Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00560

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2010.00560

Urteil

der 4. Kammer

vom 23. November 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

Stadt X,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Beitrag

(Strassenerschliessung),

hat sich ergeben:

I.

A. A erwarb

im Jahr 2001 verschiedene in der Bauzone liegende Grundstücke im Gebiet Z in

der Stadt X. Die zur Groberschliessung dieses Gebiets als Sammelstrasse

geplante Verlängerung der Z-Strasse ist im bis heute nicht revidierten

Erschliessungsplan von 1984 der dritten Erschliessungsetappe mit geplanter

Ausführung zwischen 1995 und 1999 zugewiesen worden. Ein Kreditantrag für den

Bau dieses Strassenstücks war zuvor in einer Volksabstimmung vom abgelehnt

worden.

B. Im

Rahmen eines Bauprojekts von A schlossen diese und der Stadtrat X am

10. August 2004 einen Vertrag, welcher im Wesentlichen das Recht von A

vorsieht, die Verlängerung der Z-Strasse auf eigene Kosten vorzunehmen und die

Strasse anschliessend an die Stadt X abzutreten. Weiter enthält der Vertrag betreffend

Baukosten ein Rückforderungsrecht von A für den Fall, dass die Verlängerung der

Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide

durch die Stadt finanziert werden sollte. Schliesslich verpflichtet sich der

Stadtrat, innert dreier Jahre nach Beginn der Hochbauarbeiten dem zuständigen

Organ (dem Gemeinderat) einen pauschalen Kredit­antrag über Fr. 1'000'000.- zu

unterbreiten. A erstellte in der Folge die Verlängerung der Z-Strasse, welche

gleichzeitig der Erschliessung ihrer geplanten Bauten diente, auf eigene Kosten.

C. Der

Stadtrat unterbreitete dem (Grossen) Gemeinderat mit Weisung vom 23. März

2009 einen Kreditantrag, mit welchem A an die Verbindungsstrasse nachträglich

"ein kommunaler Beitrag von Fr. 1'000'000.--" entrichtet werden

sollte. Der Gemeinderat beschloss grossmehrheitlich die Ablehnung des

Kreditantrags.

II.

A liess am 7. Dezember 2009 Gemeindebeschwerde

erheben und die Aufhebung des gemeinderätlichen Beschlusses sowie die

grundsätzliche Feststellung, dass die Stadt X an A einen kommunalen Beitrag von

Fr. 1'000'000.- zu bezahlen habe, unter Entschädigungsfolge beantragen.

Der Bezirksrat V hob den Beschluss des Gemeinderates wegen Verstosses gegen

übergeordnetes Recht mit Beschluss vom 7. September 2009 (recte: 2010)

auf. Er führte im Wesentlichen aus, die Stadt X sei der sich aus dem

Bundesrecht ergebenden Erschliessungspflicht nicht nachgekommen und habe sich

im Verzug befunden. Deshalb sei A das Recht zugestanden, den Bau der

Verbindungsstrasse selber vorzunehmen und alsdann die entstandenen Kosten bei

der Stadt X zurückzufordern. Damit sei die Rückforderung zu einer gebundenen

Ausgabe geworden, über welche nicht der Gemeinderat, sondern der Stadtrat zu

befinden habe. Auf das Feststellungsbegehren trat der Bezirksrat nicht ein und

überwies die Sache zum Entscheid über die Ausgabe an den Stadtrat. Die

Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat den Parteien zu gleichen Teilen und

schlug die Parteientschädigungen wett.

III.

Der Stadtrat X liess am 11. Oktober 2010 Beschwerde

führen und die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses sowie – soweit darauf

einzutreten sei – die Abweisung der Gemeindebeschwerde von A unter

Entschädigungsfolge beantragen. Am 3. Februar 2011 reichte der Stadtrat

den Ermächtigungsbeschluss des Gemeinderates für die Beschwerdeerhebung nach.

Mit Eingabe vom 28./29. Oktober 2010 hatte der Bezirksrat zuvor auf Vernehmlassung

verzichtet. A liess mit Beschwerdeantwort vom 6. April 2011 die Abweisung

der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Mit weiteren Eingaben der

Stadt X vom 6. Juni 2011, 5. September 2011 sowie 3. Oktober

2011 und von A vom 14. Juli 2011 sowie 28. September 2011 hielten die

Parteien

an ihren Begehren fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das

Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen

Entscheide des Bezirksrats über Gemeindebeschwerden nach § 151 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ist das Verwaltungsgericht

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 sowie

§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Nach § 155 Abs. 1

GG ist der Entscheid zur Ergreifung eines Rechtsmittels durch den Gemeinderat

der Beschwerdegegnerin zu treffen. Der Entscheid kann nachgebracht werden, wenn

der Stadtrat das Rechtsmittel zur Fristwahrung bereits ergriffen hat

(§ 155 Abs. 2 GG). Der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin hat

beschlossen, vorliegende Beschwerde zu ergreifen.

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Das

Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der

Vorinstanz gegeben waren. Fehlte es im vorinstanzlichen Verfahren an

Prozessvoraussetzungen, so ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96).

2.2 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, der im Streit stehende Beschluss des Gemeinderates

sei nicht selbständig anfechtbar. Die Beschwerdegegnerin habe vielmehr einen

Anspruch aus einem verwaltungsrechtlichen Vertrag geltend gemacht, welcher gemäss

§ 81 lit. b VRG durch das Verwaltungsgericht als einzige Instanz im

Klageverfahren zu beurteilen sei. Die Beschwerdegegnerin hatte indessen schon

vor der Vor­instanz die Verletzung übergeordneten Rechts und nicht des

verwaltungsrechtlichen Vertrages gerügt. Für die Beurteilung dieser Frage im

Zusammenhang mit dem Beschluss des Gemeinderates ist der Bezirksrat gemäss

§ 151 Abs. 2 GG zuständig.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe

das rechtliche Gehör verletzt, indem sie die Gemeindebeschwerde auf der

Grundlage eines völlig eigenen Rechtsstandpunkts gutgeheissen habe, ohne die

Parteien

zuvor darüber zu informieren. Eine Behörde muss den Parteien

Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen, wenn sie ihren Entscheid auf eine

Rechtsnorm stützen will, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde,

auf die sich keine der Parteien berufen hat und mit deren Erheblichkeit die Parteien

im konkreten Fall nicht rechnen konnten (BGE 131 V 9 E. 5.4.1, 124 I 49

E. 3c).

Die Beschwerdegegnerin berief sich schon in der ersten

Rechtsschrift vor der Vorinstanz auf Art. 19 des (eidgenössischen)

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700), welche

Bestimmung auch dem Entscheid der Vorinstanz zugrunde liegt. Die Beschwerdeführerin

hatte demnach ohne weiteres die Möglichkeit, sich zu dieser Bestimmung zu äussern,

was sie denn auch tat. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt demgemäss

nicht vor.

4.

4.1

4.1.1

Gemäss Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG werden Bauzonen durch das

Gemeinwesen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist

erschlossen. Kommt das zuständige Gemeinwesen der Erschliessungspflicht nicht

fristgerecht nach, so ist den Grundeigentümern gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG

zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu

erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen

des kantonalen Rechts zu bevorschussen.

Das Erschliessungsprogramm hat den bundesrechtlich

vorgegebenen Rahmen zu wahren, was insbesondere zur Folge hat, dass das

Erschliessungsprogramm die Erschliessung einer Bauzone innerhalb von 15 Jahren

vorzusehen hat (vgl. Art. 15 lit. b RPG; BBl 1994 III 1079; Peter

Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 279; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung

von Bauland, Bern 1997, S. 68; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Bern 2006, Art. 19 N. 39; Christine Guy-Écabert/Piermarco

Zen-Ruffinen, Le droit du propriétaire d'équiper lui-même son terrain selon le

nouvel alinéa 3 de l'article 19 LAT, BR 1996, S. 35 ff., 38). Für

dem Wohnungsbau dienende Bauzonen ergibt sich die nämliche Pflicht auch aus

Art. 5 Abs. 1 des (eidgenössischen) Wohnbau- und

Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG, SR 843), wonach

die Grob- und Feinerschliessung solcher Bauzonen in angemessenen Etappen

innerhalb von 10 bis 15 Jahren durchzuführen ist.

Allein aus der Aufnahme eines Grundstücks in ein

Erschliessungsprogramm folgt jedoch noch keine garantierte Erschliessung

desselben (Hänni/Waldmann, Art. 19 N. 45; André Jomini in: Heinz

Aemisegger et al., Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich

1999, Art. 19 N. 35). Erschliessungsprogramme müssen im Rahmen der

Revision einer Nutzungsplanung angepasst werden können. Stellt sich heraus,

dass eine Bauzone den Voraussetzungen von Art. 15 lit. b RPG nicht entspricht,

weil weniger Bauland als ursprünglich geplant benötigt wird, kann dies auch

dazu führen, dass auf die Erschliessung eines Gebiets verzichtet wird. Dies hat

jedoch mit einer Auszonung des betreffende Gebiets einherzugehen, da ansonsten gemäss

Art. 19 Abs. 3 RPG nach 15 Jahren ein Anspruch auf Selbsterschliessung

oder Bevorschussung der Erschliessungskosten entsteht (vgl. Regierungsrat AG,

7. September 1987, ZBl 89/1988, S. 324 f.). Unzulässig ist eine

Auszonung eines mit Art. 15 lit. b RPG konformen Gebiets jedoch, wenn die

Auszonung einzig erfolgt, weil das Gemeinwesen nicht bereit ist, zeitgerecht

für eine genügende Grob­erschliessung zu sorgen (BGE 110 Ia 51

E. 4c; Jomini, Art. 19 N. 37).

4.1.2

Aus dem Gesagten folgt, dass eine Gemeinde, welche die Erschliessung von

einer Bauzone zugewiesenem Land nicht innerhalb von 15 Jahren vornimmt oder

dieses – soweit zulässig – nicht wieder auszont, sich kraft Bundesrechts im

Verzug im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG befindet. Ein Verzug liegt

unabhängig von der Erstellung eines Erschliessungsprogramms vor: Auch ein

Gemeinwesen, welches die Erstellung eines Erschliessungsprogramms rechtswidrig

unterlassen hat oder dessen Erschliessungsprogramm nicht den bundesrechtlichen

Vorgaben entspricht, befindet sich 15 Jahre nach Aufnahme von Bauland in den

Nutzungsplan mit der Erschliessung im Verzug (Marantelli-Sonanini,

S. 77 f.; Jomini, Art. 19 N. 65). Die Pflicht zur

fristgerechten Erschliessung erstreckt sich auf das gesamte einer Bauzone im

Sinne von Art. 15 RPG zugewiesene Land (Urs Eymann, Erschliessungsrecht

und Erschliessungsprogramm – Vollzugshilfe zu den neuen bundesrechtlichen

Bestimmungen über die Erschliessung, Bern 1999, S. 17).

4.1.3

Hat der Grundeigentümer nach Art. 19 Abs. 3 RPG das Recht zur

Selbsterschliessung erhalten oder hat er die Erschliessung durch das

Gemeinwesen bevorschusst, so hat das Gemeinwesen den Betrag, abzüglich

allfälliger mit der Erschliessung verbundener Abgaben, dem Grundeigentümer

später zurückzuzahlen. Es handelt sich dabei um eine gebundene Ausgabe, die

nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (Eymann,

S. 27; Marantelli-Sonanini, S. 191 f.; Hänni, S. 287;

Hänni/Waldmann, Art. 19 N. 70).

4.1.4

Das Recht des Grundeigentümers, die Erschliessung seines Landes bei Verzug

nach den Plänen des Gemeinwesens selber vorzunehmen, setzt einen Gestattungsakt

des Gemeinwesens voraus (vgl. Art. 19 Abs. 3 RPG). Dieser steht nicht mehr im

Ermessen des zuständigen Gemeinwesens; steht der Verzug fest, so ist die

Bewilligung zur Selbsterschliessung zu erteilen bzw. dem Grundeigentümer zu

ermöglichen, die Ausführung durch das Gemeinwesen vorzuschiessen

(Marantelli-Sonanini, S. 180; Jomini, Art. 19 N. 65).

Bestehen keine Zweifel über den Verzug, kann die

Zustimmung zur Erschliessung durch den Grundeigentümer auch im Rahmen eines

verwaltungsrechtlichen Vertrages gegeben werden. Die Zuständigkeit zum

Abschluss des Erschliessungsvertrages liegt gemäss einer Lehrmeinung bei der

Exekutive des zuständigen Gemeinwesen (Marantelli-Sonanini, S. 147). Dem

ist beizupflichten. Da höchstens noch ein Ermessen im Hinblick auf die Auswahl

(Selbsterschliessung oder Vorschuss) besteht, jedoch nicht mehr bezüglich der

Frage, ob erschlossen wird, handelt es sich – wie vorstehend dargelegt – um

eine gebundene Ausgabe. Es erscheint deshalb sachgerecht, wenn der

Gestattungsakt im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages durch die

Exekutive erfolgt.

4.2 Gemäss

§ 90 Abs. 1 des (kantonalen) Planungs- und Baugesetzes vom

7. September 1975 (PBG, LS 700.1) setzen die Gemeinden mit der Bau-

und Zonenordnung einen Erschliessungsplan fest. Dieser gibt Aufschluss über die

öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen

notwendig sind, und zeigt auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das

Gemeinwesen die Groberschliessung der Bauzonen durchführt (§ 91 PBG). Das

Gemeinwesen hat für die jeweils bevorstehende Etappe (erste Erschliessungsetappe)

die Dimensionierungen der Erschliessungsanlagen festzulegen und ihre Kosten zu

ermitteln; mit der Festsetzung gelten die entsprechenden Ausgaben als bewilligt

(§ 92 PBG). Bezüglich des Verzugs legt § 93 Abs. 1 PBG fest,

dass die Groberschliessung so rechtzeitig in Angriff zu nehmen ist, dass die

Überbauung der betreffenden Gebiete mit dem Ablauf der massgebenden Etappe möglich

wird.

Gegenüber dem säumigen Planungsträger trifft die

Baudirektion auf Vorschuss sämtlicher Kosten durch den betroffenen

Grundeigentümer die erforderlichen Massnahmen, wobei der zuständige

Planungsträger die Kosten nach Abschluss der Bauarbeiten zurückzuerstatten hat

(§ 93 PBG). Dem kantonalen Recht kann keine Zuständigkeitsnorm im Hinblick

auf das Erschliessungsrecht gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG entnommen

werden. Ob § 93 PBG bei einer Verweigerung einer Bewilligung zur

Selbsterschliessung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG durch das zuständige

Gemeinwesen analog anzuwenden ist, kann offenbleiben, da – wie sich alsbald

zeigt – die Beschwerdeführerin vorliegend die notwendige Bewilligung erteilt

hat.

4.3 Die

Zuständigkeit zur Festsetzung eines Erschliessungsplans richtet sich nach der Zuständigkeit

zur Festsetzung der Bau- und Zonenordnung (§ 95 PBG). Gemäss der Gemeindeordnung

der Stadt X liegt die Zuständigkeit für die Nutzungsplanung beim Gemeinderat.

5.

5.1

Die Vorinstanz qualifiziert die Verlängerung der Z-Strasse

als Groberschliessungsanlage, deren Erstellung überhaupt erst die Baureife des

Landes der Beschwerdegegnerin herbeiführte. Die Beschwerdeführerin bringt

nunmehr vor, die Grundstücke von A seien schon im Jahr 2004 genügend

erschlossen gewesen, das Gebiet hätte auch im Sinne einer Feinerschliessung

mittels Stichstrasse und Kehrplatz erschlossen werden können. Damit verhält

sich die Beschwerdeführerin jedoch widersprüchlich: Zunächst befand sich das im

Streit liegende Strassenstück im Erschliessungsplan aus dem Jahre 1984. Die

Beschwerdeführerin bestand zudem auch noch im Jahr 2004 auf dem Bau dieser

Strasse und beschied die Beschwerdegegnerin, ein Verzicht auf die Verbindung

zwischen Z- und O-Strasse erachte sie nicht als sinnvoll; die Strasse müsse zudem

in beiden Richtungen befahren werden können; die Baupflicht für diese Infrastrukturanlagen

liege bei der Beschwerdeführerin. Schliesslich wurde auch im Vertrag vom

10. August 2004 festgehalten, dass es sich bei der Verlängerung der Z-Strasse

um eine Groberschliessungsanlage handelt, welche durch die Beschwerdeführerin

auf ihre Kosten zu erstellen sei.

Auch eine funktionale Betrachtung der Verlängerung der Z-Strasse

führt zum Schluss, dass es sich dabei um eine Groberschliessungsanlage handelt:

Unter Groberschliessung ist nach Art. 4 Abs. 1 WEG die Versorgung eines zu

überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen zu

verstehen; es handelt sich namentlich um Wasser-, Energieversorgungs- und

Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden

Gebiet dienen. Demgegenüber umfasst die Feinerschliessung den Anschluss der

einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen (Art. 4

Abs. 2 WEG). Der Gemeinde kommt bei der Festlegung der Groberschliessungsanlagen

ein grosses Ermessen zu. Abzustellen ist deshalb in erster Linie auf den

kommunalen Verkehrsplan, welcher die der Groberschliessung dienenden Strassen

festhält. Rückschlüsse darauf, ob eine Strasse als Groberschliessungsanlage

dient, lassen sich zudem aus ihrer Aufnahme in den Erschliessungsplan ableiten

(vgl. VGr, 19. Dezember 1996, BEZ 1997 Nr. 6, E. 2b). Strassen,

die verschiedene Quartiere oder Ortsteile verbinden und den Quartierverkehr den

Staatsstrassen zuführen, sind zwingend in den kommunalen Richtplan aufzunehmen

(vgl. zum Ganzen Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen

Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 119 ff.).

Die Verlängerung der Z-Strasse ist im Verkehrsplan aus dem

Jahr 1982 als Sammelstrasse ausgeschieden. In den Erschliessungsplan aus dem

Jahr 1984 wurde sie ebenfalls in dieser Funktion aufgenommen. Sie stellt einen

Hauptstrang dar, der unmittelbar den nunmehr durch sie erschlossenen

Grundstücken der Beschwerdegegnerin dient. Zudem leitet sie den Quartierverkehr

auch aus dem Gebiet der S-Strasse und der ursprünglichen Z-Strasse in die O-Strasse

bzw. über diese in die T-Strasse. Damit erfüllt die Verlängerung der Z-Strasse

die Merkmale einer Groberschliessungsanlage zweifellos.

5.2

5.2.1

Die Beschwerdegegnerin hat zuletzt 1984 einen Erschliessungsplan nach

kantonalem Recht festgesetzt, welcher offenbar bis heute nie einer Revision

unterzogen wurde. Die hier im Streit stehende Verlängerung der Z-Strasse ist im

Erschliessungsplan der dritten Erschliessungsetappe zugewiesen, die in den

Jahren 1995–1999 hätte erfolgen sollen.

Zu welchem Zeitpunkt die Grundstücke der

Beschwerdegegnerin einer Bauzone zugeordnet wurden, ergibt sich nicht aus den

Akten. Im Zonenplan von 1984 ist das Gebiet Z jedenfalls einer Wohnzone zugeordnet.

5.2.2

Der Erschliessungsplan sieht den Bau des im Streit liegenden Strassenstücks

in der dritten Etappe vor. Die Beschwerdeführerin führt hierzu – mit Verweis

auf einen Entscheid des Regierungsrates – aus, es seien nach kantonalem Recht

nur die Ausgaben der ersten Bauetappe gebunden. Mit Ablauf der Fristen gelte

dies nicht automatisch auch für die zweite und dritte Etappe. Aus Art. 19

RPG ergebe sich zudem auch nicht, dass die Kosten für die Erstellung der

Groberschliessungsanlagen zwingend zurückzuerstatten seien.

Ob sich nach kantonalem Recht durch Zeitablauf eine

Verschiebung späterer Etappen in die erste Ausführungsetappe ergibt, kann

vorliegend offen bleiben. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin greifen

nämlich schon insofern zu kurz, als sich eine solche Auslegung des

Erschliessungsplans, wonach eine Erschliessungspflicht nur für Anlagen in der

ersten Etappe besteht, im vorliegenden Fall als bundesrechtswidrig erweist. Da

das Erschliessungsprogramm die Erschliessung aller Bauzonen innerhalb eines Zeitrahmens

von 15 Jahren vorzusehen hat, war die Verlängerung der Z-Strasse – wie die

Vor­instanz zutreffend ausführt – spätestens bis im Jahr 1999 zu erstellen.

