VB.2010.00673

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00673

6. Dezember 2011Deutsch31 min

(URT.2011.13798)

Sachverhalt

Die Gemeindeversammlung A beschloss am 15. März

2010 eine Teilrevision ihrer Bau- und Zonenordnung (BZO) und erliess dabei neu eine Ziff. 2.11, welche sich in den Abschnitten 2.11.1

bis 2.11.7 mit Mobilfunkanlagen befasst.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben die E AG und die F AG mit

separaten Eingaben Rekurs und verlangten, Ziff. 2.11 BZO sei aufzuheben.

Mit Entscheid vom 27. Oktober 2010 vereinigte die Baurekurskommission III die

beiden Rekursverfahren und hiess sie teilweise gut. Demgemäss hob sie Ziff. 2.11.1, 2.11.2 und 2.11.4 bis 2.11.6 auf und ergänzte

Ziff. 2.11.7 BZO im Sinn der Erwägungen. Die Verfahrenskosten auferlegte

sie zu je einem Zehntel den beiden Rekurrentinnen und zu acht Zehnteln der Gemeinde

A, welche sie ausserdem zur Bezahlung von je Fr. 1'200.-

Umtriebsentschädigung an die beiden Gegenparteien verpflichtete.

III.

Die Gemeinde A erhob am 29. November 2010

Beschwerde gegen den Rekursentscheid und beantragte, dieser sei aufzuheben,

soweit die Rekurse gutgeheissen worden seien, und der Entscheid der

Gemeindeversammlung sei zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegnerinnen (VB.2010.00673).

Mit Verfügung vom 1. Dezember 2010

forderte der Abteilungspräsident die Gemeinde A auf, das Verwaltungsgericht

betreffend Beschwerdeerhebung über die Beschlussfassung des Gemeinderats und

der Rechnungsprüfungskommission in Kenntnis zu setzen, und lud die Baudirektion

ein, baldmöglichst den Genehmigungsentscheid bezüglich BZO-Revision zu treffen

bzw. beim Regierungsrat einzuholen.

Der erforderliche gemeinsame Beschluss des Gemeinderats

und der Rechnungsprüfungskommission wurde am 8. Dezember 2010 gefasst.

Nachdem die Baudirektion die Teilrevision der BZO bereits am 27. September

2010.

im nicht angefochtenen Umfang genehmigt hatte, verweigerte der

Regierungsrat mit Beschluss vom 4. Mai 2011 die Genehmigung von Ziff. 2.11

BZO mit Ausnahme der Ziff. 2.11.3 und 2.11.7 BZO (Disp.-Ziff. I). Zudem

lud er die Gemeinde A ein, Ziff. 2.11.7 BZO im Sinn der Erwägungen der

Baurekurskommission präzisierend zu ergänzen ("..., sofern die geplante

Anlage visuell wahrnehmbar ist"; Disp.-Ziff. II).

Die Gemeinde A erhob am 10. Juni 2011 auch gegen

diesen Regierungsratsbeschluss Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss sei

aufzuheben, soweit die Revision der Nutzungsplanung nicht genehmigt worden sei,

und der Entscheid der Gemeindeversammlung sei zu bestätigen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen (VB.2011.00383).

Der Abteilungspräsident vereinigte die

beiden Beschwerdeverfahren am 17. Juni 2011 und forderte die Gemeinde A

wiederum auf, das Verwaltungsgericht betreffend Beschwerdeerhebung über die

Beschlussfassung des Gemeinderats und der Rechnungsprüfungskommission in

Kenntnis zu setzen. Der gemeinsame Beschluss des Gemeinderates und der Rechnungsprüfungskommission

erging am 16. August 2011.

Das Baurekursgericht (vormals

Baurekurskommission) beantragte am 30. Juni 2011 ohne weitere Bemerkungen

die Abweisung der Beschwerden. Mit Beschwerdeantworten vom 20. und 21. September

2011.

beantragten die E AG und die F AG, die Beschwerden seien abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Gemeinde A. Die Baudirektion äusserte sich nach Ablauf der

Vernehmlassungsfrist am 25. August 2011 zur Beschwerde. Die Gemeinde A

liess sich am 17. Oktober 2011 zu den Beschwerdeantworten vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

umstrittenen Ziff. 2.11.1, 2.11.2 und 2.11.4 bis 2.11.7 BZO bilden Teil

einer generell-abstrakten Verordnung der kommunalen Nutzungsplanung. Das

Verwaltungsgericht ist zuständig für die Behandlung von Beschwerden betreffend

die kommunale Nutzungsplanung einschliesslich Beschwerden gegen einen diesbezüglichen

Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats (§ 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959, VRG). Ebenso ist es zuständige Instanz für die

Beurteilung von Beschwerden gegen einen Erlass (§ 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG); es entscheidet darüber in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Verordnung

öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus

Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.2

des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 2011.

1.2

Die

beschwerdeführende Gemeinde ist sowohl durch den Rekursentscheid der Baurekurskommission

als auch durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer Planungsautonomie

betroffen, weshalb sie zur Beschwerde ohne Weiteres berechtigt ist (§ 21

Abs. 2 lit. b VRG).

1.3

Da auch die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Bei der abstrakten Normenkontrolle einer kommunalen

Nutzungsplanung haben sich die Rekurs- und die Genehmigungsinstanz

Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie prüfen den angefochtenen Akt zwar nicht nur auf

Rechtmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20

VRG; § 5 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975,

PBG), haben dabei aber die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung

zustehende Planungsautonomie zu beachten, insbesondere wenn es für die

Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie dürfen nur dann korrigierend

eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen

als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung

widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit der kommunalen

Planfestlegung offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20

N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und

Baurecht, Zürich 1998, N. 1073 f.). Darüber hinaus ist eine

generell-abstrakte kommunale Norm nicht schon deswegen aufzuheben, weil sie in

ihrer konkreten Anwendung in Konflikt zum übergeordneten Recht geraten könnte.

Ist die rechtskonforme Normauslegung möglich und vertretbar, so ist die Norm zu

schützen (vgl. Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und

weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der

Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010,

S. 119 f.).

Das Verwaltungsgericht ist bei der Überprüfung von Rekurs-

und Genehmigungsentscheiden betreffend kommunale Anordnungen auf die Rechtskontrolle

beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Wurden mit diesen Entscheiden kommunale

Nutzungsplanungen aufgehoben, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm

zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Rekurs- und Genehmigungsinstanz

in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.

3.

Ziff. 2.11 BZO beinhaltet im Wesentlichen, was folgt:

Die Wahl eines bestimmten Standorts für Mobilfunkanlagen bedingt eine

umfassende Interessenabwägung (Ziff. 2.11.1 BZO); dabei müssen auch

Standorte anderer Anbieter genutzt werden (Ziff. 2.11.2 BZO). Nach der

nicht mehr im Streit liegenden Ziff. 2.11.3 BZO haben Mobilfunkanlagen der

Quartierversorgung zu dienen, wobei in den Industrie- und Gewerbezonen sowie in

der Zone für öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe

zulässig sind, überdies auch Anlagen für die kommunale Versorgung erstellt

werden können. Grundsätzlich sind Mobilfunkanlagen gemäss Ziff. 2.11.4 BZO

nur in bestimmten Zonen zulässig, welche in vier Prioritätsstufen eingeteilt

sind (Abs. 1). Dies führt zu einem Ausschluss von Mobilfunkanlagen in den

Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung, es sei denn, aufgrund funktechnischer

Bedingungen sei ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich (Abs.

2). In Ziff. 2.11.5 BZO werden Einzelheiten zur Prioritätenordnung geregelt.

Danach müssen die Betreiber nachweisen, dass in den Zonen mit jeweils höherer

Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen; bei einer Versorgung der

Landwirtschaftszone kann zusätzlich der Nachweis verlangt werden, dass kein

Standort in der Landwirtschaftszone zur Verfügung steht. Die

Bewilligungsbehörde kann weiter verlangen, dass innerhalb der Zonen mit

gleicher Priorität Alternativstandorte geprüft werden (Ziff. 2.11.6 BZO).

Schliesslich sind Baugesuche für Mobilfunkanlagen im Bereich von Natur- und

Heimatschutzobjekten bezüglich der Einordnung von einer externen Fachperson zu

begutachten (Ziff. 2.11.7 BZO).

4.

4.1

Gemäss § 78

PBG kann die Bau- und Zonenordnung für ganze Zonen oder gebietsweise

Aussenantennen verbieten, sofern durch andere technische Einrichtungen gleichwertige

Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sind. Die Baurekurskommission und der Regierungsrat

erachteten diese kantonale Gesetzesbestimmung als genügende gesetzliche Ermächtigung

für die strittige kommunale Regelung. Die Baurekurskommission verwies für ihre

Auffassung auf einen eigenen, in BEZ 2009 Nr. 45 publizierten Entscheid,

worin sie zum Schluss gelangt war, dass Bauordnungsbestimmungen zur Einschränkung

des Standorts von Mobilfunkantennen einer gesetzlichen

(Ermächtigungs-)Grundlage im Planungs- und Baugesetz bedürfen. § 78 PBG

habe zwar bei dessen Erlass hauptsächlich die dem Fernsehempfang dienenden

Stab- und Mehrelementantennen geregelt, könne aber nach einer zeitgemässen Auslegung

aufgrund seines dem Orts- und Landschaftsbildschutz dienenden Zwecks auch auf

Mobilfunkantennen übertragen werden.

Die Beschwerdegegnerinnen sind dagegen der Auffassung, die

Telekommunikation gehöre zur Erschliessung, deren Anforderungen die Gemeinden

nicht einschränkend zu den Vorgaben des Bundes und der Kantone regeln dürften.

Die Bestimmung statuiere eine Ausnahme vom Grundsatz, dass Infrastrukturanlagen

vom kantonalen bzw. eidgenössischen Recht abschliessend geregelt werden, sei

daher restriktiv auszulegen und nicht auf Empfangs- und Sendeanlagen für Telekommunikationsdienste

anzuwenden. Unabhängig davon sei § 78 PBG jedoch bereits aufgrund seines

Wortlauts nicht auf Anlagen der Mobilfunkinfrastruktur anwendbar, da Mobilfunksignale

nicht über andere technische Einrichtungen – etwa ein Festnetz – substituierbar

seien. Um eine genügende Ermächtigungsgrundlage und klare Rahmenordnung für

eine kommunale Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen abzugeben, müsste die

Bestimmung daher zwingend revidiert oder ergänzt werden.

Das Verwaltungsgericht konnte es bisher offenlassen, ob

eine ausdrückliche Ermächtigung für eine kommunale Regelung von Standorten der

Mobilfunkantennen überhaupt erforderlich ist und ob § 78 PBG dafür genügt

(VGr, 20. Mai 2010, VB.2009.00032/VB.2010.00036 E. 4 = BEZ 2010

Nr. 25 E. 4, betr. BZO Stäfa).

4.2

Gemäss § 45

Abs. 1 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung. Sie sind dabei an

die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungsweisen sowie an die Mindestanforderungen

des kantonalen Rechts gebunden, soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen

gestattet (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die

Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches

oder kantonales Recht bestimmt sind (§ 46 Abs. 1 PBG). Mit diesen

Bestimmungen sowie den daran anschliessenden Bestimmungen über die Bauzonen (§§ 47 ff.

PBG) stellt der kantonale Gesetzgeber klar, dass die Gemeinden ihre Bauzonen

nur in die ausdrücklich zulässigen Zonenarten (§ 48 PBG) unterteilen und

mit den ausdrücklich zulässigen Bauvorschriften (§§ 49 ff. PBG)

versehen dürfen.

Für die Legiferierung einer speziellen kommunalen

Bestimmung betreffend Mobilfunkantennen bedarf es daher einer ausdrücklichen

Ermächtigung im Planungs- und Baugesetz. Davon scheinen auch die angefochtenen

Entscheide auszugehen.

4.3

Die in den

Bauzonen zulässigen Bauvorschriften werden in den §§ 49 ff. PBG geregelt.

Dabei kann unter anderem für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne

Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben

oder beschränkt werden (§ 49a Abs. 3 erster Halbsatz PBG). Diese Bestimmung

ermächtigt die Gemeinden dazu, die Nutzung zu Wohn- oder gewerblichen Zwecken

grundsätzlich in allen Zonen zu beschränken, dies trotz der infolge des

Umweltschutzgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen weggefallenen

kantonalen Rechtsetzungskompetenz in immissionsrechtlichen Belangen. Dies

beruht auf der Vorstellung, dass sich der Zweck einer Zone nicht nur an

Immissionsvorschriften messen lässt, sondern einer umfassenden funktionalen

Betrachtung unterworfen werden darf (vgl. RB 1998 Nr. 95 mit Hinweisen).

Das Verwaltungsgericht prüft daher in konstanter Rechtsprechung, ob ein einzelner

Betrieb, auch wenn er nicht gegen das Umweltschutzrecht des Bundes verstösst,

seinem Charakter nach in eine bestimmte Zone passt (VGr, 2. Dezember 2009,

VB.2009.00417 E. 2.1 = BEZ 2010 Nr. 2 E. 2.1 mit Hinweisen; VGr,

8.

September 2010, VB.2010.00305 E. 3.2). Dieser Prüfung wurden auch

Mobilfunkanlagen unterzogen. Hier wird jedoch unterschieden zwischen kleineren

Mobilfunkbasisstationen, welche als technische Infrastrukturbauten der Wohnzone

grundsätzlich in eine solche passen (vgl. VGr, 2. Dezember 2009,

VB.2009.00363 E. 6; RB 1998 Nr. 96) und grösseren Mobilfunkanlagen,

welche angesichts ihrer weiträumigen Abdeckung nicht in die Wohnzone gehören

(VGr, 27. März 2009, VB.2008.00442 E. 3 = BEZ 2009 Nr. 29

E. 3).

Generell ist davon auszugehen, dass § 49a Abs. 3 PBG

den Gemeinden einen weiten Spielraum für die Umschreibung der zulässigen

Nutzweisen eröffnet. Gestützt auf diese Bestimmung dürfen die Gemeinden daher

selbst innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen

einschränken (VGr, 4. Juni 2008, VB.2007.00497, E. 3.1, und 28. Juni

2006, VB.2006.00155, E. 2.2, betr. Wohnheime) oder auch ausnützungsmässig

privilegieren (RB 2000 Nr. 94 = BEZ 2000 Nr. 18 E. 4a, betr.

Bordellbetrieb; VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00518 E. 4.3.1 = RB

2006.

Nr. 67 = BEZ 2006 Nr. 31 E. 4.3.1; Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,

Zürich 2011, S. 737, betr. Familienwohnungen).

Demnach bietet bereits § 49a Abs. 3 PBG eine

genügende Ermächtigungsgrundlage für die Gemeinden, um die Zulassung von

Mobilfunkanlagen als spezifische Nutzung auf ihrem Gebiet zu regeln.

4.4

Würde nun

auch § 78 PBG als Legiferierungsgrundlage für eine Mobilfunkregelung

herangezogen, wie dies die Vorinstanzen tun, so wäre diese Bestimmung im Verhältnis

zu § 49a Abs. 3 PBG trotz des späteren Inkrafttretens dieser

letztgenannten Bestimmung als lex specialis zu verstehen und müsste sich durch

ihren Zusatz, wonach durch andere technische Einrichtungen gleichwertige

Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sein müssen, einschränkend auswirken.

Die Kritik der Beschwerdegegnerinnen an der Auslegung von § 78

PBG durch die Vor-instanzen erscheint jedoch in weiten Teilen gerechtfertigt.

Zwar kann die Versorgung mit Mobilfunk entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen

nicht als Erschliessungsanforderung im baurechtlichen Sinn verstanden werden,

denn Art. 19 des Raumplanungsgesetzes (RPG) und § 236 PBG zählen

hierzu nur die Zugänglichkeit, die Versorgung mit Wasser und Energie sowie die

Entsorgung. Auch mag es durchaus beachtliche Gründe dafür geben, ein

allgemeines Antennenverbot über den in Art. 67 des Bundesgesetzes über

Radio und Fernsehen vom 24. März 2006 (RTVG) gesteckten Rahmen hinaus für

andere Antennen als diejenigen für Fernseh- und Radioempfang zu verstehen (vgl.

etwa BVR 2002 S. 1; kritisch Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 140). Indessen

ist nicht zu verkennen, dass eine zeitgemässe Übertragung des auf Radio- und

Fernsehempfangsantennen zugeschnittenen § 78 PBG auf Mobilfunkanlagen

bereits am klaren Wortlaut der Bestimmung scheitern muss. Ein Antennenverbot

und damit auch jegliche mindere Form der Einschränkung setzen voraus, dass

andere technische Einrichtungen als die fraglichen Aussenantennen gleichwertige

Empfangsmöglichkeiten gewährleisten. Nach der Rechtsprechung war dies etwa

erfüllt, wenn eine Gemeinschaftsantennenanlage mit Kabelnetz inhaltlich und zahlenmässig

gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährte wie die private Hausantenne (BEZ

1989.

Nr. 36 E. 2a). Wenn nun aber eine kommunale Regelung die

Zulassung von Mobilfunkanlagen im Wesentlichen von einer Standortevaluation,

einer Standortbündelung und einer Prioritätenregelung abhängig macht, so hat

dies nichts mit einer anderen technischen Einrichtung zu tun; vielmehr wird

damit letztlich nur der eine Standort gegenüber anderen Standortmöglichkeiten

der grundsätzlich gleichen technischen Anlage abgewogen. Der in BEZ 2009

Nr. 45 publizierte Entscheid ebenso wie ein späterer Entscheid der Baurekurskommission

(BEZ 2010 Nr. 44) unterlassen es denn auch ebenso wie die vorliegend

angefochtenen Entscheide zu prüfen, ob im konkreten Fall dank anderer

technischer Einrichtungen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten bestehen. Als

solche Alternative käme im Bereich der Mobilfunktelefonie wohl in allererster

Linie das Telefonfestnetz infrage. Dieses ist jedoch gerade nicht in der Lage,

Signale an Mobilfunktelefone zu übermitteln oder solche Signale von einem Mobilfunktelefon

zu empfangen.

Aus diesem Grund eignet sich § 78 PBG von vornherein

nicht dazu, als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass kommunaler

Mobilfunkantennenvorschriften zu dienen.

4.5

Ob und

inwieweit § 49a Abs. 3 PBG im konkreten Fall die im Streit liegende

Regelung betreffend Interessenabwägung, Standortevaluation und Prioritätenfolge

abdeckt, wird im nachfolgenden Zusammenhang mit den einzelnen Bestimmungen zu

prüfen sein (nachfolgend E. 6 ff.).

4.6

Kantonalen

oder kommunalen Regelungen der Mobilfunkstandorte sind von Bundesrechts wegen

enge Grenzen gesetzt. Sie dürfen weder bezwecken, die Bevölkerung vor den

Immissionen der Mobilfunkantennen zu schützen, da dieser Schutz abschliessend

durch das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG) und insbesondere

durch die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember

1999.

(NISV) geregelt ist (BGE 133 II 321 E. 4.3.4, 133 II 64 E. 5.2, 126

II 399 E. 3c), noch dürfen die kommunalen Vorschriften die in der

Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen verletzen, d. h. sie müssen den

Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem

funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen

(vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997, FMG).

Unter Beachtung dieser Vorgaben sind ortsplanerische

Bestimmungen, die etwa der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines

Quartiers dienen, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Benjamin Wittwer,

Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. A., Zürich 2008, S. 109 ff.;

Arnold Marti, Urteilsanmerkung in ZBl 107/2006, S. 213). Als Eingriffe in

die verfassungsmässigen Rechte der Eigentums-, der Wirtschafts- und der

Informationsfreiheit müssen aber auch ästhetisch oder raumplanerisch motivierte

Vorschriften betreffend Mobilfunkstandorte die Schranken von Art. 36 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beachten. Sie müssen, um als

gesetzliche Grundlage für den Grundrechtseingriff bestehen zu können, genügend

bestimmt sein; darüber hinaus müssen sie im öffentlichen Interesse liegen und

verhältnismässig sein.

5.

5.1

Im Sinn

einer generellen Kritik erwog der Regierungsrat, die strittige Regelung lasse

Mobilfunkanlagen nur in der Industrie- und Gewerbezone, welche bloss rund 30 %

der Zonenfläche ausmache und überdies kompakt und einseitig im Westen des

Siedlungsgebiets liege, ohne Nachweis zu. Sie sehe für einen zu grossen Teil

der Bauzone Einschränkungen vor, dies abgestuft nach einer Prioritätenreihe.

Die Regelung bezwecke im Sinn eines über das Bundesrecht hinausgehenden

Schutzes, Mobilfunkanlagen möglichst weit von Wohnzonen fernzuhalten. Sie

stütze sich auch nicht auf funktechnische Abklärungen unter Berücksichtigung

der Topografie. Auch die Baurekurskommission erkannte eine unzureichende

Motivation darin, dass die Beschwerdeführerin ihre Regelung nicht auf visuell

wahrnehmbare Anlagen beschränkt habe und damit zum Ausdruck bringe, dass es ihr

nicht nur um die Belange des Ortsbilds gehe.

Die Beschwerdeführerin hält dem im Wesentlichen entgegen,

die Industriezone sei mit der Bauzonenfläche von 30 % relativ gross und biete

zahlreiche Standortmöglichkeiten an. Weil sie peripher gelegen sei, würden an

den Nachweis, dass darin keine Standorte zur Verfügung stünden, keine

übertriebenen Anforderungen geknüpft. Es sei einer Mobilfunkbetreiberin ohne

Weiteres möglich, mit zumutbarem Aufwand darzulegen, dass das angestrebte Versorgungsgebiet

nicht oder nur unzureichend von der Industriezone aus erreicht werden könne.

Eine Regelung müsse sich nicht auf funktechnische Abklärungen stützen, sondern

dürfe solchen nur nicht widersprechen. Sie sei hier planungsrechtlich motiviert

und wolle eine Wohngegend vor den negativen wirtschaftlichen und

psychologischen Auswirkungen einer Mobilfunkanlage schützen. Diese Auswirkungen

könnten unabhängig davon bestehen, ob eine Anlage unter einem Dach oder

eingemantelt oder sonst wie nicht sichtbar angebracht werde. Allerdings sei

sich der kommunale Gesetzgeber der Möglichkeit gebäudeinterner oder sonst wie

kaschierter Mobilfunkantennen nicht bewusst gewesen.

5.2

In ihrer

gesamten Stossrichtung erschweren die strittigen Vorschriften den Bau neuer

Mobilfunkanlagen in der Gemeinde erheblich. Dass damit die zulässigen Grenzen

des Bundesrechts gesprengt würden, lässt sich daraus aber noch nicht ableiten.

Das Ziel, Mobilfunkanlagen möglichst aus den Wohnzonen zu verbannen, verfolgt

nämlich den durchaus zulässigen funktionalen Schutz der Wohnzonen, welche

gegenüber jeglicher Art der Einwirkung besonders empfindlich sind. Wenn es

dabei gleichzeitig auch dem Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender

Strahlung dienen sollte, so macht dies die Regelung noch nicht per se

unzulässig. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch

umweltrechtskonforme Mobilfunkantennen unerwünschte Auswirkungen auf Verkäuflichkeit

und Vermietbarkeit von Liegenschaften haben und damit ideelle Immissionen bewirken,

welche durch planungs- und baurechtliche Vorschriften eingeschränkt werden

dürfen (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 mit Hinweisen).

Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, diese

höchstrichterlichen Ausführungen zu den ideellen Auswirkungen von Mobilfunkantennen

in Zweifel zu ziehen. Die Beschwerdegegnerin 2 verweist zwar mit einem gewissem

Recht darauf, dass die ideellen Immissionen von Mobilfunkanlagen tatsächlich

von den Ängsten der Bevölkerung vor der Strahlung herrühren, welche das

Bundesrecht auch bezüglich der vorsorglichen Immissionsbeschränkung abschliessend

regle. Dennoch kann nicht gesagt werden, der Schutz vor ideellen Immissionen

sei identisch mit demjenigen vor nichtionisierender Strahlung. Gerade der Umstand,

dass sich ideelle Immissionen von Mobilfunkanlagen trotz ähnlicher

Aufenthaltszeiten der Menschen in reinen Wohnzonen offensichtlich ungleich

stärker auswirken als in den Arbeitsplatzzonen, zeigt die unterschiedlichen

Ansätze. Ideelle Immissionen, verstanden als ein den Immobilienmarkt beeinflussender

psychologischer Faktor, weisen zwangsläufig auch eine irrationale Komponente

auf.

Das Gleiche hat grundsätzlich auch für die visuell nicht

wahrnehmbaren bzw. kaschierten Anlagen, wie sie inzwischen anscheinend immer

öfter erstellt werden, zu gelten. Zwar mögen hier die psychologischen

Auswirkungen geringer sein, jedoch kann selbstverständlich auch das blosse

Wissen um eine solche kaschierte Anlage in der unmittelbaren Nachbarschaft unerwünschte

Auswirkungen auf den Immobilienmarkt zeitigen.

5.3

Es ist

nicht ersichtlich, weshalb einer zonenbezogenen Mobilfunkregelung funktechnische

Abklärungen vorausgehen sollten. Massgebend ist einzig, dass die Regelung die

Versorgung auch derjenigen Zonen nicht verhindert, welche etwa wegen topografischer

Gegebenheiten schwerer abzudecken sind. Dass dies hier der Fall wäre, wird

nicht begründet.

In der Praxis wurde die These aufgestellt, dass es für die

qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung äusserst kritisch werde, wenn die

Hälfte der Siedlungsfläche eines Teilgebiets von einem Mobilfunkanlageverbot

erfasst werde. Beschlägt das Verbot jedoch nur etwa einen Drittel eines

Teilgebiets, so sollte dies – vorbehältlich besonderer Topografie – in der

Regel zu keiner Untergrabung der fernmelderechtlichen Zielsetzung führen (Wittwer,

S. 116). Im vorliegenden Fall sind Mobilfunkanlagen, d. h. auch solche der

Quartierversorgung, in allen reinen Wohnzonen (W1.6, W1.8, W2.0 und W2.6), die insgesamt rund ein

Drittel der Bauzonenfläche ausmachen, grundsätzlich ausgeschlossen. Damit wird

die gesamte Mobilfunkversorgung in der Gemeinde noch nicht infrage gestellt.

Dank der verstreuten Lage dieser Wohnzonen und deren jeweiligen Nähe zur

Industrie- und Gewerbezone (1. Priorität) oder zumindest zu der in

verschiedenen Ortsteilen bestehenden Zone für öffentliche Bauten (2. Priorität)

sollten sich ohne Weiteres bereits in diesen beiden Zonentypen genügend

Standorte für die Versorgung der reinen Wohnzonen finden lassen. Zudem

ermöglicht es die Ausnahmeregelung von Ziff. 2.11.4 Abs. 2 BZO

ohnehin, nötigenfalls auch Mobilfunkanlagen innerhalb der reinen Wohnzonen zu

erstellen.

6.

6.1

Gemäss Ziff. 2.11.1

BZO bedingen Standorte für Mobilfunkanlagen eine umfassende Interessenabwägung.

Gegeneinander abzuwägen sind insbesondere die orts- und raumplanerischen

Interessen, die Interessen der Mobilfunknutzer und die Interessen der Mobilfunkbetreiber.

Die Mobilfunkbetreiber sind verpflichtet, der Bewilligungsbehörde diejenigen

Unterlagen einzureichen, die sie benötigt, um die Interessenabwägung und Standortsteuerung

vorzunehmen und die Erfüllung der Standortvoraussetzungen zu prüfen.

Die Baurekurskommission erwog, für eine solche

Interessenabwägung innerhalb der Bauzone gebe es keine Stütze im kantonalen

Recht, auch nicht in § 78 PBG. Die Interessenabwägung könne zudem nicht

umfassend sein, weil Aspekte des Umweltschutzes sowie des Konzessions- und

Fernmelderechts nicht einbezogen werden dürften. Die Beschwerdeführerin bringt

dagegen vor, eine umfassende Interessenabwägung sei zwar im Baubewilligungsverfahren,

nicht aber im Rahmen der Nutzungsplanung ausgeschlossen. Das Bundesgericht

lasse hier eine Standortevaluation mittels umfassender Interessenabwägung ausdrücklich

zu.

6.2

Ziff. 2.11.1

BZO schreibt eine umfassende Interessenabwägung für Mobilfunkstandorte

vor. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist darunter allerdings

nicht ein Standort im Rahmen einer nutzungsplanerischen Standortausscheidung zu

verstehen, denn diese Ausscheidung vollzieht die Regelung ja bereits mit ihrer

Prioritätenordnung in Ziff. 2.11.4 bis 2.11.6 BZO. Hiernach sind etwa in

Industrie- und Gewerbezonen Mobilfunkanlagen ohne weiteren Nachweis zulässig.

Damit erfolgt die grundsätzliche nutzungsplanerische Bezeichnung der besser und

weniger geeigneten Lagen von Mobilfunkanlagen vorab nach dem Zonentyp. Mit der

Bestimmung von Ziff. 2.11.1 BZO soll die Behörde jedoch im konkreten

Bewilligungsverfahren zur Interessenabwägung angehalten werden. Gestützt darauf

liesse sich daher selbst eine Anlage innerhalb der ersten Prioritätsstufe (Industrie-

und Gewerbezonen) verweigern, wenn beispielsweise kein genügendes Bedürfnis

dafür bestünde. Für eine solche Interessenabwägung und Bedürfnisprüfung besteht

im Baubewilligungsverfahren innerhalb der Bauzonen jedoch nach der gefestigten

bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Raum (BGr, 26. März 2008,

1C_8/2008, E. 2.5, und 10. Oktober 2006,1A.54/2006, E. 6.3; ZBl

107/2006, S. 193).

Ob eine Gemeinde mittels einer umfassenden

Interessenabwägung eine eigentliche positive Standortplanung vornehmen dürfte,

wie dies das Bundesgericht verschiedentlich angedeutet hat (BGE 133 II 321

E. 4.3.4; 133 II 353 E. 4.2), ist im Kanton Zürich mangels eines

geeigneten Planungsinstruments äusserst fraglich, kann aber offenbleiben. Indem

die Beschwerdeführerin in jedem einzelnen Fall, selbst bei Standorten in der

Zone erster Priorität, eine Interessenabwägung und damit eine Bedürfnisprüfung

verlangt, hat sie hier gerade keine a priori zulässigen Standorte für

Mobilfunkanlagen bezeichnet. Sie kann daher die für eine solche Standortplanung

allenfalls zulässige Interessenabwägung nicht erst ins Baubewilligungsverfahren

verweisen und damit den Ausgang eines solchen Verfahrens im Ungewissen lassen.

6.3

Zutreffend

hat die Baurekurskommission schliesslich darauf hingewiesen, dass die Interessenabwägung

auch deshalb gar nicht umfassend sein könne, weil die Aspekte des

Umweltschutzes und des Konzessions- und Fernmelderechts nicht darin einbezogen

werden dürften.

Ziff. 2.11.1 BZO wurde daher zu Recht aufgehoben bzw.

nicht genehmigt.

7.

7.1

Gemäss Ziff. 2.11.2

BZO werden die Mobilfunkgesellschaften verpflichtet, bestehende Standorte

anderer Anbieter zu nutzen, sofern der Mitbenützung keine technischen beziehungsweise

rechtlichen Gründe entgegenstehen und die Vermieterschaft einer Mitbenützung

zustimmt.

Die Baurekurskommission verwies auf Art. 36 Abs. 2

FMG, wonach nur das zuständige Bundesamt die Konzessionärinnen von

Fernmeldediensten dazu verpflichten könne, Dritten die Mitbenutzung ihrer

Fernmeldeanlagen und Sendestandorte zu gestatten. Auch wenn bisher keine solche

Regelung bestehe, sei die Beschwerdeführerin dafür sachlich nicht zuständig.

Die Beschwerdeführerin meint, Ziff. 2.11.2 BZO gehe nicht über die

bundesrechtlichen Kriterien bzw. Vorbehalte hinaus. Die sachliche Zuständigkeit

werde vorliegend durch die angefochtene Regelung selber erst begründet.

7.2

Ziff. 2.11.2

BZO richtet sich an den Mobilfunkbetreiber einer geplanten neuen Anlage und

verpflichtet diesen unter bestimmten Voraussetzungen zur Mitbenützung einer

bestehenden Anlage eines anderen Anbieters. Demgegenüber soll nach Art. 36

Abs. 2 FMG der Betreiber einer bestehenden Anlage unter Umständen dazu

verpflichtet werden können, Dritten die Mitbenützung zu gestatten. Die beiden

Bestimmungen beschlagen demnach unterschiedliche Sachverhalte. Dennoch

erscheint es fraglich, ob das Fernmeldegesetz die Pflichten zur gemeinsamen

Nutzung von Mobilfunkanlagen nicht insgesamt bereits abschliessend regelt und

daher keine diesbezügliche Legiferierung der Kantone oder Gemeinden duldet.

Die Frage kann hier offenbleiben, da es für die strittige

kommunale Bestimmung jedenfalls keine kantonalrechtliche Ermächtigungsgrundlage

gibt. § 49a Abs. 3 PBG ermöglicht lediglich kommunale zonenbezogene

Regelungen der Nutzweise, nicht aber eine konkrete Anschlusspflicht. Das Planungs-

und Baugesetz ermächtigt die Gemeinden nur in zwei Fällen, die gemeinschaftliche

Nutzung einer bestimmten Anlage zu verlangen: im Rahmen eines Quartierplans (§ 166

PBG) oder ausserhalb planungsrechtlicher Vorkehren durch Verfügung im

Einzelfall (§ 222 PBG). Nach dieser Bestimmung kann der Gemeinderat unter

gewissen Umständen von Grundeigentümern verlangen, bestimmte Bauten, Anlagen,

Ausstattungen und Ausrüstungen gemeinsam zu erstellen, zu betreiben, zu

unterhalten oder an bestehende derartige Werke anzuschliessen. Diese – unabhängig

von einer kommunalen Ausführungsnorm gegebene – Möglichkeit kann aber nur

gegenüber den Eigentümern benachbarter Grundstücke wahrgenommen werden. Eine

allgemeine Anschlusspflicht, wie sie Ziff. 2.11.2 BZO hingegen vorsieht

und welche die Mobilfunkbetreiber offensichtlich vor allem als Mieter einer

Standortliegenschaft ins Auge fasst, ist dagegen nicht zulässig.

Die Bestimmung wurde daher zu Recht aufgehoben.

8.

8.1

In den Ziff. 2.11.4

bis 2.11.6 BZO wird eine Prioritätenordnung aufgestellt. Nach Ziff. 2.11.4

BZO sind Mobilfunkanlagen nur in folgenden Zonen und gemäss den folgenden

Prioritäten zulässig: 1. Priorität: Industrie- oder Gewerbezonen; 2. Priorität:

Zone für öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe

zulässig sind; 3. Priorität: Zentrumszone und Wohnzonen mit

Gewerbeerleichterung; 4. Priorität: Kernzonen (Abs. 1). Erbringt der

Betreiber den Nachweis, dass aufgrund funktechnischer Bedingungen ein Standort

ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch

in den übrigen Wohnzonen zulässig (Abs. 2). In Ziff. 2.11.5 BZO wird

der Inhalt dieser Prioritätenordnung dahingehend verdeutlicht, dass die

Betreiber den Nachweis erbringen müssen, dass in den Zonen mit jeweils höherer

Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen. Deckt ein Standort

Versorgungsgebiete der Landwirtschaftszone ab, hat der Betreiber auf Verlangen

der Bewilligungsbehörde zusätzlich den Nachweis zu erbringen, dass kein

Standort in der Landwirtschaftszone zur Verfügung steht. Gemäss Ziff. 2.11.6

BZO schliesslich kann die Bewilligungsbehörde von den Mobilfunkbetreibern

verlangen, dass innerhalb der Zonen mit gleicher Priorität Alternativstandorte

geprüft werden.

8.2

Die

Baurekurskommission erachtete diese Ordnung als zu wenig konkretisiert, unklar,

unzumutbar und unpraktikabel. Es sei unklar, ob die eingeforderten negativen

Nachweise sich nur auf funktechnische Belange oder auch auf das Fehlen

vermietungswilliger Grundeigentümer beziehe. Im letzteren Fall wäre dies

jedenfalls in grösseren Zonen unzumutbar.

Der Einwand erscheint unbegründet. Ziff. 2.11.5

Satz 1 BZO stellt mit seiner Formulierung, wonach in den Zonen mit jeweils

höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen, klar, dass es hier

nicht allein um die funktechnische Eignung, sondern auch um die tatsächliche

Verfügbarkeit geeigneter Standorte geht. Im Gegensatz dazu jedoch ermöglicht Ziff. 2.11.4

Abs. 2 BZO einen Standort in der reinen Wohnzone im Sinn einer Ausnahme

nur dann, wenn dies funktechnisch erforderlich ist. Damit wird unterstellt,

dass funktechnisch mögliche Standorte ausserhalb der reinen Wohnzonen

jedenfalls verfügbar gemacht werden können. Da die Bauzonenflächen der 1. bis

4.

Priorität rund zwei Drittel der gesamten Bauzonenfläche ausmachen, erweist

sich diese Annahme als durchaus realistisch und ist nicht zu beanstanden.

Aber auch der nach Ziff. 2.11.5 Satz 1 BZO zu

erbringende Nachweis erweist sich nicht von vornherein als unzumutbar. In der

Praxis werden die Mobilfunkbetreiber vorab nach funktechnischen Gesichtspunkten

einen bestimmten Suchbereich für einen optimalen Anlagestandort definieren

müssen. Innerhalb dieses Bereichs werden die funktechnisch möglichen Standorte

alsdann in der Reihenfolge der Prioritätenregelung auf ihre Verfügbarkeit hin

geprüft werden müssen. Welchen Massstab die Bewilligungsbehörde im Einzelnen an

den entsprechenden Nachweis anlegen wird – sei es an die funktechnisch optimale

Qualität, sei es an die Verfügbarkeitsprüfung –, wird sich in der Praxis

zeigen. Der Umstand, dass die Behörde dabei die Anforderungen an den Nachweis

nicht übertrieben hoch setzen darf, um die qualitativ gute Mobilfunkversorgung

nicht in bundesrechtswidriger Weise zu gefährden, reicht jedenfalls nicht aus,

um der Bestimmung, welche durchaus eine bundesrechtskonforme Anwendung offenlässt,

ihre Berechtigung abzusprechen. Gänzlich überzeichnet erscheint in diesem

Zusammenhang die Vorstellung der Beschwerdeführerin 2, sie werde eine Anlage in

den Zonen nachrangiger Priorität erst nach mehreren erfolglosen Enteignungsverfahren

betreffender Standorte in der Industrie- und Gewerbezone verwirklichen können.

Dabei ist insbesondere daran zu erinnern, dass die Zonen

erster Prioritätsstufe bereits in einigen Fällen infolge ihrer kompakten und

einseitigen Lage im Baugebiet aus funktechnischen Gründen als Standorte

ausscheiden werden, während jedoch die Zonen zweiter Prioritätsstufe besser

verteilt sind und das Grundeigentum hier mehrheitlich bei der Gemeinde oder

einer anderen öffentlichrechtlichen Körperschaft liegen dürfte. Aus diesem

Grund kann die Prioritätenregelung für die Mobilfunkbetreiber sogar von Vorteil

sein, weil sie die Gemeinde in einem gewissen Mass in die Standortevaluation

einbindet. Will sie nämlich die Beanspruchung der Zonen tieferer Priorität wie

Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und Kernzonen verhindern, so

wird sie nötigenfalls selber einen Standort auf einem eigenen Grundstück zur

Verfügung stellen müssen.

Die Befürchtung der Beschwerdegegnerin 2, die

Prioritätenregelung führe zu einer Konzentration der Standorte und damit zu

einer höheren Strahlenbelastung für die Bevölkerung, ist nicht nachvollziehbar.

Die Regelung belässt die funktechnisch optimale Standortplanung grundsätzlich

bei den Mobilfunkbetreibern. Sie lässt auch dezentrale Anlagen zu, verlangt

dabei aber die Einhaltung der Prioritätenfolge.

8.3

Die

Baurekurskommission erachtete es im Übrigen auch als unklar, ob die sogenannten

Microzellen (Basisstationen mit einer Leistung von weniger als 6 WERP)

unter das Kaskadenmodell fielen, da diese zwar von der Bewilligungspflicht,

nicht aber von der Pflicht zur Einhaltung der materiellrechtlichen Vorschriften

befreit seien. Die Frage kann hier im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle

offenbleiben. Immerhin schliesst die Beschwerdeführerin bereits selber aus Sinn

und Zweck der Norm, dass Microzellen nicht darunter fielen, da sie optisch und

hinsichtlich der (ideellen) Immissionen weit weniger oder gar nicht ins Gewicht

fielen.

8.4

Als

Spezialfall regelt Ziff. 2.11.5 Satz 2 BZO Mobilfunkstandorte in der

Bauzone, welche die Landwirtschaftszone versorgen, und lässt die Gemeinde hier

den Nachweis einfordern, dass kein Standort in der Landwirtschaftszone zur

Verfügung stehe.

8.4.1

Der Rekursentscheid erachtete diesen Teil der Bestimmung als

bundesrechtswidrig, da das Raumplanungsgesetz die Zulässigkeit von Bauten und

Anlagen ausserhalb der Bauzonen abschliessend regle und Art. 24 RPG die

Prioritäten gerade umgekehrt setze als Ziff. 2.11.5 BZO. Demgegenüber

erkennt die Beschwerdeführerin keinen Widerspruch zum Bundesrecht, da die

Bestimmung einen Standort in der Bauzone nur ausschliesse, wenn ein Standort

ausserhalb der Bauzone gemäss Bundesrecht infolge Standortgebundenheit zulässig

sei.

8.4.2

Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen dürfen gemäss Art. 24 RPG nur

bewilligt werden, wenn der Zweck der Anlage einen Standort ausserhalb der

Bauzone erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen

(lit. b). Die Standortgebundenheit solcher Anlagen ist nach der

Rechtsprechung nur ausnahmsweise gegeben, wenn nämlich eine Deckungs- oder

Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten

innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann bzw. es

bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren Störung

der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Darüber

hinaus anerkennt das Bundesgericht die Standortgebundenheit aufgrund einer

speziellen Interessenabwägung aber auch dann, wenn sich am gegebenen Standort

bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen befinden, sich der

Standort wesentlich besser eignet als ein Standort innerhalb der Bauzonen und

keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (BGE 133 II 321 E. 4.3.3).

8.4.3

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist Ziff. 2.11.5

Satz 2 BZO einer bundesrechtskonformen Auslegung kaum zugänglich. Nach der

unbestrittenen Ziff. 2.11.3 BZO haben Mobilfunkanlagen – ausser in der

Industrie- und Gewerbezone sowie in der Zone für öffentliche Bauten – der

Quartierversorgung zu dienen. Wenn ein Standort demnach vor allem die

Landwirtschaftszone abdecken soll, so wird es sich dabei regelmässig um einen

Standort in einer dieser beiden Zonen handeln. Mit der gewählten Formulierung

von Ziff. 2.11.5 Satz 2 BZO hätte es die Bewilligungsbehörde aber

auch in der Hand, selbst bei Quartieranlagen, deren Abdeckung nur teilweise die

Landwirtschaftszone mit erfasst, einen entsprechenden Nachweis zu verlangen.

Indem der kommunale Gesetzgeber nun gegenüber allen

Standorten in den Bauzonen generell die Lage in der Landwirtschaftszone

bevorzugt, setzt er sich in einen gewissen Widerspruch zum Bundesrecht, welches

einen Standort in der Landwirtschaftszone nur im Sinn einer Ausnahme und insbesondere

nur dann zulässt, wenn dieser Standort sich wesentlich besser eignet als

der Standort in der Bauzone. Zwar mag darin, wie die Beschwerdeführerin zu

Recht vorbringt, noch keine direkte Bundesrechtswidrigkeit liegen. Jedoch

zwingt die Regelung einen Mobilfunkbetreiber letztlich dazu, vorab geeignete

und verfügbare Standorte auf bereits bestehenden Bauten oder Anlagen der

Landwirtschaftszone zu suchen und bei Einverständnis der Eigentümer alsdann ein

Ausnahmebewilligungsverfahren darüber gemäss Art. 24 ff. RPG zu

durchlaufen, um sich Klarheit über die Verfügbarkeit dieser Standorte zu

verschaffen. Da sich diese Verfahren in vielen Fällen als aussichtslos erweisen

dürften, erscheint ein derartiges Vorgehen unzumutbar. Auch wenn es die

Baubehörde theoretisch auch hier in der Hand hätte, auf den Nachweis bei einer

wenig aussichtsreichen Alternative in der Landwirtschaftszone im Einzelfall zu

verzichten, weckt die Bestimmung letzten Endes doch Erwartungen, die sich kaum

je erfüllen lassen. Sie erweist sich daher auch als in hohem Masse unzweckmässig.

8.5

Von den

Vorinstanzen zu Recht beanstandet wurde schliesslich Ziff. 2.11.6 BZO, wonach

die Prüfung von Alternativstandorten innerhalb der Zonen mit gleicher Priorität

verlangt werden dürfe. Aus der Bestimmung geht weder hervor, unter welchen

Umständen solches verlangt werden kann, noch nach welchen Kriterien der eine

oder der andere Standort zu bevorzugen wäre. Diese Unklarheit, welche durch die

in E. 6.2 vorstehend geschützte Aufhebung von Ziff. 2.11.1 BZO (umfassende

Interessenabwägung) noch verstärkt wird, macht Ziff. 2.11.6 BZO zur untauglichen

Grundlage für eine Eigentumsbeschränkung.

Der Einwand der Beschwerdeführerin, Alternativstandorte

seien nach der Bestimmung nur zu prüfen, nicht aber zu wählen, ist unbehelflich.

In diesem wörtlichen Sinn verstanden würde der Bestimmung nicht nur ein

ausreichendes öffentliches Interesse an der unnötigen Erschwerung des

Bewilligungsverfahrens fehlen, sondern auch die spezifische Eignung, die

Standortwahl irgendwie zu beeinflussen.

9.

Ziff. 2.11.7 BZO verlangt, dass Baugesuche für

Mobilfunkanlagen von einer externen Fachstelle begutachtet werden müssen. Die

Baurekurskommission erachtete diese Bestimmung als rechtmässig, soweit sie sich

auf visuell wahrnehmbare Anlagen beschränke, und verlangte eine entsprechende

Ergänzung der Bestimmung. Die Beschwerdeführerin hat durch ihren Antrag auf

Aufhebung des Rekursentscheids, soweit der Rekurs gutgeheissen worden sei,

formell auch gegen diese Ergänzung Beschwerde erhoben. Mit ihrer Beschwerde

gegen den Beschluss des Regierungsrats, der in Disp.-Ziff. II die gleiche

Ergänzung von Ziff. 2.11.7 BZO verlangte wie die Baurekurskommission,

präzisierte die Beschwerdeführerin jedoch, dass sie diesen Zusatz nicht

anfechte. Insoweit ist die Beschwerde gegen den Rekursentscheid demnach gegenstandslos

geworden.

10.

10.1

Demnach

sind in Übereinstimmung mit der Baurekurskommission III die Ziff. 2.11.1,

2.11

, 2.11.5 zweiter Satz und 2.11.6 BZO aufzuheben. Diese Bestimmungen

genehmigte der Regierungsrat zu Recht nicht. Im Unterschied zum Entscheid der

Baurekurskommission III sind die Ziff. 2.11.4 und 2.11.5 erster Satz BZO nicht

aufzuheben; diesbezüglich verweigerte der Regierungsrat die Genehmigung zu

Unrecht. In demselben Umfang sind der Entscheid der Baurekurskommission III vom

27.

Oktober 2010 und der Regierungsratsbeschluss vom 4. Mai 2011 aufzuheben.

In Bezug auf die Ergänzung der Ziff. 2.11.7 BZO durch die

Baurekurskommission ist die Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 4. Mai

2011.

gegenstandslos geworden. Neben den Ziff. 2.11.4, 2.11.5 erster Satz

und 2.11.7 (mit Ergänzung) hat auch die unbestrittene Ziff. 2.11.3 BZO weiterhin

Bestand.

10.2

Demgemäss

sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen, soweit sie nicht gegenstandslos

geworden sind; im Übrigen sind sie abzuweisen. Da mit diesem Verfahrensausgang

neu auch Ziff. 2.11.4 BZO und damit ein Kernelement der neuen Regelung bestehen

bleibt, rechtfertigt es sich, die Parteien je hälftig an den Kosten des Rekurs-

und Beschwerdeverfahrens zu beteiligen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da damit keine der Parteien

überwiegend obsiegt, entfallen allfällige Parteientschädigungen (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden teilweise gutgeheissen, soweit sie mit Bezug auf Ziff. 2.11.7

nicht gegenstandslos geworden sind. Demgemäss werden die Ziff. 2.11.1,

2.11

, 2.11.5 zweiter Satz und 2.11.6 BZO aufgehoben. Im Übrigen werden die Beschwerden

abgewiesen.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens werden zur Hälfte der Beschwerdeführerin und je zu

einem Viertel den Beschwerdegegnerinnen I.1 und 2 auferlegt, unter subsidiärer

Haftung jeder Beschwerdegegnerin für den Anteil der anderen. Für das

Rekursverfahren werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 380.-- Zustellkosten,

Fr. 15'380.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zur Hälfte und den Beschwerdegegnerinnen

I.1 und 2 je zu einem Viertel auferlegt, unter subsidiärer Haftung jeder

Beschwerdegegnerin für den Anteil der anderen.

5.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an…