VB.2010.00678

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00678

9. Februar 2011Deutsch15 min

(URT.2011.13012)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Ausländer A reiste 1957 in die Schweiz ein. Am

7. Januar 2008 stellte er ein Einbürgerungsgesuch, welches vom Gemeinderat

X am 30. September 2008 abgelehnt wurde. Dagegen liess A am

31. Oktober 2008 an den Bezirksrat Z rekurrieren. Dieser wies den Rekurs

mit Beschluss vom 30. Juni 2009 ab. Darauf liess A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte im Wesentlichen, den Gemeinderat X zu

veranlassen, ihn, A, einzubürgern. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde

teilweise gut und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zu neuem Entscheid an

den Gemeinderat X zurück (21. Oktober 2009, VB.2009.00411).

Der Gemeinderat X befasste sich daraufhin erneut mit der

Angelegenheit. Mit Beschluss vom 20. April 2010 lehnte er das Einbürgerungsgesuch

von A ab.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 31. Mai 2010 an den Bezirksrat Z

rekurrieren. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 25. Oktober 2010 ab

(Dispositiv-Ziff. I), verweigerte die unentgeltliche Rechtspflege

(Dispositiv-Ziff. II) und auferlegte A in Dispositiv-Ziff. III die

Verfahrenkosten.

III.

Gegen den Beschluss des Bezirksrats Z vom

25.

Oktober 2010 liess A am 1. Dezember 2010 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen Dispositiv-Ziff. I im Beschluss des Bezirksrats aufzuheben

und den Gemeinderat X zu veranlassen, ihn einzubürgern. Weiter sei

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II im Beschluss des Bezirksrats aufzuheben, dieser zu

verpflichten, eine Parteientschädigung zu sprechen und die Gerichtskosten – gemeint

sind wohl die Verfahrenskosten – auf die "Gerichtskasse" zu nehmen.

Jedenfalls sei Dispositiv-Ziff. II aufzuheben und der Bezirksrat anzuweisen,

A umfassende unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Eventualiter sei der

Beschluss des Bezirksrats aufzuheben und dieser zu neuerlichen Abklärungen

unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Beschwerde zu verpflichten.

Schliesslich ersuchte A um umfassende unentgeltliche Rechtspflege für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren.

Der Gemeinderat X beantragte in seiner Beschwerdeantwort

vom 7./9. Dezember 2010, die Beschwerde abzuweisen. Der Bezirksrat Z

verwies in seiner Vernehmlassung vom 13./15. Dezember 2010 auf die

Begründung des Rekursentscheids und verzichtete im Übrigen auf eine

Stellungnahme. A liess am 21. Dezember 2010 mitteilen, er habe seine ausstehenden

Steuerschulden von 15'767 Franken bezahlt, und beantragte, den Gemeinderat X

anzuweisen, die Einbürgerung vorzunehmen. Sowohl der Bezirksrat Z als auch der

Gemeinderat X teilten in der Folge mit, auf eine Stellungnahme zum Schreiben

vom 21. Dezember 2010 zu verzichten. A liess am 19. Januar 2011 eine Replik

einreichen.

Die Kammer erwägt:

Gemäss §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) ist gegen

bezirksrätliche Rekursentscheide betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen

durch Gemeindeorgane die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde

einzutreten ist.

2.1 Erwerb und

Verlust der Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden sind in Art. 20 und

21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) und in der

(kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 15. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt.

Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das

Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1

GemeindeG). Das einem Ausländer verliehene Gemeindebürgerrecht bedarf zu seiner

Gültigkeit der Erteilung des Kantonsbürgerrechts durch den Regierungsrat oder

die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion (§ 20 Abs. 3 GemeindeG,

vgl. § 32 BüV). Gemäss Art. 20 Abs. 2 KV sind die

Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts

durch Gesetz zu bestimmen. Die Kantonsverfassung legt in Art. 20 Abs. 3

gewisse Mindestanforderungen fest. Auf Gesetzesstufe können weitere

Voraussetzungen statuiert werden (vgl. Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Das neue Kantonale Bürgerrechtsgesetz

vom 22. November 2010 (ABl 2010, 2601 ff.) ist noch nicht in Kraft. Derzeit

gelten folgende Anforderungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse

genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse beibringen

(§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GemeindeG), über

angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3

lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20

Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1

GemeindeG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein

(Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21 Abs. 2

lit. b BüV) und die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3

lit. d KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c BüV) bzw. – gemäss § 21

Abs. 1 GemeindeG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV –

über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.2 Einen

Anspruch auf Einbürgerung haben Ausländer, die in der Schweiz geboren sind,

sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer, wenn sie zwischen 16 und 25

Jahren alt sind und während mindestens fünf Jahren in der Schweiz die Volks-

oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 2 f.

GemeindeG, § 22 Abs. 1 BüV). Erfüllt ein Gesuchsteller – wie

vorliegend – diese Kriterien nicht, ist die Gemeinde zur Aufnahme in das

Bürgerrecht berechtigt, nicht aber verpflichtet (§ 22 Abs. 1

GemeindeG). An die wirtschaftlichen Verhältnisse und an den Wohnsitz

zugezogener Ausländer dürfen die Gemeinden strengere Anforderungen stellen als

bei Schweizerbürgern, nicht aber die Einbürgerung für bestimmte Bewerbergruppen

vollständig verunmöglichen (§ 22 Abs. 2 f. BüV). Die Gemeinde X

hat von dieser Kompetenz keinen Gebrauch gemacht.

3.1 Besteht

kein Anspruch auf Einbürgerung, entscheidet das zuständige Gremium nach

Ermessen. Der Grundsatz der Ermessenseinbürgerung gilt als derart selbstverständlich,

dass er oft gesetzlich nicht speziell erwähnt wird (Yvo Hangartner,

Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009,

S. 293 ff., 297). Im Kanton Zürich bringt § 22 Abs. 1

GemeindeG den Grundsatz der Ermesseneinbürgerung zum Ausdruck: Die Gemeinden

sind zur Einbürgerung von Personen, welche die gesetzlichen Mindestanforderungen

erfüllen, berechtigt, aber nicht verpflichtet. Das Ermessen haben sie

innerhalb der Schranken des Bundesrechts sowie des kantonalen Rechts auszuüben.

Sie können die Einbürgerung von zusätzlichen sachlichen Kriterien abhängig

machen (VGr, 6. August 2010, VB.2010.00173, E. 3.3.4, nicht veröffentlicht

auf www.vgrzh.ch). Weiter hat die Einbürgerungsbehörde das ihr zukommende

Ermessen – auch wenn es sehr weit ist – pflichtgemäss und nach dem Sinn und

Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung zu handhaben (BGE 129 I 232

E. 3.4.2). Innerhalb dieser Schranken besteht jedoch die "Freiheit

der Entscheidung von Fall zu Fall" (Hangartner, S. 294), in welcher

die Gemeinde verfassungsrechtlich geschützt ist (BGr, 12. Dezember 2003,

1P.214/2003, E. 3.5.1). Einem Gesuchsteller kann daher die Einbürgerung

verweigert werden, auch wenn er – wie der Beschwerdeführer – die Vorgaben

gemäss kantonalem Recht erfüllt.

3.2 Das

Verwaltungsgericht übt lediglich eine Rechtskontrolle aus. Bei Ermessensfragen

greift das Gericht nur ein, sofern eine qualifizierte Unangemessenheit vorliegt.

Darunter fallen Missbrauch und Überschreitung des Ermessens. Die blosse Unangemessenheit

kann vor Verwaltungsgericht nur gerügt werden, sofern ein Gesetz dies vorsieht

(§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70 ff.). Die Bürgerrechtsgesetzgebung

enthält keinen solchen Passus. Demnach kann nur geprüft werden, ob die Einbürgerungsbehörde

ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat.

3.3 Die Kammer

hat die Angelegenheit mit dem Entscheid vom 21. Oktober 2009 unmittelbar

an den Beschwerdegegner zurückgewiesen. Dieser war zu Unrecht davon ausgegangen,

der Beschwerdeführer erfülle aufgrund seiner Steuerschulden die Vorgaben des kantonalen

Rechts nicht. Zugleich erwog die Kammer, dem Beschwerdegegner sei es nicht verwehrt,

die Steuerausstände des Beschwerdeführers in der Höhe von 15'766.65 Franken im

Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen. Indem darauf abgestellt werde,

ob ein Gesuchsteller seinen Pflichten gegenüber der Gemeinde nachgekommen sei,

werde für die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht nach einem sachlichen

Kriterium differenziert – dies zumindest insoweit, als die Steuerausstände

nicht Jahrzehnte zurücklägen. Verfassungswidrig wäre dagegen etwa ein Abstellen

auf die Höhe der bezahlten Steuern (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00411, E. 7.2).

3.4 An dieser

Auffassung ist festzuhalten. Die Steuerpflicht ist eine der wenigen Grundpflichten

des Schweizer Verfassungsrechts. Als Grundpflicht ist sie ihrer Idee nach von fundamentaler

Bedeutung für das Gemeinwesen (dazu Andreas Kley, Grundpflichten Privater im

schweizerischen Verfassungsrecht, St. Gallen 1989, S. 4 ff.). Es

liegt daher auf der Hand, dass ihre Nichtbeachtung im Einbürgerungsverfahren

bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden darf. Eine Differenzierung

zwischen Einbürgerungskandidaten mit und solchen ohne Steuerschulden bedeutet

entgegen der Beschwerde keinen Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit

gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101), liegt doch

ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung vor. Mit der Einschränkung, die

Ausstände dürften nicht Jahrzehnte zurückliegen, wird zudem dem Gebot der

Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) Rechnung getragen und die

Einbürgerung nicht ungebührlich erschwert. Die Steuerausstände des Beschwerdeführers

stammen schwergewichtig aus den Jahren 1995 bis 1998. Sie sind damit zwar

verjährt (vgl. § 131 Abs.1 und 3 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 [StG,

LS 631.1]), liegen aber nicht so weit zurück, dass ihre Berücksichtigung

im Rahmen der Ermessensausübung als unverhältnismässig erschiene. Der

Beschwerdegegner durfte daher im Beschluss vom 20. April 2010 im Rahmen

der Ermessensausübung auf die Steuerausstände des Beschwerdeführers Bezug

nehmen.

3.5 Die

Ermessensausübung ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Ein Verstoss gegen

übergeordnetes Recht ist nicht erkennbar. Auch von einem Verstoss gegen Sinn

und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung kann nicht die Rede sein. Grundsätzlich

lenkt der Gesetzeszweck die Ermessensbetätigung der Behörden bis zu einem

gewissen Grad. Zweckartikel am Anfang eines Gesetzes sind insofern Ausdruck des

Bestrebens, der Verwaltungstätigkeit auch bei offenen Regelungen die Richtung

zu weisen (Hangartner, S. 300 f.; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen

2010, Rz. 441). Im Bereich der Bürgerrechtsgesetzgebung fehlt es aber

nicht nur an einem Zweckartikel. Auch ein eigentlicher Gesetzeszweck ist den

verschiedenen Bestimmungen nicht zu entnehmen. Für den Bereich der Einbürgerung

durchaus typisch (vgl. Hangartner, S. 299), erscheint als Stossrichtung –

insbesondere in § 20 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 GemeindeG –

einzig erkennbar, dass den Gemeinden die Kompetenz zur Ermessenseinbürgerung

erteilt wird, ohne aber die Handhabung des Einbürgerungsermessens

vorzuzeichnen.

3.6 Nach dem

Gesagten ist die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs durch den Beschwerdegegner

nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt, inwiefern der Umstand, dass der Beschwerdeführer

seine Steuerschulden nach dem Entscheid der Vorinstanz beglichen hat, den Verfahrensausgang

beeinflusst.

4.1 Art. 110

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) schreibt den

Kantonen vor, dass die richterliche Vorinstanz des Bundesgerichts oder ein

vorgängig zuständiges Gericht den Sachverhalt frei prüft und das Recht von

Amtes wegen anwendet. Daraus folgt gemäss Praxis des Bundesgerichts, dass der

Sachverhalt im gerichtlichen Verfahren zu erstellen ist, weshalb in diesem auch

neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (BGE 135 II 369

E. 3.3; BGr, 20. April 2009,2C_651/2008, E. 4.2). Ist das

Verwaltungsgericht – wie vorliegend – gerichtliche Vorinstanz des Bundesgerichts

im Sinn von Art. 86 Abs. 2 BGG, ist daher das Vorbringen neuer

Tatsachen schon von Bundesrechts wegen zulässig. Abzustellen ist demnach auf

die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des gegenwärtig zu fällenden

Entscheids (siehe dagegen Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 16 f.).

4.2 Der

Umstand, dass der Beschwerdeführer seine Steuerschulden beglichen hat, darf

daher nicht ausgeblendet werden. Dies kann aber nicht dazu führen, dass das

Verwaltungsgericht selber über die Einbürgerung entscheidet. Der Entscheid über

die Einbürgerung liegt nach wie vor im Ermessen des Beschwerdegegners. Die

Angelegenheit ist daher erneut an diesen zurückzuweisen (vgl. § 64 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.). Neu hat der Beschwerdegegner

zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer seine Steuerschulden bezahlt hat.

Im Übrigen entscheidet er in freiem Ermessen.

5.1 Nach § 65a

Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die

Kosten in der Regel nach Massgabe des Unterliegens zu tragen. Bei Rückweisungen

geht die Praxis regelmässig von einem je hälftigen Obsiegen und Unterliegen der

Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7).

Unabhängig vom Verfahrensausgang können die Kosten nach dem Verursacherprinzip

auferlegt werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Dies gilt

insbesondere für Kosten, die ein Beteiligter durch nachträgliches Vorbringen

von Tatsachen oder Beweismitteln verursacht, die er schon früher hätte geltend

machen können (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).

Der Beschwerdegegner durfte das Einbürgungsgesuch ablehnen.

Es ist deshalb nicht angebracht, ihm auch nur einen Teil der Gerichtskosten

aufzuerlegen. Der Beschwerdeführer hat seinerseits erst nach Rechtshängigkeit

der Angelegenheit beim Verwaltungsgericht neue Tatsachen geschaffen, die eine

Rückweisung rechtfertigen. Angesichts der knappen finanziellen Mittel, über

welche er verfügt, gereicht es ihm jedoch nicht zum Vorwurf, dass er die

Steuerschulden nicht schon früher beglichen hat. Es rechtfertigt sich deshalb,

die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Das Begehren um Kostenfreiheit gemäss

§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG ist damit

gegenstandslos.

5.2 Eine

Parteientschädigung bleibt dem Beschwerdeführer mangels überwiegenden Obsiegens

verwehrt (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Die Bestellung eines unentgeltlichen

Rechtsbeistands setzt voraus, dass dem Privaten die nötigen Mittel fehlen, die

Beschwerde nicht offensichtlich aussichtslos erscheint und die aufgeworfenen

Fragen den Beizug eines Rechtsvertreters notwendig machen (§ 65a Abs. 1

in Verbindung mit § 16 Abs. 1 und 2 VRG). Für die Beurteilung der

Aussichtslosigkeit ist jener Zeitpunkt massgebend, in dem die Beschwerde eingereicht

wird (BGE 133 III 614 E. 5). Vorliegend war die Beschwerde im

Zeitpunkt ihres Einreichens aufgrund der Vorgaben im Rückweisungsentscheid des

Verwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2009 aussichtslos. Die erneute

Rückweisung ist einzig der Begleichung der Steuerausstände geschuldet. Für das

Einreichen des entsprechenden Belegs wäre indes der Beizug eines Rechtsbeistands

nicht notwendig gewesen. Gleiches gilt für die Replik des Beschwerdeführers vom

19. Januar 2011, hatten doch zuvor sowohl Beschwerdegegner wie auch Vorinstanz

ohne weitere Vorbringen bloss Abweisung des Rechtsmittels beantragt bzw. auf

die Rekursakten verwiesen und auf eine Stellungnahme verzichtet. Ein die

Beschwerdebegründung und die Eingabe vom 21. Dezember 2010 ergänzendes Weiterplädieren

war deshalb weder erforderlich noch zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 16

N. 47, § 58 N. 12).

5.3 Die

Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen Entscheids ist zu schützen. Die Vorinstanz

hat den negativen Einbürgerungsentscheid zu Recht bestätigt. Ausgangsgemäss durfte

sie die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer auferlegen. Auch die Verweigerung

der unentgeltlichen Rechtspflege ist nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz hat

hierzu erwogen, angesichts der Vorgaben im Rückweisungsentscheid sei der Rekurs

ohne Aussicht auf Erfolg gewesen. Dies trifft umso mehr zu, als – wie die

Vorinstanz festgehalten hat – der Rekurs nichts vorbringt, was auch nur

ansatzweise auf einen Ermessensmissbrauch durch den Beschwerdegegner hindeutet.

Der Rekurs erscheint daher aussichtslos im Sinn von § 16 Abs. 1 VRG.

Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90

ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder

– eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2;

Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern

2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in

BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Das

Gesuch um Kostenfreiheit wird als gegenstandslos geworden abgewiesen.

2. Das

Gesuch um unentgeltlichen Rechtsbeistand wird abgewiesen;

und erkennt:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Gemeinderats X vom 20. April

2010 und Dispositiv-Ziff. I im Beschluss des Bezirksrats Z vom 25. Oktober

2010 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der

Erwägungen zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …