VB.2010.00495

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00495

24. März 2011Deutsch28 min

(URT.2011.13137)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die Gärtnerei

F in E befindet sich auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in der

Landwirtschaftszone und liegt zudem nach der Verordnung zum Schutz von Natur-

und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde E

vom 29. Dezember 1997 (nachfolgend Schutzverordnung) in der Landschaftsschutzzone

III B. Zur Gärtnerei gehören eine Baumschule, ein Wohn- und Bürogebäude

sowie mehrere Nebenbauten. Der Sohn des Grundeigentümers A, G, plant eine Vergrösserung

der Gärtnerei, welche insbesondere in der Erweiterung des Wohn- und

Bürogebäudes sowie der überdachten Lagerflächen, in der Erstellung eines

zusätzlichen Werkraums, im Abbruch des Gewächshauses und im Neubau eines Kalthauses

besteht. G reichte am 22. Februar 2009 der Baudirektion ein

Betriebskonzept ein und ersuchte diese um einen baurechtlichen Vorentscheid,

der sich insbesondere zu folgenden von ihm formulierten Fragen äussern sollte:

(1.) Können die Betriebseinrichtungen der Gärtnerei im vorgesehenen Umfang

modernisiert und erweitert werden (gemäss Betriebskonzept vom Februar 2009)?

(2.) Kann das Betriebsleiter-Wohnhaus mit Büro im vorgesehenen Umfang erweitert

werden (gemäss Betriebskonzept vom Februar 2009)? (3.) Kann die Gärtnerei als eigenständiger

Betrieb nach bäuerlichem Bodenrecht geführt werden?

Die Baudirektion stellte mit Verfügung vom 22. Juni

2009 die Bewilligung nach Art. 22 oder Art. 37a in Verbindung mit Art. 24c

des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) und die Bewilligung nach

Schutzverordnung im Sinn der Erwägungen teilweise in Aussicht. Sie erwog, die

Schutzverordnung lasse in der Zone III A die angestrebten Neu- und

Ersatzbauten für den Baumschulbetrieb nicht zu. Ein Abbruch und Wiederaufbau

des Wohn- und Bürohauses sei gemäss Art. 37a RPG und zudem in der

Schutzzone III A ebenfalls unzulässig. Instandstellungsarbeiten an

bestehenden Bauten und Anlagen seien hingegen zulässig, sofern sie den Wert des

Schutzgebiets nicht beeinträchtigten. Die Gärtnerei könne nach bäuerlichem

Bodenrecht als Baumschule mit einer bodenabhängigen Produktion weitergeführt

werden. Die naturschutzrechtliche Bewilligung stellte die Baudirektion unter bestimmten

Auflagen und Bedingungen ebenfalls in Aussicht. Der Gemeinderat E eröffnete den

Vorentscheid der Baudirektion vom 22. Juni 2009 mit Beschluss vom 8. Juli

2009.

B. Darauf

ersuchte A am 12. August 2009 die Baudirektion um Wiedererwägung ihres

Vorentscheids vom 22. Juni 2009, da die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02

nicht wie von dieser angenommen in der Schutzzone III A, sondern in der

Schutzzone III B lägen. Gleichentags rekurrierte er gegen den Vorentscheid

vorsorglich bei der Baurekurskommission II und beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Beschlusses sowie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur

Neubeurteilung. Zudem beantragte er die Sistierung des Rekursverfahrens bis zum

Entscheid der Vorinstanz über das Wiedererwägungsgesuch.

In der Folge ersetzte die Baudirektion den Vorentscheid

vom 22. Juni 2009 im Sinn einer Wiedererwägung durch einen neuen

Vorentscheid vom 12. Januar 2010. Darin stellte sie die Bewilligung nach Art. 22

oder Art. 37a in Verbindung mit Art. 24c RPG und die Bewilligung nach

der Schutzverordnung im Sinn der Erwägungen teilweise in Aussicht. Sie erwog,

die Schutzverordnung lasse mit Ausnahme des Wohn- und Bürogebäudes die angestrebten

Neu- und Ersatzbauten in der vorgesehenen Grösse zu. Dabei handle es sich um

drei Schattierungstunnel von insgesamt 170 m2 Fläche,

unbeheizte Geräte- und Lagerräume im Umfang von 120 m2, ein

Kalthaus mit Folientunnel mit einer Grundfläche von 100 m2 sowie

einen Arbeitsraum von 30 m2 und rund 320 m2

Stellfläche. Für die Erstellung eines Schaugartens könne hingegen keine

Bewilligung erteilt werden. Sodann dürften keine zusätzlichen Parkplätze

geschaffen und kein zusätzliches motorisiertes Verkehrsaufkommen generiert

werden. Ein Abbruch und Wiederaufbau des Wohn- und Bürohauses sei in der

Landschaftsschutzzone III B nicht zulässig, Instandstellungsarbeiten und

energetische Massnahmen am bestehenden Wohnhaus dagegen schon. Eine

Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erlaube nur eine Erweiterung des

Wohnhauses um maximal 30 %, dagegen keinen Abbruch und Wiederaufbau. Die

Gärtnerei könne als Baumschule mit einer bodenabhängigen Produktion nach

bäuerlichem Bodenrecht weitergeführt werden. Hingegen seien zonenfremde

Betriebsarten wie Garten- und Landschaftsbau, Kunden- oder Containergärtnerei,

Schaugarten sowie über 35 % der bodenabhängigen Produktion hinausgehende

bodenunabhängige Produktion nicht zulässig. Die naturschutzrechtliche

Bewilligung stellte die Baudirektion wiederum unter bestimmten Auflagen und

Bedingungen in Aussicht.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte der Verein C, vertreten durch Sektion

D, am 22. Februar 2010 bei der Baurekurskommission II mit dem Antrag, der

Vorentscheid vom 12. Januar 2010 sei aufzuheben und die Modernisierung

sowie Erweiterung des Gärtnereibetriebs sei zu verweigern. Die

Baurekurskommission II hiess den Rekurs am 10. August 2010 teilweise gut

und hob den Vorentscheid der Baudirektion vom 12. Januar 2010 auf, soweit

die Behörde damit die Baubewilligung für die geplante Erweiterung des auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 bestehenden Gartenbaubetriebs und des

Wohnhauses in Aussicht gestellt hatte. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab. Die

Verfahrenskosten auferlegte sie zu einem Zehntel dem Verein C und zu je neun

Zwanzigsteln der Baudirektion und A; Umtriebsentschädigungen wurden nicht

zugesprochen. Das Rekursverfahren R2.2009.177 gegen den ersten Vorentscheid vom

22.

Juni 2009 schrieb der Präsident der Baurekurskommission II am 14. September

2010.

als durch Wiedererwägung des angefochtenen Verwaltungsakts gegenstandslos

geworden ab.

III.

Gegen den Rekursentscheid vom 10. August 2010

gelangte A mit Beschwerde vom 20. September 2010 an das Verwaltungsgericht

und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die

Wiederherstellung des Vorentscheids der Baudirektion gemäss

Wiedererwägungsverfügung vom 12. Januar 2010. Eventualiter sei die Angelegenheit

unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids an die Vorinstanz zur

Neubeurteilung zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegnerin.

Die Baurekurskommission II beantragte am 6. Oktober

2010.

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am 15. November

2010.

schloss die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung

vom 12. November 2010 auf Gutheissung der Beschwerde. Der Gemeinderat E

liess sich nicht vernehmen. Der Verein C beantragte in seiner Beschwerdeantwort

vom 17. Dezember 2010 die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung des

Entscheids der Baurekurskommission II vom 10. August 2010. Zu diesen

Eingaben nahm A am 10. Januar 2011 unaufgefordert Stellung und beantragte

ergänzend zu seinen in der Beschwerdeschrift gestellten Anträgen die Durchführung

eines Augenscheins. Diese Stellungnahme wurde sämtlichen Parteien zur freigestellten

Vernehmlassung zugestellt, sie liessen die Frist jedoch ungenützt verstreichen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Gemäss § 323 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) können über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines

Bauvorhabens grundlegend sind, Vorentscheide eingeholt werden. Der Vorentscheid

ist hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise verbindlich, gültig

und öffentlichrechtlich anfechtbar wie baurechtliche Bewilligungen (§ 324 Abs. 1

PBG). Gegenüber Dritten gilt dies nur, wenn das gleiche Verfahren wie für

Bewilligungen durchgeführt worden ist, was der Gesuchsteller ausdrücklich

verlangen muss (Abs. 2 Satz 1).

Nach § 41 Abs. 3 VRG gilt § 19a VRG betreffend

die Art der anfechtbaren Anordnung sinngemäss. Anfechtbar sind Anordnungen, die

das Verfahren abschliessen (§ 19a Abs. 1 VRG). Gemäss Abs. 2

derselben Bestimmung richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und

Zwischenentscheiden sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG). Gegen (andere) selbständig eröffnete Vor- und

Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts stellt ein positiv lautender baurechtlicher Vorentscheid

grundsätzlich einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG dar (BGE 135

II 30 E. 1). Ein negativer

Vorentscheid, mit dem die zuständige Behörde bzw. die letzte kantonale Instanz die

baurechtliche Bewilligung für das konkrete Projekt ablehnt, schliesst hingegen

das Baubewilligungsverfahren ab und erweist sich deshalb als Endentscheid im Sinn

von Art. 90 BGG (BGr, 13. Dezember 2010,1C_318/2010, E. 1.2).

1.2.2

Die Baurekurskommission II hob den (mehrheitlich positiven) Vorentscheid

der Baudirektion vom 12. Januar 2010 auf, soweit diese damit die

Baubewilligung für die geplante Erweiterung des bestehenden Gartenbaubetriebs

und des Wohnhauses in Aussicht gestellt hatte. Demnach stellt der angefochtene

Entscheid bezüglich der Antworten auf die Fragen 1 und 2 des

Vorentscheidgesuchs vom 22. Februar 2009 einen negativen Vorentscheid und

damit einen Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG dar. Die in Frage 3 anbegehrte

Bewilligung zur Weiterführung der Gärtnerei als eigenständiger Betrieb nach

bäuerlichem Bodenrecht wurde von der Baurekurskommission II nicht aufgehoben.

Die entsprechende Antwort der Baudirektion sei lediglich entsprechend den

Erwägungen zur Frage 1 zu ergänzen. Diese Ergänzung geht nicht über den Inhalt

der Fragen 1 und 2 des Vorentscheidgesuchs hinaus, weshalb die von den Parteien

nicht grundsätzlich infrage gestellte Bewilligung nach bäuerlichem Bodenrecht

(Frage 3 des Vorentscheidgesuchs) nicht Beschwerdegegenstand ist. Ebenso wenig

ist die von der Baudirektion erteilte und von der Baurekurskommission nicht

aufgehobene naturschutzrechtliche Bewilligung Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens. Zu dieser haben sich die Parteien auch nicht geäussert.

Bei dieser Ausgangslage kann offenbleiben, ob sich die

Anfechtbarkeit des Rekursentscheids nach den Kriterien der nach Art. 90 ff.

BGG anfechtbaren Entscheide (und der dazugehörigen bundesgerichtlichen Praxis)

richtet oder direkt nach § 324 PBG zu beurteilen ist. Für letztere Lösung

spricht die Tatsache, dass der kantonale Gesetzgeber bei der Einführung des § 19a

VRG im Rahmen der Revision der Verwaltungsrechtspflege § 324 PBG

unverändert belassen hat. Somit ginge letztere Bestimmung als spezielle Norm

der allgemeinen Norm (§ 19a VRG) vor. So behält denn auch § 41 Abs. 2

VRG abweichende gesetzliche Regelungen vor.

1.3

Der

Beschwerdeführer ist als Bauherr und Eigentümer der betroffenen Grundstücke ohne

Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Da

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Gemäss Art. 16

Abs. 1 lit. a RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung

der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums

oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen

Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie umfassen Land,

das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau

eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt

wird. Die Kantone tragen in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der

Landwirtschaftszone angemessen Rechnung (Art. 16 Abs. 3 RPG). Zonenkonform

sind nach Art. 16a Abs. 1 RPG Bauten und Anlagen, die zur

landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau

nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im

Rahmen von Artikel 16 Absatz 3 RPG. Laut Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss

nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform

sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Solche Bauten und Anlagen

können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert,

massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig

erstellt oder geändert worden sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit

den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2). Gestützt auf Art. 37a

RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich

genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980

erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne

zonenwidrig geworden sind.

2.2

Nach Ziff. 3

Abs. 11 der Schutzverordnung dienen die Landschaftsschutzzonen der

ungestörten Erhaltung der landschaftlichen Eigenart des Gebiets. Die Zone

III A soll zum Schutz des Landschaftsbilds von weiteren Bauten und Anlagen

freigehalten werden. Daher sind nach Ziff. 5 Abs. 1 der

Schutzverordnung in der Zone III A alle Bauten und Anlagen, Vorkehren und

Einrichtungen, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten oder den Wert

des Schutzgebiets beeinträchtigen könnten, verboten. In der Zone III B

sind alle entsprechenden Bauten und Anlagen bewilligungspflichtig, wobei eine

Bewilligung nur erteilt werden darf, wenn die vorgesehenen Massnahmen für die

Ausübung der Land- und Forstwirtschaft oder den Unterhalt von Flächen im

Schutzgebiet notwendig sind, sich gut in das Orts- und Landschaftsbild einfügen

und den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern (Ziff. 5 Abs. 4 der

Schutzverordnung). Laut Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung ist der

Fortbestand und Unterhalt der bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe und

der Parkanlage H gewährleistet. Auf deren Arealen bedarf das Pflanzen und

Beseitigen von Baumbeständen, Hecken und Sträuchern sowie das Anlegen von nicht

versiegelten Wegen keiner Bewilligung.

3.

Der Beschwerdeführer rügt zur Hauptsache die Auslegung der

kantonalen Vorschriften zur Landschaftsschutzzone III B durch die Vorinstanz.

Demnach ist vorab deren Bedeutung und deren Verhältnis zu den angeführten bundesrechtlichen

Bestimmungen (E. 2.1) zu ermitteln.

3.1

Die

Baurekurskommission II erwog, die besondere Bestimmung in Ziff. 5 Abs. 6

der Schutzverordnung für die bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe, wonach

deren Fortbestand und Unterhalt gewährleistet ist, könne nicht mehr als die

ausdrückliche Zusicherung der Besitzstandsgarantie beinhalten. Andernfalls

wären unter dem Begriff Fortbestand sämtliche betriebswirtschaftlich sinnvollen

Änderungen zu verstehen. Dies würde dazu führen, dass die Bauvorhaben der

Gartenbaubetriebe allein aufgrund der Bundesvorschriften zu beurteilen wären

und die in der Schutzverordnung postulierten Schutzziele von vornherein nicht

erreicht werden könnten. Der Schutzverordnung liessen sich keine Anhaltspunkte

für eine Befreiung der Gartenbaubetriebe von den Schutzzielen entnehmen. Diese

Betriebe seien gegenüber den Landwirtschaftsbetrieben lediglich insoweit besser

gestellt, als auf ihren Arealen das Pflanzen und Beseitigen von Baumbeständen,

Hecken und Sträuchern sowie das Anlegen von nicht versiegelten Wegen keiner

Bewilligung bedürfe. Vom Pflanz- und Wegrecht abgesehen, sei auf ihren Arealen

den Schutzzielen zum Durchbruch zu verhelfen, insbesondere die landschaftliche

Eigenart der Landschaftsschutzzone ungestört und umfassend zu erhalten. Die

Schutzanordnungen gestatteten es den Gartenbaubetrieben nicht, ihre in den Landschaftsschutzzonen

gelegenen Bauten und Anlagen über die Besitzstandsgarantie hinaus durch

bauliche Massnahmen zu verändern. Um- oder Neubauten, die eine Vergrösserung

der in der Landschaftsschutzzone bestehenden Betriebsanlagen oder Wohngebäude

bewirkten, fielen bei Gartenbaubetrieben ausser Betracht, wohingegen den

Landwirtschaftsbetrieben allenfalls weitergehende bauliche Massnahmen, die sich

gut in das Landschaftsbild einordnen und dem Schutzgebiet nicht abträglich

sind, bewilligt werden könnten.

3.2

Der

Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, aus Ziff. 5 Abs. 6

der Schutzverordnung könne kein Verbot für die Vergrösserung von Bauten und

Anlagen bestehender Gartenbaubetriebe in der Zone III B abgeleitet werden.

Nachdem die Verantwortlichen des benachbarten Moors H einer vor dem Erlass der

Schutzverordnung vorgesehenen Zuweisung zur Zone III B ablehnend

gegenübergestanden seien, hätten die damaligen Kantonsvertreter bestätigt, dass

Erneuerungen an bestehenden Bauten und Anlagen der Gärtnereien möglich seien,

weshalb dies in Abs. 6 von Ziff. 5 der Schutzverordnung ausdrücklich gewährleistet

worden sei. Fehlte die besondere Bestimmung wie im ersten Entwurf der

Schutzverordnung, so wären bauliche Massnahmen der Gartenbaubetriebe nach Ziff. 5

Abs. 4 zu beurteilen. Im Vergleich dazu sollte die Rechtslage der

Gärtnereien durch den Abs. 6 verbessert und nicht verschlechtert werden. Gemäss

Schutzverordnung sei die Zone III B bezüglich baulicher Massnahmen weniger

streng als die Zone III A. Wären jedoch für bodenabhängige Gärtnereien in

der Zone III B mit einer Vergrösserung verbundene Neu- und Umbauten

generell verboten, so wäre für diese die Zone III B strenger als die Zone

III A, was dem Konzept der Schutzverordnung zuwiderlaufe. Zudem könne der

bodenabhängige Gartenbau als Teil der Landwirtschaft unter Ziff. 5 Abs. 4

der Schutzverordnung subsumiert werden. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz

vermöge die Schutzverordnung nicht die in Art. 24c RPG gewährleistete

Bestandesgarantie zu entkräften, da es zu einem solchen Eingriff in die

Eigentumsgarantie den Bestimmungen der Schutzverordnung an Klarheit und Bestimmtheit

mangle.

Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin dürfen die bestehenden

Gebäude (v.a. Werkgebäude) laut den besonderen Bestimmungen fortbestehen im

wörtlichen Sinne, d.h. sie müssen nicht abgebrochen und dürfen renoviert

werden. Der Begriff Fortbestand sei als physischer Fortbestand zu verstehen und

nicht im wirtschaftlichen Sinn; er erlaube keinen Ausbau und keine Erweiterung.

3.3

Zentral

ist die Bedeutung der Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung. Die

Baurekurskommission interpretierte diese Bestimmung im Sinn einer reinen

Besitzstandsgarantie, welche auf den Arealen der bestehenden bodenabhängigen

Gartenbaubetriebe Um- oder Neubauten, die eine Vergrösserung der bestehenden

Betriebsanlagen oder Wohngebäude vorsehen, von vornherein nicht zuliessen. Für

Landwirtschaftsbetriebe seien solche dagegen unter den Voraussetzungen von Ziff. 5

Abs. 4 der Schutzverordnung bewilligungsfähig.

3.3.1

Indem die Baurekurskommission die allgemeine Bestimmung zur Schutzzone

III B, welche auf die Land- und Forstwirtschaft Bezug nimmt, nicht auf

bodenabhängige Gartenbaubetriebe anwendete, ging sie davon aus, dass Letztere

nicht gleich zu behandeln seien wie die Landwirtschaftsbetriebe. Im Bundesrecht

wird jedoch der produzierende Gartenbau bei der Definition der Landwirtschaftszone

in Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG gleichzeitig mit der

landwirtschaftlichen Bewirtschaftung genannt. Gemäss Art. 7 Abs. 2

des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 (BGBB) gelten Betriebe des

produzierenden Gartenbaus unter denselben Voraussetzungen wie diese auch als

landwirtschaftliche Gewerbe. Dem produzierenden Gartenbau kommt daher neben der

landwirtschaftlichen Nutzung keine selbständige Bedeutung zu; vielmehr stimmt

der produzierende Gartenbau raumplanungsrechtlich mit dem landwirtschaftlichen

Pflanzenbau überein. Er umfasst bodenabhängige oder bodenunabhängige Formen und

ist abzugrenzen von den gartenbaulichen Verarbeitungs-, Handels- und

Dienstleistungsbetrieben, welche nur in engem Rahmen zonenkonform sind

(Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Art. 16

N. 13). Betriebe des produzierenden Gartenbaus sind jene, in denen Pflanzen

gesät oder gepflanzt und grossgezogen werden (Bundesamt für Raumentwicklung,

Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, S. 29, www.are.admin.ch). Der

Schutzverordnung lässt sich nicht entnehmen, dass in ihrem Anwendungsbereich

von einer anderen Definition des Landwirtschaftsbetriebs auszugehen wäre als im

Bundesrecht.

In der Gärtnerei F werden Rhododendren und Stauden

produziert. Auch nach dem eingereichten Betriebskonzept sollen verschiedene

bodenabhängige, teilweise regionaltypische Pflanzen produziert werden;

lediglich 5 % der Betriebsfläche sollen für die bodenunabhängige

Pflanzenproduktion verwendet werden. In der Gärtnerei F steht offenbar die Pflanzenproduktion

im Vordergrund, weshalb nicht von einem Verarbeitungs-, Handels- oder Dienstleistungsbetrieb,

sondern von produzierendem Gartenbau auszugehen ist. So zählte das

Bundesgericht eine Gärtnerei, die ganzjährig Schnittblumen und Topfpflanzen aus

Freilandkulturen sowie zwei bodenabhängigen und vier bodenunabhängigen Glashäusern

anbot, zum produzierenden Gartenbau im Sinn von Art. 16 Abs. 1 lit. a

RPG (BGE 112 Ib 270). Die Gärtnerei F gehört demzufolge nach bundesrechtlicher

Terminologie zum produzierenden Gartenbau, der grundsätzlich gleich wie die

Landwirtschaft zu behandeln ist. Demnach sind auf sie neben der besonderen Bestimmung

in Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung auch die allgemeinen

Bestimmungen zur Schutzzone III B in den Absätzen 4 und 5 anwendbar.

3.3.2

Für die parallele Anwendbarkeit der besonderen Bestimmung in Abs. 6

und der allgemeinen Bestimmungen in den Absätzen 4 und 5 der Ziff. 5 der

Schutzverordnung auf bodenabhängige Gartenbaubetriebe sprechen auch weitere,

aus der Auslegung der Schutzverordnung selbst hervorgehende Argumente.

Die Gärtnerei F liegt – ebenso wie die in der besonderen

Bestimmung namentlich genannte Parkanlage H – in der Schutzzone III B, in

welcher Bauten und Anlagen unter bestimmten Voraussetzungen bewilligungsfähig

sind. Im Gegensatz dazu sind in der Schutzzone III A Bauten und Anlagen

grundsätzlich verboten (Ziff. 5 Abs. 1 der Schutzverordnung). Selbst

dort sind jedoch für die bestehenden Landwirtschaftsbetriebe Neu- und Umbauten

in den bestehenden Betriebszentren zulässig (Abs. 3). Wäre für die

genannten Gartenbaubetriebe eine reine Besitzstandsgarantie beabsichtigt

gewesen, so wären sie wohl bei Erlass der Schutzverordnung der Schutzzone

III A zugewiesen worden. Gehören die Gartenbaubetriebe nun aber der

Schutzzone III B an, so gelten für sie grundsätzlich auch die Bestimmungen

der betreffenden Zone. Mithin sind auf ihnen Bauten und Anlagen unter den Voraussetzungen

der Absätze 4 und 5 bewilligungsfähig. Dies ergibt sich bereits aus der systematischen

Stellung des Abs. 6 (vgl. dazu das Verhältnis des Abs. 3 im

Verhältnis zu den Abs. 1 und 2) und führt entgegen der Ansicht der Vorinstanz

keineswegs dazu, dass Bauten und Anlagen in den Gartenbaubetrieben lediglich

aufgrund der bundesrechtlichen Vorgaben zu beurteilen und somit von den

Schutzzielen der Schutzverordnung befreit wären. Vielmehr sind zusätzlich die

Vorgaben der Absätze 4 und 5 von Ziff. 5 der Schutzverordnung einzuhalten.

Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Gartenbaubetriebe im Vergleich

zu den Landwirtschaftsbetrieben lediglich bezüglich des Pflanz- und Wegrechts

privilegiert werden. Im Übrigen gelten für sie jedoch dieselben Bestimmungen

wie für die in der Schutzzone III B gelegenen Landwirtschaftsbetriebe.

Schliesslich wird diese Sichtweise auch durch eine historische Interpretation

gestützt, hatte sich doch bei der Ausarbeitung der Schutzverordnung das in die

Schutzzone III B zu liegen kommende Moor H dagegen gewehrt, worauf im Sinn

eines Entgegenkommens die besondere Bestimmung in Ziff. 5 Abs. 6 der

Schutzverordnung aufgenommen wurde. Demnach muss diese im Vergleich zu den

allgemeinen Bestimmungen der Schutzzone III B lockerer sein und nicht

strenger. Offenbar sollten die bodenabhängigen Gartenbaubetriebe lediglich bezüglich

des Pflanz- und Wegrechts anders behandelt werden als die klassischen

Landwirtschaftsbetriebe.

3.3.3

Die Baudirektion ging auch von dieser Auslegung aus, bejahte sie doch die

Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen der Gärtnerei unter den für die

Schutzzone III B geltenden allgemeinen Voraussetzungen. Auch eine

Minderheit der Baurekurskommission überprüfte die baulichen Veränderungen unter

dem Gesichtswinkel von Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung und führte

aus, der bodenabhängige Gartenbau sei als Landwirtschaftsbetrieb anzusehen.

3.3.4

Wie dargelegt (E. 3.3.1+3.3.2) hält die Auslegung der Baurekurskommission, Ziff. 5

Abs. 6 der Schutzverordnung lasse eine Vergrösserung der bestehenden

Betriebsanlagen oder Wohngebäude von bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetrieben

in der Landschaftsschutzzone von vornherein nicht zu, einer Rechtskontrolle

nicht stand. Vielmehr gelten für diese Gartenbaubetriebe die allgemeinen

Vorschriften für die Schutzzone III B (insbesondere Ziff. 5 Abs. 4

und 5 der Schutzverordnung) mit der Erleichterung hinsichtlich des Pflanz- und

Wegrechts (Abs. 6 Satz 2). Satz 1 derselben Bestimmung, wonach

der Fortbestand und Unterhalt der bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe

gewährleistet sei, schliesst die Anwendung der allgemeinen Vorschriften für die

Schutzzone III B nicht aus, sondern ergänzt diese.

3.4

Ebenso

wenig schliesst Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung die Anwendung der

bundesrechtlichen Bestimmungen zur Zonenkonformität und zu den entsprechenden

Ausnahmebewilligungen aus. Die Bestandesgarantien nach Art. 24c bzw. 37a

RPG sind Ausfluss der verfassungsmässig geschützten Eigentumsgarantie (Art. 26

der Bundesverfassung, BV). Deren Einschränkung ist grundsätzlich möglich, da

die Kantone die Zonenkonformität der Landwirtschaftszone enger umschreiben

können (Art. 16a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16 Abs. 3

RPG). Dabei sind jedoch die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten

nach Art. 36 BV zu beachten, zu denen diejenige eines genügend bestimmten

Rechtssatzes gehört. Dieser muss so präzis formuliert sein, dass der Bürger

sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit

einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (Ulrich

Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A.,

Zürich 2008, N. 308 f.). Die unklar formulierte und

auslegungsbedürftige Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung erfüllt das

Erfordernis der genügend bestimmten gesetzlichen Grundlage zum vollständigen Ausschluss

der Bestimmungen zu den Bestandesgarantien nach Art. 24c und 37a RPG

nicht.

Demnach ist im Folgenden die Zonenkonformität und die

Bewilligungsfähigkeit des Erweiterungsprojekts zu untersuchen, wobei jedes

einzelne Bauvorhaben gesondert zu prüfen ist (BGE 125 II 278 E. 5a).

4.

4.1

Das

Betriebsleiterwohnhaus ist – wie bereits die Baudirektion festgestellt hat –

nicht unentbehrlich für den Betrieb der Gärtnerei und damit nicht zonenkonform

in der Landwirtschaftszone (Art. 16a Abs. 1 RPG, Art. 34 Abs. 3

RPV). Im Unterschied zu einem klassischen Landwirtschaftsbetrieb ist nämlich

die ständige Anwesenheit des Betriebsleiters nicht notwendig, bedürfen doch

Pflanzen anders als Tiere keiner dauernden Pflege und Überwachung (vgl. BGE 113

Ib 307 E. 2). Selbst nach Angaben des Beschwerdeführers ist für den Unterhalt

und die Weiterentwicklung des Parks nur der Einsatz einer Arbeitskraft von 1–2

Tagen pro Woche notwendig. Zudem liegt die Gärtnerei in geringer Distanz zur

Wohnzone der Gemeinde E. Die vom Beschwerdeführer zur Begründung angeführte Diebstahlverhinderung

kann auch durch andere Massnahmen sichergestellt werden und macht die ständige

Anwesenheit des Betriebsleiters ebenfalls nicht unentbehrlich. Dafür spricht

auch, dass die Gärtnerei seit 1999 ohne dauernde Anwesenheit des

Betriebsleiters von Dietikon aus geführt werden konnte.

4.2

Demnach

ist zu prüfen, ob das 1971 erstellte Wohnhaus unter dem Titel des Bestandesschutzes

im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG massvoll erweitert werden darf. Die

Parzelle Kat.-Nr. 02, auf welcher das Wohnhaus steht, lag zunächst im

übrigen Gemeindegebiet und wurde 1986 der Landwirtschaftszone zugeteilt. Da

keine Anzeichen dafür bestehen, dass das Wohnhaus unrechtmässig erstellt wurde,

kommt die Bestimmung von Art. 24c RPG grundsätzlich zur Anwendung.

Voraussetzung für eine massvolle Erweiterung ist jedoch die Vereinbarkeit mit

den wichtigen Anliegen der Raumplanung (Art. 24c Abs. 2 RPG). Dies

erfordert eine umfassende Interessenabwägung, welche insbesondere auch den

Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes Rechnung zu tragen hat (vgl.

BGE 115 Ib 472 E. 2e aa). Diese Interessen lassen sich der

Schutzverordnung entnehmen. Deren Ziel ist u.a. die umfassende und

ungeschmälerte Erhaltung der Schutzobjekte als wesentliche Elemente der

Landschaft, wobei Moore besonderen Schutz benötigen. Ausserhalb bestehender

Siedlungsbereiche sollen im Landschaftsbild möglichst wenig neue Bauten und

Anlagen in Erscheinung treten. Bestehende Beeinträchtigungen von Natur und

Landschaft sollen bei sich bietenden Gelegenheiten vermindert oder rückgängig gemacht

werden (Ziff. 3 der Schutzverordnung). Dementsprechend darf in der

Landschaftsschutzzone III B eine Bewilligung für Bauten und Anlagen nur

dann erteilt werden, wenn sie für die Ausübung der Land- und Forstwirtschaft

notwendig sind, sich gut in das Orts- und Landschaftsbild einfügen und den Wert

des Schutzgebiets nicht vermindern (Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung).

4.3

Den

genannten Zielen und strengen Voraussetzungen lässt sich entnehmen, dass an die

Einordnung in das Landschaftsbild hohe Anforderungen zu stellen sind und der

Landschaftsschutz hoch zu gewichten ist. Dies gilt vorliegend angesichts der

unmittelbar angrenzenden Naturschutzzone wegen des in den Bundesinventaren der

Hoch- und Übergangsmoore sowie der Flachmoore von nationaler Bedeutung aufgenommenen

benachbarten Moors I umso mehr (vgl. je Anhang I der Hochmoorverordnung vom 21. Januar

1991.

und der Flachmoorverordnung vom 7. September 1994). Hinzu kommt, dass

der Kanton Zürich für dieses Moor bisher keine vom Bundesrecht geforderte

Pufferzone erlassen hat, dies jedoch beabsichtigt. Aus den zahlreichen

Nebenbestimmungen in der naturschutzrechtlichen Bewilligung lässt sich sodann

schliessen, dass die Gärtnerei F in einem hinsichtlich Landschafts- und

Naturschutz sensiblen Gebiet liegt. Das Betriebsleiterwohnhaus erweist sich wie

erwähnt als nicht unentbehrlich. Die Erweiterung dieses zonenwidrigen

Wohnhauses würde überdies dem Ziel der Schutzverordnung widersprechen, bestehende

Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft bei sich bietenden Gelegenheiten zu

vermindern oder rückgängig zu machen. Unter diesen Voraussetzungen sind die

sehr wichtigen öffentlichen Interessen des Landschaftsschutzes höher zu

gewichten als die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der erheblichen

Erweiterung des Wohnhauses. Demnach fallen die geplante und die von der

Baudirektion bewilligte Erweiterung des Wohnhauses unter dem Titel von Art. 24c

Abs. 2 RPG ausser Betracht.

4.4

Eine

allfällige Ausnahmebewilligung für die Erweiterung des in das Wohnhaus integrierten

Büroraums nach Art. 37a RPG ist aus denselben Gründen zu verweigern,

sollte diese Bestimmung überhaupt zur Anwendung gelangen. Wiederum fehlt es an

der Voraussetzung, dass der Baute am vorgesehenen Standort keine überwiegenden

Interessen entgegenstehen (Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV). Demnach

hob die Baurekurskommission die von der Baudirektion in Aussicht gestellte

Ausnahmebewilligung für die Erweiterung des Betriebsleiterwohnhauses zu Recht

auf. In diesem Umfang ist die Beschwerde abzuweisen. Eine Modernisierung des

bestehenden Betriebsleiterwohnhauses ohne Erweiterung wäre jedoch bei

Einhaltung der Voraussetzungen der Schutzverordnung bewilligungsfähig.

5.

5.1

Wie

bereits ausgeführt (E. 3.3.1), plant der Beschwerdeführer eine weitgehend bodenabhängige

Pflanzenproduktion, welche unter den produzierenden Gartenbau im Sinn von Art. 16

Abs. 1 lit. a RPG fällt. Soweit die vom Beschwerdeführer geplanten

Bauten und Anlagen für den produzierenden Gartenbau nötig sind, sind sie in der

Landwirtschaftszone zonenkonform und grundsätzlich bewilligungsfähig (Art. 16a

Abs. 1 RPG). Fraglich ist jedoch, ob die teilweise erhebliche Erweiterung

und Erneuerung der Bauten und Anlagen den Anforderungen des Landschaftsschutzes

genügen, müssen sie sich doch gut in das Landschaftsbild einfügen und dürfen sie

den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern (Ziff. 5 Abs. 4 der

Schutzverordnung). Angesichts der strengen Anforderungen an Bauten und Anlagen

in diesem sensiblen Gebiet, das unmittelbar an ein geschütztes Hoch- bzw.

Flachmoor angrenzt, kommt der Überprüfung der Auswirkungen auf das

Landschaftsbild hohe Bedeutung zu.

5.2

Die

Baurekurskommission verneinte aufgrund ihrer Auslegung der Schutzverordnung die

Bewilligungsfähigkeit für jegliche Erweiterung selbst der Betriebsbauten. Die

Baudirektion beschränkte sich darauf, die massgebenden Bestimmungen der

Schutzverordnung zu zitieren und die geplanten Bauten und Anlagen aufzuzählen.

Sie unterliess es, die räumliche Auswirkung und Einfügung der einzelnen Bauten

in die Landschaft zu beschreiben. Von der Besprechung vom 8. Oktober 2009

zwischen der Bauherrschaft und der Baudirektion findet sich weder ein Protokoll

noch eine Fotodokumentation. Der vom Beschwerdeführer eingereichte

Situationsplan lässt lediglich die Lage und den Grundriss der neuen bzw. erweiterten

Bauten und Anlagen erkennen. Nicht ersichtlich sind deren Höhe und die

Materialien, welche dazu verwendet werden sollen. Dies ist jedoch angesichts

der beabsichtigten erheblichen Erweiterung der Bauten in der sensiblen

Landschaftsschutzzone entscheidwesentlich. Insbesondere mit Kunststofffolie

überzogene Bauten und Anlagen können das Landschaftsbild erheblich

beeinflussen. Auch dem Betriebskonzept des Beschwerdeführers und seiner Zusammenfassung

lassen sich diesbezüglich kaum Informationen entnehmen. Aufgrund der wenigen

undatierten Fotos lassen sich die möglichen Auswirkungen der geplanten Bauten

auf das Landschaftsbild ebenso wenig beurteilen. Zudem ist in diesem

Zusammenhang die Bedeutung der Aussage der Baudirektion, eine Intensivierung

der Gärtnerei innerhalb der Landschaftsschutzzone III B sei nicht zulässig,

unklar. Falls mit einem Zuwachs der Kundschaft und des Autoverkehrs zur Gärtnerei

zu rechnen ist, ist auch die genügende Erschliessung durch die Zufahrtsstrasse

und die Anzahl Parkplätze zu überprüfen. Dies ist anhand der Akten nicht

zuverlässig möglich.

5.3

Sodann

ergeben sich aus den vorliegenden Akten keine Hinweise darauf, dass das

Bauvorhaben ausgesteckt worden wäre. Im Baugesuch wurde der die Aussteckung

betreffende Abschnitt nicht ausgefüllt. Beim vorliegend zu überprüfenden

Vorentscheid handelt es sich um einen solchen mit Verbindlichkeit gegenüber

Dritten. Voraussetzung der Drittverbindlichkeit ist jedoch die Durchführung des

gleichen Verfahrens wie für Bewilligungen (§ 324 Abs. 2 PBG). Zum in

den §§ 309 ff. PBG geregelten Verfahren gehört auch die Aussteckung

nach § 311 PBG, welche eigenständiger und wichtiger Teil des Bewilligungsverfahrens

ist und durch die öffentliche Bekanntmachung des Vorhabens und die Auflage der

Gesuchsunterlagen nicht überflüssig wird. Demnach gilt auch im Verfahren betreffend

einen Vorentscheid mit Verbindlichkeit gegenüber Dritten die Aussteckungspflicht

gemäss § 311 PBG. So entschied das Verwaltungsgericht in einem unpublizierten

Entscheid betreffend Ausnahmebewilligung für ein konkretes Bauvorhaben für

zusätzlichen Wohnraum in der Landwirtschaftszone (VGr, 18. September 1992,

VB.92/0077, E. 2c bb, cc). Die fehlende Aussteckung eines

aussteckungspflichtigen Bauprojekts stellt einen qualifizierten Verfahrensmangel

dar und hindert grundsätzlich die Auslösung der 20-tägigen Verwirkungsfrist des

Rekursrechts ab öffentlicher Bekanntmachung (VGr, 28. Oktober 2020,

VB.2010.00423, E. 5.4).

5.4

Unter

diesen Umständen ist die Sache zur ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung

bezüglich der Frage der Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen (Frage 1

des Vorentscheidgesuchs) an die Baudirektion zurückzuweisen. Diese wird die

Bewilligungsfähigkeit der einzelnen Bauvorhaben (mit Ausnahme des Wohnhauses)

zu prüfen und die notwendigen Entscheidgrundlagen in den Akten zu dokumentieren

haben. Sofern die Bauvorhaben (mit Ausnahme des Wohnhauses) bisher nicht

ausgesteckt worden sind, hat die Baudirektion dafür zu sorgen, dass die

Aussteckung nachgeholt wird. Zudem hat sie in diesem Fall bei der örtlichen

Baubehörde dafür zu sorgen, dass die nach Möglichkeit ergänzten Akten erneut

öffentlich bekannt gemacht und öffentlich aufgelegt werden (§ 314 Abs. 1

und 3 PBG).

5.5

Bei diesem

Verfahrensausgang erübrigt sich der vom Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme

vom 10. Januar 2011 beantragte Augenschein.

6.

6.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission

II vom 10. August 2010 ist aufzuheben, soweit sie die von der Baudirektion

mit Verfügung vom 12. Januar 2010 in Aussicht gestellte Baubewilligung für

die geplante Erweiterung des auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in E

bestehenden Gartenbaubetriebs aufgehoben hat (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs).

Disp.-Ziff. II und III der Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar

2010.

sind in diesem Umfang ebenfalls teilweise aufzuheben. Die Sache ist zur

ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung bezüglich der Frage der

Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs)

an die Baudirektion zurückzuweisen. Im Übrigen, d.h. bezüglich der Erweiterung

des Wohnhauses (Frage 2 des Vorentscheidgesuchs), ist die Beschwerde

abzuweisen.

6.2

Angesichts

der Rückweisung an die Baudirektion sind praxisgemäss beide Parteien als je hälftig

unterliegend zu betrachten, weshalb ihnen die Gerichtskosten je zur Hälfte aufzuerlegen

sind (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; VGr,

1.

April 2009, PB.2008.00050, E. 7). Dem Beschwerdeführer ist mangels

überwiegenden Obsiegens keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2

VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17

N. 32). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche beantragt.

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission II vom 10. August

2010.

wird aufgehoben, soweit sie die von der Baudirektion mit Verfügung vom 12. Januar

2010.

in Aussicht gestellte Baubewilligung für die geplante Erweiterung des auf

den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in E bestehenden Gartenbaubetriebs

aufgehoben hat (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs). Disp.-Ziff. II und III

der Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar 2010 werden in diesem Umfang

ebenfalls teilweise aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur

ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung bezüglich der Frage der

Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs)

an die Baudirektion zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 3'200.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…