VB.2011.00052

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00052

10. Mai 2012Deutsch20 min

(URT.2012.14277)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. B,

Beschwerdegegner

(VB.2011.00052)

und

Mitbeteiligter

(VB.2011.00782),

Erwägungen

II. Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner

(VB.2011.00782),

betreffend

Quartierplan,

hat

sich ergeben:

Am 19. April 2010 setzte der Stadtrat E den

Quartierplan C fest.

II.

Auf Rekurs von B hob das Baurekursgericht (damals noch

Baurekurskommission) den Quartierplan am 25. November 2010 wegen

mangelhafter verkehrsmässiger Erschliessung durch einen Teil der D-Strasse

teilweise auf und lud den Stadtrat E ein, den Plan diesbezüglich zu

überarbeiten. Zudem verpflichtete es die Stadt E zur Zahlung der Hälfte der

Verfahrenskosten zulasten der Quartierplanrechnung.

III.

A. Die

Stadt E verlangte mit Beschwerde vom 18. Januar 2011 die Aufhebung des Entscheids

des Baurekursgerichts und die vollumfängliche Auferlegung der Rekurskosten auf

B (Verfahren VB.2011.00052). In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte sie

einen Augenschein. Schliesslich ersuchte sie um Zusprechung einer

Parteientschädigung für Rekurs- und Beschwerdeverfahren zugunsten der

Quartierplanrechnung.

B. Auf

Einladung des Abteilungspräsidenten vom 25. Januar 2011 genehmigte der

Regierungsrat am 2. November 2011 den Quartierplan. Dem Entscheid des

Baurekursgerichts folgend verweigerte er die Genehmigung jedoch teilweise

aufgrund einer aus seiner Sicht mangelhaften verkehrsmässigen Erschliessung

durch einen Teil der D-Strasse.

Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2011 beantragte die

Stadt E, den Regierungsrat zu verpflichten, die Genehmigung für die

Erschliessung der D-Strasse zu erteilen, eventualiter nach Anhörung der Stadt

neu zu entscheiden (Verfahren VB.2011.00782). Mit Präsidialverfügung vom

13.

Dezember 2011 wurde dieses Beschwerdeverfahren mit dem bereits

erwähnten, das Urteil des Baurekursgerichts betreffenden Verfahren vereinigt.

C. Mit

Vernehmlassung vom 5. Januar 2012 beantragte das Baurekursgericht die Abweisung

der Beschwerde. B verzichtete mit Schreiben vom 17. Januar 2012 auf eine Beschwerdeantwort.

Mit Eingabe vom 17. Februar 2012 beantragte die Baudirektion Zürich die

Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf einen Mitbericht des

Amts für Raumentwicklung.

Mit Eingabe vom 5. März 2012 nahm die Stadt E zu den

Vernehmlassungen des Baurekursgerichts und der Baudirektion Stellung. Die

Baudirektion teilte dem Verwaltungsgericht am 16. März 2012 mit, dass sie

auf eine Vernehmlassung verzichte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.2

Es fragt

sich zunächst, wie der Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts zu qualifizieren

ist, da Zwischenentscheide nur unter besonderen Voraussetzungen angefochten

werden können.

Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a

Abs. 1 VRG sind Entscheide anfechtbar, die das Verfahren abschliessen. Ein

Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grundsätzlich als Zwischenentscheid,

der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden kann (BGE 133 V 477

E. 4.2). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Verbleibt jedoch der unteren

Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und

dient die Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten,

handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II

124.

E. 1.3).

Das Baurekursgericht hob den Festsetzungsbeschluss

teilweise auf und lud die Beschwerdeführerin ein, den Quartierplan im Sinn der

Erwägungen zu überarbeiten und neu festzusetzen. Konkret beanstandete das

Baurekursgericht die Erschliessung der bei vollständiger Nutzung bis zu 48

Liegenschaften im Bereich des nördlichen Abschnitts der D-Strasse, weshalb

diese entsprechend den Zugangsnormalien auf eine Breite von mindestens

6,8 m (Fahrbahn 4,5 bis 5,0 m; Bankett 0,3 m; Trottoir

2,0−2,5 m) auszubauen sei. Wie dieser Ausbau im Detail zu erfolgen

habe, beispielsweise auf welcher Seite der D-Strasse das Trottoir zu erstellen

sei, geht daraus nicht hervor. Demnach verblieb der Beschwerdeführerin bei der

Planung ein Entscheidungsspielraum, der über die blosse Umsetzung des von der

oberen Instanz Angeordneten weit hinausgeht. Die Umsetzung eines solchen

Strassenprojekts im Rahmen eines Quartierplanverfahrens müsste unter Einbezug

der betroffenen Quartierplangenossen erfolgen und würde angesichts der bis zu

48.

zu erschliessenden Wohneinheiten nur mit erheblichem Aufwand vollzogen

werden können. Die Gutheissung der Beschwerde würde damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit und Kosten vermeiden helfen. Zudem besteht ein

nicht wiedergutzumachender Nachteil vorliegend darin, dass die

Beschwerdeführerin durch den Rückweisungsentscheid gezwungen ist, entgegen

ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen, um alsdann ihren eigenen

Entscheid anzufechten (vgl. auch BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412). Somit

handelt es sich beim angefochtenen Entscheid um einen

anfechtbaren Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG. Folglich

ist die Anfechtung des Urteils des Baurekursgerichts vor Verwaltungsgericht

zulässig.

1.3

Aufgrund

von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind

Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer

Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist nach der Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts in Quartierplanverfahren sowohl in Bezug auf entsprechende

Entscheide des Baurekursgerichts als auch auf Genehmigungsentscheide von

Baudirektion und Regierungsrat grundsätzlich der Fall (VGr, 24. Oktober

2002, VB.2001.00313, E. 1b). Geht es um die Auslegung kantonalen Rechts,

sind die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in gleichsam

treuhänderischer Funktion den in den Verhandlungen der Grundeigentümer

herbeigeführten Interessenausgleich verteidigen (RB 1991 Nr. 7; VGr,

2.

Dezember 2004, VB.2004.00423, E. 1.2.1). Letzteres ist vorliegend

der Fall. Zwar geht es im angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission auch

um die Anwendung der Zugangsnormalien, bei deren Auslegung den Gemeinden an

sich keine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt. Die

Beschwerdeführerin begründet ihre Legitimation indessen damit, dass sich die

Umsetzung der vom Baurekursgericht erwogenen Änderungen auf die Gestaltung des

Quartierplans als Ganzes auswirken würde. Damit macht die Beschwerdeführerin in

zureichender Weise geltend, dass ihre Autonomie berührt ist, womit sie nicht

nur darauf gestützte, sondern auch damit zusammenhängende verfahrensrechtliche

Rügen erheben kann.

1.4

Da die

übrigen Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerden

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines

Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Ein solcher wäre geboten, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien

vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der

sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 =

BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 7 N. 42). Dies ist beim vorliegenden Aktenstand, insbesondere

angesichts des vorinstanzlichen Augenscheinprotokolls inklusive Fotos, nicht

anzunehmen. Ein Augenschein erübrigt sich daher.

3.

Die Beschwerdeführerin

macht als Erstes geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf den vom privaten

Beschwerdegegner erhobenen Rekurs eingetreten sei.

3.1

Der

private Beschwerdegegner machte in seiner Rekursschrift unter anderem Folgendes

geltend:

„4. Die Abschnittstrennung löst den Verkehrsfluss[,] nicht aber die Sicherheit

von Velofahrern und Fussgängern.

Rekurs und

Begründung 1993/94 durch Ihre Behörde.“

Die Vorinstanz schloss aus dem Rekurs, dass der private

Beschwerdegegner die Erschliessung durch die D-Strasse beanstande und

Massnahmen zur Gewährleistung eines Fussgängerschutzes verlange. Die

Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber wie bereits im Rekursverfahren den

Standpunkt, dass Antrag und Begründung mangelhaft waren. Die Vorinstanz habe

aus den zitierten Ausführungen zu Unrecht einen Antrag auf Bau eines Trottoirs

abgeleitet.

3.2

Gemäss

§ 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und

eine Begründung enthalten. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur

in der Sache gleich formulierten Vorschrift von § 54 Abs. 1 VRG müssen

Anträge in Laienbeschwerden nicht zwingend als förmliche Begehren

gekennzeichnet sein (VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 2.1).

Es genügt vielmehr, wenn sie sich eindeutig und klar aus der Begründung

ergeben. Diese Rechtsprechung gilt grundsätzlich auch für Rekursverfahren.

Dementsprechend gesteht das Verwaltungsgericht den Rekursinstanzen bei der

Prüfung, ob ein genügender Antrag und eine zureichende Begründung vorliegen,

einen gewissen Beurteilungsspielraum zu. Dieser äussert sich vor allem darin,

dass Rekursinstanzen an Eingaben von Laien weniger strenge Anforderungen

stellen dürfen als an diejenigen von Rechtsanwälten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 23 N. 16). Der Rekursschrift muss sich aber immerhin entnehmen

lassen, dass der Rekurrent die Änderung einer bestimmten, ihn betreffenden und

mittels Anordnung geschaffenen Rechtslage anstrebt (VGr, 5. Oktober 2005,

VB.2005.00191, E. 2.1; vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b S. 636).

3.3

Der

private Beschwerdegegner hielt die Begründung seines Rekurses äusserst knapp.

Immerhin ergibt sich aus seiner Eingabe klar, dass es ihm um die

Verkehrssicherheit der D-Strasse ging. Ebenso geht aus der Begründung hervor,

dass der Beschwerdegegner Massnahmen im Auge hatte, um die Sicherheit von

Fahrradfahrern und Fussgängern (besser) zu gewährleisten. Eine mögliche

Massnahme zur Gewährleistung der Sicherheit dieser Verkehrsteilnehmer ist die

Erstellung eines Trottoirs. Da an die Begründung von Laienbeschwerden keine

strengen Anforderungen gestellt werden dürfen, musste der private Beschwerdegegner

die Breite der Strasse oder eines Trottoirs nicht explizit erwähnen. Es reichte

insoweit aus, dass er in seinem Rekurs auf ein früheres Verfahren vor Baurekurskommission

verwies. In diesem Verfahren ging es um die Bewilligung eines Vorhabens, in dem

der heutige private Beschwerdegegner Bauherr war. Seine Nachbarn rügten die aus

ihrer Sicht ungenügende Breite der damals durchgängig befahrbaren D-Strasse.

Die Baurekurskommission hielt in ihrem damaligen Entscheid aus dem Jahr 1995

die Erschliessung für ungenügend, weshalb sie die Rekurse der Nachbarn

guthiess. Aus der Begründung des privaten Beschwerdegegners und seinerzeitigen

Rekurrenten ergibt sich damit mittelbar, dass die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer

durch eine Verbreiterung der Strasse erreicht werden könnte. Letzteres ergibt

sich auch daraus, dass der private Beschwerdegegner an der zweiten

Grundeigentümerversammlung anregte, die D-Strasse zu verbreitern, falls der

Schutz der Fussgänger nicht durch Markierungen erreicht werden könnte.

Nach dem Gesagten war es nicht rechtsverletzend, wenn die

Vorinstanz prüfte, ob die D-Strasse durchwegs den Zugangsnormalien entspricht.

Die Rüge, die Vor-instanz habe das vom Beschwerdegegner Vorgebrachte überinterpretiert,

erweist sich demnach als nicht stichhaltig.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass sie von der

vorinstanzlichen Begründung überrascht worden sei. Indem die Vorinstanz dem

Antrag des Beschwerdegegners eine Bedeutung beigemessen habe, mit der sie nicht

rechnen musste, habe das Baurekursgericht ihren Gehörsanspruch verletzt.

4.1

Der Gehörsanspruch

in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) umfasst das Recht, sich

in Verfahren der Rechtsanwendung zu allen wesentlichen Punkten vorgängig zu äussern.

Es besteht jedoch kein Anspruch, sich zur rechtlichen Würdigung der durch die

Parteien in den Prozess eingebrachten Tatsachen vorgängig zu äussern

(BGE 130 III 35 E. 5 S. 39). Insbesondere müssen die Behörden

ihre Begründung den Parteien nicht vorgängig zur Stellungnahme unterbreiten

(BGE 132 II 257 E. 4.2 S. 267). Auf die rechtliche Würdigung

bezieht sich der Gehörsanspruch nur insoweit, als die Behörde den Entscheid auf

juristische Argumente abstützen will, die im vorangehenden Verfahren weder

erwähnt noch von einer der beteiligten Parteien geltend gemacht wurden und mit

deren Heranziehung sie auch nicht rechnen musste (BGE 116 V 182 E. 1a

S. 185). Letzteres kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Behörde

aufgrund unbestimmt gehaltener Normen oder eines besonders grossen

Ermessensspielraums einen Entscheid fällt, der für den Betroffenen von grosser

Tragweite ist (BGE 127 V 431 E. 2b/cc am Ende). Ein Anspruch auf

vorgängige Äusserung bzw. Orientierung im Rahmen der Rechtsanwendung kann sich

sodann aus anderen Umständen ergeben (vgl. Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 862 f., mit

Hinweisen).

4.2

vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass der Antrag des heutigen privaten

Beschwerdegegners in Bezug auf die Verkehrssicherheit relativ allgemein

gehalten war. Der Beschwerdegegner sprach sich zwar an der zweiten

Grundeigentümerversammlung für eine Verbreiterung der D-Strasse aus, falls der

Fussgängerschutz nicht durch eine Markierung erreicht werden kann. Daraus

konnte die Beschwerdeführerin jedoch nicht ableiten, dass die Vorinstanz die

Breite der D-Strasse und insbesondere den Bau eines Trottoirs in deren

nördlichem Abschnitt zum Gegenstand ihres Entscheids machen würde. Auch aus der

Ankündigung, dass anschliessend an den Augenschein die Anzahl der Wohneinheiten

erhoben würde, konnte die Beschwerdeführerin solches nicht erahnen.

Bei Laienbeschwerden verfügt die Vorinstanz, wie bereits

dargelegt, über einen gewissen Beurteilungsspielraum, der es ihr erlaubt,

Anträge und Begründung relativ grosszügig auszulegen. Diesem Spielraum stehen

jedoch ähnlich wie bei der Anwendung offener und unbestimmter

Gesetzesbestimmungen oder einer zulässigen Motivsubstitution verfahrensrechtliche

Ansprüche der übrigen Prozessparteien gegenüber. Letztere stellen sicher, dass

die Parteien von der Auslegung der gestellten Anträge nicht völlig überrascht

werden. Sie sind insofern als prozessuale Kompensation des Spielraums zu

verstehen, der Rekursinstanzen bei der Beurteilung von Laieneingaben zukommt.

Misst die Rechtsmittelbehörde solchen Eingaben einen Inhalt zu, der sich für

die übrigen Prozessparteien nicht ohne Weiteres erschliesst, muss sie Letztere

vor ihrem Entscheid anhören. Nur so ist es den übrigen Verfahrensbeteiligten

möglich, ihren Anspruch auf Stellungnahme zu den Rekursanträgen und deren

Auslegung durch die entscheidende Instanz zureichend wahrzunehmen. Indem es die

Vorinstanz unterliess, die Beschwerdeführerin über ihre Auslegung des erwähnten

Antrags zu unterrichten und dazu Stellung nehmen zu lassen, verletzte sie deren

Gehörsanspruch.

4.3

Eine

Gehörsverletzung führt nicht unter allen Umständen zur Aufhebung des angefochtenen

Entscheids. Die Rechtsprechung lässt vielmehr die sogenannte Heilung der Verletzung

zu, wenn Letztere nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung

in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang

wie durch die Vorinstanz gestattet (BGE 133 I 201 E. 2.2; VGr,

29.

Juni 2011, VB.2011.00066, E. 2.2.3, je mit Hinweisen, auch zum

Folgenden). Dies gilt vor allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden

Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen

Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer

unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde.

4.4

vorliegenden Fall wiegt die unterlassene Anhörung der heutigen Beschwerdeführerin

schwer. Indem sie von der Vorinstanz nicht über den voraussichtlichen

Gegenstand des Prozesses informiert wurde, hatte sie auch keine Möglichkeit, im

Rekursverfahren ihre Sicht der Dinge darzulegen. Eine Rückweisung an die Vorinstanz

bedeutet vorliegend keinen formalistischen Leerlauf. Durch die Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids wird vielmehr sichergestellt, dass sich die heutige

Beschwerdeführerin umfassend mit dem von der Vorinstanz dem Rekursantrag

beigemessenen Gehalt auseinandersetzen und dagegen Einwände erheben kann. Nach

dem Gesagten ist der Entscheid des Baurekursgerichts aufzuheben und das

Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei wird sie insbesondere den

Rückzug des Rekurses zu beurteilen und das Verfahren konsequenterweise als dadurch

erledigt abzuschreiben zu haben.

5.

Der Regierungsrat verweigerte mit Entscheid vom

2.

November 2011 die Genehmigung des Quartierplans in Bezug auf die

verkehrsmässige Erschliessung des nördlichen Teils der D-Strasse. Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass die instruierende Baudirektion sie vor

ihrem Antrag an den Regierungsrat nicht angehört habe, weshalb der Genehmigungsentscheid

wegen Gehörsverweigerung aufzuheben sei.

5.1

Aufgrund

von Art. 26 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979

(RPG) in Verbindung mit § 159 und § 2 lit. b des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) müssen Quartierpläne durch die

Baudirektion genehmigt werden. Ergibt sich im Bewilligungsverfahren, dass die

Genehmigung nicht oder nur mit Vorbehalten erteilt werden kann, ist dafür der

Regierungsrat zuständig (§ 2 lit. a PBG). Die Gemeinde bzw. der Gemeinderat

ist in diesem Verfahren Verfahrensbeteiligte(r), da Letzterer für die Festsetzung

des Quartierplans zuständig ist (vgl. § 158 Abs. 1 PBG). Als

Verfahrensbeteiligte kann sich die Gemeinde folglich auch auf den

Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 BV berufen (VGr, 9. Februar

2001, VB.2000.00365, E. 3a). Dieser ist unabhängig davon zu beachten, ob

gegen den Quartierplan rekurriert wurde oder nicht. Die beiden Fälle

unterscheiden sich nur insofern, als im ersteren die Baudirektion durch das

Verwaltungsgericht zur Einleitung des Genehmigungsverfahren eingeladen (vgl.

§ 329 Abs. 4 PBG), im letzteren Fall dagegen die Baudirektion durch die

Gemeinde auf die Rechtskraft des Festsetzungsbeschlusses aufmerksam gemacht

wird (vgl. § 159 Abs. 1 PBG). Von diesen unterschiedlichen Anlässen

für die Einleitung des Verfahrens abgesehen, untersteht dieses denselben

materiell- und verfahrensrechtlichen Grundsätzen.

5.2

Aufgrund

des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs sind die Beteiligten vorgängig stets

dann anzuhören, wenn eine Änderung bzw. Nichtgenehmigung des Quartierplans ins

Auge gefasst wird (so bezüglich der verweigerten Genehmigung kommunaler Zonenpläne

BGE 106 Ia 76 E. 3 S. 80 = Pra 69/1980 Nr. 287). Eine

Anhörung ist insbesondere dann erforderlich, wenn die Verweigerung der

Genehmigung den neu zu treffenden Quartierplan so präjudiziert, dass bei dessen

Erlass kein Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. Entscheid des Obergerichts

Schaffhausen vom 15. Dezember 1989, in: Amtsbericht des Obergerichts 1989,

S. 154 ff.; Alexander Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.],

Kommentar zum RPG, Zürich etc. 2010, Art. 26 N. 16 am Ende).

Eine Anhörung kann nach der Rechtsprechung unterbleiben,

wenn die Betroffenen bereits in einem vorangehenden Verfahren Gelegenheit

hatten, ihre Einwände gegen die beabsichtigte planungsrechtliche Festlegung

vorzubringen (BGE 104 Ia 65 E. 2b S. 68). So können Gemeinden im

informellen Vorprüfungsverfahren, das bei Quartierplänen dem eigentlichen

Genehmigungsverfahren vorausgeht, von der Baudirektion auf Gründe hingewiesen

werden, die einer Genehmigung im Weg stehen können. Auf diese Weise erhalten

die kommunalen Behörden Gelegenheit, ihre Entscheide zusätzlich zu begründen,

wenn sie daran festhalten wollen, obwohl ihnen die Verweigerung der Genehmigung

in Aussicht gestellt wird. Verweigert der Regierungsrat aus einem solchen,

bereits im informellen Vorprüfungsverfahren präzisierten Grund die Genehmigung,

braucht er die Gemeinde vorgängig nicht mehr dazu anzuhören (VGr,

9.

Februar 2001, VB.2000.00365, E. 3a am Ende, auch zum Folgenden).

Kommen die Behörden im eigentlichen Genehmigungsverfahren jedoch auf andere

bzw. zusätzliche Gründe, die einer Genehmigung im Weg stehen, müssen sie die

Betroffenen vorgängig dazu anhören, da sich diese aufgrund der Stellungnahmen

aus dem Vorprüfungsverfahren noch nicht dazu äussern konnten.

5.3

vorliegenden Fall regte die Baudirektion im Rahmen der ersten Vorprüfung Massnahmen

zum Schutz der Fussgänger sowie Verkehrsberuhigungsmassnahmen an. Im Rahmen der

zweiten Vorprüfung erachtete die Direktion an einzelnen unübersichtlichen Stellen

zusätzliche Massnahmen wie z. B.

örtliche Einengungen oder überfahrbare Gehwegflächen für notwendig. Eine

Verbreiterung der Strasse wurde dagegen weder angeregt noch sonst wie thematisiert.

Ebenso wenig stellte die Baudirektion der Beschwerdeführerin in Aussicht, dass

dem Quartierplan die Genehmigung verwehrt wird, falls die D-Strasse nicht

verbreitert wird. Demgemäss hatte die Beschwerdeführerin auch keine

Gelegenheit, sich bei der Planfestlegung mit den entsprechenden Einwänden

auseinanderzusetzen und diesen bei der Begründung ihres Beschlusses besonders

Rechnung zu tragen. Der Regierungsrat durfte demzufolge nicht darauf

verzichten, die Beschwerdeführerin vor seinem Entscheid zu den Gründen für die

beabsichtigte Genehmigungsverweigerung anzuhören. Daran ändert nichts, dass er

das Genehmigungsverfahren erst auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts und

damit nach Vorliegen des Entscheids des Baurekursgerichts einleitete. Die Beschwerdeführerin

musste nicht davon ausgehen, dass der Beschwerdegegner automatisch der

Argumentation des Baurekursgerichts folgen würde, da sich die beiden Verfahren

im Kanton Zürich sowohl bezüglich ihres Charakters als auch ihrer Zielsetzung

unterscheiden. Während das Genehmigungsverfahren aufsichtsrechtlichen Charakter

hat und damit Bestandteil der Nutzungsplanung selbst ist, stellt das gerichtliche

Rechtsmittelverfahren den Rechtsschutz der Betroffenen sicher. Im vorliegenden

Fall kommt hinzu, dass die Baudirektion den Bau eines Trottoirs im ersten

Vorprüfungsverfahren ausdrücklich verwarf, da dieser aus ihrer Sicht den

Strassencharakter zu stark beeinträchtigen würde und überdies zu aufwendig

wäre. Genau den Bau eines solchen Trottoirs hat das Baurekursgericht in seinem

Entscheid aber verlangt. Damit durfte der Beschwerdegegner nicht davon

ausgehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des Baurekursgerichts von

sich aus im Genehmigungsverfahren thematisieren würde. Indem der

Beschwerdegegner eine vorgängige Anhörung unterliess, verletzte er demzufolge

den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin.

5.4

Die

Verletzung des Gehörsanspruchs wiegt im vorliegenden Fall schwer, da die Beschwerdeführerin

vom Entscheid des Beschwerdegegners vollkommen überrascht wurde. Eine Heilung

der Gehörsverletzung wäre demzufolge nur dann möglich, wenn die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids einen formalistischen Leerlauf bedeuten bzw. zu einer

unnötigen Verfahrensverzögerung führen würde (vorn E. 4.3). Dies ist hier

jedoch nicht der Fall. Vorliegend bleibt zunächst die Abschreibung des

Rekursverfahrens durch das Baurekursgericht abzuwarten, sodass sich die Baudirektion

bzw. der Regierungsrat in Anbetracht dieses Ergebnisses noch zur Genehmigung

des strittigen Teils der D-Strasse äussern kann. Der Entscheid des

Regierungsrats ist damit insoweit aufzuheben, als damit die Genehmigung des

Quartierplans verweigert wird.

6.

6.1

Zusammenfassend

dringt die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen auf teilweise Aufhebung des

Urteils des Baurekursgerichts als auch des Entscheids des Regierungsrats durch.

Die Entscheide sind demgemäss im angefochtenen Umfang aufzuheben und das

Verfahren ist an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

6.2

Dem

Prozessausgang entsprechend sind die Kosten des Verfahrens vor Baurekursgericht

neu zu verlegen. Da die Beschwerdeführerin keine Gelegenheit hatte, zu der Auslegung

der Anträge durch die Vorinstanz Stellung zu beziehen, dürfen ihr für das

Rekursverfahren auch keine Kosten auferlegt werden. Während der private

Beschwerdegegner zu Recht für kostenpflichtig erklärt wurde, ist nun die andere

Hälfte der Rekurskosten neu auf die Kasse des Baurekursgerichts zu nehmen.

6.3

Gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die

Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Daneben

können die Kosten nach Satz 2 der Vorschrift auch nach dem Verursacherprinzip

auferlegt werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann auch

eine Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt werden, wenn die Aufhebung ihres

Entscheids allein auf Verfahrensfehler zurückging (VGr, 11. Januar 2006,

VB.2005.00357, E. 4.2; 11. Juli 2005, VB.2005.00001, E. 4.2; 19. Mai

2004, VB.2004.00015, E. 3.2; 11. Februar 2004, VB.2003.00400,

E. 4; vgl. auch VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00133, E. 2).

Im vorliegenden Fall wurde der Entscheid des

Baurekursgerichts aufgehoben, da dieses der Beschwerdeführerin keine

Gelegenheit gab, zur Auslegung der Anträge des privaten Beschwerdegegners und

seinerzeitigen Rekurrenten Stellung zu beziehen. Der Entscheid des

Regierungsrats musste deshalb aufgehoben werden, da dieser der Beschwerdeführerin

keine Gelegenheit gab, sich vorgängig zu äussern. Es wäre nach dem Gesagten

unbillig, die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vollumfänglich dem

privaten Beschwerdegegner aufzuerlegen. Bei der Verlegung der Kosten ist

andererseits zu berücksichtigen, dass der private Beschwerdegegner das vorliegende

Verfahren durch die rudimentäre Fassung seiner Anträge im Rekursverfahren

mitverursacht hat. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten je zu einem

Drittel dem privaten Beschwerdegegner, dem Baurekursgericht und dem Regierungsrat

aufzuerlegen.

6.4

Gemäss der

soeben zitierten Rechtsprechung können Vorinstanzen zur Leistung einer

Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdeführer verpflichtet werden,

wenn die Aufhebung ihrer Entscheide allein auf Verfahrensfehler zurückgeht

(VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00137, E. 3.2; 11. Juli 2005,

VB.2005.00001, E. 4.3; 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; RB

1989.

Nr. 4). Das Baurekursgericht und der Regierungsrat sind demgemäss zur

Leistung einer Entschädigung an die Beschwerdeführerin zugunsten der Quartierplanrechnung

zu verpflichten.

7.

Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar.

Ein solcher lässt sich unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1

des BGG weiterziehen (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind

vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer IV Abs. 1 und 2 des Entscheids

der Baurekurskommission vom 25. November 2010 werden aufgehoben, und das

Verfahren wird im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

2.

teilweiser Änderung von Dispositiv-Ziffer V lit. c des Entscheids der

Baurekurskommission vom 25. November 2010 werden die Kosten des

Rekursverfahrens Nr. R1L.2010.00046 in der Höhe von Fr. 3'784.- zur

Hälfte dem privaten Beschwerdegegner auferlegt und im Übrigen auf die Kasse des

Baurekursgerichts genommen.

3.

Dispositiv-Ziffern

II und III des Beschlusses des Regierungsrats vom 2. November 2011 werden

aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die

Baudirektion zurückgewiesen.

4.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 190.-- Zustellkosten,

Fr. 6'190.-- Total der Kosten.

5.

Die

Gerichtskosten werden je zu einem Drittel dem privaten Beschwerdegegner, zulasten

der Staatskasse dem Baurekursgericht und wiederum zulasten der Staatskasse dem

Regierungsrat auferlegt.

6.

Das

Baurekursgericht und der Regierungsrat werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin

für das Gerichtsverfahren jeweils zulasten der Staatskasse eine Parteientschädigung

von je Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen; total Fr. 2'000.-)

auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden

Urteils.

7.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

8.

Mitteilung an…