Spätestens ab diesem Zeitpunkt befand sich die Beschwerdeführerin gestützt auf

Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG sowie Art. 5

Abs. 1 WEG in Verzug. Aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts

bleibt deshalb unerheblich, ob sich ein Verzug auch aus dem kantonalen Recht

ergibt. Unzutreffend ist deshalb auch das Vorbringen, die Beschwerdegegnerin

hätte zuerst eine Revision des Erschliessungsplans verlangen müssen. Da der

Verzug sich direkt aus Bundesrecht ergibt, bleibt unerheblich, ob der

unbestrittenermassen veraltete Erschliessungsplan der Beschwerdeführerin die

Erschliessung nach wie vor in der dritten Etappe vorsieht.

Die Beschwerdeführerin legt ein Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 20. September 2001 (VR.2001.00001) sowie einen

Rekursentscheid des Regierungsrats vom 16. Juni 1998 (RRB 1374/1998) ins

Recht. In diesen Entscheiden wurde eine Rückerstattungspflicht des Gemeinwesens

für vorgezogene Erschliessungsleistungen Privater verneint. Der diesen

Sachverhalt

Entscheiden zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich jedoch in einem

entscheidenden Punkt vom vorliegenden Fall: In jenen Verfahren hatte der

Private die Erschliessung seiner Grundstücke vor dem vom Gemeinwesen im

Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben geplanten Erschliessungszeitpunkt

vornehmen können. Vorliegend erfolgte die Erschliessung durch den Privaten erst,

nachdem sich das Gemeinwesen bereits im Verzug befunden hatte. Während

die Regelung der vorzeitigen Erschliessung dem kantonalen Recht überlassen ist,

ergibt sich die Regelung der Selbsterschliessung aufgrund eines Verzugs des

Gemeinwesens aus Bundesrecht. Aus den Erwägungen in jenen Entscheiden lässt

sich deshalb nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten.

Auch ergibt sich – entgegen dem Vorbringen der

Beschwerdeführerin – aus Art. 19 Abs. 3 RPG eine Rückerstattungspflicht

des Gemeinwesens. Der Grundeigentümer kann gemäss dieser Bestimmung die

Erschliessung durch das Gemeinwesen bevorschussen. Dies impliziert eine

vorübergehende und nicht definitive Übernahme der Kosten. Nach dem Zweck von

Art. 19 Abs. 3 RPG ist auch dasjenige Gemeinwesen rückerstattungspflichtig,

welches die Erschliessung direkt durch den Grundeigentümer vornehmen lässt. Es

wäre sinnwidrig, jenem Gemeinwesen eine Rückerstattungspflicht aufzuerlegen und

dieses davon zu befreien, obwohl beide Massnahmen im Ergebnis nur dazu dienen,

der rechtswidrig noch nicht erfolgten Erschliessung einer Bauzone zum

Durchbruch zu verhelfen. Mit der Lehre ist deshalb davon auszugehen, dass

gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG eine Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin

besteht (vgl. vorne 4.1.4). Ebenfalls trifft zu, dass es sich dabei um eine

gebundene Ausgabe handeln muss: Da die Beschwerdeführerin gestützt auf

Bundesrecht zur Rückerstattung der Kosten verpflichtet ist, kann sie diese

nicht mehr von einem Entscheid eines Parlaments oder der Stimmberechtigten

abhängig machen (vgl. auch § 37 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über

Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]).

Auch kann dem Einwand der Beschwerdeführerin, die

betreffende Bestimmung sei erst im Herbst (recte: Frühling) 1996 in Kraft

getreten und ein Verzug könne sich erst nach 15 Jahren, mithin im Jahr

2011 ergeben, nicht gefolgt werden. Die ursprüngliche Fassung von Art. 19

Abs. 2 sah vor, dass Bauzonen durch das Gemeinwesen zeitgerecht zu erschliessen

sind (AS 1979, 1578). Das Bundesgericht ging schon unter dieser Fassung davon

aus, dass die Frist zur Erschliessung durch das Gemeinwesen 15 Jahre

betrage (BGE 109 Ib 20 E. 4c S. 25). In diesem Sinne

hat sich an der Rechtslage durch die Revision nichts geändert. Darüber hinaus

ist Art. 5 Abs. 1 WEG, welcher die Erschliessungspflicht innert 10

bis 15 Jahren vorsieht, schon am 1. Januar 1975 in Kraft getreten.

5.2.3

Nach dem Gesagten befand sich die Beschwerdeführerin demnach im Jahr 2004

im Hinblick auf die Erschliessung des Gebiets Z im Verzug im Sinne von

Art. 19 Abs. 2 und 3 RPG. Die Beschwerdegegnerin hatte deshalb – eine

Bewilligung des entsprechenden Gemeinwesens vorausgesetzt – das Recht, die

Erschliessung ihrer Grundstücke selber vorzunehmen und die aufgewendeten Kosten

anschliessend von der Beschwerdeführerin zurückzufordern.

5.3

5.3.1

Die Beschwerdegegnerin und die Beschwerdeführerin schlossen am

10. August 2004 einen Vertrag, welcher den Bau der Verlängerung der Z-Strasse

durch die Beschwerdegegnerin zum Gegenstand hat. Der Vertrag sieht – neben den

Be­stimmungen zum Strassenbau und zur Landabtretung – vor, dass die

Beschwerdegegnerin einen Anspruch auf Rückforderung der Baukosten ohne Zinsen

hat, wenn die Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche

oder anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden sollte. Weiter

verpflichtet sich der Stadtrat, dem zuständigen Organ innert dreier Jahre nach

Beginn der Hochbauarbeiten einen Kreditantrag in der pauschalierten Höhe von

Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten.

5.3.2

Im Vertrag wird Bezug auf die Erschliessungspflicht der Beschwerdeführerin

genommen. Ausserdem verpflichtet sich die Beschwerdegegnerin, den Bau der

Verlängerung der Z-Strasse vorzunehmen und dem Bauamt die Oberleitung zu

gewähren. Damit lässt sich der Vertrag vom 10. August 2004 als

Erschliessungsvertrag qualifizieren, mit welchem der Stadtrat der

Beschwerdegegnerin die Bewilligung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG

erteilte, das Gebiet Z selber zu erschliessen. Unerheblich ist dabei, ob – wie

die Beschwerdeführerin vorbringt – die Beschwerdegegnerin je ein formelles

Gesuch um Bewilligung zur Selbsterschliessung im Sinne von Art. 19

Abs. 3 RPG gestellt hat. Mit dem Abschluss des verwaltungsrechtlichen

Vertrages wurde der Beschwerdegegnerin jedenfalls der Bau der Erschliessungsstrasse

nach den durch die Beschwerdeführerin bewilligten Plänen gestattet.

Nach heute herrschender Lehre und Praxis ist der Abschluss

eines verwaltungsrechtlichen Vertrages zwischen einem Gemeinwesen und einem

Privaten zulässig, wenn ein Rechtssatz diese Handlungsform vorsieht oder dafür zumindest

Raum lässt bzw. sie nicht durch Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen wird und der

verwaltungsrechtliche Vertrag als die geeignetere Form als die Verfügung

erscheint (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1071 mit

Hinweisen). Verträge über die Erschliessung von Baugrundstücken stellen einen

typischen Fall eines verwaltungsrechtlichen Vertrages dar (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1082; Marantelli-Sonanini, S. 138 ff.). Das

Verwaltungsgericht anerkennt denn auch die Zulässigkeit solcher Verträge

(20. September 2001, VR.2001.00001, E. 4a).

Auch wenn die Zuständigkeit für eine Revision des

Erschliessungsplans beim Gemeinderat liegt (vorne 4.3), ist der Gestattungsakt

vorliegend rechtsgültig zustande gekommen, da die Zuständigkeit zur Erteilung

einer Bewilligung nach Art. 19 Abs. 3 RPG aufgrund der Gebundenheit

der Ausgabe nicht beim Gemeinderat, sondern beim Stadtrat liegt (vgl. Gemeindeordnung

der Stadt X). Der Gemeinderat hat gewissermassen durch den Verzicht auf eine

rechtzeitige Revision des Erschliessungsplans und der Nutzungsplanung sein stillschweigendes

Einverständnis zur Selbsterschliessung gegeben. Damit konnte sich die Beschwerdegegnerin

auf eine rechtsgültige Bewilligung zur Selbsterschliessung nach Art. 19

Abs. 3 RPG stützen.

5.3.3

Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Vertrages

rechtsgültig auf die Rückerstattung der Kosten verzichtet hat. Der Vertrag

sieht einen Rückforderungsanspruch der Beschwerdegegnerin vor, sollte die

Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder

anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden. Darin ist zumindest

kein Verzicht auf Rückerstattung zu erblicken, da ein Anspruch ausdrücklich

vorbehalten wurde. Auch dass der Stadtrat sich verpflichtete, innerhalb dreier

Jahre dem Gemeinderat einen Kreditantrag in der pauschalen Höhe von

Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten, kann nicht dahingehend ausgelegt werden,

dass die Beschwerdegegnerin im Falle eines ablehnenden Entscheids des

Gemeinderates auf die Rückforderung verzichten würde. Diese Bestimmung dürfte

vielmehr darauf zurückzuführen sein, dass die Parteien den Vertrag in der irrigen

Annahme abschlossen, über den Rückforderungsanspruch habe das Parlament zu

befinden. Da es sich indessen um eine gebundene Ausgabe handelt und sich die

Pflicht zur Rückerstattung direkt aus dem Bundesrecht ergibt, schadet dieser

Irrtum der Beschwerdegegnerin nicht.

Der Vertrag enthält jedoch eine Bedingung für den

Rückforderungsanspruch. Dieser besteht demnach nur, wenn die Verlängerung der Z-Strasse

gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide durch die Stadt

finanziert werden sollte. Die Bestimmung wird jedoch schon mit der

Verpflichtung zur Unterbreitung eines Kreditantrags relativiert. Sie dürfte

zudem ebenfalls darauf zurückzuführen sein, dass die Parteien irrtümlich davon

ausgingen, das Parlament habe über einen Kreditantrag zu befinden. In diesem

Kontext garantiert diese Bestimmung einzig, dass die Beschwerdegegnerin im

Falle einer späteren Kreditbewilligung der Beschwerdegegnerin die entstandenen

Kosten zurückzuerstatten hat. Da die Erschliessungspflicht und der

Rückerstattungsanspruch jedoch bereits von Gesetzes wegen bestehen, bleibt kein

Raum für planungsrechtliche Entscheide, welche die Rückerstattungspflicht erst

auslösen könnten. Entsprechend erweist sich diese Bestimmung als gegenstandslos.

6.

Nach dem Gesagten hat die Beschwerdegegnerin gegenüber der

Beschwerdeführerin einen Rückforderungsanspruch für die durch die Erschliessung

entstandenen Kosten abzüglich allfälliger Abgaben. Der Entscheid des Gemeinderates,

mit welchem der Beschwerdegegnerin eine Rückerstattung verweigert wurde, erging

demnach in Verletzung von Bundesrecht und ist aufzuheben.

Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen und der Entscheid

der Vorinstanz zu bestätigen.

7.

7.1 Bei diesem

Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 VRG; § 17

Abs. 2 VRG).

Die Parteien machen unterschiedliche Angaben zum

Streitwert. Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Streitwert betrage Fr.

421'894.-, während die Beschwerdegegnerin von einem Streitwert von

Fr. 1'000'000.- ausgeht.

Dem hier im Streit stehenden Gemeinderatsbeschluss vom

2. November 2009 lag ein Kreditbegehren von Fr. 1'000'000.- zugrunde.

Der für die Höhe der Gerichtsgebühr massgebliche Streitwert ist entsprechend

festzulegen.

7.2 Die

Beschwerdegegnerin beantragt mit der Beschwerdeantwort eine Parteientschädigung.

Stellt eine Partei einen Entschädigungsantrag und obsiegt alsdann, steht ihr

eine Entschädigung zu, wenn sie einen zureichenden Grund für den Beizug eines

Rechtsbeistandes hatte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Ein solcher

Grund ist insbesondere gegeben, wenn sich schwierige Rechtsfragen stellen

(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 27). Die Höhe der Parteientschädigung

ist in pflichtgemässem Ermessen festzulegen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17

N. 27).

Im vorliegenden Fall sind die Gründe für die Zusprechung

einer Parteientschädigung gegeben. Die rechtliche Schwierigkeit des Falles

rechtfertigte den Beizug eines Rechtsbeistandes ohne weiteres. Es erscheint

deshalb angemessen, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von

Fr. 8'000.- zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

Erwägungen

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.-- Zustellkosten,

Fr. 20'300.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von Fr. 8'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …