Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00063

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2011.00063

Urteil

der 4. Kammer

vom 17. Mai 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident

Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger,

Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Philip Conradin.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Vorsteher des Schul- und Sportdepartements der Stadt Zürich,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das

Volksschulamt des

Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Staatsbeiträge,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Stadt Zürich ersuchte am 28. Mai 2008 beim

Volksschulamt des Kantons Zürich um Ausrichtung der Staatsbeiträge an die im

Jahr 2007 angefallenen Kosten des allgemeinen Schulbetriebs, des

Deutschunterrichts für fremdsprachige Volksschüler, der Fachlehrerbesoldungen und

Mehrstundenentschädigungen, der Stütz- und Fördermassnahmen sowie der

altersbedingten Pensenreduktion der Primar- und Sekundarschule und der Handarbeit/Hauswirtschaft

(Formulare A, B, F, G, I1, I2 und I3). Mit Verfügung vom 23. Oktober 2008

wies das Volksschulamt diese Gesuche ab mit der Begründung, dass die geltend gemachten

Staatsbeiträge nach neuem Recht nicht mehr separat zur Auszahlung gelangten.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierte die Stadt Zürich am

24.

November 2008 an die Bildungsdirektion. Diese wies den Rekurs mit

Verfügung vom 15. Dezember 2010 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte

die Verfahrenskosten von Fr. 1'683.- der Stadt Zürich

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine

Parteientschädigung zu.

III.

Am 24./25. Januar 2011 erhob die Stadt Zürich

Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge die

Verfügungen der Bildungsdirektion vom 15. Dezember 2010 und des

Volksschulamts vom 23. Oktober 2008 aufzuheben. Letzteres sei zu

verpflichten, ihr unter Anwendung des bis Ende 2007 gültigen Rechts die vorn I

genannten Staatsbeiträge an im Jahr 2007 angefallenen Kosten auszurichten.

Eventualiter sei die Sache zum neuen Entscheid an das Volksschulamt zurückzuweisen.

Zudem sei das Volksschulamt zu verpflichten, einen Verzugszins ab dem damals

für die Auszahlung von Staatsbeiträgen üblichen Datum im Folgejahr,

eventualiter ab dem 8. Dezember 2008, zu bezahlen.

In ihrer Vernehmlassung vom 24. Februar 2011

beantragte die Bildungsdirektion, die Beschwerde abzuweisen. Das Volksschulamt

verzichtete stillschweigend auf Beschwerdebeantwortung

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS

175.

) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide unter anderem über Staatsbeiträge zuständig

(vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1

VRG; ferner ABl 2009, S. 945 f.).

1.2

Überschlagsmässig

beziffert die Beschwerdeführerin den Streitwert auf insgesamt Fr. 2'851'812.-

zuzüglich Verzugszinsen. Eine exakte Bestimmung sei mangels genauer Kenntnis

verschiedener Berechnungsfaktoren allerdings nicht möglich und könne nur durch

den Beschwerdegegner erfolgen. Dieser verzichtete indessen auf Beschwerdebeantwortung.

In der Rekursantwort bestritt er die geltend gemachten Ansprüche bloss grundsätzlich

und äusserte sich dazu nicht im Einzelnen. Daher ist über die Sache gemäss § 38

Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung zu befinden.

1.3

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur

Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie vorbringen, bei der

Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt

zu sein, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen. Einen solchen macht die Beschwerdeführerin geltend.

1.4

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Seit dem

1.

Januar 2008 sind die §§ 61 ff. des Volksschulgesetzes vom 7. Februar

2005.

(VSG, LS 412.100) über die Kostenanteile des Kantons zusammen mit der

Finanzverordnung zum Volksschulgesetz vom 11. Juli 2007 (FinanzV, LS

412.

) anwendbar (vgl. § 79 Abs. 1 VSG in Verbindung mit

Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes

vom 20. Juni 2006 [LS 412.100.1]). Nach § 61 VSG übernimmt der Kanton

als Kostenanteil insgesamt 32 Prozent der Besoldung für die Lehrpersonen

sowie der Aufwendungen für berufliche Vorsorge, Versicherungen, Abfindungen und

Entschädigungen (Abs. 1), wobei die Gemeinden in Beitragsklassen einzuteilen

sind, welche auf der finanziellen Leistungsfähigkeit beruhen (Abs. 2).

Weitere, spezifische Beiträge des Kantons sind in §§ 62–65 VSG vorgesehen.

Was die Besoldung des Lehrpersonals im Besonderen angeht, so werden Löhne und

Zulagen gemäss § 15 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG,

LS 412.31) nach wie vor vom Staat ausgerichtet. Die Bildungsdirektion

stellt den Gemeinden monatlich Rechnung für deren Anteil an den Löhnen (§ 4

FinanzV).

2.2

Mit § 61

VSG wurde keine Änderung des bisherigen Verteilschlüssels zwischen Kanton und

Gemeinden, sondern eine saldoneutrale Einführung eines neuen Finanzierungsmodells

angestrebt. Es galt als Rahmenbedingung des neuen Volksschulgesetzes, dass sich

das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden in Bezug auf die Tragung der

Kosten nicht ändere, was auch § 78 VSG verdeutlichen sollte (vgl. ABl

2004, 974 und 991 [Antrag der Kommission für Bildung und Kultur sowie

Stellungnahme des Regierungsrats]; ferner Prot. KR 2003–07,

S. 6009 [Verweisung auf die soeben zitierte Stellungnahme des Regierungsrats

in der parlamentarischen Diskussion]). Keine wesentlichen Änderungen erfolgten

durch den Antrag der Redaktionskommission (Prot. KR 2003–07, S. 6764

f.). Das zu jenem Zeitpunkt bereits eingeführte System der Vollzeiteinheiten,

wonach den Gemeinden entsprechend ihrer Schülerzahl und ihrem Sozialindex

Vollzeiteinheiten für Lehrpersonenstellen zugeteilt werden, sollte ebenfalls

beibehalten werden (ABl 2004, 973; Prot. KR 2003–07, S. 6009).

Mit der Gesetzesänderung wurde unter anderem beabsichtigt,

bisher separat ausgerichtete Staatsbeiträge neu pauschal auszurichten

(vgl. Merkblatt zur Finanzierung der Volksschule ab 1. Januar 2008

[nachfolgend: Merkblatt], unter www.gaz.zh.ch/inter­net/justiz_in­neres/gaz/de/g­e­meinde­finan­zen/finanz­haushalt/in­forma­tio­­nen.html,

S. 2), und zwar die Beiträge an den allgemeinen Schulbetrieb (nach altem

Recht § 1 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 des [aufgehobenen]

Schulleistungsgesetzes vom 2. Februar 1919 [SchulleistungsG; OS 49, 238];

ferner §§ 6 ff. der [aufgehobenen] Schulleistungsverordnung vom

10.

September 1986 [SchulleistungsV; OS 49, 695 f.]; Gesuchsformular

A), den Deutschunterricht fremdsprachiger Volksschülerinnen und -schüler (§ 12

Abs. 1 lit. a Ziff. 4 SchulleistungsG [OS 59, 483]; §§ 28 f.

SchulleistungsV [OS 49, 700; OS 59, 512; Gesuchsformular B]), die Stütz- und

Fördermassnahmen (§ 12 Abs. 1 lit. a Ziff. 3

SchulleistungsG; §§ 28 f. SchulleistungsV; Gesuchsformular F), den

Wahlfachunterricht, den Französischunterricht in Mehrklassenabteilungen, die

Mehrstunden an der Oberstufe sowie die Entlastung für Koordination/Leitungsaufgaben

an der Oberstufe (§ 22 Abs. 2 lit. a und c ff. der Lehrpersonalverordnung

vom 19. Juli 2000 [LPVO; OS 56, 314 und 585 f.]; Formular G), die Altersentlastung

(§ 22 Abs. 1 LPVO; Formular H) und die altersbedingte Pensenreduktion

(§ 22 Abs. 1 LPVO; Formular I).

Keine Änderungen erfuhren inhaltlich die bereits seit dem

Sanierungsprogramm 04 (vgl. ABl 2004, 973 sowie ABl 2004, 422 und 843)

pauschal ausgerichteten Kostenanteile an der Entlöhnung des Lehrpersonals (§ 4

Abs. 1 LPG [OS 56, 34]). Immerhin wurden sie neu zur Verbesserung der

Gesetzessystematik nicht mehr im Lehrpersonalgesetz, sondern in § 61 VSG

verankert.

Weil die neu pauschalierten Beiträge zu den bereits bisher

pauschal ausgerichteten Besoldungsbeiträgen geschlagen wurden und zudem auch

die Kantonalisierung des Kindergartens erfolgte, änderte sich in der Folge auch

die prozentuale Höhe des gesamten Staatsbeitrags von bisher 33.33 % auf

neu 32 %, mit einer Anpassungsmöglichkeit gemäss § 78 Abs. 2

VSG. Nach den damaligen Zahlen betrugen der Anteil der Besoldungen

Fr. 300.8 Mio. (28.98 % der gesamten Besoldungen), der Anteil der neu

pauschalierten Beiträge Fr. 29.2 Mio. (2.82 % der gesamten Besoldungen;

ABl 2004, 974).

Von der Pauschalierung versprach man sich einen

administrativen Nutzen (ABl 2004, 973). Während nach früherem Recht die

verschiedenen, zweckgebundenen Staatsbeiträge durch die Gemeinden bis zum Mai

des folgenden Jahrs mittels Formular geltend zu machen (§ 3 Abs. 1

SchulleistungsV [OS 55, 413]) und gegen Jahresende in einer Sammelzahlung vom

Kanton an die Gemeinden zu überweisen waren (vgl. Merkblatt, S. 2), werden

die neu pauschalierten Beiträge vom Kanton wie dessen Anteil an den Besoldungen

ausgerichtet. Wie nach altem Recht bemisst sich dabei der Kantonsanteil nach

der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinde (vgl. zum alten Recht § 4

LPG sowie § 1 SchulleistungsG; vgl. zum neuen Recht § 61 Abs. 2

VSG). Nicht pauschalierbare Kostenanteile hingegen werden nach wie vor separat

ausgerichtet (vgl. für eine Übersicht Merkblatt, S. 5).

2.3

Den

Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzierungsmodus soll § 78 VSG klären

(ABl 2007, 1425). Laut dessen Abs. 1 haben die Kostenanteile nach § 61

VSG, die der Kanton erstmals nach Inkrafttreten dieser Bestimmung ausrichtet,

jener Summe zu entsprechen, welche er nach altem Recht als Beitrag an die

genannten Aufwendungen ausbezahlt hat, weshalb der Regierungsrat in Abs. 2

ermächtigt wird, zu diesem Zweck um höchstens 0.75 % vom in § 61 VSG

vorgesehenen Prozentsatz abzuweichen.

Ebenfalls den Übergang betrifft § 22 FinanzV, wonach

die im Jahr 2008 fälligen Staatsbeiträge für Leistungen der Gemeinden im

Vorjahr nicht individuell abgerechnet, sondern durch den im Jahr 2008 erhöhten

Staatsanteil an den Löhnen abgegolten werden.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin reichte für die Beiträge 2007 im Sinn des alten Rechts bis

zum 31. Mai 2008 die Formulare A, B, F, G, I1, I2 und I3 ein. Sie führt

aus, der gestützt auf §§ 61 und 78 VSG im Jahr 2008

"ausbezahlte" (bzw. der Gemeinde nicht überbundene) Anteil an den

Löhnen in der Höhe von 32 % beziehe sich auf die im Jahr 2008 laufenden

Kosten und nicht auf die Aufwendungen im Jahr 2007. Ebenfalls beträfen die

pauschalen Entschädigungen des Kantons für die Besoldungen der Lehrkräfte des

Jahrs 2009 bzw. 2010 die Aufwendungen der Gemeinden im Jahr 2009 bzw. 2010. Entsprechend

seien die Aufwendungen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2007 bisher in

keiner Weise entschädigt worden.

3.2

Wie sich

zeigt, bringt die neue Rechtslage bezüglich der neu pauschalierten Kantonsbeiträge

eine Änderung des "Auszahlungs"- bzw. Überbindungsmodus mit

sich:

Nach altem Recht wurden die (damals nicht pauschalierten)

Anteile des Kantons an den Aufwendungen nach Anmeldung per Formular im Mai des

Folgejahrs den Gemeinden erst im Dezember des Folgejahrs ausbezahlt. Dies ergab

aus Sicht der Gemeinde eine Dauer von durchschnittlich 1.5 Jahren zwischen Aufwendung

und Auszahlung.

Nach neuem Recht sind diese nunmehr pauschalierten

Kantonsbeiträge gemäss Auffassung des Beschwerdegegners und der Vorinstanz

monatlich von Januar bis Dezember des Folgejahrs auszurichten, indem der Anteil

des Kantons nicht überbunden wird, wodurch die monatliche Rechnung tiefer

ausfällt. Die Dauer zwischen Aufwendung und Nichtüberbindung beträgt nur noch

ein Jahr, weshalb den Gemeinden Zinsvorteile erwachsen. Fällt dabei in einer

Gemeinde beispielsweise im laufenden Jahr mehr Besoldungsaufwand an als im Vorjahr,

trägt der Kanton im laufenden Jahr dennoch nur seinen Anteil des Vorjahrs und

überbindet zunächst die zusätzlich angefallenen Aufwendungen. Erst im Folgejahr

erhält die Gemeinde den Anteil an diesen überbundenen zusätzlichen Kosten

dadurch erstattet, dass der Kanton dann unter Umständen seinen (aufgrund der

Berechnung via Vollzeiteinheiten erhöhten) Anteil daran trägt und nicht

überbindet, selbst wenn die tatsächlichen Aufwendungen im Folgejahr wieder

gesunken sein sollten.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hingegen trägt der

Kanton seinen Anteil an den Aufwendungen des laufenden Jahrs.

3.3

Der

Gesetzgeber äusserte sich nicht explizit zur Frage, ob sich der Staatsanteil nach

neuem Recht auf die Aufwendungen des Vorjahrs oder des laufenden Jahrs bezieht.

Immerhin ist klar, dass für die im Jahr 2008

auszurichtenden Beiträge das Jahr 2007 das Bemessungsjahr – das Jahr,

aus welchem die Datengrundlagen stammen – darstellt, wie aus der

Berechnungsweise des Staatsanteils hervorgeht: Der in der monatlichen Gemeinderechnung

der Gemeinde nicht überbundene und insofern vom Kanton getragene Anteil beruht

erstens auf dem Finanzkraftindex des Vorjahrs (www.vsa.zh.ch/inter­net/bil­dungs­di­rek­tion/vsa/de/schulrecht_finanzen/staatsbei­traege.html)

sowie zweitens auf der Anzahl bewilligter Vollzeiteinheiten, welche sich

ebenfalls im Wesentlichen anhand von Vorjahrszahlen berechnet, nämlich anhand

der Schülerzahl des 15. Septembers des Vorjahrs (§ 2 Abs. 1

LPVO) sowie des Sozialindexes, welcher "aktuell" sein muss

(www.vsa.zh.ch/in­ternet/bil­dungsdirek­tion/vsa/de/per­sonelles/vollzeit­einheiten­stellen­plan.html).

Gleiches galt im Übrigen für die einst vorgesehenen

Schülerpauschalen, welche mit der Vorlage zu einem Volksschulgesetz vom

1.

Juli 2002 (E[ntwurf] VolksschulG, ABl 2002, 1686 ff.) in der

Volksabstimmung vom 24. November 2002 abgelehnt wurden (ABl 2002, 2136). § 57

E VolksschulG (ABl 2001, 784) bestimmte, die (damals geplanten) Schülerpauschalen

würden jeweils im Spätsommer für das nachfolgende Kalenderjahr berechnet. Auch

der Finanzkraftindex solle jeweils im Sommer für das nachfolgende Kalenderjahr

vorliegen und auf den gleichen Zeitpunkt sei der Sozialindex bereitzustellen

(ABl 2001, 850).

Gerade kein Faktor in der Anteilsberechnung des Kantons

ist demgegenüber – im Gegensatz zu den bewilligten Vollzeiteinheiten – die

Anzahl der tatsächlich angestellten Lehrkräfte, etwa des über die bewilligten

Vollzeiteinheiten hinaus eingestellten Lehrpersonals. Entsprechend beeinflussen

weder die tatsächlichen Kosten des Vorjahrs noch jene des laufenden Jahrs die

Höhe des Kantonsbeitrags. Diese Kosten wirken sich jedoch auf die Höhe der überbundenen

Kosten, also auf die Höhe der Gemeinderechnung aus (www.vsa.zh.ch/internet/bil­dungs­direktion/vsa/de/schulrecht_finanzen/gemeinderechnung/

inhalt_der_gemeinderech­­nung.html).

Bemessungsjahr des Kantonsanteils und damit – neben den

Besoldungen – auch der neu pauschalierten Staatsbeiträge stellt demnach das

Vorjahr dar. Allerdings ist damit noch nichts darüber gesagt, ob sich der Kostenanteil

(gemäss Beschwerdegegner) auch auf die Aufwendungen des Vorjahrs beziehen und

diese teilweise abgelten oder ob er sich (gemäss Beschwerdeführerin) bloss an

diesen bemessen und sich auf die laufenden Aufwendungen beziehen soll. Zudem

ist zu beachten, dass bezüglich dieser Frage – anders als hinsichtlich der

Berechnungsweise – für die neu pauschalierten Staatsbeiträge (im Jahr 2004 geschätzt

auf Fr. 29.2 Mio. [ABl 2004, 974]) nicht zwingend dasselbe gelten muss wie

für die Besoldungen (Fr. 300.8 Mio.).

3.4

Der

Regierungsrat legte in § 22 FinanzV übergangsrechtlich fest, dass der

Kostenanteil des Jahrs 2007 durch den im Jahr 2008 erhöhten Staatsanteil an den

Löhnen abgegolten sei. Daraus geht allerdings hervor, dass nach Ansicht des

Regierungsrats die Zahlungen des Kantons im Jahr 2008 einzig die Aufwendungen

der Gemeinden im Jahr 2007 betreffen. Die Erhöhung des Staatsanteils (höchstens

0.75

%) reicht nämlich – wenn überhaupt – bloss dazu aus, dass der im Jahr 2008

auszubezahlende Beitrag entsprechend § 78 VSG jenem nach früherem Recht

entspricht. Trotz Erhöhung genügt dieser Beitrag keinesfalls, sowohl die

Beiträge des Jahrs 2007 wie auch des Jahrs 2008 abzudecken: Denn noch im Jahr

2004.

betrugen die separaten, zu pauschalierenden Beiträge wie dargelegt

Fr. 29.2 Mio. beziehungsweise – als Anteil an den Gesamtkosten – 2.82

%, was beinahe dem Vierfachen der eingeräumten 0.75 % entspricht. Der Regierungsrat

geht somit davon aus, dass die Kostenanteile des Kantons auch nach neuem Recht Beiträge

an die Aufwendungen der Gemeinden im Vorjahr darstellen und dass die

Aufwendungen des Vorjahrs nicht bloss die Bemessungsgrundlage sind.

3.5

Diese

Annahme des Regierungsrats widerspricht dem diesbezüglich schweigenden

Volksschulgesetz nicht. Zudem entspricht solches auch dem alten Recht

hinsichtlich schulischer Stütz- und Fördermassnahmen (VGr, 7. September

2007, VB.2006.00381, E. 2.4.1). Angemessenheit – um solche geht es hier –

beurteilt das Verwaltungsgericht jedoch nicht (§ 50 Abs. 2 VRG).

Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass aufgrund der Materialien davon auszugehen

ist, dass diese Regelung auch dem Willen des Gesetzgebers entspricht, da die

Einführung des neuen Volksschulgesetzes saldoneutral sein und sich das

Verhältnis der Kostenbeteiligung zwischen Kanton und Gemeinden nicht verändern

sollte. Würde jedoch neu statt an die Aufwendungen des Vorjahrs an jene des

laufenden Jahrs ein Beitrag geleistet, verkürzte sich die Frist zwischen

Aufwendungen nicht nur um durchschnittlich ein halbes Jahr, sondern um 1.5

Jahre und führte im Übergangsjahr zu einer doppelten Belastung des Kantons

(monatlich laufend zu tragende Kostenanteile für das Jahr 2008 sowie im Dezember

2008.

eine volle Beitragszahlung für das Jahr 2007). Hierfür finden sich in Gesetz

und Materialien jedoch keine Anhaltspunkte. Es kommt hinzu, dass es schwer zu

handhaben wäre, den Beitrag an die Aufwendungen des laufenden Jahrs unter

Heranziehung des Vorjahrs als Bemessungsgrundlage festzulegen, da bei

Veränderungen der Höhe der Aufwendungen nachträglich ein Ausgleich vorgenommen

werden müsste.

3.6

In Form

der im Jahr 2008 monatlich nicht überbundenen Kostenanteile (umfassend

Besoldungen sowie bisher separat mittels Formularen einzufordernde Beiträge)

hat der Beschwerdegegner demnach bereits Beiträge an die Aufwendungen der

Gemeinden des Jahrs 2007 erbracht. Jedoch kann im Einzelfall einer Gemeinde

hieraus dann ein Nachteil entstanden sein, wenn die Summe der neu

pauschalierten, nicht überbundenen Staatsbeiträge nicht die Höhe der nach altem

Recht auszurichtenden Beiträge erreicht (vgl. ABl 2001, 851. Es ist

daher als Nächstes zu prüfen, ob das neurechtliche System bereits für die

Beiträge an Aufwendungen des Jahrs 2007 angewandt werden durfte.

4.

4.1

Unter der

Annahme, dass die im Jahr 2008 monatlich nicht überbundenen Kantonsanteile den

Beiträgen 2008 entsprächen, macht die Beschwerdeführerin geltend, der auf

1.

Januar 2008 in Kraft gesetzte § 22 FinanzV bezüglich der

Staatsbeiträge 2007 verstosse gegen das Rückwirkungsverbot.

4.2

Unbestritten

ist, dass sich auch die Gemeinden als Körperschaften des öffentlichen Rechts

auf das Rückwirkungsverbot berufen dürfen, gilt dieses doch als rechtsstaatlicher

Grundsatz und beschlägt das Rechtsgleichheitsgebot, den Grundsatz der Rechtssicherheit

und den Vertrauensschutz (vgl. VGr, 7. September 2007, VB.2006.00381,

E. 2.5.2).

4.3

Rechtssätze

entfalten ihre Wirkung auf Sachverhalte, die sich während ihrer Geltung

ereignen. Daher findet das alte Recht grundsätzlich Anwendung auf diejenigen

Sachverhalte, die im Zeitpunkt seiner Aufhebung abgeschlossen sind. In

zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die

bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben

(VGr, 7. September 2007, VB.2006.00381 E. 2.1, auch zum Folgenden;

BGE 119 Ib 103 E. 5; Ulrich Meyer/Peter Arnold, Intertemporales Recht, ZSR

124/2005 I, S. 115 ff., 128 und 131; Alfred Kölz, Intertemporales

Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II, S. 103 ff., 175).

Wird von diesem Grundsatz

abgewichen, so liegt eine rückwirkende Gesetzesanwendung vor. Dabei wird je

nach Terminologie von einer echten Rückwirkung oder schlicht von Rückwirkung

gesprochen, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der bei

Inkrafttreten des neuen Rechts bereits abgeschlossen war (Kölz, S. 163 f.; René

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr.

16.

B III; ähnlich Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 24 N. 23 ff.). Das

Bundesgericht spricht etwas ausführlicher von Rückwirkung, wenn bei Anwendung

des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt

und bei Erlass des Gesetzes abgeschlossen war (BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425 mit

Hinweisen). Ist der Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes noch nicht

abgeschlossen, so wird bloss von einer unechten bzw. überhaupt nicht von

Rückwirkung gesprochen (Rhinow/Krähenmann, Nr. 16 B III;

Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 N. 28).

4.4

§ 61 VSG

sowie die Finanzverordnung zum Volksschulgesetz sind (gemäss Ziff. I des

Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes)

am 1. Januar 2008 in Kraft getreten. Bezüglich deren Anwendung auf die

Beiträge an die im Jahr 2007 angefallenen Aufwendungen ist von einer echten

Rückwirkung auszugehen, obwohl die Beiträge erst im Mai des folgenden Jahrs

geltend zu machen und im Dezember auszuzahlen sind (VGr, 7. September

2007, VB.2006.00381, E. 2.4). Zu prüfen ist damit, ob der Beschwerdegegner

die per 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Änderungen dennoch rückwirkend

auf die Beiträge für die Aufwendungen des Jahrs 2007 anwenden durfte.

4.5

Die

belastende rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf einen Sachverhalt, der

sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat, ist im

Wesentlichen unter folgenden einschränkenden Voraussetzungen zulässig: Die

Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar

gewollt sein, sie muss zeitlich mässig sein und durch triftige Gründe

gerechtfertigt sein; zusätzlich wird meist erwähnt, dass die Rückwirkung keine

stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff in wohlerworbene

Rechte darstellen darf (BGE 125 I 182 E. 2b/cc; Rhinow/Krähenmann,

Nr. 16 B I; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 N. 26;

Kölz, S. 171).

4.6

Zunächst

muss die Rückwirkung ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses

klar gewollt sein.

4.6.1

Nach § 78 VSG müssen die Kostenanteile nach § 61 VSG, die der

Kanton erstmals nach Inkrafttreten jener Bestimmung ausrichtet, jener Summe

entsprechen, welche er nach altem Recht für die pauschalierten Beiträge auszurichten

hatte (Abs. 1), weshalb der Regierungsrat in Abs. 2 ermächtigt wird,

zu diesem Zweck um höchstens 0.75 Prozent vom in § 61 VSG vorgesehenen

Prozentsatz abzuweichen. Es liesse sich hierin eine die Rückwirkung implizierende

Übergangsregelung erblicken, welche sicherstellen soll, dass trotz Rückwirkung

den Gemeinden keine Nachteile entstehen. In diesem Sinn liesse sich auch

verstehen, dass nach der Weisung des Regierungsrats § 22 FinanzV den

Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzierungsmodus entsprechend § 78 VSG

klären soll (ABl 2007, 1425). Zudem entspricht § 78 VSG beinahe

wörtlich § 74 Abs. 1 E VolksschulG, welcher bestimmte, dass die

Gesamtheit der vom Kanton an die Gemeinden erstmals nach Inkrafttreten jenes

Gesetzes ausgerichteten pauschalierten Kostenanteile der Summe der im vorletzten

Jahr vor Inkrafttreten jenes Gesetzes ausbezahlten Beiträge entsprechen solle

(ABl 2001, 789; diese Formulierung wurde hinsichtlich des neuen Gesetzes

durch die Sequenz "vor der Neuregelung der Finanzierung" ersetzt

[ABl 2004, 955]). Auch die Bezugnahme auf das vorletzte Jahr statt des

vorangegangenen ergibt vor allem dann einen Sinn, wenn davon ausgegangen wird,

dass die Beiträge des vorangegangenen Jahrs – ein Rückwirkung implizierend –

bereits nach dem neuen Recht auszurichten sind.

Trotz dieser Hinweise lässt sich indessen nicht davon

sprechen, dass durch § 78 VSG die Rückwirkung ausdrücklich

angeordnet werde oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt sei. § 78

VSG lässt sich demnach nicht als genügende gesetzliche Grundlage heranziehen.

4.6.2

Als eine formellgesetzliche Rückwirkungsregel liesse sich im Bereich der

Staatsbeiträge ganz allgemein immerhin die Intertemporalregel von § 5 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2)

verstehen. Danach werden Gesuche nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung

geltenden Recht behandelt. Ist unter dem alten Recht keine Zusicherung erfolgt,

gilt deshalb grundsätzlich das neue Recht (VGr, 7. September 2007,

VB.2006.00381, E. 2.5.3, und 8. Februar 2001, VB.2000.00214,

E. 3). Indessen lässt sich auch diese Generalklausel nicht als

ausdrückliche Anordnung der Rückwirkung verstehen. Ohne dass im Rahmen der

Revision des Volksschulgesetzes je auf diese Norm Bezug genommen wurde, fehlt

auch der vorausgesetzte "klare" Wille des Gesetzgebers, dass das neue

Recht rückwirkend angewandt werden soll.

4.6.3

Der Regierungsrat legte zwar in § 22 FinanzV ausdrücklich fest, die im

Jahr 2008 fälligen Staatsbeiträge für Leistungen der Gemeinden im Vorjahr würden

nicht individuell abgerechnet, sondern durch den im Jahr 2008 erhöhten

Staatsanteil an den Löhnen abgegolten. Da einzelne beitragsberechtigte Ausgaben

der Gemeinden schon nach altem Recht teilweise nur auf Verordnungsstufe

umschrieben waren, könnte diese Bestimmung immerhin insofern als genügende

Grundlage für eine rückwirkende Geltung neuen Rechts betrachtet werden (VGr,

7.

September 2008, VB.2006.00381, E. 2.5.3). Für andere neu pauschalierte

Beiträge, welche auf einer formellgesetzlichen Grundlage basierten (siehe vorn

2.

), gälte solches hingegen nicht. Es erwiese sich allerdings als undurchführbar,

die beiden Systeme der Pauschalierung und der konkreten Berechnung gleichzeitig

je teilweise anzuwenden. Darüber hinaus wird auch argumentiert, als

Grundrechtseingriff bedürfe eine echte Rückwirkung generell einer formellgesetzlichen

Grundlage im Sinn von Art. 164 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(SR 101; vgl. Tschan­nen/Zim­merli/Mül­ler, § 24

N. 26) respektive Art. 38 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (LS 101). § 22 FinanzV reicht demnach als Grundlage

der Rückwirkung nicht aus.

4.6.4

Damit liegt keine genügende gesetzliche Grundlage vor. Die angefochtene

rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf die der Beschwerdeführerin

geschuldeten Beiträge für die Aufwendungen des Jahrs 2007 ist als unzulässig zu

qualifizieren. Das Vorliegen der weiteren Vor­aussetzungen der Rückwirkung

braucht damit nicht überprüft zu werden.

4.7

Die

Beiträge des Beschwerdegegners an die Aufwendungen des Jahrs 2007 der Beschwerdeführerin

sind somit nach altem Recht auszurichten. Zu beachten gilt es, dass in Gestalt

der (in der monatlichen Gemeinderechnung) nicht überbundenen Kostenanteile

bereits umfangreichere Leistungen an die Aufwendungen des Jahrs 2007 erfolgten,

welche an den nach altem Recht geschuldeten Betrag anzurechnen sind, nämlich in

jedem Monat jener Prozentsatz an den nicht überbundenen Kostenanteilen, welcher

für die neu pauschalierten, bisher mit Formularen geltend zu machenden

Staatsbeiträge (und nicht für die Besoldungen) ausgerichtet wurde.

4.8

Die Beschwerdeführerin verlangt auf ihre Forderung ausserdem Verzugszins ab

dem damals üblichen Auszahlungstermin, eventualiter ab dem 8. Dezember

2008.

Der Schuldner einer öffentlichrechtlichen Forderung schuldet ab dem Datum

der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 1 f. VRG). Als

Mahnung gilt die gehörige Geltendmachung eines – im Fall eines Kostenanteils

vorliegenden (§ 2 StaatsbeitragsG) – Anspruchs (vgl. Rhi­now/Krä­henmann,

Nr. 31 B IV). Sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers ausdrücken,

die geschul­dete Leistung zu bekommen (vgl. Rolf Weber, Berner Kommentar,

2000, Art. 102 OR N. 66 ff.). Das kann bereits vor Fälligkeit

geschehen (vgl. Wolfgang Wiegand, Basler Kommentar, 2007, Art. 102 OR

N. 8). Schon mit dem Rekurs vom 24. November 2008 wurde die

entsprechende Forderung geltend gemacht. Demnach ist die Verzugszinsforderung

hinsichtlich eines noch offenen Betrags jedenfalls auch ab dem damals üblichen

Auszahlungstermin im Dezember beziehungsweise ab dem 8. Dezember 2008

ausgewiesen.

4.9

Der Beschwerdegegner hat sich mit den strittigen Beitragsgesuchen nur unter

Anwendung des neuen Rechts auseinandergesetzt. Über die Höhe der einzelnen

Dispositiv

Beiträge hat er nicht entschieden, obwohl entsprechende Gesuche vorlagen. Vor

diesem Hintergrund ist die Sache zum neuen Entscheid über die Beitragsgesuche

der Beschwerdeführerin an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dabei werden die

Gesuche unter Anwendung des alten, bis Ende 2007 gültigen Rechts zu beurteilen

sein.

4.10

Zusammengefasst ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an

den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit dieser erstens unter

Berücksichtigung des Verzugszinses über die Höhe der nach altem Recht der

Beschwerdeführerin zustehenden Ansprüche entscheidet und zweitens die bereits

ausgerichteten (monatlich nicht überbundenen) Beiträge, soweit es sich dabei

nicht um Besoldungen, sondern um die bisher separat einzufordernden Kostenanteile

handelt, daran anrechnet.

5.

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der

Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit

13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Beschwerdeführerin ist mit ihrem Anliegen

auf Beurteilung ihrer Gesuche nach dem alten Recht durchgedrungen. Indessen

muss sie sich die bereits nach neuem Recht ausbezahlten Beträge, welche

möglicherweise jene nach altem Recht sogar übertreffen oder ihnen entsprechen,

anrechnen lassen. Demnach erscheint der Beschwerdegegner insgesamt als

überwiegend obsiegende Partei. Es rechtfertigt sich, ihm die Kosten zu ¼ und

der Beschwerdeführerin zu ¾ aufzuerlegen. Als mehrheitlich unterliegende Partei

hat die Beschwerdeführerin von vornherein keinen Entschädigungsanspruch.

Bei teilweiser Gutheissung sind in der Regel auch die

Kosten des angefochtenen Entscheides neu zu verlegen (vgl. Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2 A., Zürich 1999, § 13 N. 28). Entsprechend

der Kostenauflage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren rechtfertigt es sich,

die in ihrer Höhe unverändert zu belassenden Rekurskosten ebenfalls dem

Beschwerdegegner zu ¼ und der Beschwerdeführerin zu ¾ aufzuerlegen. Die mit der

Abweisung des Rekurses getroffene Entschädigungsregelung im Entscheid der

Vorinstanz bedarf keiner Änderung, kann die Beschwerdeführerin doch nach wie

vor nicht als im Rekursverfahren überwiegend obsiegend betrachtet werden (vgl. § 17

Abs. 2 VRG).

6.

Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im

Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar,

2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von

Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90

N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137

E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn

sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I in der

Verfügung der Bildungsdirektion vom 15. Dezember 2010 sowie die Verfügung

des Volksschulamts vom 23. Oktober 2008 werden aufgehoben.

Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an das Volksschulamt zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II in der Verfügung der Bildungsdirektion

vom 15. Dezember 2010 werden die Rekurskosten in der Höhe von insgesamt

Fr. 1'693.- zu ¼ dem Beschwerdegegner und zu ¾ der Beschwerdeführerin

auferlegt.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 50'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 50'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu ¼ dem Beschwerdegegner und zu ¾ der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4. Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Im Sinn der Erwägungen kann gegen diesen Entscheid Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,

beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …