Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00118

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2011.00118

Urteil

der 3. Kammer

vom 7. April 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,

Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Markus Heer.

In Sachen

A AG,

B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde C,

vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Kostenverteilung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 6. Mai 2010 ging bei der Feuerwehr C

eine Brandalarmmeldung ein, welche das Hotel D in E betraf. Am 16. Mai

2010 stellte die Feuerwehrkommission C dem Hotel D für den Einsatz unter

der Bezeichnung „Fehlalarm Pauschal“ Rechnung in der Höhe von Fr. 1'500.-.

Erwägungen

II.

Die A AG erhob am 15. Juni 2010

Rekurs beim Gemeinderat C, welcher mit Beschluss vom 12. Juli 2010 an der

Verrechnung der Kosten festhielt. In der Rechtsmittelbelehrung wurde der Rekurs

an den Bezirksrat F angegeben.

III.

Gestützt auf die

Rechtsmittelbelehrung im Beschluss des Gemeinderats C vom 12. Juli 2010

rekurrierte die A AG am 27. August 2010 beim Bezirksrat F und

beantragte die Aufhebung der Rechnung, unter entsprechender Kosten- und

Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat überwies die Sache am 23. Dezember

2010.

zuständigkeitshalber an das Statthalteramt des Bezirks F. Dieses wies den

Rekurs am 6. Januar 2011 ab.

IV.

Die A AG gelangte am 14. Februar

2011.

innert Frist mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die

Prüfung, ob das bisherige Verfahren sowie die Überweisung an das Statthalteramt

korrekt erfolgt seien. Sollte dies nicht zutreffen, sei dieses Verfahren für

nichtig zu erklären. Zudem sei der Entscheid des Statthalteramts samt der

Kostenverfügung aufzuheben. Eventualiter sei die Sache an die Feuerwehr C

zurückzuweisen mit der Feststellung, dass kein kostenpflichtiger Fehlalarm

ausgelöst worden sei. Sollte die Feuerwehr an einem Fehlalarm und einer

Rechnung festhalten, sei diese neu zuzustellen, und zwar mit korrekter Adresse

und richtiger Rechtsmittelbelehrung. Subeventualiter – für den Fall, dass keine

Rückweisung erfolge – sei die Verfügung der Vorinstanz aufzuheben, und es sei

festzustellen, dass keine Berechtigung bestehe, den angeblichen Fehlalarm der A AG

zu belasten, und es seien auch der Beschluss des Gemeinderats C vom 12. Juli

2010.

sowie die Rechnung der Feuerwehr C vom 16. Mai 2010 aufzuheben, alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Gemeinderat C beantragte am

28.

Februar 2011 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der A AG. Das Statthalteramt des Bezirks F

hatte am 24. Februar 2011 unter Hinweis auf den Entscheid vom 6. Januar

2011.

auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Der

Streitwert beträgt Fr. 1'500.-, weshalb die Sache in die

einzelrichterliche Kompetenz fiele (§ 38 Abs. 1 lit. c VRG). Da

sich aber Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Entscheidung

der Kammer zu übertragen (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

Nach § 27

Abs. 1 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom

24.

September 1978 (FFG) sind Einsätze der Feuerwehr bei Bränden,

Explosionen, Elementarereignissen und Erdbeben unentgeltlich. Ausserhalb dieses

Kernaufgaben-

bereichs verfügt aber die Gemeinde den Ersatz der Kosten des

Feuerwehreinsatzes, so unter anderem gegenüber dem Besitzer einer Brandmelde-

oder Löschanlage bei wiederholtem Fehlalarm (§ 27 Abs. 2 lit. b

FFG). Der Regierungsrat erlässt gemäss § 36 Abs. 1 FFG eine

Verordnung über das Feuerwehrwesen. Alle übrigen Vorschriften erlässt die Gebäudeversicherungsanstalt

(§ 36 Abs. 2 FFG). Die Gebäudeversicherung hat in ihrer Funktion als

Kantonale Feuerwehr einen Kostentarif für Einsätze der Stützpunktfeuerwehren

erlassen und dabei festgehalten, die Gemeinden könnten den Tarif für die

Kostenauflage nach § 27 FFG übernehmen. Unter Ziff. 6 Abs. 1 des

genannten Tarifs (Anhang 5, Fassung vom August 2009) können ab dem 2. Fehlalarm

einer Brandmeldeanlage die entstandenen Einsatzkosten dem Anlagebesitzer

verrechnet werden. Im Maximum kann dem Anlagebesitzer eine Einsatzpauschale von

Fr. 1‘800.- in Rechnung gestellt werden.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin wirft vorab die Frage auf, ob verfahrensrechtlich alles

„richtig gelaufen“ sei oder ob ein Nichtigkeitsgrund vorliege. Unter anderem

macht sie geltend, der Gemeinderat C habe sich zu Unrecht mit der Sache

befasst. Sodann sei die Beschwerdegegnerin nicht berechtigt gewesen, zuhanden

des Bezirksrats eine Vernehmlassung abzugeben. Der Entscheid des unzuständigen

Gemeinderats habe das Statthalteramt präjudiziert. Hätten die Schriftstücke des

Gemeinderats nicht vorgelegen, wäre der Entscheid des Statthalteramts wohl im

Sinn ihrer Begehren ergangen.

3.2

Vorliegend

gilt es, zwischen der Befugnis des Gemeinderats zur Vertretung der Gemeinde C

einerseits und seiner Funktion als entscheidende Behörde andererseits zu unterscheiden.

Nach Art. 16 Ziff. 11 der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde C vom

25.

September 2005 obliegt dem Gemeinderat die Führung von Prozessen mit

dem Recht der Stellvertretung, weshalb er in der vorliegenden Sache ohne Weiteres

zur Abgabe von Vernehmlassungen und Stellungnahmen im Namen der Politischen

Gemeinde befugt war.

3.3

Fraglich

ist, ob die Feuerwehrkommission dazu befugt ist, eine Verfügung über die Erhebung

von Einsatzkosten der Feuerwehr zu erlassen.

3.3.1

Nach § 27 Abs. 2 FFG verfügt die Gemeinde über den Ersatz der

Kosten eines Feuerwehreinsatzes. Gemäss § 57 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) kann die Gemeindeordnung den

Behörden gestatten, die Besorgung bestimmter Geschäftszweige und die damit

verbundenen Strafbefugnisse einzelnen oder mehreren Mitgliedern zu übertragen.

Stellen sich dabei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, setzen die Mitglieder

das Verfahren aus und legen der Gesamtbehörde die Grundsatzfrage zum Entscheid

vor. Gemäss § 56 GemeindeG kann die Gemeindeordnung die Besorgung von

Verwaltungszweigen besonderen Kommissionen mit selbständigen Verwaltungsbefugnissen

übertragen. In solchen Kommissionen führt ein Mitglied der

Gemeindevorsteherschaft von Amtes wegen den Vorsitz.

3.3.2

Die Feuerwehrkommission C steht unter der Leitung eines Gemeinderats.

Daneben sitzen weitere sechs Personen, die nicht dem Gemeinderat angehören, in

der Kommission. Bei der Feuerwehrkommission kann es sich demnach nicht um einen

Verwaltungsvorstand oder einen Ausschuss im Sinn von § 57 GemeindeG

handeln, da in einen solchen nur stimmberechtigte Mitglieder der

Gemeindebehörde, die zur Kompetenzdelegation ermächtigt ist, vorliegend also

des Gemeinderats, gewählt werden dürfen (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum

Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Zürich 2000, § 57 N. 2). Bei der

Feuerwehrkommission handelt es sich aber auch nicht um eine Kommission mit selbständigen

Verwaltungsbefugnissen im Sinn von § 56 GemeindeG. Solche Kommissionen

müssen in der Gemeindeordnung hinsichtlich ihrer Aufgaben, Kompetenzen,

Mitgliederzahl und Wahl normiert sein (Thalmann, § 56 N. 1). Gemäss Art. 27 ff.

GemeindeO bestehen in der Gemeinde C folgende Kommissionen mit selbständigen

Verwaltungsbefugnissen: Sozialbehörde, Schulbehörde, Tiefbau- und

Werkkommission, Baukommission, Alterskommission und Jugendkommission. Hingegen

wird die Feuerwehrkommission nicht erwähnt.

Damit besteht in der Gemeinde C hinsichtlich der

Verrechnung von Einsätzen der Feuerwehr keine gültige Delegation der

Verfügungskompetenz vom Gemeinderat an die Feuerwehrkommission.

3.4

Dass die

Feuerwehrkommission keine Verfügung über die strittige Gebühr treffen durfte, ist

indessen vorliegend nicht entscheidrelevant, da es sich bei der Rechnung vom

16.

Mai 2010 nicht um eine Verfügung handelt. Sie enthält zwar eine

(allerdings aufgrund von § 37 Abs. 1 FFG, welcher gegen Anordnungen

der Feuerwehrorgane unmittelbar den Rekurs an das Statthalteramt vorsieht,

falsche) Rechtsmittelbelehrung, ist aber weder als Verfügung bezeichnet noch

näher begründet. Auch das Begleitschreiben der Feuerwehr deutet auf eine

„blosse“ Rechnung hin. So steht, es würden „ausnahmsweise nur Fr. 1‘500.-

in Rechnung“ gestellt, wobei als Beilagen eine „Rechnung“ und ein „Einzahlungsschein“

aufgeführt werden. Ausserdem ist das Verfassen eines Begleitschreibens bei

einer Verfügung unüblich (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 19 N. 15; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1986/1990, Nr. 35

B VII c Ziff. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 878; RB 1992 Nr. 1).

Unter all diesen Umständen hat somit erst der Entscheid

des Gemeinderats vom 12. Juli 2010 als erstinstanzliche Verfügung zu

gelten, welche gemäss § 37 Abs. 1 FFG zu Recht durch das

Statthalteramt überprüft worden ist.

3.5

Zu

erwähnen bleibt, dass das Merkblatt „Kostenersatz“, welches von einer Verfügungskompetenz

des Feuerwehrkommandanten ausgeht, einen Kostenersatz nur bei vorsätzlichem

oder rechtswidrigem Verhalten vorsieht und den gemäss § 37 Abs. 1 FFG

unzulässigen Rekurs an den Gemeinderat angibt, offensichtlich veraltet ist und

dringend einer Überarbeitung bedarf.

4.

4.1

Die

strittige Gebühr für den Feuerwehreinsatz stellt eine Kausalabgabe dar; es

handelt sich um eine Verwaltungsgebühr, welche als Entgelt für eine staatliche

Tätigkeit erhoben wurde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2627). Gemäss dem

Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen von

Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das

Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so

muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe

und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen. Nach konstanter Rechtsprechung

des Bundesgerichts handelt es sich bei diesem Prinzip um ein verfassungsmässiges

Recht des Bundes; es wird für die öffentlichen Abgaben des Bundes in Art. 164

Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung (BV) festgehalten (vgl. Pierre

Tschannen in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler BV-Kommentar, 2. A.,

Zürich etc. 2008, Art. 164 N. 23). Sodann ist es in Art. 126 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf die

– nicht unter die Steuern im Sinn von Art. 125 KV fallenden – „weiteren

Abgaben“, das heisst, die Kausal- und Lenkungsabgaben des kantonalen und

kommunalen Rechts, verankert.

Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dürfen

allerdings dort herabgesetzt werden, wo den Privaten die Überprüfung der Abgabe

auf ihre Rechtmässigkeit anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips

ohne Weiteres offensteht. Diese Prinzipien vermögen jedoch nur die

Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Bemessung der Abgaben zu

lockern, aber nicht eine gesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen.

4.2

Der Kreis

der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Abgabe ergeben sich bereits aus

dem kantonalen Recht, welches in § 27 Abs. 2 lit. b FFG

vorsieht, dass die Gemeinden den Ersatz der Kosten des Feuerwehreinsatzes

gegenüber Besitzern einer Brandmelde- und Löschanlage bei wiederholtem

Fehlalarm verfügen. Hinsichtlich der Bemessung der Gebühr scheint sich die

Beschwerdegegnerin auf einen Beschluss der Feuerwehrkommission vom 27. Juli

2009.

zu stützen, wonach die Ansätze der Gebäudeversicherung gelten sollen. Dies

ist in mehrfacher Hinsicht problematisch: Einerseits verpflichten gemäss § 13

Abs. 1 des Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 (PublikationsG)

rechtsetzende Erlasse nur, wenn sie nach diesem Gesetz bekannt gemacht wurden.

Gemäss § 7 PublikationsG erfolgt die ordentliche Publikation in der

Offiziellen Gesetzessammlung. Im Gegensatz etwa zur Tarifordnung für die

Aufwendungen der ABC-Wehr (LS 861.31) oder zur Tarifordnung für die

Aufwendungen von Feuerwehreinsätzen bei Verkehrsunfällen und Fahrzeugbränden

(LS 861.32) wurde der hier massgebende Kostentarif für Einsätze der Stützpunktfeuerwehren

in der Gesetzessammlung nicht publiziert, weshalb er den Beschwerdeführer

direkt nicht verpflichten konnte. Anderseits sieht der Kostentarif vor, dass

die Gemeinden den Tarif für die Kostenauflage nach § 27 FFG übernehmen

könnten. Eine solche Übernahme des Tarifs müsste jedoch wiederum in einem

Erlass vorgesehen werden. Die Übernahme des Tarifs durch die Beschwerdegegnerin

stützt sich jedoch einzig auf einen nicht publizierten Kommissionsbeschluss,

welchem mangels Publikation im Sinn von § 68a GemeindeG keine

Verbindlichkeit für die Rechtsunterworfenen zukommt (Thalmann, § 68a Ziff. 1.1.1).

Damit ergibt sich, dass die Bemessung der Gebühr

gesetzlich nicht geregelt ist. Fehlt es aber gänzlich an einer verbindlichen

Regelung über die Bemessung bzw. Höhe der Gebühr, so beruht die angefochtene

Verfügung auf einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage.

Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Der

Rekursentscheid des Statthalteramts des Bezirks F vom 6. Januar 2011 und

der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 12. Juli 2010 sind aufzuheben.

Die Kosten des Rekursverfahrens im Betrag von Fr. 730.- sind der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen.

5.

Bei diesem Verfahrensausgang

sind die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und es steht ihr keine

Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG, § 17 Abs. 2 VRG). Mangels eines besonderen Aufwands ist eine

solche aber auch nicht der obsiegenden Beschwerdeführerin zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Statthalteramts des Bezirks

F vom 6. Januar 2011 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom

12.

Juli 2010 werden aufgehoben.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens vor dem Statthalteramt des Bezirks F im Betrag von Fr. 730.-

werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 860.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an…