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Entscheid

VB.2010.00572

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00572

14. Dezember 2010Deutsch24 min

(URT.2010.12862)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 1./8. September 2010 erliessen der Regierungsrat und

das Obergericht die Verordnung über psychiatrische und psychologische Gutachten

in Straf- und Zivilverfahren (PPGV). Hiernach sollen Sachverständigenaufträge

im Geltungsbereich der Verordnung grundsätzlich nur an Personen erteilt werden,

die im Sachverständigenverzeichnis eingetragen sind (§ 17 Abs. 1

PPGV). Die Voraussetzungen der Eintragung werden in den §§ 11 und 12 wie

folgt geregelt:

Eintragungsvoraussetzungen

a. Grundsatz § 11.

1 Die Eintragung in das

Sachverständigenverzeichnis setzt

voraus, dass die

einzutragende Person

a. über einen

eidgenössischen oder eidgenössisch anerkannten ausländischen

Facharzttitel für

Psychiatrie und Psychotherapie verfügt und eine Berufsausübungsbewilligung

innehat oder einer Institution gemäss § 15 angehört, oder

b. über eine

Bewilligung des Kantons Zürich zur selbstständigen nicht ärztlichen

psychotherapeutischen Tätigkeit gemäss § 27 des Gesundheitsgesetzes vom 2.

April 2007 verfügt.

2 Die einzutragende

Person muss ausserdem über einen guten Leumund und die persönliche Eignung zur

Sachverständigentätigkeit verfügen und ausreichende Erfahrung in der

gutachterlichen Tätigkeit nachweisen.

3 Über ausreichende

Erfahrung verfügt, wer zehn Gutachten erstellt hat, die den Richtlinien der

Fachkommission und den Anforderungen der forensischen Lehre entsprechen.

b. Besondere

Voraussetzungen § 12. 1 Die Eintragung in das

Sachverständigenverzeichnis für die Erstellung von

Gutachten gemäss § 10

Abs. 2 lit. a steht nur Personen offen, die über einen eidgenössischen

oder eidgenössisch anerkannten ausländischen Facharzttitel für Psychiatrie und

Psychotherapie verfügen. Sie setzt zusätzlich zu den Voraussetzungen gemäss § 11

voraus, dass die einzutragende Person

a. in leitender

Stellung in der forensischen Psychiatrie tätig ist oder über mindestens zehn

Jahre Berufserfahrung in diesem Bereich verfügt,

b. über besondere

forensische Qualifikationen verfügt, wie insbesondere das Zertifikat

«Forensische Psychiatrie SGFP» der Schweizerischen Gesellschaft für Forensische

Psychiatrie (SGFP), das Diploma of Advanced Studies in Forensic Science (DAS)

«Forensic Risk Assessment» oder «Forensic Expert Assessment» der Universität

Zürich oder gleichwertige von der Fachkommission anerkannte

Qualifikationen,

c. mindestens fünf

Gutachten im Sinne von § 10 Abs. 2 lit. a verfasst

hat und

d. über vertiefte

Kenntnisse des Straf- und Massnahmenvollzugs verfügt.

2Werden neue

Zertifikate, Weiterbildungsangebote oder Fachtitel im Sinne von Abs. 1

eingeführt, kann die Fachkommission die eingetragenen Sachverständigen

verpflichten, innert fünf Jahren entsprechend ergänzende Nachweise zu

erbringen. Sie trifft hierfür im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen.

3

Für die Erstellung von Gutachten gemäss § 10 Abs. 2 lit. b wird

im Sachverständigenverzeichnis eingetragen, wer zusätzlich zu den

Voraussetzungen gemäss § 11 eine anerkannte Ausbildung als

Aussagepsychologin bzw. Aussagepsychologe abgeschlossen hat.

Die Verordnung wurde am 17. September 2010 im Amtsblatt

des Kantons Zürich veröffentlicht.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verordnung erhoben die Föderation der

Schweizer Psychologinnen und Psychologen (FSP), der Schweizer Berufsverband für

Angewandte Psychologie (SBAP), die Schweizerische Gesellschaft für

Rechtspsychologie (SGRP) und A am 15. Oktober 2010 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragten, § 11 Abs. 1 lit. b und § 12

Abs. 1 und 3 PPGV seien aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

Die Direktion der Justiz und

des Innern liess sich zur Beschwerde am 4. November 2010 vernehmen und

beantragte, diese sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer. In prozessualer

Hinsicht beantragte sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu

entziehen. Mit Beschwerdeantwort vom 9. November 2010 stellte das Obergericht

die identischen Anträge. Die Beschwerdeführenden erstatteten am 29. November

2010.

eine Replik und hielten an ihren Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Streitgegenstand ist eine von Regierungsrat und

Obergericht gemeinsam erlassene Verordnung und damit ein Erlass im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. d Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG,

Fassung vom 22. März 2010). Solche Erlasse können seit dem 1. Juli 2010 mit

Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 41 Abs. 1

VRG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG).

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das

Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Die

strittige Verordnung ist ein Erlass aus dem Bereich des Privat- und des

Strafrechts, weshalb sich der Spruchkörper aus drei Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

und zwei Mitgliedern des Obergerichts zusammensetzen sollte (§ 38a Abs. 2

lit. a VRG). Da das Obergericht jedoch vorliegend selber Verordnungsgeber

war und damit auch Beschwerdegegner ist, würde der Beizug einzelner seiner

Mitglieder dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf ein unparteiisches Gericht

gemäss Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) widersprechen. Auf

einen Beizug von Mitgliedern des Obergerichts ist daher zu verzichten. Die Besetzung

des Spruchkörpers erfolgt gemäss Ziff. 1.2 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts

vom 23. Juni 2010.

2.

Da hiermit der Endentscheid ergeht, erweist sich das

Gesuch der Beschwerdegegner um Entzug der aufschiebenden Wirkung als

gegenstandslos.

3.

3.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs

und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese auf die Anfechtung

von Verfügungen zugeschnittene Bestimmung verlangt unmittelbares Berührtsein

und die Verfolgung eigener schutzwürdiger Interessen. Bei der Anfechtung eines

Erlasses ist diesen Anforderungen Genüge getan, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass der Beschwerdeführer durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal in seinen schutzwürdigen Interessen

betroffen werden könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1). Es

genügt demnach eine bloss virtuelle Betroffenheit.

Anstelle eines Einzelnen können auch Verbände – mit der sogenannten

egoistischen Verbandsbeschwerde – für die Interessen ihrer Mitglieder

Beschwerde führen. Voraussetzung dafür ist, dass diese Interessenwahrung zu den

statutarischen Aufgaben gehört, die Mehrheit oder doch eine Grosszahl der

Mitglieder in ihren Interessen direkt oder virtuell betroffen ist und die

einzelnen Mitglieder ihrerseits beschwerdeberechtigt wären (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 21 N. 50–52; BGE 130 II 514 E. 2.3.3,

130.

I 26 E 1.2.1 je mit Hinweisen).

3.2

Die Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführer 2 sind beides Berufsverbände,

zu deren statutarischen Aufgaben die Interessenwahrung ihrer Mitglieder bei der

Berufsausübung gehört. Die Beschwerdeführerin 1, eine Dachorganisation der

Gliedverbände, deren Mitglieder zugleich auch ordentliche Mitglieder bei ihr

selber sind, nimmt die berufspolitischen Interessen der in der Schweiz tätigen

universitären Psychologinnen/Psychologen mit dem verbandseigenen Standard wahr.

Dem Beschwerdeführer 2 gehören als Mitglieder Hochschulstudierende oder

-absolventen in Psychologie oder Angewandter Psychologie an. Der Verband

vertritt deren berufliche Interessen und nimmt diese ausdrücklich auch in

verwaltungsinternen und gerichtlichen Verfahren in eigenem Namen wahr. Demgegenüber

sehen die Statuten der Beschwerdeführerin 3 keine Interessenwahrung im Bereich

der Berufsausübung der Mitglieder selber vor. Als von der Beschwerdeführerin 1

anerkannter Gliedverband soll sie die Psychologinnen und Psychologen, die an

der Schnittstelle von Psychologie und Recht arbeiten, zusammenschliessen. Dabei

kümmert sie sich um deren Weiterbildung, fördert die Ausbildungsmöglichkeiten,

entwickelt ethische Richtlinien, informiert die Öffentlichkeit und fördert die

interdisziplinäre Zusammenarbeit. Mit dieser statutarischen Zweckbestimmung

kann sich die Beschwerdeführerin 3 nicht auf die Interessenvertretung ihrer

Mitglieder berufen.

Die Mitglieder der Beschwerdeführerin 1 und des

Beschwerdeführers 2 sind Psychologinnen und Psychologen, welche möglicherweise

einmal von den einschränkenden Verordnungsbestimmungen zur Aufnahme ins

Sachverständigenverzeichnis betroffen sein könnten. Entgegen der Auffassung des

Beschwerdegegners 1 kommt es dabei nicht darauf an, welcher konkrete

Mitgliederanteil bereits heute tatsächlich als Psychotherapeutinnen und

Psychotherapeuten tätig ist. Es genügt, dass eine Grosszahl der den beiden

Berufsverbänden angehörigen Psychologinnen und Psychologen mit einer minimalen

Wahrscheinlichkeit künftig einmal an der Aufnahme ins

Sachverständigenverzeichnis interessiert sein könnte. Auch für die Beschwerdeführerin

4, die im Kanton Zürich zur Berufsausübung als nicht ärztliche Psychotherapeutin

zugelassen ist, besteht eine genügende Wahrscheinlichkeit einer künftigen Betroffenheit,

dies unabhängig davon, ob sie bereits heute forensische Gutachten erstattet

oder dies konkret in näherer Zukunft zu tun gedenkt.

Die Legitimation der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 ist daher

zu bejahen, diejenige der Beschwerdeführerin 3 hingegen zu verneinen. Auf deren

Beschwerde ist nicht einzutreten.

4.

4.1

Die strittige Verordnung bezweckt gemäss § 1 PPGV die Sicherung der

Qualität von psychiatrischen und psychologischen Gutachten in Straf- und

Zivilverfahren. Sie regelt insbesondere die Zuständigkeit und das Verfahren zur

Eintragung von Personen in das Sachverständigenverzeichnis, die Voraussetzungen

für die Erteilung von Sachverständigenaufträgen, die Modalitäten der

Auftragserteilung und -erfüllung sowie die Entschädigung der Sachverständigen.

Die Verordnung gilt für psychiatrische und psychologische Gutachten, die im

Auftrag öffentlicher Organe erstellt werden in Strafverfahren gegen Erwachsene,

im Justizvollzug im Hinblick auf Vollzugsentscheide, zur Beurteilung der

Glaubhaftigkeit von Aussagen in Straf- und Zivilverfahren sowie zur

gerichtlichen Beurteilung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung in bestimmten

Fällen (§ 2 PPGV).

In den §§ 10 ff. PPGV werden Inhalt des

Sachverständigenverzeichnisses, die Eintragungsvoraussetzungen und das Verfahren

dazu geregelt. Die Eintragung in dieses Verzeichnis setzt gemäss § 11 Abs. 1

PPGV für alle zu erstattenden Gutachten neben anderen, hier nicht umstrittenen

Voraussetzungen voraus, dass die einzutragende Person entweder über einen Facharzttitel

für Psychiatrie und Psychotherapie (lit. a) oder über eine Bewilligung des

Kantons Zürich zur selbständigen nicht ärztlichen psychotherapeutischen Tätigkeit

verfügt (lit. b). § 10 Abs. 2 PPGV unterscheidet in den lit. a

bis c grundsätzlich drei Kategorien von Gutachten, für welche die Eintragung

ins Sachverständigenverzeichnis separat erfolgt. Dazu gehören Gutachten zur

Beurteilung komplexer Problemstellungen oder Risiken gemäss § 10 Abs. 2

lit. a PPGV. Als solche gelten namentlich Gutachten bei schweren Gewalt-

und Sexualstraftaten (Ziff. 1), bei Anordnung oder Überprüfung einer

Verwahrung oder stationären Massnahme im Sinn von Art. 64 und 59 Abs. 3

StGB (Ziff. 2) oder wenn aufgrund der Aktenlage Anzeichen für eine

besondere oder erhöhte Gemeingefährlichkeit der zu begutachtenden Person

bestehen (Ziff. 3). Derartige Begutachtungen betreffen einen besonders

empfindlichen Bereich und sollen daher nur Sachverständigen offenstehen, die

über einen Facharzttitel für Psychiatrie und Psychotherapie verfügen und

bestimmte zusätzliche Kenntnisse und Erfahrungen mitbringen (§ 12 Abs. 1

lit. a–d PPGV). Demgegenüber sind für die Erstellung von Gutachten zur

Beurteilung der Glaubhaftigkeit von Aussagen im Straf- und Zivilverfahren im

Sinn von § 10 Abs. 2 lit. b PPGV sowohl Fachärzte als auch nicht

ärztliche Psychotherapeuten zugelassen. § 12 Abs. 3 PPGV verlangt

hierfür zusätzlich den Abschluss einer anerkannten Ausbildung als Aussagepsychologin

bzw. Aussagepsychologe. Für alle anderen Gutachten gemäss § 10 Abs. 2

lit. c PPGV genügt grundsätzlich alternativ der Facharzttitel in

Psychiatrie und Psychotherapie oder die Zulassung zur selbständigen nicht

ärztlichen psychotherapeutischen Tätigkeit im Kanton Zürich (§ 11 Abs. 1

PPGV).

4.2

Im Rekurs- bzw. Beschwerdeverfahren gegen einen Erlass kann die Verletzung

übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 VRG).

4.3

Die Beschwerdeführenden wenden sich gegen die in § 11 Abs. 1 lit. b

PPGV verlangte Voraussetzung einer zürcherischen Bewilligung zur nicht

ärztlichen psychotherapeutischen Tätigkeit. Sie sehen darin eine

unverhältnismässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit und eine Verletzung

des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM) sowie des

künftigen Bundesgesetzes über die Psychologieberufe (PsyG).

Weiter soll auch der in § 12 Abs. 1 PPGV

vorgesehene Ausschluss von nicht ärztlichen Psychotherapeuten bei komplexen

Gutachten die Wirtschaftsfreiheit unverhältnismässig einschränken und zudem das

Gebot nach rechtsgleicher Behandlung der Konkurrenten verletzen. Die gleichen

Einwände erheben sie gegen § 12 Abs. 3 PPGV.

5.

5.1

Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit. Diese umfasst

insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer

privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Aus der

Wirtschaftsfreiheit lassen sich grundsätzlich keine Ansprüche auf staatliche

Leistungen oder die Vergabe eines öffentlichen Auftrags ableiten (René Rhinow/Markus

Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. A., Basel 2009, Rz. 2111

mit Hinweisen). Auch die Ausübung einer staatlichen Tätigkeit oder eines öffentlichen

Amtes steht nicht unter ihrem Schutz (BGE 130 I 26 E 4.1 mit Hinweisen). Dies

gilt für alle hoheitlichen Funktionen wie etwa die Tätigkeit eines Notars,

eines Beamten im Rahmen seiner Beamtenfunktion, eines unentgeltlichen

Rechtsbeistands, eines Kontrolltierarzts oder eines Klinikdirektors im

öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis (vgl. die Praxisbeispiele bei

Klaus A. Vallender, in: St. Galler BV-Kommentar, 2. A., 2008, Art. 27

N. 8).

Die von der PPGV geregelten Sachverständigengutachten

erfolgen alle im Rahmen von Zivil-, Straf- oder auch Verwaltungsverfahren

(Strafvollzug) und damit im Rahmen einer hoheitlichen staatlichen Tätigkeit.

Diese Gutachtenstätigkeit untersteht dem öffentlichen Recht und gehört

gleichermassen wie etwa die in gerichtlichen Verfahren ausgeübte Dolmetschertätigkeit

(vgl. BGr, 15. November 2004,1P.58/2004 E. 2.1 und 2.2 = ZBl 107/2006,

S. 309, www.bger.ch) zum hoheitlichen Staatshandeln. Dieses untersteht nicht

der Wirtschaftsfreiheit.

Eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit kann nach der

Praxis allerdings im Sinn einer Ausnahme auch dann vorliegen, wenn eine

Regelung zwar nicht formal, jedoch in ihren Auswirkungen faktisch die Ausübung

der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit in vergleichbarer Weise

beeinträchtigt wie eine förmliche Beschränkung. Dies führte etwa dazu, dass das

Bundesgericht den Zulassungsstopp für Medizinalpersonen auf Verletzung der

Wirtschaftsfreiheit hin überprüfte, auch wenn die fragliche Regelung formal

keine Praxiseröffnung verbot. Grund dafür war, dass die ärztlichen Leistungen

tatsächlich zu einem grossen Teil über die Krankenkassen abgerechnet werden und

die Nichtzulassung daher zu einem erheblichen Wettbewerbsnachteil führte (vgl.

BGE 130 I 26 E. 4.4 mit Hinweisen). Eine derartige faktische Auswirkung

liegt hier nicht vor. Die Erstattung forensischer Gutachten dürfte insgesamt

nur einen kleinen Anteil der gesamten psychotherapeutischen Tätigkeit

ausmachen. Die einschränkende Regelung der Gutachtenstätigkeit wirkt sich daher

kaum auf die übrige entweder von den Krankenkassen übernommene oder privat

finanzierte Tätigkeit der Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten aus. Die

Beschwerdeführenden machen denn auch gar nicht geltend, durch die angefochtenen

Verordnungsbestimmungen würde den betroffenen Personen die Berufsausübung

derart erschwert, dass dies einer faktischen Beschränkung ihrer Praxistätigkeit

gleichkomme.

5.2

Die mit der PPGV geregelte Tätigkeit von Sachverständigen fällt als

hoheitliche Tätigkeit auch nicht in den Schutzbereich des BGBM (Art. 1 Abs. 3

BGBM; BGE 128 I 280 E. 3).

5.3

Gleiches gilt für das erst im Entwurf vorliegende PsyG (BBl 2009, S. 6959).

Dieses regelt nach Art. 1 Abs. 2 lit. f PsyG nur die

Anforderungen an die privatwirtschaftliche Berufsausübung der Psychotherapie,

wobei die Berufsausübung im öffentlichen Dienst von Kantonen und Gemeinden in Art. 22

Abs. 2 PsyG ausdrücklich nicht als privatwirtschaftlich bezeichnet wird

(vgl. dazu auch Botschaft des Bundesrats vom 30. September 2009, BBl 2009,

S. 6936 ff.).

5.4

Damit erweisen sich die Einwände der Beschwerdeführenden betreffend Verletzung

der Wirtschaftsfreiheit, des BGBM und des PsyG von vornherein als unbegründet,

weshalb die angebotenen Beweise dazu nicht abzunehmen sind.

6.

6.1

Indem die Beschwerdeführenden einen unverhältnismässigen Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit rügen, machen sie sinngemäss auch eine Verletzung des allgemeinen

Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) geltend.

Nach Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln

im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Das öffentliche

Interesse zum Erlass der PPGV besteht in der Sicherung der Qualität von

psychiatrischen und psychologischen Gutachten in Straf- und Zivilverfahren (§ 1

erster Satz PPGV). Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass diesem öffentlichen

Interesse grundsätzlich mit der Errichtung eines Sachverständigenverzeichnisses,

welches bestimmte Aufnahmevoraussetzungen umschreibt, gedient ist. Sodann gilt

es zu beachten, dass den Beschwerdegegnern bei der Frage, wen sie mit der

Erstellung von Gutachten beauftragen wollen, ein weites Ermessen zusteht. Die

strittigen Regelungen wären daher nur dann aufzuheben, wenn sie geradezu auf

willkürliche, sachfremde Kriterien abstellen würden oder offensichtlich

unverhältnismässig wären.

6.2

Die

Beschwerdeführenden erachten das in § 11 Abs. 1 lit. b PPGV

enthaltene Erfordernis der kantonalen Bewilligung zur selbständigen Ausübung

nicht ärztlicher Psychotherapie als unverhältnismässig.

Die zürcherische Berufsausübungsbewilligung verlangt von nicht

ärztlichen Psychotherapeuten ein abgeschlossenes Psychologiestudium

einschliesslich Psychopathologie, eine integrale Spezialausbildung mit Theorie,

Selbsterfahrung und Supervision sowie eine mindestens zweijährige klinische

psychotherapeutische Tätigkeit in einer anerkannten Institution oder Fachpraxis

(§ 27 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007, GesG). Auch

in diesem Bereich überprüft eine Fachkommission die Qualität der Spezialausbildung

und der Institutionen und Fachpraxen (§ 27 Abs. 2 GesG). Indem sich

die Fachkommission für psychiatrische und psychologische Begutachtung auf die

kantonale Berufsausübungsbewilligung und damit auf die Überprüfung der

Fachkommission Psychotherapie stützen kann, wird sie davon befreit, die

vorausgesetzten Anforderungen an Grund- und Zusatzausbildung ein weiteres Mal

selbständig zu überprüfen. Ob diese Anforderungen gemäss dem Gesundheitsgesetz

gemessen an denjenigen anderer Kantone zu hoch sind, wie dies die

Beschwerdeführenden in ihrer Replik bezüglich der erforderlichen klinischen

Erfahrung geltend machen, ist hier nicht zu beurteilen.

§ 11 Abs. 1 lit. b PPGV verlangt nicht eine

schweizweit erstmals im Kanton Zürich erworbene Berufsausübungsbewilligung.

Auch Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten mit einer ausserkantonalen

Berufsausübungsbewilligung steht es offen, um Bewilligung des Kantons Zürich zu

ersuchen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden entbindet das BGBM

die Psychotherapeuten mit einer ausserkantonalen Bewilligung auch nicht

generell vom Einholen einer zürcherischen Berufsausübungsbewilligung, wenn sie

hier tätig sein wollen. Eine solche muss jedoch bei Gleichwertigkeit beider

kantonaler Marktzugangsordnungen ohne Einschränkung erteilt werden (vgl. RB

2007.

Nr. 45 E. 5.2; VB.2009.00312 und 243 je E. 3.2 unter www.vgrzh.ch).

Dieser Anspruch ermöglicht letztlich allen genügend ausgebildeten

Sachverständigen die Aufnahme ins zürcherische Sachverständigenverzeichnis. Das

in § 11 Abs. 1 lit. b PPGV verlangte Erfordernis der Berufsausübungsbewilligung

des Kantons Zürich erweist sich daher als in jeder Hinsicht sachgerecht und

verhältnismässig.

6.3

Die Beschwerdeführenden sind sodann der Auffassung, das in § 12 Abs. 1

und Abs. 3 PPGV für nicht ärztliche Psychotherapeuten enthaltene Verbot,

Gutachten in den Bereichen von § 10 Abs. 2 lit. a PPGV zu

erstatten, sei nicht geeignet oder erforderlich, um die Gutachtensqualität zu

gewährleisten. Zudem sei es unverhältnismässig im engeren Sinn.

6.3.1

Vorab ist nochmals darauf hinzuweisen,

dass die strittige Regelung kein Verbot einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit

zur Folge hat. In § 12 Abs. 1 in Verbindung mit § 11 PPGV werden

einzig die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen für die Eintragung in

das Sachverständigenverzeichnis für die Erstellung von Gutachten gemäss § 10

Abs. 2 lit. a geregelt. Es ist zwar zutreffend, dass die nicht

ärztlichen Psychotherapeuten die in der Verordnung vorgesehenen Voraussetzungen

für die Erstellung sensibler Gutachten nicht erfüllen. Das Erfordernis einer

spezifischen Fachausbildung für die Beantwortung komplexer Problemstellungen

und Risiken bei schweren Straftaten, bei einer Verwahrung oder stationären Massnahme

sowie bei besonderer Gemeingefährlichkeit ist angesichts der damit verbundenen

Fragen aber ohne Weiteres sachgerecht. Der Beschwerdegegner 1 hat überzeugend

darauf hingewiesen, dass sowohl die einschlägige Strafrechtsliteratur als auch

das Bundesgericht bei der Begutachtung psychischer Störungen im Allgemeinen

einen Facharzt als Sachverständigen verlangen (Günter Stratenwerth/Wolfgang

Wohlers, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Handkommentar, Bern 2007, Art. 56

N. 6; Andreas Donatsch/Brigitte Tag, Strafrecht I, 8. A., Zürich etc.

2006, S. 267; Felix Bommer, in: Basler StGB-Kommentar, 2. A., Art. 20

N. 26; Marianne Heer, in: Basler StGB-Kommentar, 2. A., Art. 64

N. 54 ff.; Marc Jean-Richard-dit-Bressel, in: Stefan Trechsel et al.,

Praxiskommentar Schweizerisches Strafgesetzbuch, 2008, Art. 20 N. 4;

Barbara Pauen Borer, in: Stefan Trechsel et al., a.a.O., Art. 56 N. 11;

BGE 127 IV 154 E. 3d, 100 IV 142 E. 3).

Auch wenn, wie die Beschwerdeführenden vorbringen,

verschiedene für die forensische Gutachtenstätigkeit notwendige oder nützliche

Zusatzqualifikationen nicht nur von Fachärzten, sondern auch von Absolventen

eines Psychologiestudiums unter Einschluss der Psychopathologie erworben werden

können, erscheint es dennoch als zulässig, die Gutachtenstätigkeit im

sensitiven Bereich nicht allein von diesen Zusatzqualifikationen abhängig zu

machen. Dem ärztlichen Psychotherapeuten steht nämlich durch die Möglichkeit

der Medikation ein breiteres therapeutisches Instrumentarium zur Verfügung als

dem nicht ärztlichen Psychotherapeuten. Dies verschafft dem Facharzt im Allgemeinen

gerade bei besonders gefährlichen Tätern eine eher breitere Basis für die

erforderliche Risikoabschätzung. Soweit in einem konkreten Fall allerdings

tatsächlich zu erwarten ist, dass ein nicht ärztlicher Psychotherapeut die

komplexe Problematik hinreichend oder gar besser zu erfassen vermag als ein

fachärztlicher Sachverständiger, besteht über § 17 Abs. 2 PPGV durchaus

die Möglichkeit, den besonderen Umständen Rechnung zu tragen und den Auftrag einem

gar nicht oder nicht in der spezifischen Verzeichnisrubrik eingetragen

Gutachter zu erteilen. Entsprechend sind die angebotenen Beweise betreffend das

Kompetenz-Niveau von Fachärzten und Psychotherapeuten und deren Tätigkeit nicht

weiter zu verfolgen.

6.3.2

Die Beschwerdeführenden erachten die

strittige Regelung auch deshalb als ungeeignet, weil die deutschschweizerischen

Behörden nach einer verbreiteten Praxis auch nicht ärztliche Psychotherapeuten

mit forensisch-psychologischen Gutachten in sensitiven Bereichen betrauen

würden.

Der Einwand überzeugt nicht. Der von der Beschwerdeführerin 3

zum Beweis dieser angeblichen Praxis verfasste Bericht ist eine blosse

Parteibehauptung und sagt zu dieser Frage mangels konkreter Zahlen und genauer

Angaben der Fragestellungen und der involvierten Behörden nichts Relevantes

aus. Auch die mit der Replik eingereichte Liste des forensischen Instituts

Ostschweiz lässt bei den darin enthaltenen vereinzelten Gewaltdelikten keine

Zuordnung zu den gemäss § 10 Abs. 2 PPGV relevanten Problemstellungen

oder Risiken zu. Sodann gehen offenbar die Beschwerdeführenden selber davon

aus, dass auch die von einem Psychotherapeuten oder Psychologen verfassten

Gutachten jeweils von einem Facharzt oder einer Fachärztin unterzeichnet

werden. Eine gewisse Beteiligung nicht ärztlicher Psychotherapeuten an

Gutachten im sensitiven Bereich schliesst aber auch § 12 Abs. 1 PPGV

nicht aus. § 27 Abs. 2 PPGV sieht nämlich vor, dass der für die

Begutachtung persönlich verantwortliche Sachverständige Teile der Aufgabe an

andere Fachpersonen delegieren kann.

Selbst wenn aber die von den Beschwerdeführenden behauptete

Praxis in der Deutschschweiz bestünde, könnte daraus keineswegs auf die

Unverhältnismässigkeit der getroffenen neuen Regelung geschlossen werden. Den

Kantonen steht es grundsätzlich frei, die Ausbildungsanforderungen, welche sie

an die Sachverständigen für Gutachten im Straf- und Zivilprozess verlangen,

unabhängig einer anderen ausserkantonalen oder einer früheren innerkantonalen

Praxis neu zu regeln. Aus diesem Grund kann das Verwaltungsgericht auch auf

eine eigene Erhebung über die Praxis der schweizerischen Behörden, wie sie die

Beschwerdeführenden verlangen, verzichten.

6.3.3

Die Beschwerdeführenden bringen weiter

vor, § 12 PPGV laufe dem erklärten Ziel, einen möglichst grossen Kreis

geeigneter Sachverständiger in das Verzeichnis aufzunehmen, zuwider. Dabei

verkennen sie allerdings, dass dieses Teilziel grundsätzlich bereits mit der

Schaffung von drei Gutachtenskategorien erreicht wurde, was eine Zulassung von nicht

ärztlichen Psychotherapeuten in den weniger heiklen Bereichen von § 10 Abs. 1

lit. b und c PPGV ermöglichte. Eine Zielsetzung, die Sachverständigenliste

im Bereich der komplexen Gutachten generell weit zu fassen, bestand jedoch

nicht. Immerhin erlaubt es § 17 Abs. 2 PPGV aber, Sachverständigenaufträge

ausnahmsweise auch nicht eingetragenen Personen zu erteilen, wenn keine

eingetragene Person zu Verfügung steht oder besondere Umstände es verlangen.

Damit wird in genügender Weise garantiert, dass sich für die zu erfüllende

öffentliche Aufgabe genügend Fachpersonen finden lassen.

6.3.4

Die Beschwerdeführenden beklagen sodann,

die forensische Zusatzausbildung gemäss § 12 Abs. 1 lit. b PPGV

werde nur von den Fachärzten, nicht aber von den nicht ärztlichen

Psychotherapeuten, die nach § 12 Abs. 3 PPGV nur eine Ausbildung als

Aussagepsychologin bzw. Aussagepsychologe abgeschlossen haben müssten,

verlangt. Was sie damit zum Ausdruck bringen wollen, ist unklar. Soweit sie

geltend machen wollen, die nicht ärztlichen Psychotherapeuten würden heute

bereits forensische Zusatzausbildungen absolvieren und seien daher auch zur

Begutachtung in den heiklen Bereichen geeignet, wurde der Einwand bereits

vorstehend behandelt (E. 6.2.1).

6.3.5

Die Beschwerdeführenden erachten die

Regelung auch als nicht erforderlich, da gemäss § 4 PPGV ohnehin eine Fachkommission

für die Qualität der Gutachtenserstellung zu sorgen habe. Diese Fachkommission

könnte den Eintrag nicht ärztlicher Psychotherapeuten ins

Sachverständigenverzeichnis auch nur unter der Auflage bewilligen, das Gutachten

sei der Fachstelle jeweils zur Überprüfung einzureichen oder auch durch einen

Facharzt zu supervidieren.

Mit dieser Lösung könnte den praktischen Bedürfnissen der

beauftragenden öffentlichen Organe kaum entsprochen werden. Nach dem Konzept

der Verordnung soll die Fachkommission nämlich ausschliesslich allgemein über

die Qualität der Gutachten wachen, dies durch Führung des

Sachverständigenverzeichnisses, Erlass von Richtlinien und Überwachung der

Einhaltung von Verordnung und Richtlinien (§ 4 lit. a bis c PPGV).

Eine einzelfallweise nachträgliche Qualitätsprüfung hingegen, wie sie den

Beschwerdeführenden vorschwebt, würde einen weit grösseren Kontrollaufwand

benötigen und damit die Kapazität der Fachkommission sprengen. Auch bliebe

unklar, wer letztlich für das Gutachten verantwortlich wäre.

Die gleiche Unklarheit bestünde auch bei Supervision der

Gutachtenstätigkeit von nicht ärztlichen Therapeuten durch einen Facharzt.

Demgegenüber ist es vorzuziehen, dem Sachverständigen, der aufgrund einer

allgemeinen Vorausprüfung die Voraussetzungen für die Aufnahme in das

Verzeichnis erfüllt, die Alleinverantwortung zu übertragen. Dies entspricht der

in § 27 Abs. 1 PPGV vorgesehenen Lösung. Mit der in § 27 Abs. 2

PPGV zugelassenen Delegation einzelner Aufgabenteile ist der Einbezug auch

nicht ärztlicher Psychotherapeuten möglich, ohne dass damit aber die

Verantwortung geteilt werden müsste.

6.3.6

Bei der im vorliegenden Zusammenhang

anstehenden Verhältnismässigkeitsprüfung sind die verschiedenen öffentlichen

Interessen gegeneinander abzuwägen. Dabei gilt es auf der einen Seite das

Interesse an einer gesicherten Gutachtensqualität und auf der anderen Seite

dasjenige an einer genügenden Zahl von möglichen Sachverständigen gegeneinander

abzuwägen. Dieser Ausgleich ist mit der strittigen Regelung, insbesondere

angesichts der in § 17 Abs. 2 PPGV vorgesehenen Möglichkeit eines

Gutachtensauftrags ausserhalb des Sachverständigenverzeichnisses, ohne Weiteres

gelungen.

Demgegenüber kommt den

Interessen der Beschwerdeführenden als potenziellen Anbietern, welche sich

gerade nicht auf den Schutz der Wirtschaftsfreiheit berufen können, kein

entscheidendes Gewicht zu. Von einer offensichtlichen Unverhältnismässigkeit

der Regelung kann demnach nicht die Rede sein.

6.4

Demgemäss ist festzustellen, dass sowohl § 11 Abs. 1 lit. b

als auch § 12 Abs. 1 und 3 PPGV eine dem öffentlichen Interesse

Rechnung tragende, sachgerechte und verhältnismässige Regelung enthalten.

7.

Die von den Beschwerdeführenden erhobenen Vorwürfe der

Verletzung des Gebots rechtsgleicher Behandlung der Konkurrenten und der

Verletzung des BGBM beschlagen sinngemäss auch die in Art. 8 Abs. 1

BV garantierte Rechtsgleichheit und das Diskriminierungsverbot nach Art. 8

Abs. 2 BV. Zudem beanstanden sie in ihrer Replik neu auch eine Verletzung

des Willkürverbots gemäss Art. 9 BV.

Bestehen nach dem vorstehend Ausgeführten genügend sachliche

Gründe, um die Gutachtertätigkeit nicht ärztlicher Psychotherapeuten von der

kantonalen Berufsausübungsbewilligung abhängig zu machen (§ 11 Abs. 1

lit. b PPGV) und die Gutachten im empfindlichen Bereich gemäss § 10 Abs. 1

lit. a PPGV den ärztlichen Psychotherapeuten vorzubehalten (§ 12 Abs. 1

und 3 PPGV), ist darin auch weder ein Verstoss gegen Art. 8 BV noch gegen Art. 9

BV zu erkennen.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

8.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten den vier Beschwerdeführenden je zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Als

unterlegener Partei steht den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche ist aber mangels eines

ausserordentlichen Aufwands auch den Beschwerdegegnern nicht zuzusprechen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

Auf

die Beschwerde der Beschwerdeführerin 3 wird nicht eingetreten;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerde der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 8'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 bis 4 zu je einem Viertel auferlegt,

unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…