Lexipedia

Entscheid

VB.2010.00461

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00461

12. Januar 2011Deutsch21 min

(URT.2011.12924)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A, die

im April 2006 neu in die Schulpflege Z gewählt worden war, reichte am 5. Juni

2007 beim Bezirksrat X eine Aufsichtsbeschwerde wegen "verschiedener

Verstösse in der Amtsführung" der Schulpflege Z und wegen Mobbings ein.

Die Vorwürfe betrafen unter anderem Vorkommnisse im Verein Q, in dem A damals

die Schulpflege vertrat. Mit Beschluss vom 12. Dezember 2007 gab der

Bezirksrat X der Aufsichtsbeschwerde mehrheitlich Folge. Dagegen erhob die

Schulpflege Z Rekurs und Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat. Dieser wies

mit Beschluss vom 19. August 2009 den Rekurs ab, soweit er auf ihn eintrat

und ihn nicht als gegenstandslos geworden abschrieb, und gab der Aufsichtsbeschwerde

keine Folge. A war als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogen worden.

B. In

seinem Beschluss hatte sich der Bezirksrat X ausführlich mit dem Geschehen im

Verein Q auseinandergesetzt. In der Folge erhoben vier Personen, die in der fraglichen

Zeit als Vorstandsmitglieder bzw. als Revisor Ämter im Verein bekleidet hatten,

Aufsichtsbeschwerden an den Regierungsrat, wobei sie im Wesentlichen dem

Bezirksrat X unzutreffende und sie persönlich diffamierende Ausführungen

vorhielten. Der Regierungsrat erledigte die vier Aufsichtsbeschwerden mit

Beschlüssen vom 3. März 2010. Mit Schreiben vom 9. Februar und vom

25. März 2010 teilte die Bildungsdirektion dem Rechtsvertreter von A auf

Anfrage sinngemäss mit, dass A in diesen Aufsichtsbeschwerdeverfahren keine

Verfahrensrechte zustünden.

C. Am 14. Mai

2010 liess A beim Regierungsrat darum ersuchen, ihr die Entscheide über die

vier Aufsichtsbeschwerden offenzulegen. Die Begründung lautete, dass sie von

der Sache schwer betroffen und selber Gegenstand der Aufsichtsbeschwerden gewesen

sei. Mit Beschluss vom 23. Juni 2010 wies der Regierungsrat das Gesuch ab.

Er erwog, dass A von den Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht betroffen sei, da

diese sich nur mit der Verfahrensabwicklung durch den Bezirksrat X befasst

hätten. Weil die Interessen der Aufsichtsbeschwerdeführenden an der

Geheimhaltung der Informationen überwögen und der Zweck der Aufsichtsbeschwerde

andernfalls gefährdet wäre, könne dem Gesuch nicht stattgegeben werden.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss liess A am 10. September 2010

Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Sie liess beantragen, der

angefochtene Beschluss sei aufzuheben. Es sei ihr Einsicht in die regierungsrätlichen

Erledigungsentscheide vom 3. März 2010 zu gewähren; eventualiter sei sie

über die sie betreffenden Ausführungen in den genannten Aufsichtsbeschwerdeverfahren

in Kenntnis zu setzen; subeventualiter sei sie über die Erledigungsart

(Gutheissung, Abweisung oder Nichteintreten) in Kenntnis zu setzen; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

Namens des Regierungsrats beantragte die Bildungsdirektion

in ihrer Vernehmlassung vom 8./13. Oktober 2010, die Beschwerde sei unter

Kostenfolgen zulasten von A abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

Beim Entscheid über den Zugang zu amtlichen Informationen

nach § 27 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den

Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) handelt es sich um

eine Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2). Die Sache fällt nicht unter den Negativkatalog von §§ 42–44

VRG. Das Verwaltungsgericht ist somit zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung

zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 21 Abs. 1 VRG). Auf die frist-

und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1

Art. 17

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)

verankert das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Demgemäss hat

jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Wie sich aus

den Übergangsbestimmungen ergibt, kann dieses Grundrecht allerdings erst fünf

Jahre nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung und damit ab dem 1. Januar

2011.

unmittelbar geltend gemacht werden (Art. 138 Abs. 1 lit. a

in Verbindung mit Art. 138 Abs. 2 und Art. 135 Abs. 1 KV).

Die gesetzliche Gewährleistung des Grundrechts erfolgt im Wesentlichen durch

das Gesetz über die Information und den Datenschutz. Mit diesem Gesetz vollzog

der Kanton Zürich den Systemwechsel zum Öffentlichkeitsgrundsatz; ein amtliches

Dokument ist demnach grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. Weisung des Regierungsrats

vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]).

2.2

Der

Anspruch auf Einsicht in persönliche Daten wird zudem von Art. 13 Abs. 2

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet,

wonach jede Person Anspruch auf Schutz vor Miss­brauch solcher Daten hat. Diese

Garantie stellt einen Teilbereich des Rechts auf eine Privat- und persönliche

Geheimsphäre dar (BGE 133 I 77 E. 3.2, 128 II 259

E. 3.2).

2.3

Das

streitige Gesuch um Informationszugang bezieht sich auf Aufsichtsbeschwerdeentscheide.

Nach § 20 Abs. 3 IDG richtet sich das Recht auf Zugang zu

Informationen in nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und

Verwaltungsjustizverfahren nach dem massgeblichen Verfahrensrecht; § 8 Abs. 1

Satz 2 VRG sieht vor, dass sich das Akteneinsichtsrecht ausserhalb eines

förmlichen Verfahrens oder nach Vorliegen einer rechts­kräftigen Verfügung nach

dem Gesetz über die Information und den Datenschutz richtet. Bei der

Aufsichtsbeschwerde handelt es sich um einen formlosen Rechtsbehelf (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 29

f.; vgl. auch § 90 N. 12). Grundsätzlich ist für den Zugang zu Akten

des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens demnach das Gesetz über die Information und

den Datenschutz anwendbar. Wenn die Behörde allerdings aufgrund des

Aufsichtsbeschwerdeverfahrens eine aufsichtsrechtliche Verfügung erlassen will,

sind den davon potenziell Betroffenen die Parteirechte zu gewähren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19–28 N. 38). In diesen Fällen richtet sich das Akteneinsichtsrecht

nach § 8 f. VRG (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 61, § 21

N. 110). Dieser Fall liegt hier jedoch nicht vor. Allein aus der

Betroffenheit durch die Bearbeitung von Personendaten lässt sich entgegen der

Ansicht der Beschwerdeführerin kein Akteneinsichtsrecht aus § 8 Abs. 1

Satz 1 VRG ableiten; für solche Fälle sind vielmehr der Anspruch und das

Verfahren gemäss §§ 20 ff. IDG vorgesehen. Demnach richtet sich hier

der Informationszugang nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin macht einen Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten

im Sinn von § 20 Abs. 2 IDG geltend, weil die vier

Aufsichtsbeschwerden sich auch gegen sie gewandt hätten. Dagegen geht der

Beschwerdegegner im angefochtenen Entscheid davon aus, dass keine Personendaten

der Beschwerdeführerin betroffen seien, da die Aufsichtsbeschwerdeverfahren

sich nur mit der Abwicklung des von der Beschwerdeführerin angestrengten

Aufsichtsbeschwerdeverfahrens durch den Bezirksrat X befassten.

3.1.1

Der Beschwerdeführerin liegen drei der vier Aufsichtsbeschwerden vor; was

die vierte Aufsichtsbeschwerde betrifft, scheint sie nicht über die

Beschwerdeschrift zu verfügen, sondern über eine – ausführlichere – vorgängige,

an den Bezirksrat X gerichtete Stellungnahme des betreffenden

Aufsichtsbeschwerdeführers. Diese Dokumente wurden ihr – gemäss ihren

unbestrittenen Angaben – von der Bildungsdirektion ausgehändigt, anscheinend

zur Wahrung eines nun bestrittenen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29

Abs. 2 BV), wobei ihr die Stellungnahme an den Bezirksrat X auch vom

Urheber direkt in Kopie zugestellt wurde. Die folgende Erwägung (3.1.2) stützt

sich einzig auf die Unterlagen, die der Beschwerdeführerin vorliegen, da die

relevanten Fragen auf dieser Grundlage hinreichend beurteilt werden können und

der umstrittene Informationszugang nicht vorweggenommen werden soll. Wenn nun

der Einfachheit halber von den vier Aufsichtsbeschwerden die Rede ist, sind

demnach drei Aufsichtsbeschwerdeschriften sowie die erwähnte Stellungnahme

zuhanden des Bezirksrats X gemeint.

3.1.2

Die Annahme, dass sich die Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht auf die

Person der Beschwerdeführerin bezögen, ist offensichtlich unzutreffend. Die

vier Aufsichtsbeschwerden wenden sich zwar hauptsächlich gegen die Darstellung

der Vorkommnisse im Verein Q durch den Bezirksrat X in dessen Beschluss vom 12. Dezember

2007.

Bei der Schilderung des Geschehens aus ihrer Sicht erheben jedoch alle

vier Aufsichtsbeschwerdeführenden teils erhebliche Vorwürfe gegen die Beschwerdeführerin.

Diese muss bereits aus diesem Grund annehmen, dass sich die Entscheide über die

Aufsichtsbeschwerden direkt oder indirekt zu ihrer Person äussern. Drei der

vier Aufsichtsbeschwerden monieren zudem die angeblich breite Streuung des

Bezirksratsbeschlusses, wobei in einer Aufsichtsbeschwerde ausdrücklich die

Vermutung aufgestellt wird, dass die Beschwerdeführerin dafür verantwortlich

sein könnte. In derselben Aufsichtsbeschwerde wird zudem eine mögliche Verletzung

des Datenschutzes durch die Beschwerdeführerin beanstandet, weil diese den Bezirksratsbeschluss

der Aufsichtsbeschwerdeführerin als ungeschützten E-Mail-Anhang zuge­stellt

habe. Demnach richtete sich eine Aufsichtsbeschwerde explizit nicht nur gegen

den Bezirksrat X, sondern auch gegen die Beschwerdeführerin in ihrer Funktion

als Mitglied der Schulpflege. Daher muss die Beschwerdeführerin erwarten, dass

der Entscheid über diese Aufsichtsbeschwerde sie selber betrifft und dass dies

gegebenenfalls auch für jene beiden andern Aufsichtsbeschwerden gilt, welche

die Verbreitung des Bezirksratsbeschlusses rügen.

3.1.3

Die Beschwerdeführerin muss also damit rechnen, dass die Entscheide über

die Aufsichtsbeschwerden Daten zu ihrer Person im Sinn von Art. 13 Abs. 2

BV sowie von § 20 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 IDG enthalten.

Dabei ist nicht entscheidend, dass der Beschwerdeführerin im

Aufsichtsbeschwerdeverfahren keine Verfahrensrechte zustanden, solange der

Beschwerdegegner nicht den Erlass einer Verfügung ins Auge fasste, von der die

Beschwerdeführerin hätte betroffen werden können (vorn 2.3). Für das

Informationsrecht der Beschwerdeführerin ist unter diesen Umständen auch nicht

von Belang, ob die fraglichen Beschlüsse sich tatsächlich explizit zu ihrer

Person äussern (vgl. auch VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025, E. 4.1,

www.vgrzh.ch).

3.2

Der

Anspruch auf Zugang zu Informationen im Sinn von § 20 Abs. 1 und 2

IDG wird nach § 23 Abs. 1 IDG verweigert, wenn ihm eine rechtliche

Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse

entgegensteht. Der Beschwerdegegner beruft sich sinngemäss auf § 23 Abs. 3

IDG, wonach ein privates Interesse insbesondere vorliegt, wenn durch die

Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Die

Bekanntgabe von Informationen aus dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren an nicht verfahrensbeteiligte

Personen berühre die Privatsphäre der Aufsichtsbeschwerdeführenden, die darauf

vertrauen dürften, dass nur die direkt betroffenen bzw. mit der Sache befassten

Personen und Behörden Einblick in die Akten erhielten. Zudem beruft sich der

Beschwerdegegner sinngemäss auf ein öffentliches Interesse an der

Geheimhaltung, wenn er im Rahmen der Interessenabwägung ausführt, dass der

Zweck der Aufsichtsbeschwerde in der Regel nur erfüllt werden könne, wenn die

Informationen aus dem Verfahren und die Erledigung der Aufsichtsbeschwerde

Dritten nicht bekanntgegeben würden.

3.2.1

Die Abwägung hat sich auf die Informationen zu beziehen, die im konkreten

Fall in Frage stehen. Zu berücksichtigen ist daher, dass der Beschwerdeführerin

wie erwähnt (vorn 3.1.1) drei Aufsichtsbeschwerden sowie eine vorgängige

Stellungnahme des vierten Aufsichtsbeschwerdeführers von der zuständigen

Behörde in ungekürzter und nicht ano­nymisierter Form zugestellt wurden. Sie

kennt namentlich auch die Identität der Aufsichtsbeschwerdeführenden. Das Gesuch

um Informationszugang betrifft einzig die Beschlüsse, mit denen die

Aufsichtsbeschwerden erledigt wurden. Unter diesen Umständen erscheinen

sämtliche denkbaren Interessen, die dem Informationszugang entgegenstehen

könnten, grundsätzlich stark eingeschränkt. Umgekehrt wäre gegebenenfalls zu

berücksichtigen, dass allfällige Abdeckungen und Anonymisierungen ihren Zweck

nicht erfüllen könnten, weil die Beschwerdeführerin aufgrund ihres

Informationsstands dennoch Rückschlüsse auf die betroffenen Personen ziehen

könnte.

3.2.2

§ 23 Abs. 2 IDG nennt verschiedene öffentliche Interessen, die

das Recht auf Zugang zu Informationen im Einzelfall ausschliessen können. Die

Aufzählung ist beispielhaft, wie sich aus ihrer Einleitung mit dem Wort

"insbesondere" ergibt. Es ist deshalb zulässig, auch andere

öffentliche Interessen zu berücksichtigen (VGr, 22. September 2010,

VB.2010.00293, E. 4.5, www.vgrzh.ch). Die blosse Berufung des Beschwerdegegners

auf den allgemeinen Zweck der Aufsichtsbeschwerde – die einfache und formlose

Klärung von Beanstandungen – genügt den Anforderungen jedoch nicht. Selbst nach

der Formulierung des Beschwerdegegners führt dieser Gesichtspunkt nur "in

der Regel" dazu, dass die Erledigung der Aufsichtsbeschwerde Dritten nicht

bekanntgegeben werden dürfe. Somit beruft sich der Beschwerdegegner sinngemäss

auf ein allgemeines Geheimhaltungsinteresse der Verwaltung, das seit der Einführung

des Öffentlichkeitsprinzips dem Recht auf Informationszugang gerade nicht mehr

entgegengehalten werden kann. Vielmehr ist nun ein amtliches Dokument öffentlich

zugänglich, ausser sein Inhalt sei ausnahmsweise aufgrund überwiegender

öffentlicher oder privater Interessen oder aufgrund einer entgegenstehenden

Gesetzesvorschrift geheim zu halten (Weisung IDG, ABl 2005, 1296; vgl. auch

S. 1315 ff.). Es muss also dargetan werden, weshalb im konkreten Fall

ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung besteht, zum

Beispiel weil die Wirkung bestimmter Aufsichtsmassnahmen gefährdet werden

könnte (§ 23 Abs. 2 lit. c IDG). Ein konkretes öffentliches

Interesse, die fraglichen Aufsichtsbeschwerdeentscheide nicht bekanntzugeben,

wird im angefochtenen Entscheid jedoch nicht dargelegt und ist auch nicht

ersichtlich. Dies gilt unter den vorliegenden Umständen umso mehr, als nicht

der allgemeine Anspruch auf Zugang zu Informationen im Sinn von § 20 Abs. 1

IDG, sondern das Recht auf Zugang zu den eigenen Personendaten gemäss § 20

Abs. 2 IDG in Frage steht.

3.3

Zu prüfen

bleiben daher die vom Beschwerdegegner geltend gemachten privaten Interessen,

nämlich das Interesse der Aufsichtsbeschwerdeführenden an der Wahrung ihrer

Privatsphäre (§ 23 Abs. 3 IDG).

3.3.1

Der Beschwerdegegner macht im angefochtenen Entscheid geltend, die

Aufsichtsbeschwerdeführenden dürften darauf vertrauen, dass nur diejenigen

Personen Einblick in die Akten und die Art der Erledigung erhielten, die direkt

betroffen seien. Das Argument stösst hier ins Leere, weil die

Beschwerdeführerin – wie erwähnt – direkt betroffen ist. Zudem ist ihr die Identität

der Aufsichtsbeschwerdeführenden ohnehin bekannt. Schliesslich verlangt sie nur

Einsicht in die Beschlüsse, nicht in die gesamten Akten. Der angefochtene Entscheid

berücksichtigt diese Gesichtspunkte nicht; bereits deshalb vermag die darin

vorgenommene Interessenabwägung nicht zu überzeugen. Zudem nimmt der Beschwerdegegner

keine wirkliche Abwägung der einander gegenüberstehenden privaten Interessen

vor; vielmehr macht er unter diesem Titel sinngemäss das allgemeine Geheimhaltungsinteresse

der Verwaltung geltend, was wie erwähnt nicht statthaft ist.

3.3.2

Bevor Zugang zu Informationen gewährt wird, die Personendaten oder als

vertraulich klassifizierte Informationen enthalten, ist den betroffenen Dritten

nach § 26 Abs. 1 IDG Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In ihrer

Vernehmlassung weist die Bildungsdirektion namens des Beschwerdegegners darauf

hin, dass noch keine Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden im Sinn von § 26

IDG stattgefunden hat. Das Öffentlichkeitsprinzip würde zwar gebieten, dass die

beantragte Information insoweit vorweg erteilt wird, als keine Personendaten

Dritter bekanntgegeben werden, was etwa mit Abdeckungen, Anonymisierungen oder

Zusammenfassungen erreicht werden könnte (Weisung IDG, Abl 2005,

1315.

f.). Wie erwähnt, wäre jedoch die Beschwerdeführerin aufgrund ihres bereits

vorhandenen Wissens in der Lage, auch bei nur teilweiser Information im Sinn

des Eventual- oder des Subeventualantrags Rückschlüsse auf Personendaten der

Aufsichtsbeschwerdeführenden zu ziehen. Somit ist eine Anhörung dieser Personen

unumgänglich.

3.3.3

Demnach kann über die Angelegenheit noch nicht entschieden werden, und sie

ist zur Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden und zum anschliessenden

Neuentscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1

VRG). In diesem Sinn ist die Beschwerde teilweise gutzu­heis­sen. Mit Blick auf

die Abwägung, die unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Anhörung neu

vorzunehmen sein wird, ist festzuhalten, dass die im angefochtenen Entscheid

angeführten Interessen in dieser allgemeinen Form eine Verweigerung des

Informationszugangs nicht zu rechtfertigen vermögen. Vorzubehalten sind allerdings

sämtliche Gesichtspunkte, die sich erst aus der Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden

ergeben.

4.

Zu den Rechtsgrundlagen und Modalitäten dieser Anhörung

ist Folgendes anzumerken:

4.1

Es ist zu

unterscheiden zwischen der Regelung des Zugangs zu Informationen aus den

Aufsichtsbeschwerdeverfahren und der Akteneinsicht im Verfahren betreffend den

Informationszugang. Das Gesetz enthält zur Behandlung eines Gesuchs um

Informationszugang, das ausserhalb eines förmlichen Verfahrens gestellt wird,

mit §§ 24–29 IDG besondere Verfahrensbestimmungen. In bestimmten Fällen

muss dieses Verfahren laut Gesetz zu einer förmlichen Verfügung führen: § 27

IDG sieht den Erlass einer Verfügung vor, wenn das öffentliche Organ den Zugang

zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben will (Abs. 1)

oder wenn es entgegen dem Willen betroffener Dritter den Zugang gewähren will (Abs. 2;

vgl. auch Weisung IDG, ABl 2005, 1319 f.; vgl. in diesem Zusammenhang

ferner VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025, E. 3, www.vgrzh.ch, zur Bundes­verfassungswidrigkeit

von § 26 Abs. 2 IDG). Die äussere Form der Entscheidung ist

allerdings für die Qualifikation als Verfügung nicht beachtlich

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 12, § 10 N. 15).

Es kann hier offen bleiben, ob der Entscheid auch in den Fällen, die von § 27

IDG nicht genannt werden, stets eine Verfügung darstellt, weil die Behörde

unweigerlich über grundrechtliche Ansprüche befindet, nämlich über den Anspruch

auf Informationszugang oder das Recht auf Privatsphäre; verneint werden könnte

die Verfügungsqualität allenfalls bei der Erledigung formloser Anfragen

(vgl. § 24 Abs. 1 IDG; § 7 der Verordnung über die

Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008). Ungeachtet dessen, dass

im förmlichen Verwaltungsverfahren über den Informationszugang §§ 24–29

IDG als Spezialbestimmungen zu beachten sind, handelt es sich dabei grund­sätzlich

um ein Verwaltungsverfahren im Sinn des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, dessen

Normen subsidiär anwendbar bleiben (§ 4 VRG).

4.2

Laut § 20

Abs. 3 IDG richtet sich der Informationszugang in förmlichen Verwaltungsverfahren

nach dem massgeblichen Verfahrensrecht. Zudem bestimmt § 8 Abs. 1

Satz 2 VRG, der mit dem Gesetz über die Information und den Datenschutz

eingefügt wurde, dass letzteres Gesetz für den Informationszugang ausserhalb

förmlicher Verwaltungsverfahren anwendbar ist. Für den Spezialfall des

förmlichen Verfahrens betreffend den Informationszugang ist das massgebliche

Verfahrensrecht im Gesetz über die Information und den Datenschutz selber

enthalten. Es kann allerdings offen bleiben, ob § 20 Abs. 3 IDG

insofern mit dem "massgeblichen Verfahrensrecht" primär §§ 24–29

IDG und erst subsidiär §§ 8 f. VRG meint – was der Wortlaut von § 8

Abs. 1 Satz 2 VRG nicht ausschliessen würde – oder ob die Bestimmung in

Bezug auf den Informationszugang direkt auf §§ 8 f. VRG verweisen

will: § 26 IDG regelt die Anhörung betroffener Dritter nur in Bezug auf

jene Informationen, die Gegenstand des Einsichtsgesuchs sind, und nicht in

Bezug auf die Akten des förmlichen Verwaltungsverfahrens, das deswegen

gegebenenfalls stattfindet. Für dieses Verfahren enthalten §§ 24–29 IDG

daher keine Regelung des Akteneinsichtsrechts, weshalb auf jeden Fall §§ 8 f.

VRG anwendbar sind.

4.2.1

Auch im Übrigen enthalten §§ 24–29 IDG keine Regelungen der

Parteirechte im förmlichen Verfahren über das Gesuch um Informationszugang.

Weder aus dem Wortlaut von §§ 26 f. IDG noch aus den Materialien noch

aus irgendeinem anderen Gesichtspunkt ergibt sich ein Hinweis darauf, dass

diese Bestimmungen die Regelung der Parteirechte im Verwaltungsverfahren gemäss

dem Verwaltungsrechtspflegegesetz und der Rechtsprechung dazu ausschliessen

oder einschränken wollten.

4.3

Aus diesen

Überlegungen ist nun für den vorliegenden Fall Folgendes abzuleiten:

4.3.1

Wenn § 26 IDG nicht die Akteneinsicht im Verfahren über den

Informationszugang regelt, so ist die Beschwerdeführerin, obwohl ihre

Personendaten betroffen sind, nicht gemäss dieser Bestimmung zur Frage anzuhören,

ob den Aufsichtsbeschwerdeführenden das Akteneinsichtsrecht zusteht oder ob sie

in das vorliegende Verfahren einzubeziehen sind.

4.3.2

Den Aufsichtsbeschwerdeführenden steht nicht nur ein Recht auf

Stellungnahme im Sinn von § 26 IDG, sondern auch die Möglichkeit der

Beteiligung am vorliegenden Verfahren im Sinn des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

offen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 8). Das Anhörungsrecht nach § 26

IDG schliesst die Verfahrensrechte gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz

nicht aus; soll umgekehrt die Bestimmung eine selbständige Bedeutung haben, so

muss es den betroffenen Drittpersonen möglich sein, eine blosse Stellungnahme

abzugeben, ohne sich am Verfahren als Partei zu beteiligen. Einerseits ist

daher den Betreffenden nach § 26 IDG Gelegenheit zur Stellungnahme innert

angemessener Frist zur Frage des Informationszugangs zu gewähren. Anderseits

ist ihnen Gelegenheit zu geben, innert angemessener Frist zu erklären, ob sie

sich am vorliegenden Verfahren als Parteien mit den entsprechenden Rechten und

Pflichten beteiligen wollen. Dabei sind sie namentlich auf die Kosten- und Entschädigungspflichten

unterliegender Parteien (§§ 13 und 17 VRG) ausdrücklich aufmerksam zu machen.

5.

5.1

Auf die

Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist § 65a Abs. 1 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG anwendbar. Daran ändert nichts, dass nach § 29

Abs. 2 lit. b IDG für die Bearbeitung von Gesuchen, welche die

eigenen Personendaten betreffen, keine Gebühr erhoben wird: Diese Bestimmung

bezieht sich nur auf das erstinstanzliche Verfahren, während sie nach § 2 Abs. 1

Satz 2 IDG für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht gilt.

Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die generelle Verweisung auf das

Verwaltungsrechtspflegegesetz insoweit auf einem gesetzgeberischen Versehen

beruht. Auch eine Vereitelung der Ansprüche auf gebührenfreien Informationszugang

kann darin nicht gesehen werden.

5.2

Nach § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Kosten in der Regel nach Massgabe des Unterliegens

zu tragen. Gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts sind die Kosten bei Rückweisungsentscheiden

grundsätzlich hälftig zwischen Beschwerdeführer- und ‑gegnerschaft

aufzuteilen, soweit die Frage des Obsiegens bzw. Unterliegens offen bleibt.

Unabhängig vom Verfahrensausgang können die Kosten nach dem Verursacherprinzip

auferlegt werden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Im vorliegenden Fall erweist

sich der angefochtene Entscheid als offensichtlich nicht stichhaltig;

vorbehalten bleiben einzig bisher noch nicht bekannte Gesichtspunkte, die sich

allenfalls aus den Vorbringen der Aufsichtsbeschwerdeführenden ergeben. Dass

deren Anhörung nicht bereits erfolgt ist, geht auf die unzutreffende rechtliche

Würdigung und Gewichtung der bereits berücksichtigten Gesichtspunkte zurück. Es

rechtfertigt sich daher, dem Beschwerdegegner in Anwendung von § 65a Abs. 1

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 VRG die gesamten

Gerichtskosten aufzuerlegen.

5.3

Gemäss dem

Unterlieger- und dem Verursacherprinzip (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 33) ist der Beschwerdegegner sodann zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 lit. a

VRG zu leisten. Dabei ist vom Grundsatzentscheid des Gesetzgebers auszugehen,

dass auch in Fällen, in denen eine Parteientschädigung gewährt wird, keine

kostendeckende Parteientschädigung auszurichten, sondern lediglich der

notwendige Rechtsverfolgungsaufwand zu ersetzen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 36). Notwendig sind dabei Parteikosten, die zur sachgerechten und

wirksamen Rechts­verfolgung oder Rechtsverteidigung aufgrund der besonderen

Umstände des Einzelfalls objektiv unerlässlich sind. Die vom Rechtsvertreter

der Beschwerdeführerin mit der Beschwerdeschrift eingereichte Honorarnote über

Fr. 3'502.40 ist dabei hinreichend zu würdigen (zum Ganzen VGr, 24. Februar

2010, VB.2009.00423, E. 11.2 f., www.vgrzh.ch, mit ausführlicher

Begründung und weiteren Hinweisen). Da der vorliegende Fall in rechtlicher

Hinsicht keine besonderen Anforderungen an den Rechtsvertreter stellte, dieser

für die Beschwerdeschrift teils auf die früheren Schreiben zurückgreifen konnte

und nur ein einziger Schriftenwechsel stattfand, erscheint es als angemessen,

die Parteientschädigung auf Fr. 1'500.- (inklusive 7,6 % Mehrwertsteuer)

festzusetzen.

6.

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen

Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid

qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

weiterziehen lässt. Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht laut der genannten

Bestimmung nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil

bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort

einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG lässt sich ein

Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein

Beurteilungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung

des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 135 V 141 E. 1.1).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Regierungsrats vom

23.

Juni 2010 wird aufgehoben, und die Sache wird zum Einholen einer

Stellungnahme der betroffenen Dritten und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen

an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an die Parteien.