Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00017

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2011.00017

Urteil

der Einzelrichterin

vom 2. Mai 2011

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Gerichtsschreiber Markus

Heer.

In Sachen

Stadt D,

Beschwerdeführerin,

gegen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

betreffend

Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wurde

ab August 2008 durch die Fürsorgebehörde der Stadt D mit wirtschaftlicher Hilfe

unterstützt. Mit Leistungsentscheid vom 12. Januar 2009 gewährte die

Fürsorgebehörde A wirtschaftliche Hilfe von monatlich Fr. 1'027.50.

Gleichzeitig wurde ihm die Weisung erteilt, eine seinen Fähigkeiten

entsprechende Arbeit zu suchen, an einem Integrationsprojekt teilzunehmen und

die Betreuung seiner Mutter soweit zu regeln, dass eine ausreichende

Erwerbstätigkeit möglich sei, welche eine Ablösung von der Sozialhilfe erlaube.

Ferner wurde er darauf hingewiesen, dass die Leistungen gekürzt würden, wenn

die Auflagen und Meldepflichten nicht eingehalten würden. Der Entscheid erwuchs

in Rechtskraft.

B. Mit

Leistungsentscheid vom 17. August 2009 gewährte die Fürsorgebehörde A wirtschaftliche

Hilfe von monatlich Fr. 1'330.50. Gleichzeitig wurde ihm die Weisung

erteilt, die Betreuung seiner Mutter bis am 31. Oktober 2009 so zu regeln,

dass ihm eine Erwerbstätigkeit von mindestens 50 % möglich sei, und an einem

Integrationsprojekt teilzunehmen. Er wurde wiederum darauf hingewiesen, dass

die Leistungen gekürzt würden, wenn die Auflagen und Weisungen nicht

eingehalten würden. Eine dagegen von A erhobene Einsprache wies die

Unterstützungskommission der Fürsorgebehörde D mit rechtskräftigem Entscheid

vom 26. November 2009 ab. Ab November 2009 kürzte die Fürsorgebehörde den

Grundbedarf um 15 %, ohne dass darüber eine Verfügung getroffen worden wäre.

C. Am 28. Januar

2010 erteilte die Fürsorgebehörde A die Auflage, sich bis am 28. Februar

2010 im Einsatzprogramm C zur Arbeit einzufinden. Halte er die Frist nicht ein,

werde die Unterstützung per 1. März 2010 eingestellt. Die dagegen

erhobenen Einsprachen wiesen die Unterstützungskommission der Fürsorgebehörde D

am 25. März 2010 und die Fürsorgebehörde D am 10. Juni 2010 ab. Die

wirtschaftliche Unterstützung wurde per Ende Februar 2010 eingestellt; eine

separate Einstellungsverfügung wurde nicht erlassen.

Erwägungen

II.

A rekurrierte am 4. August 2010 gegen den Beschluss

der Fürsorgebehörde vom 10. Juni 2010 und beantragte die Weiterführung der

Unterstützung durch das Sozialamt sowie die Bezahlung der offenen

Krankenkassenprämien und von zwei Betreibungen, die durch das Sozialamt

verursacht worden seien. Der Bezirksrat trat am 19. November 2010 auf den

Rekurs nicht ein, stellte aber fest, dass die Kürzung des Grundbedarfs um 15 %

per 1. November 2009 und die gänzliche Leistungseinstellung per 1. März

2010.

nichtig seien. Die Fürsorgebehörde D werde verpflichtet, die Beträge, um

die der Grundbedarf in der Zeit vom November 2009 bis Februar 2010 gekürzt

worden sei, nachzuzahlen und ihm ab März 2010 die volle wirtschaftliche Hilfe

gemäss Bedarfsberechnung nachzuzahlen bzw. weiter auszurichten.

III.

Dagegen erhob die Stadt D am 7. Januar 2011

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die vollumfängliche Aufhebung

des Beschlusses des Bezirksrats. Es sei festzustellen, dass die Einstellung der

wirtschaftlichen Hilfe per Ende Februar 2010 zu Recht erfolgt sei. Bezüglich

der Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe für den Zeitraum von November 2009 bis

Februar 2010 sei festzustellen, dass der Beschluss vom 17. August 2009 in

Rechtskraft erwachsen sei und Bestand habe; eventualiter sei festzustellen,

dass die Kürzung zu Recht erfolgt und in verfahrensrechtlicher Hinsicht korrekt

verfügt worden sei, weshalb die durch den Bezirksrat verfügte Nachzahlung aufzuheben

sei. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei auch für das Beschwerdeverfahren

zu bestätigen.

Der Bezirksrat D beantragte am 17. Januar 2011 die

Abweisung der Beschwerde und verwies im Übrigen auf die Erwägungen des

angefochtenen Entscheids. A beantragte am 29. März 2011 innert zweimal

erstreckter Frist die Abweisung der Beschwerde. Der Antrag, den Entzug der

aufschiebenden Wirkung zu bestätigen, sei abzuweisen. Ferner sei ein zweiter

Schriftenwechsel anzuordnen. Zudem sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu

gewähren und in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche

Rechtsbeiständin zu bestellen. Über das Gesuch um unentgeltliche

Rechtsverbeiständung sei vorab zu entscheiden. Die Stadt D verzichtete am 7. April

2011.

auf eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Der

Bezirksrat trat in Disp.-Ziff. I seines Rekursentscheids auf den Rekurs

gegen die Fristansetzung vom 28. Januar 2010 und den entsprechenden

Einspracheentscheid vom 10. Juni 2010 nicht ein. In Disp.-Ziff. II

stellte er die Nichtigkeit der Kürzung des Grundbedarfs und der gänzlichen

Leistungseinstellung fest. In Disp.-Ziff. III verpflichtete er die

Beschwerdeführerin zur Nachzahlung des Kürzungsbetrags und zur Nach- bzw.

Weiterzahlung der vollen wirtschaftlichen Hilfe.

Der Grundbedarf beträgt für eine Person in einem

Zwei-Personen-Haushalt Fr. 735.- pro Monat. Der Kürzungsbetrag von 15 %

des Grundbedarfs von November 2009 bis Februar 2010 beläuft sich somit auf

Fr. 441.-. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen,

namentlich im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe, ist der Streitwert in der

Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf

Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38

N. 5). Vorliegend kann für die Berechnung des Streitwerts hinsichtlich der

Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe auf den letzten Leistungsentscheid vom

17.

August 2009 abgestellt werden, welcher eine monatliche Unterstützung

des Beschwerdegegners von Fr. 1'330.50 vorsah, was zu einem Jahrestotal

von Fr. 15'966.- führt. Zusammen mit der Verpflichtung zur Rückerstattung

des Kürzungsbetrags ergibt sich somit ein Streitwert von Fr. 16'407.-. Über

ein Rechtsmittel, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt,

entscheidet die Einzelrichterin (§ 38b Abs. 1 lit. c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.2

1.2.1

Soweit sich die Beschwerde gegen das Nichteintreten des Bezirksrats auf den

Rekurs richtet, ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu deren Behandlung

zuständig. Die Beschwerdeführerin ist durch das Nichteintreten auf den Rekurs

jedoch nicht beschwert; ihr mangelt es an einem schutzwürdigen Interesse an der

Aufhebung des Nichteintretensentscheids, weshalb diesbezüglich auf den Rekurs

nicht einzutreten ist.

1.2.2

Die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % für den Zeitraum vom November 2009 bis

Februar 2010 steht im Zusammenhang mit den rechtskräftigen Verfügungen vom 12. Januar

2009.

und 17. August 2009. Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur

Nachzahlung des Kürzungsbetrags ist als aufsichtsrechtliche Anordnung des

Bezirksrats zu betrachten (vgl. § 142 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom

6.

Juni 1926). Dagegen steht die Beschwerde ans Verwaltungsrecht nicht

offen, vielmehr kann die Anordnung mit aufsichtsrechtlichem Rekurs beim

Regierungsrat als Oberaufsichtsbehörde angefochten werden (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 16 f.). Diesbezüglich

ist folglich auf die Beschwerde nicht einzutreten und die Sache an den

Regierungsrat zu überweisen.

1.2.3

Die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe ab März 2010 steht in einem

engen Zusammenhang mit der angefochtenen Anordnung der Beschwerdeführerin vom

28.

Januar 2010 bzw. mit den Einspracheentscheiden vom 25. März 2010

und 10. Juni 2010. Im Einspracheentscheid vom 10. Juni 2010 entschied

die Beschwerdeführerin sinngemäss über die Einstellung der wirtschaftlichen

Hilfe. Wenn nun der Beschwerdeführer im Rekursverfahren beantragte, dass die

wirtschaftliche Hilfe weiterzuführen sei, lag dies im Rahmen des

Streitgegenstands. Indem der Bezirksrat die Nichtigkeit der Einstellung der

wirtschaftlichen Hilfe feststellte und die Beschwerdeführerin verpflichtete, ab

März 2010 die volle wirtschaftliche Hilfe nachzuzahlen bzw. weiterhin

auszurichten, hiess er den Rekurs sinngemäss teilweise gut. Insofern ist das

Dispositiv

Dispositiv des Rekursentscheids missverständlich. Zur Beurteilung der

teilweisen Gutheissung des Rekurses ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

diesbezüglich einzutreten.

1.3 Da

vorliegend der Entscheid in der Sache ergeht, muss über den Antrag der Beschwerdeführerin,

wonach der Entzug der aufschiebenden Wirkung auch für das Beschwerdeverfahren

zu bestätigen sei, nicht entschieden werden.

1.4 Für die

Durchführung des vom Beschwerdegegner beantragten zweiten Schriftenwechsels

bestand kein Grund, zumal die Beschwerdeführerin auf eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort

verzichtete.

2.

Die wirtschaftliche Hilfe darf gemäss § 21 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) mit Auflagen und Weisungen

verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen

oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu

verbessern. Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann

ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung

vom 18. Juni 1999 (BV) abgewichen werden (§ 24a Abs. 1 SHG). Die

Leistungen sind ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der

Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines

Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), ihm die Leistungen deshalb gekürzt

worden sind (lit. b) und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung

eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung des

Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c).

3.

3.1 Der

Bezirksrat führte im Wesentlichen aus, die Einstellung der wirtschaftlichen

Hilfe hätte mittels einer anfechtbaren Verfügung erfolgen müssen. Dass dies die

Beschwerdeführerin unterlassen habe, sei ein schwerwiegender Verfahrensmangel,

welcher die Nichtigkeit der Einstellung der Hilfe zur Folge habe.

3.2 Die

Beschwerdeführerin ist hingegen der Auffassung, die Leistungseinstellung könne

mit einer letztmaligen Fristansetzung zur Erfüllung bereits rechtskräftig

entschiedener Auflagen verbunden werden.

4.

4.1 Die

Rechtmässigkeit der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe hängt unter anderem

davon ab, ob die Leistungen zuvor bereits rechtmässig gekürzt worden sind (§ 24a

Abs. 1 lit. b SHG). Vorfrageweise ist deshalb zu prüfen, ob ein

gültiger Kürzungsentscheid vorliegt.

4.2 Wird die

wirtschaftliche Hilfe gekürzt oder eingestellt, stellt sich regelmässig die Frage

nach der Rechtmässigkeit der Sanktion. So muss dem Hilfesuchenden die

Möglichkeit offenstehen, in einem Rechtsmittelverfahren prüfen zu lassen, ob

die Voraussetzungen für die Kürzung oder Einstellung der Leistungen gegeben

waren und ob die Sanktion in ihrem Ausmass oder ihrer Dauer verhältnismässig

ist. Dabei steht ihm beispielsweise der Einwand offen, dass er entgegen der

Auffassung der Sozialbehörde die Auflagen erfüllt habe oder dass ihm die

Erfüllung der Auflage aus nicht von ihm zu verantwortenden Gründen nicht

möglich gewesen sei. Dies ist jedoch nur möglich, wenn die Kürzung oder Einstellung

der wirtschaftlichen Hilfe durch eine anfechtbare Verfügung erfolgt, können

doch allfällige Einwände des Hilfesuchenden erst im Zeitpunkt der Kürzung oder

Einstellung, nicht aber bereits bei deren Androhung beurteilt werden. Wollte

man der Argumentation der Beschwerdeführerin folgen, dass mit der Sanktionsandrohung

gleichzeitig eine suspensiv bedingte Kürzung oder Einstellung verfügt werde, so

würde dies die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten nicht davon entbinden, über

den Eintritt der Bedingung eine separate Verfügung zu treffen.

4.3 Die

Beschwerdeführerin auferlegte dem Hilfesuchenden mit Leistungsentscheid vom 12. Januar

2009 unter anderem, die Betreuung seiner Mutter soweit zu regeln, dass ihm die

Aufnahme einer Erwerbstätigkeit möglich sei. Für den Fall des Verstosses gegen

die Auflage drohte sie ihm die Kürzung des Grundbedarfs an. Der Leistungsentscheid

erwuchs in Rechtskraft. Im Leistungsentscheid vom 17. August 2009 verfügte

sie, dass der Beschwerdegegner die Betreuung seiner Mutter bis am 31. Oktober

2009 so zu regeln habe, dass die Aufnahme einer mindestens 50-prozentigen

Erwerbstätigkeit möglich sei. Ab dem 1. November 2009 habe er eine seinen

Fähigkeiten entsprechende Arbeit zu suchen, seine Suchbemühungen nachzuweisen

und an einem Integrationsprojekt teilzunehmen. Bei Nichtbeachtung der Auflagen

würden die Leistungen gekürzt.

Sowohl im Leistungsentscheid vom 12. Januar 2009 als

auch in demjenigen vom 17. August 2009 wurde dem Beschwerdegegner die

Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe lediglich angedroht. Hingegen erfolgte noch

kein Entscheid über eine allfällige Sanktion, deren Dauer und Ausmass. Auch der

Einspracheentscheid vom 26. November 2009 hatte lediglich die Frage, ob

die im Leistungsentscheid vom 17. August 2009 getroffenen Auflagen

rechtmässig seien, zum Gegenstand. Über die Kürzung selbst wurde hingegen kein

formeller Entscheid getroffen. Damit fehlte es aber an einer Grundlage für die

Vornahme der Kürzung. Indem die Beschwerdeführerin lediglich den gekürzten

Grundbedarf auszahlte, nahm sie eine Vollzugshandlung vor, ohne dass eine

Verfügung bestanden hatte, die es zu vollziehen galt.

Der Bezirksrat ging deshalb von der Nichtigkeit der

Kürzung aus. Der Begriff der Nichtigkeit wird in der Regel im Zusammenhang mit

einer Verfügung verwendet (vgl. etwa Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 28 ff.,

Ulrich Häfelin/Georg Müller, Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich 2010, Rz. 955 ff.). Wie dargelegt, mangelt es vorliegend aber

gerade an einer Verfügung, die Grundlage für die vorgenommene Kürzung bilden

konnte. Dass der Grundbedarf gekürzt wurde, ergab sich nämlich allein daraus,

dass dem Beschwerdegegner nicht mehr der volle Grundbedarf ausgerichtet wurde.

Dies war jedoch nach dem Gesagten unzulässig.

4.4 Damit

ergibt sich ohne Weiteres, dass auch die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe

unzulässig war, mangelte es doch an einer vorgängigen rechtmässigen Kürzung der

Leistungen (§ 24a Abs. 1 lit. b SHG; vgl. vorangehend E. 4.3).

Im Übrigen wurde auch die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe durch die

Beschwerdeführerin nicht verfügt, sondern am 28. Januar 2010 lediglich

angedroht, weshalb sie auch aus diesem Grund unzulässig war.

4.5 Zusammenfassend

ergibt sich, dass der Bezirksrat den Rekurs des Beschwerdegegners zu Recht

sinngemäss teilweise guthiess und die Beschwerdeführerin verpflichtete, die wirtschaftliche

Hilfe ab März 2010 nachzuzahlen bzw. weiterhin auszurichten.

5.

Der Beschwerdegegner beantragt für das vorliegende

Verfahren die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

5.1 Soweit der

Beschwerdegegner beantragte, dass über sein Gesuch um Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege vorab zu entscheiden sei, bestand dafür kein

Grund. Insbesondere war nicht zu erwarten, dass sich nach Einreichung der

Beschwerdeschrift ein erheblicher Rechtsverfolgungsaufwand und entsprechende

Kosten ergeben würden.

5.2 Das Gesuch

um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist als gegenstandslos geworden

abzuschreiben, da dem obsiegenden Beschwerdegegner keine Kosten aufzuerlegen

sind.

5.3 Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht

offensichtlich aussichtslos erscheint, haben neben der

Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (§ 16 Abs. 1 VRG)

Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie

nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2

VRG).

Bei der Beurteilung der Notwendigkeit

der anwaltlichen Vertretung verweist das Verwaltungsgericht in konstanter

Praxis auf einen Bundesgerichtsentscheid vom 14. Dezember 2006 (2P_234/2006

E. 5.1), aus welchem es den Grundsatz ableitet, dass die Notwendigkeit

einer anwaltlichen Vertretung in sozialhilferechtlichen Verfahren nur mit

Zurückhaltung anzunehmen sei. In solchen Verfahren gehe es nämlich regelmässig

vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse, welche den Betroffenen in

der Regel ohne anwaltliche Vertretung möglich und zumutbar sei (vgl. etwa VGr,

7. Oktober 2010, VB.2010.00370, E. 7.2.1). Dieser Grundsatz entbindet

aber nicht davon, die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie

die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens im konkreten Einzelfall zu

berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der

Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen

liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden.

Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen

droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn

zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche

Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt

nicht gewachsen wäre (BGr, 22. November 2008,8C_139/2008 E. 10.1).

Aufgrund seiner finanziellen Tragweite kommt dem Entscheid

des Bezirksrats für den Beschwerdegegner zwar eine nicht unerhebliche Bedeutung

zu, indessen drohte ihm im Beschwerdeverfahren kein derart starker Eingriff in

seine Rechtsstellung, dass seine Verbeiständung geradezu geboten gewesen wäre.

Daneben stellten sich weder besonders schwierige Rechtsfragen noch ist der

Sachverhalt als komplex zu bezeichnen. Der Beschwerdegegner ist zudem durchaus

in der Lage, seinen Standpunkt zu vertreten, was seine Rekursschrift und die

verschiedenen Einsprachen zeigen. Unter Berücksichtigung all dieser Umstände

bedurfte er im vorliegenden Verfahren keiner Rechtsvertreterin, weshalb sein Gesuch

um unentgeltliche Rechtsverbeiständung abzuweisen ist.

6.

Die Gerichtskosten sind der in der Hauptsache

unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung wurde von

keiner der Parteien beantragt.

Demgemäss verfügt die

Einzelrichterin:

1. Das

Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos

geworden abgeschrieben.

2. Das Gesuch um

Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und

entscheidet:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verpflichtung

der Beschwerdeführerin, dem Beschwerdegegner ab März 2010 die volle wirtschaftliche

Hilfe gemäss Bedarfsberechnung nachzuzahlen bzw. weiterhin auszurichten, wird

bestätigt.

2. Soweit

sich die Beschwerde gegen die Feststellung der Nichtigkeit der Kürzung des

Grundbedarfs um 15 % per 1. November 2009 und die Verpflichtung der

Beschwerdeführerin richtet, dem Beschwerdeführer die Beträge nachzuzahlen, um

die der Grundbedarf in der Zeit vom November 2009 bis Februar 2010 gekürzt

wurde, werden die Akten im Sinn der Erwägungen dem Regierungsrat überwiesen.

3. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 1'600.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'700.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an…