs. 2 OG RR).

Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen in den Ausstand, die eine

Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, wenn sie

in der Sache persönlich befangen erscheinen.

2.3

Die

Vorinstanz hatte im Rahmen des angefochtenen Rekursbeschlusses erwogen, der

Baudirektor müsse weder bei der Beratung noch bei der Beschlussfassung des

Rekurses in den Ausstand treten. Angefochten sei einzig eine Anordnung des

Zürcher Stadtrates, sodass kein Ausstandsgrund gemäss § 18 Abs. 1 OG

RR vorliege. Aber auch eine Ausstandspflicht gemäss § 18 Abs. 2 OG RR

in Verbindung mit § 5a Abs. 1 VRG sei zu verneinen, da der

Baudirektor keinen Einfluss auf das Zustandekommen des angefochtenen Entscheides

genommen habe und weil kein Anschein von Befangenheit vorliege.

2.4

Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, der Baudirektor habe im Rahmen des Rekursverfahrens

keiner Ausstandspflicht unterlegen, weil sich der Streitgegenstand auf den

stadträtlichen Festsetzungsbeschluss vom 17. Juni 2009 beschränkt habe.

Die Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009 seien in

Rechtskraft erwachsen, da die Beschwerdeführenden diese nicht angefochten

hätten.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführenden haben es zwar im Rahmen der Rekursschrift vom 31. Juli

2009.

effektiv unterlassen, die Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April

2009.

explizit als Anfechtungsgegenstand zu nennen. Doch aus der Begründung des

Rekurses geht hervor, dass sich die Beschwerdeführenden nicht nur gegen die

Verfügung vom 17. Juni 2009, sondern auch gegen jene vom 6. bzw. 22. April

2009.

wehrten. Sie brachten insbesondere auch Rügen vor in Bezug auf ökologische

Ersatzmassnahmen, die Stegbeleuchtung, die Baumbepflanzung, den Standort eines

Bojenfelds und Beeinträchtigungen von Wasservögeln sowie von denkmalgeschützten

und archäologisch wertvollen Objekten. Diese Vorbringen waren indessen

teilweise oder sogar in erster Linie Gegenstand der Verfügung der Baudirektion

vom 6. bzw. 22. April 2009, die diesbezüglich auch sichernde Auflagen und

Nebenbestimmungen erliess. Zieht man ferner in Betracht, dass die Verfügungen

vom 6. bzw. 22. April 2009 zusammen mit jener vom 17. Juni 2009

eröffnet wurden, dass die Beschwerdegegnerin in ihrem Festsetzungsbeschluss von

den von der Baudirektion erteilten Bewilligungen Vormerk nahm und dass der Stadtrat

in Disp.-Ziff. 4 des Festsetzungsbeschlusses auf den Auflageplan vom 7. Januar

2008.

verwies, der auch die von der Baudirektion erteilte wasserrechtliche

Konzession betrifft, so wäre es überspitzt formalistisch, davon auszugehen, die

Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009 seien im

Rahmen des Rekursverfahrens nicht angefochten gewesen.

3.2

Der

Regierungsrat bezeichnete im Rekursbeschluss vom 23. Juni 2010 zwar

lediglich die Verfügung vom 17. Juni 2009 als Anfechtungsobjekt. Trotzdem

behandelte er jedoch – abgesehen von den enteignungsrechtlichen Vorbringen –

sämtliche Rügen der Rekurrenten materiellrechtlich und setzte sich dabei auch

mit Themen auseinander, die ausschliesslich oder in erster Linie Gegenstand der

Verfügung der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009 waren. So

stellte der Regierungsrat beispielsweise auch Erwägungen zu den geplanten

ökologischen Ersatzmassnahmen an, die die Rekurrenten beanstandet hatten und

die – auch nach Auffassung der Beschwerdegegnerin – ausschliesslich Gegenstand

der Verfügung der Baudirektion vom 6. April 2009 waren. Insofern erachtete

auch der Regierungsrat die Verfügung der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April

2009.

– zu Recht (E. 3.1) – als Anfechtungsobjekt.

3.3

Damit

steht fest, dass der Baudirektor, der an der Beratung und Beschlussfassung des

Rekursbeschlusses vom 23. Juni 2010 unbestrittenerweise beteiligt war, als

Mitglied der Rekursinstanz über Belange entschied, die Gegenstand der

Verfügungen vom 6. bzw. 22. April 2009 seiner eigenen Direktion waren

(vgl. E. 3.1). Dadurch verletzte er die in § 18 Abs. 1 OG RR

statuierte Ausstandsregel.

4.

Der Anspruch der Rechtssuchenden auf Einhaltung von

Ausstandsvorschriften ist formaler Natur. Das bedeutet, dass ein unter

Verletzung von Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben

ist, wenn er inhaltlich nicht fehlerhaft ist (BGr, 14. Februar 1997, in:

ZBl 1998 S. 289 E. 4; Walter Haller, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach, Kommentar zur Züricher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf

2007, Art. 43 N. 12; Stephan Breitenmoser/Marion Spori Fedail, in:

Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar VwVG,

Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 10 N. 103). Die Nichtbeachtung der

Ausstandspflicht stellt eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften

dar und hat in aller Regel die Kassation des unter Mitwirkung eines ausstandspflichtigen

Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 5a N. 7); in besonders schwerwiegenden

Fällen kann die Verletzung der Ausstandsregeln sogar die Nichtigkeit des Entscheids

bewirken (vgl. BGE 136 II 383 E. 4.1). Wegen der formellen Natur des Verfahrensgrundrechts

kann der Mangel in der Besetzung im Allgemeinen nicht „geheilt“ werden (René

Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, N. 1197;

vgl. BGE 114 Ia 143 E. 3b). Gründe, die ausnahmsweise für eine „Heilung“

eines solchen Verfahrensfehlers sprechen könnten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a

N. 7; Benjamin Schindler, Die „formelle Natur“ von Verfahrensgrundrechten,

in: ZBl 2005 S. 169 ff., S. 175), sind im vorliegenden Fall

nicht ersichtlich. Demnach ist der unter Verletzung einer Ausstandsregel

zustande gekommene Rekursbeschluss des Regierungsrats vom 23. Juni 2010 aufzuheben,

ohne dass die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zu prüfen wären.

Die Sache ist zum neuen Entscheid in rechtskonformer Zusammensetzung des

Spruchkörpers an den Regierungsrat zurückzuweisen.

5.

Weil dem vorliegenden Rückweisungsentscheid ein

Verfahrensfehler der Vorinstanz zugrunde liegt, rechtfertigt es sich, ihr die

Verfahrenskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 22). Sie ist zudem

zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung auszurichten

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33).

6.

Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um

einen Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren. Gegen selbständig eröffnete

Vor- und Zwischenentscheide über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde an das

Bundesgericht zulässig (Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 [BGG]).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom

23.

Juni 2010 aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinn der

Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.

4.

Die

Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden innert 30 Tagen nach

Rechtskraft dieses Urteils für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung

in der Höhe von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…