Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00218

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2011.00218

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. August 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Philip Conradin.

In Sachen

Gemeinde Buchs,

vertreten durch den

Gemeinderat Buchs,

dieser vertreten durch

Rechtsanwälte A und B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons

Zürich,

Abteilung Gemeindefinanzen,

Beschwerdegegner,

betreffend Steuerkraftausgleich

2008,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 8. August 2008 sicherte das

Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Buchs für das Jahr 2008 einen Steuerkraftzuschuss

in der Höhe von Fr. 1'050'747.- zu unter dem Vorbehalt einer Kürzung nach

§ 12 des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 (FAG,

LS 132.1), wobei die Auszahlung bis zum 31. Oktober 2008 veranlasst

werde und an die politische Gemeinde erfolge.

Am 7. Januar 2010 informierte das Gemeindeamt den

Gemeinderat Buchs, es habe sich nach Prüfung der Jahresrechnungen 2008 ergeben,

dass sich die Anteile der politischen Gemeinde und der Primarschulgemeinde

Buchs am Steuerkraftausgleich nicht mehr in vollem Umfang als notwendig

erwiesen und eine Kürzung (gemäss in einem Orientierungsschreiben vom

20. Juni 2000 mitgeteilten Kriterien) unumgänglich sei: Die Jahresrechnungen

2008 der beiden Gemeinden wiesen einen konsolidierten Ertragsüberschuss von

Fr. 967'226.- aus, die Finanzlage präsentiere sich als gut und das

konsolidierte Nettovermögen (unter anteiligem Einschluss desjenigen der

zugehörigen Oberstufenschulgemeinde entspreche gut dem Doppelten des Mittels

der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008.

Nachdem die Gemeinde Buchs am 4. Februar 2010 hierzu Stellung

genommen hatte, verfügte das Gemeindeamt am 29. März 2010 eine Kürzung des

Steuerkraftausgleichs um Fr. 483'613.- auf Fr. 567'134.-.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die Gemeinde Buchs am 27. April 2010

Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern, welcher mit Verfügung vom

25.

Februar 2011 abgewiesen wurde.

III.

Die Gemeinde Buchs liess am 4. April 2011 Beschwerde

ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge die

Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Februar 2011 sowie

jene des Gemeindeamts vom 29. März 2010 vollumfänglich aufzuheben.

Es beantragten die Direktion der Justiz und des Innern mit

Vernehmlassung vom 19. Mai 2011 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort

vom 20. Mai 2011 die Abweisung der Beschwerde. Am 15. Juni 2011

äusserte sich die Gemeinde Buchs zu Beschwerdeantwort und Vernehmlassung. Die

Direktion der Justiz und des Innern sowie das Gemeindeamt verzichteten am 24./23.

bzw. 24./27. Juni 2011 auf Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht

bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen unter

anderem betreffend den Finanzausgleich zuständig (vgl. auch §§ 41–44

in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2

Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind

Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie bei der

Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt

sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen. Das Verwaltungsgericht bejaht gestützt hierauf die

Legitimation von Gemeinden zur Anfechtung von Anordnungen bezüglich des

interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr, 4. März 2009,

VB.2008.00545, E. 1.2 letzter Absatz – 23. März 2011,

VB.2010.00383, E. 1.3 – 23. März 2011, VB.2010.00415, E. 1.3).

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach

Art. 127 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101) stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Der

Finanzausgleich ermöglicht den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben

und sorgt dafür, dass die Gemeinde­steuerfüsse nicht erheblich voneinander

abweichen (Art. 127 Abs. 2 KV). Das Finanzausgleichsgesetz

unterscheidet dabei zwischen Steuerkraftausgleich

(§§ 9 ff. FAG), Investitionsbeiträgen (§§ 19 ff. FAG)

sowie Steuerfussausgleich (§§ 26 ff. FAG; vgl. ABl 1978,

1401). Ebenfalls dem Finanzausgleich dienen die im Staatsbeitragsgesetz vom

1.

April 1990 (LS 132.2) vorgesehenen Instrumente (vgl. Kathrin

Agosti/Andreas Müller, Investitionsbeiträge nach zürcherischem

Finanzausgleichsgesetz: Instrument des (direkten) Finanzausgleichs oder

Staatsbeitrag?, AJP 2006, S. 949 ff., 950 ff.).

Der Steuerkraftausgleich dient der Stärkung der

Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Beiträge der finanzstarken

Gemeinden (§ 9 Abs. 1 FAG; vgl. zur Zielsetzung eines

Steuerkraftausgleichs im Allgemeinen Hans-Christoph Kesselring,

Gestaltungskriterien des kommunalen Steuerkraft- und Bedarfsausgleichs, ZBl

82/1981, S. 241 ff., 245 ff.). Beiträge erhalten Gemeinden mit

einer relativen Steuerkraft unter dem Kantonsmittel. Ihr Steuerfuss muss allerdings

mindestens dem Kantonsdurchschnitt entsprechen (§ 10 FAG). Die Höhe

des zu gewährenden Beitrags wird entsprechend im Wesentlichen anhand der

relativen Steuerkraft sowie der Einwohnerzahl berechnet, somit anhand von

objektiven, nicht manipulierbaren Eigenschaften (ABl 1978, 1416; Prot. KR

1975–79, S. 11820 und 12456; § 11 FAG;

§§ 1 ff. der Verordnung zum Finanzausgleichsgesetz vom

29.

No­vember 1978 [LS 132.11]). Erst auf den nachfolgenden Stufen

(Investitionsfonds und Steuerfussausgleich) werden (zu Steuerkraft,

Einwohnerzahl und Steuerfuss) zusätzliche Kriterien herbeigezogen, welche

vorwiegend auf den Bedarf abstellen und einen diesbezüglichen Ausgleich

herbeiführen sollen (ABl 1978, 1417; vgl. Kesselring, S. 247, wonach

der [alleinige] Steuerkraftausgleich in der strengen Form im Allgemeinen

unbefriedigende Ergebnisse bringt).

2.2

Die

Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden indessen gemäss § 12 FAG

gekürzt, wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer

Haushaltführung nicht verwenden kann (Abs. 1); (nur) in diese Sinn

bestimmt sich im Ergebnis auch die Höhe des Beitrags aus dem

Steuerkraftausgleichs teils anhand von Elementen des Bedarfs. Diese Kürzung

erfolgt nachträglich im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch die

Bezirksräte durch die für das Gemeindewesen zuständige Direktion (Abs. 2).

2.3

Die

Kürzungsvoraussetzung, dass die Gemeinde die Beiträge "bei ordnungs- und

plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann", hat der

Beschwerdegegner in einem Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000

konkretisiert und festgehalten, diese sei erfüllt, wenn die Gemeinde entweder

gegen die Regeln der ordnungs- und plangemässen Haushalt- und Rechnungsführung

verstosse oder sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge

und die gesamte Finanzlage der Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, wobei

letztere Kürzungsvoraussetzung dann gegeben sei, wenn das konsolidierte

Nettovermögen (inklusive Anteile an Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit

Spezialfinanzierungen) über 200 % des Mittels der berichtigten absoluten

Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre betrage. Bei 201–250 % erfolge

die Kürzung im Umfang von 50 % der Ertragsüberschüsse, bei 251–300 %

im Umfang von deren 75 % und bei über 301 % im Umfang von deren

100.

%.

2.4

In

Anwendung der genannten Kriterien verfügte der Beschwerdegegner am

29.

März 2010, der mit Verfügung vom 8. August 2008 auf

Fr. 1'050'747.- festgesetzte Steuerkraftausgleich 2008 werde um

Fr. 483'613.- auf Fr. 567'134.- reduziert, weil sich die gesamte

Finanzlage als gut präsentiere und das konsolidierte Nettovermögen der beiden Gemeinden

gut dem Doppelten des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008

entspreche.

3.

3.1

Es ist

unbestritten, dass die Haushaltführung der Beschwerdeführerin ordnungs- und

planmässig erfolgte.

3.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, es sei für die Frage der Verwendbarkeit der

Beiträge im Sinn von § 12 FAG nicht massgebend, ob die Beiträge im Rahmen

der Laufenden Rechnung des Beitragsjahrs verwendet würden. Vielmehr seien auch

künftige Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Sie hätte die Beiträge im

nachfolgenden Jahr denn auch verwenden können, weshalb die Kürzung zu Unrecht

erfolgt sei. Ihren Standpunkt begründet die Beschwerdeführerin folgendermassen:

3.2.1

Zunächst müsste im Rahmen der grammatikalischen Auslegung, wenn wie nach Ansicht

der Vor­instanz nur das Beitragsjahr für die Verwendungsmöglichkeit relevant

wäre, der Wortlaut von § 12 FAG "nicht verwendet hat" anstelle

"nicht verwenden kann" lauten. Die Beurteilung der

Verwendungsmöglichkeiten habe daher nicht nur rückblickend zu erfolgen,

vielmehr seien auch künftige Verwendungsmöglichkeiten (Bildung weiterer Reserven)

zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber hätte § 12 Abs. 1 FAG viel

präziser formulieren können, hätte er einzig auf das Beitragsjahr abstellen

wollen.

3.2.2

Gleiches ergebe sich aus der systematischen Auslegung: So prüften die

Bezirksräte, auf welche § 12 Abs. 2 FAG verweise, die Ordnungs- und

Plangemässheit der Haushaltführung, nicht jedoch, ob die Gemeinden die Beiträge

aus dem Steuerkraftausgleich verwendet hätten. Die zuständige Direktion dürfe

sich daher bei ihrem Entscheid nicht auf Vorarbeiten des Bezirksrats abstützen,

sondern müsse ihren Entscheid selbst fällen. Es ergebe sich aber bei der

Lektüre von § 12 FAG in keiner Weise, dass die Direktion bei der Beurteilung

der Frage, ob eine Kürzung wegen Nichtverwendung in Betracht zu ziehen sei, –

wie der Bezirksrat – nur das vergangene Rechnungsjahr, nicht aber künftige

Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen habe. Indem der Beschwerdegegner

Letztere vollständig und systematisch ausklammere, schränke er sein Ermessen

von vornherein ein, was eine Ermessensunterschreitung darstelle.

3.2.3

Dass künftige Entwicklungen nicht ausser Acht gelassen werden dürften,

ergebe sich auch aus den Erwägungen der Vor­instanz, wonach eine

Beitragskürzung im Regelfall nicht im maximal möglichen Umfang (gesamter Ertragsüberschuss)

erfolgen solle, sondern den Gemeinden ein Teil zur Bildung von Eigenkapital zu

belassen sei. Offenbar würden somit bei der Frage des Kürzungsumfangs

zukünftige Verwendungsmöglichkeiten durchaus berücksichtigt. Aus dem

Gesetzeswortlaut ergebe sich allerdings nicht, dass bei Beurteilung der Frage

des Kürzungserfordernisses anderes gelten solle als bezüglich jener des

Kürzungsumfangs und zukünftige Verwendungsmöglichkeiten der Gemeinden nicht

berücksichtigt werden sollten.

3.2.4

Im Rahmen der historischen Auslegung ergebe sich schon aus der durch den

Regierungsrat vorgeschlagenen Formulierung "nicht mehr […] verwenden

kann", dass auch in der Zukunft liegende Verwendungsmöglichkeiten mit zu

berücksichtigen seien. Umso mehr müsse dies für die noch offenere Formulierung

des Kantonsrats gelten.

3.2.5

Es falle sodann auf, dass die Vor­instanz es unterlassen habe, auch eine

geltungszeitliche Auslegung vorzunehmen. Im neuen Finanzausgleich werde

allerdings keine Kürzung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs mehr vorgesehen.

Das Gemeindeamt habe erwogen, es sei bekannt, dass das heutige

Finanzausgleichssystem Mängel aufweise und teilweise falsche Anreize setze.

Somit sei zu berücksichtigen, dass die Kürzung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs

nicht mehr als ideal betrachtet werde. Selbst wenn gestützt auf die aktuelle

Gesetzgebung eine Kürzung möglich sei, sollte nach zeitgemässem Verständnis

eine solche nur sehr zurückhaltend vorgenommen werden. Daher sollten auch

zukünftige Verwendungsmöglichkeiten berücksichtigt werden.

3.2.6

Der Ausgleichsfond diene nach § 9 Abs. 1 FAG der Stärkung der

Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Beiträge der finanzstarken

Gemeinden. Eine Kürzung nach § 12 Abs. 1 FAG habe daher erst dann zu

erfolgen, wenn die betreffende Gemeinde nicht mehr als finanzschwach

einzustufen sei. Auch nach der Zweckvorstellung des Finanzausgleichsgesetzes

könne es nicht ausreichen, die Finanzschwäche einer Gemeinde punktuell zu beseitigen;

vielmehr sei die Finanzschwäche mittelfristig und somit nachhaltig zu beseitigen.

Auch deshalb seien zukünftige Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Die

Solidarität der ablieferungspflichtigen Gemeinden ende nicht mit der Finanzierung

des für das jeweilige Beitragsjahr Notwendigen, sondern erst, wenn die

beitragsberechtigten Gemeinden auch mittelfristig nicht mehr auf Beiträge aus

dem Steuerkraftausgleich angewiesen seien und somit nicht mehr als

finanzschwach zu gelten hätten. Auch die Vor­instanz anerkenne, dass ein langfristiger

Ausgleich der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden gerade dadurch

erreicht werde, dass die beitragsberechtigten Gemeinden mittels eines

allfälligen Ertragsüberschusses Eigenkapital bilden könnten. Die nicht volle Kürzung

der Beiträge diene dazu, dass eine Gemeinde langfristig nicht mehr auf Beiträge

des Finanzausgleichs angewiesen sei. Auch hier sei nicht nachvollziehbar, wieso

bei der Frage des Kürzungserfordernisses zukünftige Verwendungsmöglichkeiten

der Gemeinden nicht berücksichtigt werden sollten.

3.2.7

Auch bei der Frage des Kürzungserfordernisses, und nicht nur bei der Frage

des Kürzungsumfangs, komme den Behörden ein erheblicher Ermessensspielraum zu.

Es liege eine Ermessensunterschreitung vor, wenn die Behörde irrtümlich davon

ausgehe, dass eine Kürzung in jedem Fall vorzunehmen sei, wenn die Beiträge im

abgeschlossenen Beitragsjahr nicht verwendet worden seien. Daher sei die Sache

an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit dieser sein Ermessen betätige;

jedoch könne darauf verzichtet werden, da es offensichtlich sei, dass die

Beschwerdeführerin die Beiträge mittelfristig hätte verwenden können: So habe

die Beschwerdeführerin für das Jahr 2009 einen auch im Nachhinein nicht

gekürzten Steuerkraftausgleichsbeitrag von Fr. 1'764'156.- erhalten, woraus

sich zum einen ergebe, dass der Beschwerdegegner zum Schluss gelangt sei, die Beschwerdeführerin

habe diesen Beitrag verwenden können, aber zum andern auch, dass sie den

bereits im Beitragsjahr 2008 ausgerichteten Beitrag im Jahr 2009 hätte verwenden

können. Sodann habe die Beschwerdeführerin verschiedene im Voranschlag genannte

Investitionen im Jahr 2008 nicht ausgeführt und mit Beschluss verschoben, etwa

die Erweiterung der Bibliothek (Fr. 50'000.-), die Sanierung der

Bushaltestellen (Fr. 50'000.-) und zweier Strassen (zusammen

Fr. 175'000.-), den Bau einer Sportanlage (Fr. 150'000.-) sowie einer

Hochwassersicherheit (Fr. 48'400.-), insgesamt also Fr. 473'400.-.

Der im Voranschlag eingestellte Betrag von Fr. 2'978'000.- sei mit

Fr. 1'470'939.85 deutlich unterschritten worden, weshalb auch die

Abschreibungen auf Grund der geringeren Nettoinvestitionen um rund

Fr. 82'000.- geringer ausgefallen seien als erwartet. Seit vielen Jahren

plane die Beschwerdeführerin sodann den Bau einer Mehrzweckhalle zu rund

Fr. 10 Mio., was immer wieder habe hinausgeschoben werden müssen, und auch

eine Innensanierung einer Mehrzweckhalle in der Höhe von Fr. 290'000.-

durch die Primarschulgemeinde sei verschoben worden. Bei Vornahme aller

erforderlichen Investitionen wären im Jahr 2008 somit zusätzliche Kosten in der

Höhe von Fr. 10'763'400.- angefallen. Bei einer Abschreibung von 10 %

wäre damit die Laufende Rechnung 2008 mit Fr. 1'076'340.- belastet worden

und hätte ein Defizit von Fr. 109'114.- resultiert. Die Beschwerdeführerin

wäre damit ohne weiteres in der Lage gewesen, die im Beitragsjahr 2008 nicht

verwendeten Beiträge aus dem Steuerkraftausgleich in den Folgejahren zu

verwenden (siehe zu den Eventualstandpunkten hinten 4 f.).

3.3

Es ist zu

prüfen, ob die Verfügung des Beschwerdegegners vom 29. März 2010 § 12

FAG widerspricht. Nicht zu prüfen ist demgegenüber, ob die im Orientierungsschreiben

vom 20. Juni 2000 festgehaltene Praxis sich abstrakt (in sämtlichen möglichen

Fällen) als rechtsbeständig erweist.

3.3.1

Ab wann eine Gemeinde die Beiträge bei ordnungs- und plangemässer

Haushaltführung nicht mehr verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG), bedarf

der Konkretisierung, denn es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff.

Eine solche Konkretisierung erfolgt durch die Praxis des Beschwerdegegners,

welche er im Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 festgehalten hat

(vorn 2.3)

3.3.2

Bei der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist unter Umständen eine

gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz angezeigt,

allerdings nicht zwingend, weil jeder Rechtsbegriff grundsätzlich

auslegungsbedürftig erscheint. Ein solcher behördlicher Beurteilungsspielraum

gegenüber der gerichtlichen Überprüfung ist nur dann anzunehmen, wenn die

begriffliche Offenheit gerade auf einem Bedarf an behördlichem

Handlungsspielraum beruht, etwa weil besondere, namentlich technische oder

örtliche Gegebenheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich der Beschwerdegegner

besser auskennt als das Verwaltungsgericht. Geht es jedoch um die Festlegung

der begrifflichen Grenzen, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung des Gerichts in

der Regel nicht (BGE 119 Ib 33 E. 3b; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009,

§ 26 N. 29 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gal­len 2010,

Rz. 446c f.).

3.3.3

Ursprünglich war im Entwurf des kantonsrätlichen Gegenvorschlags zur

Volksinitiative für den Ausgleich der Steuerbelastung in den Gemeinden des

Kantons Zürich (Steuerharmonisierung; vgl. ABl 1978, 1384 ff.)

von 1976 (ABl 1978, 1391 ff.) eine Kürzung in jenen Fällen explizit

vorgesehen, wenn die Gemeinde offensichtlich einen unvertretbaren Aufwand

treibt oder ihre Einnahmenquellen unzureichend ausschöpft (lit. a), soweit

sie eine Äufnung von Reserven bewirken, welche eine im Rahmen der Investitions-

und Finanzplanung notwendige Vorfinanzierung überschreitet (lit. b) oder

wenn die Finanzlage der Gemeinde den Beitrag offensichtlich nicht mehr oder nur

teilweise erfordert (lit. c; ABl 1978, 1393 f.), bevor diese

Formulierung durch die Kommission geändert wurde. Ob die Änderung bloss

erfolgte, um der Vielgestaltigkeit möglicher Sachverhalte, welche vom Gesetzgeber

nicht überblickt werden können, gerecht zu werden, oder in der Absicht, den

Behörden eine gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefugnis einzuräumen,

lässt sich nicht feststellen. Ein Grund für einen besonderen, gerichtlich nicht

überprüfbaren Handlungsspielraum der Verwaltungsbehörde liesse sich zwar darin

erblicken, dass der rechtsanwendenden Behörde ein Spielraum zustehen soll, um

sicherzustellen, dass die Ziele des Steuerkraftausgleichs auch langfristig

erreicht werden, weshalb das Gericht hier nicht einschreiten dürfte. Diese

Zielsetzung ergibt sich jedoch nicht in klarer Weise. Die Auslegung des

unbestimmten Rechtsbegriffs muss daher umfassend überprüft werden (vgl. zur

Entstehungsgeschichte des § 12 FAG VGr, 24. August 2011,

VB. 2011.00220, E. 3.2.1 ff.).

3.3.4

Angebracht ist jedoch richterliche Zurückhaltung im Rahmen der Würdigung

tatsächlicher Verhältnisse, soweit Umstände – wie die wirtschaftlichen

Verhältnisse der Gemeinden im Vergleich zueinander – massgeblich sind, hinsichtlich

deren der Beschwerdegegner über einen besseren Gesamtüberblick und damit über

eine grössere Vergleichsbasis verfügt als das Verwaltungsgericht, welchem ja

nur einzelne Fälle zum Entscheid vorgelegt werden (BGE 119 Ib 33 E. 3a).

Solches ist hinsichtlich der Frage, ab wann sich Steuerkraftzuschüsse nicht

mehr sinnvoll verwenden lassen, und ob solches mit einer gewissen Höhe des

Nettovermögens in Zusammenhang steht, allerdings gegeben.

3.3.5

Schliesslich steht es bei Erfüllung des vorausgesetzten Tatbestands

entsprechend § 12 Abs. 1 FAG ohne weiteres im Ermessen des Beschwerdegegners,

über die angemessene Höhe einer Kürzung zu befinden. Diesbezüglich darf das

Verwaltungsgericht die angefochtene Verfügung nur auf Ermessensüber-,

-unterschreiten oder -missbrauch hin prüfen (vgl. § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 50 N. 70 ff.).

3.4

Wie aus

dem Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 hervorgeht, ist der Beschwerdegegner

offenbar der Auffassung, eine Gemeinde könne im Sinn von § 12 Abs. 1

FAG die Beiträge aus dem Finanzkraftausgleich bei ordnungs- und plangemässer

Haushaltführung nicht verwenden, wenn (nebst anderem) die Gemeinde zur Erfüllung

ihrer Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge und die gesamte Finanzlage

der Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, was wiederum dann gegeben sei,

wenn das konsolidierte Nettovermögen (inklusive Anteile an Kreisgemeinden, ohne

Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) über 200 % des Mittels der

berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre betrage, und

zwar bei 201–250 % im Umfang von 50 % der Ertragsüberschüsse, bei

251–300 % im Umfang von deren 75 % und bei über 301 % von deren

100.

%.

Diese Praxis wandte der Beschwerdegegner auch vorliegend

an. Er stützte sich zudem darauf, dass es nicht dem Sinn und Zweck des

horizontalen Finanzausgleichs entspreche, wenn Steuerkraftausgleichsanteile bei

einer so guten Finanzlage der Äufnung von Eigenkapital dienten, zumal diese

Beiträge durch Ablieferungen anderer Gemeinden finanziert werden müssten. Die

Vor­instanz weist darauf hin, es sei den beitragspflichtigen Gemeinden nicht

zuzumuten, mehr als das für das jeweilige Beitragsjahr Notwendige zu finanzieren.

Die Solidarität würde allzu sehr strapaziert. Zwar erscheine es sinnvoll, bis

zu einem gewissen Grad Eigenkapital zu bilden, denn es gehe um einen langfristigen

Ausgleich, was dafür spreche, einen Ertragsüberschuss nicht gänzlich zu kürzen.

Daher gelte es eine Interessenabwägung vorzunehmen. Nur wenn die Finanzlage

einer Gemeinde gut sei, weil sie etwa ein hohes Nettovermögen habe, sei eine

Kürzung im vollen Umfang eines allfälligen Ertragsüberschusses angezeigt; in

anderen Fällen könne die Äufnung von Eigenkapital sinnvoll sein. Zwar werde

dann der Ausweis von Ertragsüberschuss unattraktiv; diese Folge sei jedoch

vertretbar, weil der Ertragsüberschuss durch andere Gemeinden finanziert werde.

3.5

Der

Argumentation der Beschwerdeführerin im Hauptstandpunkt lässt sich nicht folgen:

3.5.1

Der Einbezug künftiger Verwendungsmöglichkeiten erfolgt nämlich im Rahmen

der bestehenden beschwerdegegnerischen Praxis bereits, und zwar auch

hinsichtlich des Kürzungserfordernisses: So kürzt der Beschwerdegegner Beiträge

erst ab einem konsolidierten Nettovermögen von über 200 % des Mittels der

berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre. Nur wenn eine

Gemeinde demnach derart viel Nettovermögen (im Wesentlichen Finanzvermögen

abzüglich Fremdkapital) aufweist, geht der Beschwerdegegner davon aus, dass die

Gemeinde den Steuerkraftausgleichsbeitrag nicht verwenden kann. Solange eine

Gemeinde diesen Wert nicht überschreitet, erfüllt sie nach beschwerdegegnerischer

Praxis das Kürzungserfordernis nicht, wobei es ja stets einzig um die zukünftigen

Verwendungsmöglichkeiten geht, weil die Rückzahlung ohnehin nur im Fall von

Ertragsüberschüssen, also gerade nur bei im Beitragsjahr gerade nicht

verwendeten Beiträgen, erfolgt. Insofern das Kürzungserfordernis von der Höhe

des Nettovermögens abhängig ist, werden auch diesbezüglich ohne weiteres die

künftigen Verwendungsmöglichkeiten berücksichtigt.

3.5.2

Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob es angeht, die zukünftigen

Verwendungsmöglichkeiten in derart pauschaler Form zu berücksichtigen, dass man

der Gemeinde Beiträge belässt, bis sie die besagte Grenze von 200 %

überschreitet, oder ob man nicht vielmehr auf einen nachzuweisenden konkreten

künftigen Bedarf abstellen müsste, mithin eine jede Gemeinde – statt ohne

weiteres die Beiträge bis zum Erreichen der 200%-Grenze zu behalten – sämtliche

künftige Verwendungsmöglichkeiten einzeln darzulegen und die Projekte

(Bauarbeiten, Bibliothekserweiterungen, Mehrzweckhallen) zu benennen und vor

allem zu beziffern hätte. Ein Schematismus erscheint allerdings zur Vereinfachung

zulässig, da sich andernfalls eine immenser Aufwand ergäbe, zumal es den einzelnen

Projekten an der Verbindlichkeit fehlte. Es erscheint demnach nicht

rechtswidrig, schematisch eine Grenze zu bestimmen, anstatt die einzelnen

Nachweise des Bedarfs zu verlangen, zumal dies der Objektivität der

Vergleichsmassstäbe dient und verhindert, dass auf Begehren der betroffenen

Gemeinden ungewisse künftige Verwendungsmöglichkeiten berücksichtigt würden,

wodurch diese den Umfang einer Kürzung selbst steuern könnten.

3.5.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Solidarität der

ablieferungspflichtigen Gemeinden ende nicht mit der Finanzierung des für das

jeweilige Beitragsjahr Notwendigen, sondern erst, wenn die beitragsberechtigten

Gemeinden auch mittel- beziehungsweise langfristig nicht mehr auf Beiträge

angewiesen seien. Da sich der Steuerkraftausgleichsbeitrag allerdings nach den

Kriterien Steuerkraft und Einwohner berechnet, könnte sich die durch die Beschwerdeführerin

skizzierte Nichtangewiesenheit im Wesentlichen (eine Ausnahme wäre, wenn die

Beeinflussung der beiden genannten Kriterien durch die erhaltenen Beiträge

erreicht werden könnte) höchstens darin äussern, dass die betroffene Gemeinde

stets den Gesamtbeitrag zurückzuzahlen hätte (da der Bedarf beim Steuerkraftausgleich

erst im Rahmen der Kürzung relevant wird). Da allerdings der

Beurteilungshorizont (der zukünftigen, zu berücksichtigenden

Verwendungsmöglichkeiten, welche der Beschwerdegegner mit den pauschalen

200.

% bemisst) mit jeder neuen Beurteilung mitgeht, sich bei jährlicher

Kadenz der Beurteilung mithin ebenfalls jeweils um ein Jahr in die Zukunft verschiebt,

ergibt sich bei Festlegung welcher Grenze auch immer – selbst bei einer solchen

von 500 % oder 1'000 % oder noch mehr –, dass angesichts erfolgter Veränderungen

die Grenze stets wieder unterschritten werden könnte. Setzt der

Beschwerdegegner etwa die Grenze neu auf 500 % fest, ändert sich an diesem

Mechanismus nichts: Auch dann ist nicht gesichert, dass die Gemeinde im

darauffolgenden Jahr nicht wieder Beiträge behalten könnte. Aufgrund des

Mitgehens des Beurteilungshorizonts erscheint es daher entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin nicht unlogisch, im ersten Jahr die Beiträge zu kürzen, da

sie nicht verwendet werden könnten, und sie im Folgejahr nicht zu kürzen.

Dieser Effekt ergäbe sich zudem selbst bei einer konkreten Berechnung anstelle

der Verwendung einer pauschalen Grenze von 200 %. Anders stellte sich die

Lage hinsichtlich des Mitgehens des Beurteilungshorizontes einzig dar, wenn gar

keine Grenzen mehr gesetzt würden (oder sich die Grenze fortlaufend erhöhte),

weshalb sich auch keine Mitverschiebung der Beurteilungsperiode ergäbe, jedoch

ist der Beschwerdegegner nach § 12 Abs. 1 FAG von Gesetzes wegen

verpflichtet, überhaupt ein Grenze zu setzen, wobei er die Interessen der beitragspflichtigen

Gemeinden zu berücksichtigen hat.

3.5.4

Es erscheint schwierig zu bestimmen, bis zu welcher Grenze es angehen

könnte, dass eine – hypothetisch – reiche Gemeinde mit tiefer relativer

Steuerkraft weiter auf Kosten der Beitragsgemeinden Eigenkapital bilde. Die

Festsetzung der Grenze von 200 % erscheint jedenfalls nicht

rechtsverletzend.

3.5.5

Soweit der Beschwerdegegner sodann die Beurteilung in jährlicher Kadenz vornimmt,

ist dies durch § 12 Abs. 2 FAG gedeckt.

3.5.6

Nichts lässt sich daraus ableiten, dass im neuen Finanzausgleich eine

Kürzung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs nicht mehr vorgesehen sei, da

im neuen Finanzausgleichssystem auch das Instrument des Steuerkraftausgleichs

nicht mehr vorgesehen ist.

4.

4.1

Als Eventualstandpunkt 1

macht die Beschwerdeführerin geltend, selbst wenn künftige Verwendungsmöglichkeiten

nicht berücksichtigt werden müssten, hätten bei der Feststellung des für

die Beitragskürzung massgebenden Ertrags die ausserordentlichen Erträge der

Beschwerdeführerin vom bereinigten konsolidierten Ertragsüberschuss in Abzug

gebracht werden müssen. Es wären als ausserordentliche Erträge im Jahr 2008

einerseits Grundstückgewinnsteuern, welche Fr. 2.54 Mio. betragen hätten,

und andererseits ein Gewinn von Fr. 1.41 Mio. aus dem Verkauf von

Grundstücken abzuziehen gewesen. Solchenfalls resultiere ein Defizit von knapp

Fr. 3 Mio. weshalb eine Kürzung unzulässig sei.

4.2

Es mag im

Einzelfall problematisch erscheinen, wenn der Gewinn aus dem Verkauf von

Grundstücken – obwohl weniger Grundstücke verkauft wurden als vorgesehen – im

Ergebnis (anteilig) in den Ausgleichsfond eingespeist werden muss. Mit Recht

weist die Vor­instanz jedoch darauf hin, dass hierin kein Verstoss gegen

übergeordnetes Recht liegt. Auch erschiene es nicht handhabbar, im Rahmen der

Kürzung sämtliche hiermit vergleichbaren Gewinne bei der Berechnung zu

berücksichtigen. Die Gründe eines guten Rechnungsergebnisses sind daher nicht

massgeblich. Zudem darf angesichts der Interessen der beitragsverpflichteten

Gemeinden sowie aufgrund von § 12 Abs. 1 FAG nicht gänzlich auf eine

Kürzung verzichtet werden. Zwar weist das geltende Finanzausgleichssystem im Einzelfall

teilweise Unzulänglichkeiten auf, jedoch sind diese bis zum Inkrafttreten des

neuen Systems hinzunehmen, zumal sich solche Probleme bloss bei Gemeinden mit

ohnehin hohem Nettovermögen stellen und der Beschwerdegegner die Beiträge aus

dem Finanzausgleich höchstens im Rahmen eines Ertragsüberschusses abschöpft,

nicht jedoch etwa im Fall eines Aufwandüberschusses, selbst wenn das Nettovermögen

über der 200%-Grenze liegen sollte.

5.

5.1

Als

Eventualstandpunkt 2 bringt die Beschwerdeführerin vor, es sei bei der

Feststellung des massgebenden konsolidierten Nettovermögens die Eigenleistung

(Steuerprozente, welche über das Kantonsmittel bezogen werden) der Gemeinde in

Abzug zu bringen. Dann ergebe sich, dass die Kürzung zu Unrecht erfolgt sei.

Die Beschwerdeführerin begründet dies damit, dass nach

beschwerdegegnerischer Praxis die Eigenleistung auch vom konsolidierten Rechnungsergebnis

abzuziehen ist. Im Gegensatz hierzu seien die Erträge aus Eigenleistung (aus

jenen drei Steuerprozente) jedoch im durch den Beschwerdegegner errechneten

konsolidierten Nettovermögen in der Höhe von Fr. 286'853.- enthalten –

obwohl gerade diese Steuerprozente der beitragsberechtigten Gemeinde nicht zum

Nachteil gelangen sollten. Logischerweise müssten diese Erträge aus

Eigenleistung in der Höhe von Fr. 286'853.- jedoch auch beim

konsolidierten Nettovermögen von Fr. 23'354'531.- in Abzug gebracht

werden, womit das massgebende Nettovermögen nur noch 199.8 % der

berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008 betrage und sich eine

Beitragskürzung als unzulässig erweise.

5.2

Sofern das

Vorgebrachte nicht bloss die Angemessenheit betreffen sollte, legt die Vor­instanz

überzeugend dar, dass die Berücksichtigung der Eigenleistung bei der Bestimmung

des massgeblichen Ertragsüberschusses leicht falle und einfach durchführbar

sei, jedoch der Aufwand unverhältnismässig werde, wenn zu bestimmen sei, ob und

in welchem Umfang Eigenleistungen (nicht nur des laufenden Jahrs) zur Bildung des

(heutigen) Nettovermögens beigetragen hätten, zumal auch für das laufende Jahr

die Eigenleistung nicht gänzlich, sondern bloss anteilig im Verhältnis zu den

Gesamteinnahmen vom Nettovermögen abgezogen werden dürfte. Insbesondere kann

nicht massgeb­lich sein, ob die Eigenmittel nicht mit dem Zweck der

Ausgabenbestreitung, sondern einzig zur Äufnung des Nettovermögens erhoben

worden sein sollen. Die Nichtberücksichtigung der Eigenleistung ist demnach nicht

rechtsverletzend.

6.

Die Beschwerdeführerin erwähnt schliesslich, dem

Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 komme keine Gesetzesqualität zu,

und als Grundlage für die konkrete Beitragskürzung sei es nicht genügend.

Soweit damit überhaupt ein Verstoss gegen das Legalitätsprinzip geltend gemacht

werden will, lässt sich auf die Erwägung der Vor­instanz verweisen (ferner VGr,

24.

August 2011, VB.2011.00220, E. 5)

7.

7.1

Die

Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.

7.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 14'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 14'680.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,

beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …