VB.2010.00484

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00484

14. Dezember 2010Deutsch14 min

(URT.2010.12864)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A wohnt im Alterswohnheim C in B. Am 18. November

2009 beschloss der Gemeinderat B, in der ab 1. Januar 2010 geltenden

Taxordnung für das Altersheim C (Taxordnung 2010) die Grundtaxen für das

Altersheim sowie die Pflege- und Betreuungszuschläge um je Fr. 2.- pro

Person und Tag zu erhöhen. Die Tariferhöhung wurde am 27. November 2009 in

der Zürichsee-Zeitung publiziert. In Ziff. 2 der gedruckten Fassung der

Taxordnung 2010 wurde unter dem Titel "Kostenarten" zudem Näheres zur

Grundtaxe, zum Pflegezuschlag und zu den Sonderleistungen ausgeführt. Eine

derartige Regelung kannte die im Jahr 2009 geltende Taxordnung 2009 nicht.

Am 7. Juni 2010 stellte die Gemeinde B A die Rechnung

für die Altersheimkosten im Zeitraum vom 1. Mai 2010 bis 31. Mai

2010. Dabei wurden unter anderem für ungedeckte Betreuungsleistungen Fr. 434.-,

für einen Verbandwechsel Fr. 8.- und für Getränkebezüge in der Cafeteria Fr. 3.-

berechnet. Mit Schreiben vom 22. Juni 2010 teilte die Gemeinde A mit, dass

sich per 1. Mai 2010 eine BESA-Einstufung 2a (bisher: 0) ergeben habe.

II.

Am 20. Juli 2010 wandte sich A mit als Einsprache

bezeichnetem Schreiben an den Bezirksrat D. Sinngemäss beantragte sie die

Aufhebung von Ziff. 2 der Taxordnung 2010 und die Korrektur der Rechnung

vom 7. Juni 2010 in dem Sinn, dass die Betreuungskosten sowie die Kosten

für den Verbandswechsel und den Getränkebezug nicht in Rechnung zu stellen

seien. Der Bezirksrat D nahm das Schreiben als Rekurs entgegen. Mit Präsidialverfügung

vom 26. Juli 2010 überwies der Bezirksrat die Sache mit Bezug auf die Rechnung

vom 7. Juni 2010 der Gemeinde B zur Behandlung. Mit Präsidialverfügung vom

13. August 2010 trat er auf den Rekurs nicht ein, soweit er sich gegen die

Taxordnung 2010 richtete.

III.

Am 13. September 2010 wandte sich A erneut mit als

Einsprache bezeichnetem Schreiben an den Bezirksrat D. Dieser überwies das

Schreiben am 20. September 2010 zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht.

Am 18. September 2010 (Datum des Poststempels: 20. September 2010) erhob

A Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der

Präsidialverfügung des Bezirksrats D vom 13. August 2010 (Ziff. 1).

Der Bezirksrat D sei anzuweisen, den Rekurs zu behandeln (Ziff. 2). Die

Gemeinde sei anzuweisen, die verschiedenen Taxordnungen einheitlich zu

bezeichnen, insbesondere sei die Taxordnung 2010 als Reglement zu bezeichnen

(Ziffn. 3–5). Es seien die gegenüber der Taxordnung 2009 erfolgten Änderungen

zu publizieren (Ziffn. 6 und 8). Die Taxordnung 2010 sei insoweit zu ändern,

als darin neue Betreuungszuschläge vorgesehen würden (Ziff. 7); alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde B.

Mit Präsidialverfügung vom 22. September 2010 wies

das Verwaltungsgericht darauf hin, dass die Eingabe der Beschwerdeführerin vom

18. September 2010, nicht die durch den Bezirksrat D überwiesene Eingabe

vom 13. September 2010, als für das vorliegende Verfahren massgebende

Beschwerdeschrift zu betrachten sei. Gleichzeitig setzte es A Frist an, um die

Beschwerdeschrift mit einer Originalunterschrift zu versehen. Innert Frist ging

die unterschriebene Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein.

Der Bezirksrat D verzichtete am 26. Oktober 2010 auf

Vernehmlassung. Der Gemeinderat B beantragte am 1. November 2010 die

Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.

Mit Präsidialverfügung vom 10. November 2010 setzte

das Verwaltungsgericht A antragsgemäss Frist zur Erstattung einer Stellungnahme

zur Beschwerdeantwort an. Die Stellungnahme ging innert Frist beim Verwaltungsgericht

ein.

Die Kammer zieht in

Erwägungen

1.

1.1

1.

Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen

Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten. Im Zuge der Revision wurde auch

das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet.

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die

intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort

anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und

die Kontinuität des bisherigen materiellen Rechts dadurch nicht gefährdet wird

(BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf

das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein Rechtsmittel anhängig

gemacht wurde (RB 2004 Nr. 8 mit Hinweisen). Das ist vorliegend der 20. September

2010, weshalb sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nach neuem Recht

ergibt. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 lit. d

VRG ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der gegen einen kommunalen Erlass

gerichteten Beschwerde zuständig.

1.2

Neben der

Zuständigkeit richtet sich auch die Besetzung des Verwaltungsgerichts nach der

seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes.

Gemäss § 38a Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht über

Rechtsmittel gegen Erlasse in Fünferbesetzung. Beschwerden über Anordnungen im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG, worunter auch

Allgemeinverfügungen fallen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19

N. 8), werden hingegen – abgesehen von hier nicht interessierenden, in die

einzelrichterliche Kompetenz fallenden Entscheiden (§ 38b Abs. 1 VRG)

– in Dreierbesetzung erledigt (§ 38 Abs. 1 VRG).

Rechtssätze erfassen eine unbestimmte Vielzahl gleicher

oder gleichartiger Sachverhalte und sind damit abstrakt; zudem sind sie

generell, indem ihr Adressatenkreis unbestimmt und allenfalls auch von einer

zukünftigen Entwicklung abhängig ist (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A.,

Basel/Frankfurt a.M., 1986, Nr. 5 B II). Betreffen Anordnungen einen

konkreten Sachverhalt, richten sie sich aber an einen unbestimmten

Adressatenkreis, so gelten sie als Allgemeinverfügungen (Imboden/Rhinow, Nr. 5

B II c).

Bei der Abgrenzung zwischen abstrakten Anordnungen und

Allgemeinverfügungen stützt sich das Verwaltungsgericht gemäss ständiger

Rechtsprechung auf eine Lehrmeinung, gemäss welcher massgebend ist, ob der

Tarif eine bestimmte Sache oder Leistung, wie beispielsweise einen Museumsbesuch

oder ein konkretes Medikament, zum Gegenstand hat oder nicht (Tobias Jaag, Die

Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 188 ff.).

So hat das Verwaltungsgericht unter anderem als generell-abstrakten Erlass

qualifiziert: Streichung von Studierenden gewährten Preisermässigungen für Angebote

im Rahmen der allgemeinen gestalterischen Weiterbildung an der Zürcher

Hochschule der Künste (VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388,

www.vgrzh.ch); Taxordnung für sämtliche Alterseinrichtungen einer Stadt

(12. November 1998, VB.98.00214); Reglement über Elternbeiträge an die ausserschulische

Betreuung und Verpflegung (27. Oktober 1994, VB 94/0143);

Gebührentarif für öffentliche Parkplätze am Flughafen Zürich (3. April 1992,

VB 92/0030).

Verschiedene Bestimmungen der Taxordnung 2010 sprechen für

das Vorliegen einer Allgemeinverfügung. So werden in Ziff. 3.1 die

Grundtaxen, der Auswärtigenzuschlag und die Reduktion bei Einerbelegung sowie

in Ziff. 4 die Kosten für Sonderleistungen geregelt. Dabei handelt es sich

um konkrete, genau bestimmte Leistungen, die gegen ein genau festgesetztes

Entgelt erbracht werden.

Dennoch ist die Taxordnung 2010 als Erlass zu qualifizieren.

Massgebend dafür sind die in Ziff. 3.2 geregelten Pflege- und

Betreuungszuschläge. Diese werden abstrakt in 13 Stufen unterteilt, ohne dass

die zu erbringenden Leistungen konkretisiert würden. Je nach dem Ausmass der

Pflegebedürftigkeit und der dementsprechend höheren BESA-Einstufung werden

durch die Pflege- und Betreuungszuschläge eine Vielzahl verschiedenartiger,

nicht konkretisierter Leistungen abgegolten. Schon allein deshalb kann es sich

bei der Taxordnung 2010 nicht um eine konkrete Anordnung handeln (Jaag, S. 190).

Ferner ist zu beachten, dass Ziff. 3.2 der Taxordnung

2010.

nicht ohne Weiteres vollstreckbar ist, hängt doch der konkret zu

verrechnende Betrag von der jeweiligen BESA-Einstufung des Pflichtigen ab.

Diese Einstufung kann sich jedoch – wie gerade das Beispiel der

Beschwerdeführerin zeigt – im Lauf der Zeit ändern. Die unmittelbare Durchsetzbarkeit

ist jedoch ein wesentliches Merkmal nicht nur der Verfügung, sondern auch der

Allgemeinverfügung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 925).

Da es sich bei der Taxordnung 2010 nach dem Dargelegten um

einen Erlass handelt, ist die Beschwerde in Fünferbesetzung zu entscheiden (§ 38a

Abs. 1 VRG).

1.3

Der

Präsident des Bezirksrats (vgl. § 4 Abs. 1 des

Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 in Verbindung mit § 67

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG]) trat auf den gegen die

Taxordnung 2010 gerichteten Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein. Vorliegend

ist demnach einzig zu prüfen, ob der Nichteintretensentscheid zu Recht erfolgte

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 9).

Nicht einzutreten ist

auf die erstmals vor Verwaltungsgericht gestellten Anträge, mit welchen die Beschwerdeführerin

sinngemäss beantragt, die Taxordnungen seien einheitlich als Reglemente zu

bezeichnen. Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nämlich nur sein,

was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Ge-setzesauslegung

hätte sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf

daher grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N.

3). Jedenfalls aber mangelt es der Beschwerdeführerin hinsichtlich der

Anfechtung der Bezeichnung der Taxordnung an einem schützenswerten Interesse,

welches gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG

Voraussetzung für die Beschwerdeberechtigung bildet.

2.

2.1

Der

Bezirksrat führte aus, der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners, womit

die Heimtaxen für das Alterswohnheim erhöht worden seien, sei am 27. November

2009.

amtlich publiziert worden. Die Beschwerdeführerin anerkenne zudem, dass

sie die neue Taxordnung 2010 bereits im Dezember 2009 erhalten habe. Die

30-tägige Anfechtungsfrist sei folglich am 20. Juli 2010 längst abgelaufen

gewesen. Die Beschwerdeführerin habe nicht dargetan, dass die Erfordernisse für

eine Fristwiederherstellung erfüllt seien.

2.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe die Erhöhung der Heimtaxen akzeptiert.

In ihrem Rekurs habe sie sich lediglich gegen die Ziff. 2 der Taxordnung

gewandt. Diese neue Ziff. 2 sei jedoch nicht publiziert worden. Ferner sei

ihr im Dezember nicht die neue Taxordnung 2010 ins Fach gelegt worden, sondern

lediglich ein Informationsschreiben.

2.3

Der

Beschwerdegegner macht geltend, die nicht-kassenpflichtigen Betreuungszuschläge

seien schon vor dem Jahr 2010 erhoben worden. Die Erhöhung der Pflege- und

Betreuungszuschläge sei amtlich publiziert worden. Die Bewohnerinnen und

Bewohner des Altersheims hätten zudem ein Informationsschreiben und die

Taxordnung 2010 im Dezember 2009 erhalten. Die Beschwerdeführerin lege nicht

dar, weshalb es nicht möglich gewesen sei, innert Frist gegen die Taxerhöhungen

zu rekurrieren.

3.

Gemäss § 68a GG werden

Beschlüsse der Gemeindeversammlung sowie allgemein verbindliche Beschlüsse von

Gemeindeorganen unter Bekanntgabe der Beschwerde- oder Rekursfrist veröffentlicht.

Die Veröffentlichung kann sich auf die Bezeichnung des Beschlusses und die

Fristansetzung beschränken, mit dem Hinweis, dass der Beschluss in der Gemeinderatskanzlei

aufliegt. Gegen Anordnungen und Erlasse des Gemeinderats kann nach § 152

GG Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben werden (vgl. § 19 Abs. 1

lit. d VRG). Die Rekursfrist beträgt 30 Tage (§ 22 Abs. 1 VRG)

und beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts, ohne solche am

Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner

Kenntnisnahme zu laufen (§ 22 Abs. 2 VRG).

4.

4.1

Der

Beschwerdegegner beschloss am 18. November 2009, dass die Grundtaxen und

die Pflege- und Betreuungszuschläge im Altersheim C per 1. Januar 2010 um

je Fr. 2.- pro Person und Tag angehoben würden. Als Rechtsmittelbelehrung

wurde der Rekurs beim Bezirksrat D angegeben, welcher innert 30 Tagen ab

Publikation des Beschlusses zu erheben sei (GRB-09-175). Am 27. November

2009.

veröffentlichte der Beschwerdegegner in der Zürichsee-Zeitung, dass er die

Grundtaxen und die Pflege- und Betreuungszuschläge im Altersheim C per

1.

Januar 2010 erhöht habe. Der Beschluss 09-175 vom 18. November

2009.

liege während der Rekursfrist im Gemeindehaus zur Einsicht auf. In die

gedruckte Fassung der Taxordnung 2010 wurde zudem eine neue Ziff. 2

aufgenommen, welche unter dem Titel "Kostenarten" im Wesentlichen

erklärt, was unter den Begriffen Grundtaxe, Pflegezuschlag und Sonderleistungen

zu verstehen ist, wie der für die Berechnung des Pflegezuschlags massgebende

Grad der Pflegemassnahmen in BESA-Stufen unterteilt ist sowie, welche

Modalitäten bei einer Neueinstufung aufgrund einer gesundheitlichen Veränderung

gelten. In der Taxordnung 2009 verwies hingegen Ziff. 1 für die Bedeutung

und das Berechnungssystem der BESA-Punkte auf die Allgemeinen Vertragsbedingungen

zum Heimvertrag.

Die Frist zur Anfechtung des Gemeinderatsbeschlusses

begann gemäss § 22 Abs. 2 VRG am Tag nach der Publikation zu laufen.

Wie der Bezirksrat in seinem Rekursentscheid zutreffend ausführte, war die

Rekursfrist zur Anfechtung des am 27. November 2010 publizierten

Beschlusses des Beschwerdegegners, in welchem die Taxerhöhung geregelt wurde,

im Zeitpunkt der Rekurserhebung vom 20. Juli 2010 abgelaufen. Allerdings

wandte sich die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs nicht gegen die Taxerhöhung.

Sie beantragte vielmehr die Aufhebung bzw. Änderung der neuen Ziff. 2 der

Taxordnung 2010, welche Ausführungen zu den Kostenarten enthält.

Es ist aus den Akten nicht ersichtlich, wie die neue Ziff. 2

Eingang in die Taxordnung 2010 fand. In der gedruckten Fassung der Taxordnung

2010.

steht zwar, dass diese durch den Beschwerdegegner am 18. November

2009.

beschlossen worden sei. In der Publikation vom 27. November 2009

wurde aber ausdrücklich auf den GRB-09-175 vom 18. November 2009

hingewiesen bzw. dieser Beschluss wurde publiziert. Inhalt des Beschlusses war

aber lediglich die Erhöhung der Taxen; die Aufnahme einer neuen Ziff. 2 in

die Taxordnung 2010 ist hingegen aus dem Beschluss nicht ersichtlich. Dass

gleichentags ein weiterer Beschluss über die Aufnahme der strittigen Ziff. 2

gefasst und dieser Beschluss publiziert worden wäre, ist nicht anzunehmen.

Jedenfalls finden sich dazu keine Belege in den Akten und macht dies der

Beschwerdegegner auch nicht geltend.

Neben der korrekten Beschlussfassung bildet auch die

genügende Veröffentlichung des Beschlusses Voraussetzung für die Anwendung

eines Rechtssatzes (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A.,

Wädenswil 2000, § 68a Ziff. 1.1; BGE 125 I 182, 186).

Da die Ziff. 2 der Taxordnung 2010 durch den Beschwerdegegner weder beschlossen

noch publiziert wurde, handelt es sich dabei nicht um gültig erlassenes Recht.

4.2

Liegt kein

Beschluss über die neue Ziff. 2 der Taxordnung 2010 vor, fehlt es an einem

Anfechtungsobjekt im Sinn von § 152 GG in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. d VRG.

Erlasse können zudem

erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten werden werden (§ 22 Abs. 2

VRG; vgl. für das Verfahren vor dem Bundesgericht Heinz Aemisegger/Karin Scherrer,

in: Basler BGG-Kommentar, 2008, Art. 86 N. 63). Die neue Ziff. 2

der Taxordnung 2010 wurde nicht veröffentlicht. Auch aus diesem Grund war der

Rekurs unzulässig.

Damit ergibt sich,

dass der Rekursentscheid des Bezirksrats zwar unzutreffend begründet wurde, das

Nichteintreten auf den Rekurs im Ergebnis aber richtig war. Demgemäss ist die

Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Indessen hat es der Beschwerdegegner

durch die fehlende Beschlussfassung bzw. Publikation der strittigen Ziff. 2

der Taxordnung 2010 massgeblich zu verantworten, dass es zum vorliegenden Verfahren

gekommen ist, weshalb die Gerichtskosten ihm aufzuerlegen sind

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Aus demselben Grund verbietet sich

von vornherein die Zusprechung der vom Beschwerdegegner beantragten Parteientschädigung.

Eine solche ist aber auch der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden keine zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne einzureichen.

6.

Mitteilung an:…

Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid

beantragt:

(vgl. § 71 VRG

in Verbindung mit § 138 Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes

vom 13. Juni 1976 [GVG])

"1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Demgemäss wird

die Verfügung des Bezirksratspräsidenten vom 13. August 2010 aufgehoben.

2.

Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat auferlegt."

Erwägungen:

1.

Die Beschwerdeführerin begründete ihre

"Einsprache" gegen die verrechneten Betreuungskosten u.a. mit

Einwänden gegen die Taxordnung, auf welche sich die Rechnungsstellung stützt.

Das zielt auf eine akzessorische Prüfung ab und nicht auf eine selbständige

Anfechtung der Taxordnung, wie der Bezirksrat irrtümlich angenommen hat.

Für die Abgrenzung zwischen akzessorischer und abstrakter

Normenkontrolle ist entscheidend, ob die Kritik am Erlass bloss ein Begründungselement

für die Anfechtung der Verfügung darstellt oder ob ein selbständiger Antrag auf

Aufhebung oder Änderung des Erlasses vorliegt. Nur im zweiten Fall ist ein

separates Verfahren betreffend abstrakte Kontrolle des infrage stehenden

Erlasses zu eröffnen. Weil sich hier die "Einsprache" gegen die Verrechnung

von Betreuungskosten und nicht gegen die Taxordnung als solche richtete, gab es

insoweit nichts, worauf der Bezirksrat hätte das Eintreten verweigern müssen;

seine diesbezügliche Präsidialverfügung vom 13. August 2010 ist deshalb in

Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Die Rechtmässigkeit der Taxordnung wird

im Rahmen einer allfälligen Anfechtung der gemäss Überweisungsverfügung des

Bezirksrats vom 26. Juli 2010 noch zu erlassenden Kostenverfügung zu

überprüfen sein. In diesem Rahmen wird der Bezirksrat auch auf die Mängel beim

Erlass der revidierten Taxordnung eingehen müssen, welche die Gerichtsmehrheit

trotz ihrer Bestätigung des vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids

festgestellt hat (vgl. E. 4 der Mehrheitsbegründung).

2.

Das Beschwerdeverfahren ist vom Bezirksrat durch die

rechtsirrtümliche Anhandnahme eines separaten Rekursverfahrens betreffend die

Rechtmässigkeit der Taxordnung verursacht worden. Gestützt auf § 13 Abs. 2

VRG sind deshalb die Gerichtskosten dem Bezirksrat aufzuerlegen.