Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00220

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2011.00220

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. August 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Philip Conradin.

In Sachen

Gemeinde Hausen am Albis,

vertreten durch den

Gemeinderat Hausen am Albis,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons

Zürich,

Abteilung Gemeindefinanzen,

Beschwerdegegner,

betreffend Steuerkraftausgleich

2008,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 8. August 2008 sicherte das

Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Hausen am Albis für das Jahr 2008

einen Steuerkraftzuschuss in der Höhe von Fr. 1'419'033.- zu unter dem

Vorbehalt einer Kürzung nach § 12 des Finanzausgleichsgesetzes vom

11. September 1966 (FAG, LS 132.1), wobei die Auszahlung bis zum

31. Oktober 2008 veranlasst werde und an die politische Gemeinde erfolge.

Am 7. Januar 2010 informierte das Gemeindeamt den

Gemeinderat Hausen am Albis, es habe sich nach Prüfung der Jahresrechnungen

2008 ergeben, dass sich die Anteile der politischen Gemeinde und der

Primarschulgemeinde Hausen am Albis am Steuerkraftausgleich nicht mehr in

vollem Umfang als notwendig erwiesen und eine Kürzung (gemäss in einem

Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 mitgeteilten Kriterien) unumgänglich

sei: Die Jahresrechnungen 2008 der beiden Gemeinden wiesen einen konsolidierten

Ertragsüberschuss von Fr. 640'592.- aus, die Finanzlage präsentiere sich als

gut und das konsolidierte Nettovermögen (unter anteiligem Einschluss desjenigen

der zugehörigen Oberstufenschulgemeinde) entspreche mehr als dem Dreifachen des

Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008.

Nachdem die Gemeinde Hausen am Albis am 3. Februar 2010

hierzu Stellung genommen hatte, verfügte das Gemeindeamt am 29. März 2010

eine Kürzung des Steuerkraftausgleichs um Fr. 640'592.- auf

Fr. 778'441.-.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die Gemeinde Hausen am Albis am

20.

April 2010 Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern, welcher

mit Verfügung vom 25. Februar 2011 abgewiesen wurde (Dispositiv-Ziff. I).

III.

Die Gemeinde Hausen am Albis liess am 4. April 2011

Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolge Dispositiv-Ziff. I der Verfügung vom 25. Februar 2011

aufzuheben und den mit Verfügung vom 8. August 2008 auf

Fr. 1'419'033.- festgesetzten Steuerkraftausgleich 2008 beizubehalten und

nicht um Fr. 640'592.- auf Fr. 778'441.- herabzusetzen.

Es beantragten die Justizdirektion mit Vernehmlassung vom

19.

Mai 2011 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom 20. Mai

2011.

die Abweisung der Beschwerde. Am 1. Juni 2011 schliesslich äusserte

sich die Gemeinde Hausen am Albis zur Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen unter anderem betreffend den

Finanzausgleich zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit § 19

Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur

Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere

bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Das

Verwaltungsgericht bejaht gestützt hierauf die Legitimation von Gemeinden zur

Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr,

4.

März 2009, VB.2008.00545, E. 1.2 letzter Absatz –

23.

März 2011, VB.2010.00383, E. 1.3 – 23. März 2011,

VB.2010.00415, E. 1.3).

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach

Art. 127 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101) stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Der

Finanzausgleich ermöglicht den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben

und sorgt dafür, dass die Gemeinde­steuerfüsse nicht erheblich voneinander

abweichen (Art. 127 Abs. 2 KV). Das Finanzausgleichsgesetz unterscheidet

dabei zwischen Steuerkraftausgleich (§§ 9 ff. FAG), Investitionsbeiträgen

(§§ 19 ff. FAG) sowie Steuerfussausgleich (§§ 26 ff. FAG; vgl. ABl 1978,

1401). Ebenfalls dem Finanzausgleich dienen die im Staatsbeitragsgesetz vom

1.

April 1990 (LS 132.2) vorgesehenen Instrumente (vgl. Kathrin

Agosti/Andreas Müller, Investitionsbeiträge nach zürcherischem

Finanzausgleichsgesetz: Instrument des (direkten) Finanzausgleichs oder

Staatsbeitrag?, AJP 2006, S. 949 ff., 950 ff.).

Der Steuerkraftausgleich dient der Stärkung der

Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Beiträge der finanzstarken

Gemeinden (§ 9 Abs. 1 FAG; vgl. zur Zielsetzung eines

Steuerkraftausgleichs im Allgemeinen Hans-Christoph Kesselring,

Gestaltungskriterien des kommunalen Steuerkraft- und Bedarfsausgleichs, ZBl

82/1981, S. 241 ff., 245 ff.). Beiträge erhalten Gemeinden mit

einer relativen Steuerkraft unter dem Kantonsmittel. Ihr Steuerfuss muss allerdings

mindestens dem Kantonsdurchschnitt entsprechen (§ 10 FAG). Die Höhe

des zu gewährenden Beitrags wird entsprechend im Wesentlichen anhand der

relativen Steuerkraft sowie der Einwohnerzahl berechnet, somit anhand von

objektiven, nicht manipulierbaren Eigenschaften (ABl 1978, 1416; Prot. KR

1975–79, S. 11820 und 12456; § 11 FAG; §§ 1 ff. der

Verordnung zum Finanzausgleichsgesetz vom 29. No­vember 1978 [LS 132.11]).

Erst auf den nachfolgenden Stufen (Investitionsfonds und Steuerfussausgleich)

werden (zu Steuerkraft, Einwohnerzahl und Steuerfuss) zusätzliche Kriterien

herbeigezogen, welche vorwiegend auf den Bedarf abstellen und einen diesbezüglichen

Ausgleich herbeiführen sollen (ABl 1978, 1417; vgl. Kesselring,

S. 247, wonach der [alleinige] Steuerkraftausgleich in der strengen Form

im Allgemeinen unbefriedigende Ergebnisse bringt).

2.2

Die

Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden indessen gemäss § 12 FAG

gekürzt, wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer

Haushaltführung nicht verwenden kann (Abs. 1); (nur) in diese Sinn

bestimmt sich im Ergebnis auch die Höhe des Beitrags aus dem

Steuerkraftausgleichs teils anhand von Elementen des Bedarfs. Diese Kürzung

erfolgt nachträglich im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch die

Bezirksräte durch die für das Gemeindewesen zuständige Direktion (Abs. 2).

2.3

Die

Kürzungsvoraussetzung, dass die Gemeinde die Beiträge bei ordnungs- und plangemässer

Haushaltführung nicht verwenden könne, hat der Beschwerdegegner in einem

Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 konkretisiert und festgehalten, diese

sei erfüllt, wenn die Gemeinde entweder gegen die Regeln der ordnungs- und

plangemässen Haushalt- und Rechnungsführung verstosse oder zur Erfüllung ihrer

Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge und die gesamte Finanzlage der

Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, wobei letztere Kürzungsvoraussetzung

dann gegeben sei, wenn das konsolidierte Nettovermögen (inklusive Anteile an

Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) über

200.

% des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten

drei Jahre betrage. Bei 201–250 % erfolge die Kürzung im Umfang von

50.

% der Ertragsüberschüsse, bei 251–300 % im Umfang von deren

75.

% und bei über 301 % im Umfang von deren 100 %.

2.4

In

Anwendung der genannten Kriterien verfügte der Beschwerdegegner am

29.

März 2010, der mit Verfügung vom 8. August 2008 auf

Fr. 1'419'033.- festgesetzte Steuerkraftausgleich 2008 werde um

Fr. 640'592.- auf Fr. 778'441.- reduziert, weil sich die gesamte

Finanzlage als gut präsentiere und das konsolidierte Nettovermögen der beiden Gemeinden

mehr als dem Dreifachen des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft

2006/2008 entspreche.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es lägen keine Hinweise auf Verstösse

gegen das gesetzlich "vorgeschriebene Finanzgebaren" vor. Es ist

allerdings unbestritten, dass die Haushaltführung der Beschwerdeführerin

ordnungs- und planmässig erfolgte.

3.2

Die

Beschwerdeführerin rügt sodann, der Beschwerdegegner habe mit der Verfügung vom

29.

März 2010 den durch § 12 FAG gesetzten Rahmen nicht eingehalten

und den Grundsatz der Gesetzmässigkeit staatlichen Handelns verletzt. Dass bei

Vorhandensein genügend eigener Mittel und bei Vorliegen einer gesamthaft guten

Finanzlage der Gemeinde der Beitrag aus dem Finanzkraftausgleich gekürzt werde,

sei durch die gesetzliche Grundlage in § 12 FAG nicht nur nicht gedeckt,

sondern stehe sogar im Gegensatz dazu, denn die Beschwerdeführerin sei ja im Rahmen

der ordnungs- und plangemässen Haushaltführung zu einer antizyklischen

Finanzpolitik verpflichtet, was bei guter Finanzlage die Äufnung von

Eigenkapital verlange, um in schlechten Zeiten hierauf zurückzugreifen. Bonität

stelle ein finanzpolitisch legitimes Ziel dar.

3.3

Es ist zu

prüfen, ob die Verfügung des Beschwerdegegners vom 29. März 2010 § 12

FAG widerspricht (im Folgenden) und ob sie hierin überhaupt eine genügende

gesetzliche Grundlage finden kann (hinten 5). Nicht zu prüfen ist

demgegenüber, ob die im Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000

festgehaltene Praxis sich abstrakt (in sämtlichen möglichen Fällen) als rechtsbeständig

erweist.

3.3.1

Die Kürzung von Finanzausgleichsbeiträgen war bereits nach der alten

Fassung des Finanzausgleichsgesetzes – welche noch nicht dem dargestellten

Dreistufenmodell folgte (vgl. a§ 9 ff. FAG; OS 42, 461) –

vorgesehen. Gemäss a§ 23 FAG (OS 42, 465) konnten die Beiträge bei

Überbemessungen gekürzt werden, wenn die Gemeinde infolge des Beitrags unter

die für das Bezugsjahr geltende Berechtigungsgrenze zu liegen kam. Solchenfalls

setzte die zuständige Direktion den Beitrag so weit herab, dass die Gemeinde

ihren Steueransatz mindestens bis zur Berechtigungsgrenze zu erhöhen hatte, um

den Voranschlag auszugleichen, sofern sie nicht auf den Bezug von Finanzausgleichsbeiträgen

verzichtete. Sodann kürzte die zuständige Direktion gemäss a§ 24 Abs. 1

FAG (OS 42,465) die Beiträge, wenn die Gemeinde wiederholt mehr Steuern

bezog, als notwendig war (lit. a), gegen die gesetzlichen Vorschriften

über den Gemeindehaushalt und das Rechnungswesen der Gemeinden verstiess

(lit. b), die durch die Finanzlage und die Steuerbelastung der Gemeinde

gebotene Beschränkung der Ausgaben nicht einhielt (lit. c) und durch

Steuern Ausgaben deckte, die auf einem anderen Wege bestritten werden konnten

(lit. d); unter den gleichen Voraussetzungen konnte auch bereits Bezahltes

zurückgefordert werden (Abs. 2).

3.3.2

Der Entwurf des kantonsrätlichen Gegenvorschlags zur Volksinitiative für

den Ausgleich der Steuerbelastung in den Gemeinden des Kantons Zürich

(Steuerharmonisierung; vgl. ABl 1978, 1384 ff.) von 1976

(ABl 1978, 1391 ff.; E-FAG) sah erstmals eine Unterteilung in

Steuerkraftausgleich, Investitionsfonds und Steuerfussausgleich vor

(ABl 1978, 1393 ff.). Beiträge des Steuerkraftausgleichs sollten

gemäss § 11 Abs. 1 E-FAG gekürzt werden, wenn die Gemeinde offensichtlich

einen unvertretbaren Aufwand treibt oder ihre Einnahmenquellen unzureichend

ausschöpft (lit. a), soweit sie eine Äufnung von Reserven bewirken, welche

eine im Rahmen der Investitions- und Finanzplanung notwendige Vorfinanzierung

überschreitet (lit. b) oder wenn die Finanzlage der Gemeinde den Beitrag offensichtlich

nicht mehr oder nur teilweise erfordert (lit. c; ABl 1978, 1393 f.).

Der Regierungsrat hielt hierzu – allerdings zum Finanzausgleich im Generellen

und nicht zum Steuerkraftausgleich im Besonderen – fest, wer auf Kosten anderer

lebe, müsse im Prinzip kontrolliert werden, weil sonst erfahrungsgemäss die

Gefahr des Missbrauchs bestehe. Daher schliesse der Finanzausgleich wenigstens

teilweise die Notwendigkeit von Kontrollen und Korrekturmassnahmen in sich, die

einen Eingriff die Gemeindeautonomie darstellten (ABl 1978, 1405 f.).

Spezifisch zum Steuerkraftausgleich hielt er fest, dieser diene der Sicherung

einer beschränkten Finanzausstattung der Gemeinden, bezüglich welcher sie nicht

rechenschaftspflichtig seien, und verfolge das Ziel, eine beträchtliche Zahl

von Finanzausgleichsgemeinden unabhängig zu machen (ABl 1978, 1401). Der

Steuerkraftausgleich stelle einen blossen Basisausgleich auf der untersten

Stufe dar, welcher nur die allergrössten Ungleichheiten auf der Einnahmenseite

annährungsweise ausgleichen wolle; auf den Bedarf werde erst in den

nachfolgenden Stufen (Investitionsbeiträge und Steuerfussausgleich) abgestellt

(siehe dazu allerdings vorn 2.2). Es handle sich bei den Beiträgen des Steuerkraftausgleichs

nicht um zweckgebundene Leistungen. Ihre Verwendung werde nicht kontrolliert.

Bloss offensichtlich sinnlose Zuwendungen sollten nachträglich bei der

Rechnungsprüfung durch die Bezirksräte zurückgefordert werden können. Folge der

Einführung sei, dass mehr als ein Drittel der Gemeinden aus der Kontrolle

entlassen werden könnten (ABl 1978, 1416 f.). § 11 E-FAG

betreffe Fälle, in welchen eine Gemeinde die Ausgleichszahlungen nicht benötige

oder sie nicht mehr zweckmässig verwenden könne. Eine Kürzung müsse dann

möglich sein; es habe allerdings kein Prüfungsverfahren über eine richtige

Verwendung der Beiträge stattzufinden, weil solches dem freiheitlichen System

des Steuerkraftausgleichs widerspreche, dessen Ziel es sei, die Gemeindeautonomie

zu stärken. Deshalb sollten solche Korrekturen erst nachträglich ohne

besondere, zusätzliche Kontrollen im Rahmen der bezirksrätlichen

Rechnungsprüfung erfolgen (ABl 1978, 1428 f.).

3.3.3

Die Kommission beantragte am 9. Januar/8. Februar 1979 indessen

den heute geltenden § 12 FAG mit dem dahin geänderten Wortlaut, dass die

Beiträge gekürzt werden, "wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei

ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann" (ABl

1979, 488). Wie die Vor­instanz zu Recht festhält, findet sich in den

Materialien nichts zur Motivation dieser Änderung. Soweit sie davon ausgeht, es

habe sich bloss um eine redaktionelle Anpassung gehandelt, fehlen allerdings

auch Hinweise, die diese Auffassung stützten. In den Beratungen des Kantonsrats

wurde darauf hingewiesen, dass die Beiträge aus dem Steuerkraftausgleich ohne

spezielle Voraussetzungen und ohne Nachweis einer bestimmten Verwendung

geschuldet würden. Immerhin gebe es jedoch im Nachhinein eine Kontrolle im

Rahmen der Rechnungsprüfung. Wenn dann festgestellt werde, dass die Gemeinde

für diese Gelder keine sinnvolle Verwendung habe, könne der Beitrag nicht nur

gekürzt, sondern auch sistiert werden (Prot. KR 1975–79,

S. 12541; vgl. zu § 12 ferner ebenda S. 12866).

Entsprechend müsse man das Budget – anders als bisher – nicht, bevor es der

Gemeindeversammlung vorgelegt werde, auch noch der Direktion präsentieren,

damit diese kontrolliere, ob das Finanzgebaren mit der Stellung als

Finanzausgleichsgemeinde übereinstimme (Prot. KR 1975–79, S. 12492).

Der Finanzkraftausgleich lasse den Gemeinden Autonomie und führe zu einer

grösseren Selbstverantwortung als nach dem alten System, weshalb die Gemeinden

grössere Anreize zum Sparen hätten (Prot. KR 1975–79, S. 12498; vgl. auch

ebenda, S. 11829).

3.3.4

In der Anordnung der Kantonalen Volksabstimmung vom 2. September 1979

hielt der Regierungsrat zunächst fest, mit dem Steuerkraftausgleich erhielten

die schon bisher finanzausgleichsberechtigten und weitere Gemeinden zunächst

eine Grundausstattung, welche aber noch keine Kontrollpflicht auslöse; eine

gewisse staatliche Kontrolle sei hingegen beim Steuerfussausgleich gerechtfertigt

(ABl 1979, 1233–1235). Im beleuchtenden Bericht hielt der Regierungsrat

fest, im Rahmen des Finanzausgleichs sei die Gemeindeautonomie zu wahren.

Staatliche Kontrollen, welche bisher mit dem Finanzausgleich verbunden zu

werden pflegten, schränkten diese jedoch ein. Daher werde eine Lösung

angestrebt, welche den Gemeinden genügend Mittel zur Verfügung stelle, ohne

dass ihre Verwendung kontrolliert werden müsse (ABl 1979, 1299 f.).

Bezüglich des Beitrags aus dem Steuerkraftausgleich hielt er fest: "Die

Gemeinde kann damit tun, was sie will. Nur wenn ganz eindeutig ist, dass sie

dafür keinen vernünftigen Verwendungszweck hat, muss sie den Betrag oder einen

Teil davon zurückgeben" (ABl 1979, 1301).

3.3.5

Auch gemäss der Literatur sind die Beiträge aus dem Finanzkraftausgleich

nicht zweckgebunden (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des

Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 3312). Indessen

wird darauf hingewiesen, dass der Beitrag des Steuerkraftausgleichs trotz der

relativ klar scheinenden quantitativen Vorgaben als Voraussetzung für eine

Abgeltung keine einfach und genau berechenbare Grösse sei; vielmehr könne erst

im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung einer Gemeinde ausgesagt werden, ob

ihre Steuerkraft für die Erfüllung ihrer Aufgaben tatsächlich ungenügend sei (vgl. auch

vorn 2.2). Der Begriff der vorausgesetzten ordnungs- und plangemässen

Haushaltsführung sei allerdings nicht präzis definiert (vgl. Ursula Mauch,

Finanzausgleich im Kanton Zürich, in: Thomas Dähler/Alfred Kölz/Markus

Notter [Hrsg.], Staatsaufbau und Finanzordnung, Zürich 2000, S. 93 ff.,

98).

3.3.6

Am 15. Mai 2011 hat im Übrigen das Zürcher Stimmvolk dem neuen Finanzausgleichsgesetz

zugestimmt. Dieses wird wesentliche Änderungen mit sich bringen. Der Finanzausgleich

erfolgt neu durch den Ressourcenausgleich, den demografischen, den geografisch-topografischen

und den individuellen Sonderlastenausgleich sowie den Zentrumslastenausgleich.

Diese Palette von Instrumenten soll durch die Gemeinde nicht verursachte

Mehrausgaben ausgleichen. Der neue Ressourcenausgleich erfährt allerdings

anders als der Steuerkraftausgleich und der Steuerfussausgleich keine

nachträgliche Kürzung ausgerichteter Beiträge mehr. Die

Ressourcenausgleichszuschüsse stehen also der Gemeinde in Wahrung ihrer

Finanzautonomie endgültig zur Verfügung. Mit einer erwünschten Reservenbildung

soll verhindert werden, dass gesprochene Mittel des Finanzausgleichs, die von

der Gemeinde im Ausgleichsjahr nicht vollständig aufgebraucht wurden, an den

Kanton zurückerstattet werden müssen. Der Ressourcenausgleich geht vom Gedanken

aus, dass jede Gemeinde über eine Basissteuerkraft verfügen muss, um ihre

Aufgaben zu erfüllen (ABl 2009, 263). Das sei eine finanzielle

Mindestausstattung, über welche die Gemeinden ohne Zweckbindung und ohne

nachträgliche Rückforderung seitens des Kantons autonom verfügen könnten

(ABl 2009, 278). Bereits eine Initiative hatte zuvor den "Ersatz des

volatilen, unberechenbaren Steuerkraftausgleichs" durch einen besser

planbaren Ressourcenausgleich gefordert (ABl 2009, 262).

3.3.7

Ähnliches gilt bezüglich des neuen Finanzausgleichs des Bundes: Aufgrund

des Grundsatzes der Trennung von Anreiz und Ausgleich wurden auch diese

Transferzahlungen zweckfrei ausgestaltet, um die ohnehin bewirkte finanzielle

Abhängigkeit nicht noch zu verstärken und die Finanzautonomie zu wahren,

während nach dem alten, auf Subventionen und Beiträgen basierenden

bundesrechtlichen System diesem Grundsatz noch nicht Rechnung getragen wurde

(Anna Pippig, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, Zürich etc.

2002, S. 223; Annja Mannhart/Dominic Staible, Finanzautonomie im neuen

Finanzausgleich, ZBl 107/2006, S. 21 ff., 31; Fritz Gygi,

Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 216).

3.4

Ab wann

eine Gemeinde die Beiträge bei ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht

mehr verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG) beziehungsweise diese Beiträge

offensichtlich sinnlose Zuwendungen darstellen (ABl 1978, 1417) beziehungsweise

ab wann ganz eindeutig ist, dass sie dafür keinen vernünftigen Verwendungszweck

hat (ABl 1979, 1301) bedarf der Konkretisierung. Es handelt sich um einen

unbestimmten Rechtsbegriff.

3.4.1

Bei der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist unter Umständen eine

gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz

angezeigt, allerdings nicht zwingend, weil jeder Rechtsbegriff grundsätzlich

auslegungsbedürftig erscheint. Ein solcher behördlicher Beurteilungsspielraum

gegenüber der gerichtlichen Überprüfung ist nur dann anzunehmen, wenn die

begriffliche Offenheit gerade auf einem Bedarf an behördlichem

Handlungsspielraum beruht, etwa weil besondere, namentlich technische oder

örtliche Gegebenheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich der Beschwerdegegner

besser auskennt als das Verwaltungsgericht. Geht es jedoch um die Festlegung

der begrifflichen Grenzen, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung des Gerichts in

der Regel nicht (BGE 119 Ib 33 E. 3b; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 26

N. 29 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gal­len 2010,

Rz. 446c f.).

3.4.2

Vorliegendenfalls war ursprünglich in § 11 Abs. 1 E-FAG eine

Kürzung explizit vorgesehen, wenn die Gemeinde offensichtlich einen

unvertretbaren Aufwand treibt oder ihre Einnahmenquellen unzureichend

ausschöpft (lit. a), soweit sie eine Äufnung von Reserven bewirken, welche

eine im Rahmen der Investitions- und Finanzplanung notwendige Vorfinanzierung

überschreitet (lit. b) oder wenn die Finanzlage der Gemeinde den Beitrag offensichtlich

nicht mehr oder nur teilweise erfordert (lit. c; ABl 1978, 1393 f.),

bevor diese Formulierung durch die Kommission geändert wurde. Ob die Änderung

bloss erfolgte, um der Vielgestaltigkeit möglicher Sachverhalte, welche vom

Gesetzgeber nicht überblickt werden können, gerecht zu werden, oder in der

Absicht, den Behörden eine gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefugnis

einzuräumen, lässt sich – wie erwähnt – nicht feststellen. Ein Grund für einen

besonderen, gerichtlich nicht überprüfbaren Handlungsspielraum der

Verwaltungsbehörde liesse sich zwar darin erblicken, dass der rechtsanwendenden

Behörde ein Spielraum zustehen soll, um sicherzustellen, dass die Ziele des

Steuerkraftausgleichs auch langfristig erreicht werden, weshalb das Gericht

hier nicht einschreiten dürfte. Eine solche Zielsetzung ergibt sich jedoch

nicht klar. Die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs muss daher umfassend

überprüft werden.

3.4.3

Angebracht ist jedoch richterliche Zurückhaltung im Rahmen der Würdigung

tatsächlicher Verhältnisse, soweit Umstände – wie die wirtschaftlichen

Verhältnisse der Gemeinden im Vergleich zueinander – massgeblich sind, hinsichtlich

deren der Beschwerdegegner über einen besseren Gesamtüberblick und damit über

eine grössere Vergleichsbasis verfügt als das Verwaltungsgericht, welchem ja

nur einzelne Fälle zum Entscheid vorgelegt werden (BGE 119 Ib 33 E. 3a).

Solches ist hinsichtlich der Frage, ab wann sich Steuerkraftzuschüsse nicht

mehr sinnvoll verwenden lassen, und ob solches mit einer gewissen Höhe des

Nettovermögens in Zusammenhang steht, allerdings gegeben.

3.4.4

Schliesslich steht es bei Erfüllung des vorausgesetzten Tatbestands

entsprechend § 12 Abs. 1 FAG ohne weiteres im Ermessen des

Beschwerdegegners, über die angemessene Höhe einer Kürzung zu befinden.

Diesbezüglich darf das Verwaltungsgericht die angefochtene Verfügung nur auf

Ermessensüber-, -unterschreiten oder -missbrauch hin prüfen (vgl. § 50

Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 70 ff.).

3.5

Wie aus

dem Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 hervorgeht, ist der Beschwerdegegner

offenbar der Auffassung, eine Gemeinde könne im Sinn von § 12 Abs. 1

FAG die Beiträge aus dem Finanzkraftausgleich bei ordnungs- und plangemässer

Haushaltführung nicht mehr verwenden (beziehungsweise diese Beiträge stellten

offensichtlich sinnlose Zuwendungen dar [ABl 1978, 1417] beziehungsweise

es sei dann ganz eindeutig, dass sie dafür keinen vernünftigen Verwendungszweck

habe [ABl 1979, 1301]), wenn (nebst anderem, vorn Genanntem) die Gemeinde

zur Erfüllung ihrer Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge und die

gesamte Finanzlage der Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, was wiederum

dann gegeben sei, wenn das konsolidierte Nettovermögen (inklusive Anteile an

Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) über

200.

% des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft der

letztbekannten drei Jahre betrage, und zwar bei 201–250 % im Umfang von

50.

% der Ertragsüberschüsse, bei 251–300 % im Umfang von deren

75.

% und bei über 301 % von deren 100 %.

Diese Praxis wandte der Beschwerdegegner auch vorliegend

an. Er stützte sich zudem darauf, dass es nicht dem Sinn und Zweck des

horizontalen Finanzausgleichs entspreche, wenn Steuerkraftausgleichsanteile bei

einer so guten Finanzlage der Äufnung von Eigenkapital dienten, zumal diese

Beiträge durch Ablieferungen anderer Gemeinden finanziert werden müssten. Die

Vorinstanz weist darauf hin, es sei den beitragspflichtigen Gemeinden nicht

zuzumuten, mehr als das für das jeweilige Beitragsjahr Notwendige zu finanzieren.

Die Solidarität würde allzu sehr strapaziert. Zwar erscheine es sinnvoll, bis

zu einem gewissen Grad Eigenkapital zu bilden, denn es gehe um einen langfristigen

Ausgleich, was dafür spreche, einen Ertragsüberschuss nicht gänzlich zu kürzen.

Daher gelte es eine Interessenabwägung vorzunehmen. Nur wenn die Finanzlage

einer Gemeinde gut sei, weil sie etwa ein hohes Nettovermögen habe, sei eine

Kürzung im vollen Umfang eines allfälligen Ertragsüberschusses angezeigt; in

anderen Fällen könne die Äufnung von Eigenkapital sinnvoll sein. Zwar werde

dann der Ausweis von Ertragsüberschuss unattraktiv; diese Folge sei jedoch

vertretbar, weil der Ertragsüberschuss durch andere Gemeinden finanziert werde.

3.6

Die

Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie sei im Rahmen der ordnungs-

und plangemässen Haushaltführung zu einer antizyklischen Finanzpolitik verpflichtet,

was bei guter Finanzlage die Äufnung von Eigenkapital verlange, um in

schlechten Zeiten hierauf zurückzugreifen, damit dann eine ausgeglichene

Rechnung präsentiert werden könne. Sie habe nach Art. 123 Abs. 1 KV

mittelfristig den Ausgleich des Finanzhaushalts anzustreben, wobei als

mittelfristig ein Zeitraum von acht Jahren betrachtet werde, was der Länge

eines Konjunkturzyklus entspreche (mit Hinweis auf Markus Reich/Anna Pippig,

Die Finanzverfassung, in: Dähler/Kölz/Notter, S. 47 ff., 76). Nach

Interpretation der Beschwerdeführerin gilt somit ein gewährter Beitrag aus dem

Finanzkraftausgleich so lange als sinnvoll verwendbar, als sich damit

Eigenkapital bilden lasse, welches binnen acht Jahren dem Ausgleich des

Haushalts dienen könne.

3.6.1

Das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) ging in der

ursprünglichen Fassung (GS I 40 ff.) noch davon aus, dass die

Gemeindeauslagen grösstenteils durch den Ertrag des Gemeindevermögens gedeckt

werden könnten und Gemeindesteuern die Ausnahme seien. Entsprechend legte das

damalige Recht grosses Gewicht auf die Äufnung und Erhaltung von Kapitalien. Es

förderte oder duldete auch die Bildung von Reserven in Fonds und anderen

Rechtsgebilden, welche schwer überblickbar waren (ABl 1983, 563). Auch

wurde je länger je weniger eine konsequente Anwendung des Budgetgleichgewichts

verfolgt als vielmehr versucht, der konjunkturellen Situation Rechnung zu

tragen (vgl. noch zum alten Recht Rolf Tinner, Finanzkontrolle in den

Zürcher Gemeinden, Zürich 1983, S. 38). Auf eine solche Reservenbildung in

Form von Fonds oder in anderen Rechtsformen, nicht jedoch auf eine

Reservenbildung schlechthin, sollte im Rahmen der Revision von 1984 (OS 49,

155.

ff.; in Kraft seit 1. Januar 1986 [OS 49, 165]) verzichtet und die

Vielzahl an Fonds durch ein Kapitalkonto und durch Spezialfinanzierungskonten

abgelöst werden. Dem Kapitalkonto als Reserve für künftige Aufwandüberschüsse

sollten alle Überschüsse gutgeschrieben werden (ABl 1983, 575). Beschlüsse

über die Gewinnverwendung konnten damit entfallen, weil Vor- und Rückschläge

einfach auf das Kapitalkonto zu übertragen waren (ABl 1983, 576; vgl. § 94

des Kreisschreibens über den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984 [KSHG],

unter www.gaz.zh.ch/internet/jus­tiz_inneres/gaz/de/gemeindefinanzen/finanzrecht.html).

3.6.2

Für Gemeinden ist es heute nicht mehr nötig, Eigenkapital zu horten, soweit

es nicht als Vorfinanzierung für kommende Investitionen benötigt wird oder

besondere Risiken deckt (beispielsweise Reservenbildung für künftige

Aufwandüberschüsse oder Abhängigkeit von einzelnen Steuerzahlern;

ABl 1983, 576). Sogar auf Kantonsebene allerdings wird die politische

Machbarkeit einer antizyklischen Finanzpolitik bezweifelt (vgl. Ulrich Hubler

in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 123 Fn. 56 mit

Verweis auf ABl 1998, 592 f.; vgl. demgegenüber Reich/Pippig,

S. 76). Dabei richtet sich die Haushaltsführung der Gemeinden gemäss § 2

des (kantonalen) Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG, GS IV

193) in Verbindung mit § 165 GemeindeG bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen

Regelung unter anderem nach dem Grundsatz des Haushaltgleichgewichts

(ABl 2004, 142 und 191; vgl. Jaag, Rz. 3209 f.; ferner zum

Gleichgewicht des Haushalts des Kantons § 4 lit. a der

Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008 [FCV, LS 611.2]; zu den für

den Kanton zulässigen Rücklagen § 23 Abs. 3 des Gesetzes über

Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG, LS 611] und

§§ 15 ff. und 50 Abs. 3 FCV). Die konsequente Budgetgleichgewichtspolitik

stellt ein Ziel der Finanzplanung dar (vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 118 N. 2.1).

Anders als für den Kantonshaushalt, für welchen die Mittelfristigkeit, binnen

welcher die Rechnung auszugleichen ist, einen Zeitraum von acht Jahren umfasst

(§ 3 Abs. 1 FCV in Verbindung mit § 4 Abs. 1 CRG), wird

allerdings für die Gemeinden gemäss Art. 123 Abs. 1 Satz 2 KV in

Verbindung mit § 133 GemeindeG der jährliche Ausgleich der Laufenden

Rechnung vorgegeben (vgl. Thalmann, § 139 N. 1.2; § 3 KSHG), und zwar

nicht zuletzt gerade um den Vollzug des Finanzausgleichs zu vereinfachen (vgl. Hubler,

Art. 123 N. 16 f. sowie Fn. 52 mit Verweisen). Bereits die

Budgetierung eines Ertragsüberschusses durch die Gemeinden widerspricht dem

Grundsatz des Budgetausgleichs (vgl. im Gegensatz hierzu für den Kantonshaushalt

Hubler, Art. 123 N. 13). Wenn eine Gemeindeversammlung jedoch ein zu

pessimistisches Budget und damit einen zu hohen Steuerfuss beschliesst,

verstösst sie noch nicht gegen dieses Prinzip; zulässig ist es darüber hinaus,

im Sinn einer Deckungsreserve für künftige Bedürfnisse einen Ertragsüberschuss

zu budgetieren, der dem Eigenkapital zugewiesen wird (vgl. Thalmann, § 133

N. 3). Auch wenn das Budget jährlich auszugleichen ist, dürfen unter Einsatz

des Eigenkapitals gewisse konjunkturelle Schwankungen aufgefangen werden (Protokoll

des Zürcher Verfassungsrats, 51. Sitzung, 11. Juni 2004,

S. 2746,

www.zh.ch/internet/de/rechtliche_grundlagen/kantonsverfassung/protokolle_verfassungs­rat.html).

3.6.3

Soweit sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, sie habe ihren Haushalt

binnen eines Zeitraums von acht Jahren auszugleichen, was der Länge eines Konjunkturzyklus

entspreche, lässt sich ihr demnach nicht folgen. Trotz der Vorgabe des

Haushaltsgleichgewichts erscheint indessen die Bildung von Eigenkapital anhand

von Ertragsüberschüssen in beschränktem Rahmen als zulässig, wenn bevorstehende

Aufwendungen absehbar sind. Solches anerkennt jedoch auch der Beschwerdegegner:

Erst wenn das konsolidierte Nettovermögen über 200 % des Mittels der

berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre beträgt, sind

die Ertragsüberschüsse (hälftig, zu 75 % beziehungsweise vollständig) abzuschöpfen.

Es ist in der Tat

schwierig, zu bestimmen, bis zu welcher Grenze es angehen könnte, dass eine –

hypothetisch – reiche Gemeinde mit tiefer relativer Steuerkraft weiter auf

Kosten der Beitragsgemeinden Eigenkapital bilde. Eine Rückforderung sollte sich

dabei angesichts der dargestellten Materialien auf Ausnahmefälle beschränken

und nicht zur Regel werden. Vorliegend ist allerdings nicht zu überprüfen, ob

die beschwerdegegnerische Praxis sich generell als rechtskonform zu erweisen

vermag, es mithin in sämtlichen durch die dargelegte schematische Regelung

erfassten Fällen zu einem § 12 FAG entsprechenden Ergebnis kommt, sondern

einzig, ob die beschwerdegegnerische Verfügung vom 29. März 2010 § 12

FAG verletzt.

3.7

Der

Beschwerdegegner legte im Schreiben vom 7. Januar 2010 dar, die Finanzlage

der Beschwerdeführerin präsentiere sich als gut. Das konsolidierte Nettovermögen

der Beschwerdeführerin, der gebietsgleichen Primarschulgemeinde sowie

anteilsmässig der zugehörigen Oberstufenschulgemeinde betrage

Fr. 23'181'848.- (ohne Betriebe mit Spezialfinanzierung) und entspreche

mehr als dem Dreifachen des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft

2006/2008 von Fr. 7'650'770.-.

3.7.1

Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin gegen die Berechnung

des Nettovermögens keine Einwände vorbringt.

3.7.2

Die Beschwerdeführerin macht jedoch geltend, dass das Rechnungsergebnis im

Folgejahr schlechter ausfallen werde, weil sich der

Steuerkraftausgleichsbeitrag im Rechnungsjahr 2009 substanziell verringern

werde, und das Risiko bestehe, dass sich die eigene Steuerkraft wieder senken

werde. Daher sei das Eigenkapital zu erhöhen gewesen. Sie verfüge über einen

ungenügenden Selbstfinanzierungsgrad und habe daher in den Jahren 2004, 2006

und 2007 mit einem Finanzierungsfehlbetrag abgeschlossen. Sodann sei im Jahr

2009.

mit einem negativen Selbstfinanzierungsgrad und einem Finanzierungsfehlbetrag

von Fr. 1.7 Mio. zu rechnen. Zudem bringt sie vor, durch die gezeigte

Praxis würden Gemeinden benachteiligt, welche mit ihren Mitteln haushälterisch

umgingen und daher in den Genuss eines hohen Nettovermögens kämen. Die

Abschöpfung von Ertragsüberschüssen habe zur Folge, dass Aufwandüberschüsse (in

den Folgejahren) nur durch die Verminderung des Eigenkapitals aufgefangen

werden könnten, so dass die Kürzung der Beiträge bei Ertragsüberschüssen

letztlich substanzstarke Gemeinden schwäche.

3.7.3

Der Ausweis eines Ertragsüberschusses wird durch die Praxis des

Beschwerdegegners für Gemeinden mit hohem Eigenkapital tatsächlich unattraktiv.

Der Beschwerdegegner schöpft allerdings die Beiträge aus dem Finanzausgleich

bloss im Rahmen dieses Ertragsüberschusses ab; er belässt den Gemeinden, wenn

diese einen Aufwandüberschuss verzeichnen, den gesamten Beitrag aus dem

Finanzkraftausgleich selbst dann, wenn diese über ein Eigenkapital verfügen,

welches wesentlich mehr als 200 % des Mittels der berichtigten absoluten

Steuerkraft beträgt, obwohl auch solchenfalls das Interesse der beitragspflichtigen

Gemeinden dem entgegensteht. Dies führt dazu, dass die Praxis des Beschwerdegegners

die Gemeinden nicht zur Verminderung des – etwa auch zufolge von Bewertungsvorschriften

gestiegenen – Eigenkapitals zwingt. Es erscheint im vorliegenden Fall auch

nicht rechtsverletzend, den Beitrag in der Höhe des vollen Ertragsüberschusses

zu kürzen, denn für den geltend gemachten, im Jahr 2009 anstehenden Aufwandüberschuss

besteht genügend Nettovermögen (303 %) als Reserve, zwar überwiegend in

Form nicht überbauter Liegenschaften, jedoch auch in Form flüssiger Mittel.

3.7.4

Sodann rügt die Beschwerdeführerin, die Kürzung sei bei Gemeinden mit hoher

Fremdverschuldung – im Fall der Beschwerdeführerin im Jahr 2008 Fr. 10.4

Mio. – nicht nachvollziehbar. Diesbezüglich lässt sich indessen auf die

Erwägungen der Vorinstanz verweisen (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG); die Höhe des Fremdkapitals

wird bereits im Rahmen der Berechnung des Nettovermögens berücksichtigt.

3.7.5

Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass sie nicht wegen der

falschen Einschätzungen des Beschwerdegegners hinsichtlich des kantonalen

Mittelwerts der Steuerkraft einen Nachteil erleiden dürfe. Hätte sie gewusst,

dass die effektive Steuerkraft höher ausfallen würde als die vom

Beschwerdegegner geschätzte, hätte sie mit weniger grosser Zurückhaltung

budgetiert und einen entsprechend geringeren Ertragsüberschuss erzielt. Auch

diesbezüglich lässt sich auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen.

3.7.6

Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, es seien für das Rechnungsjahr

2008.

auch die erst am 13. Dezember 2010 in Rechnung gestellten

Spitalkosten 2008 in der Höhe von Fr. 162'476.- zu berücksichtigen; sie

bezögen sich auf jenes Jahr, weshalb sie hinsichtlich des Finanzausgleichs 2008

zu berücksichtigen seien. Zwar hätten sie durch die Beschwerdeführerin bereits

im Jahr 2008 verbucht werden müssen (§ 9 Abs. 2 FHG in Verbindung mit

§ 165 GemeindeG; § 19 KSHG). Dies lässt sich nachträglich jedoch

nicht mehr berücksichtigen. Da der Betrag somit erst für das Jahr 2010

aufwandwirksam erscheint, könnte er immerhin im Fall einer Rückforderung von Beiträgen

aus dem Steuerkraftausgleich 2010 berücksichtigt werden.

3.7.7

Es mag problematisch erscheinen, wenn der Buchgewinn einer einmaligen

Veräusserung von Finanzvermögen in der Höhe von Fr. 1.06 Mio. zu

einer Kürzung des Beitrags in Höhe von Fr. 640'592.- führt beziehungsweise

solches gerade aufgrund einer starken Zunahme der Steuerkraft um 12 % von

Fr. 2'073.- auf Fr. 2'327.- pro Einwohner erfolgt, obwohl sich

deshalb doch bereits der Finanzkraftausgleich des Folgejahrs substanziell reduziert.

Solches ist jedoch aufgrund des hohen Eigenkapitals der betroffenen Gemeinden sowie

zum Schutz der beitragspflichtigen Gemeinden hinzunehmen (vgl. sodann betreffend

das Gleichheitsgebot hinten 4).

3.7.8

Dass die Verfügung vom 29. März 2010 einen unzulässigen Verstoss gegen

die Finanzautonomie darstelle, rügt die Beschwerdeführerin schliesslich nicht

(vgl. zur Finanzautonomie Pippig, S. 209, 215 ff. und 223 mit Hinweisen).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es sei das Gleichbehandlungsgebot nach

Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) verletzt, welches auch das Prinzip der Finanzgleichheit umfasse.

Die Rückzahlung hoher Ertragsüberschüsse einer Rechnungsperiode verstosse aber

gegen das Prinzip der Rechtsgleichheit. Denn wenn hohe Ertragsüberschüsse – wie

hier – auf einer erhöhten Steuerkraft einer Gemeinde in einem Rechnungsjahr

beruhten, erhalte die betroffene Gemeinde im Folgejahr ohnehin einen tieferen

Steuerkraftausgleichsbeitrag. Wenn jedoch die Überschüsse jener Jahre mit

erhöhter Steuerkraft abgeschöpft würden, führe dies zu einer Benachteiligung

der Gemeinden mit schwankenden Ergebnissen gegenüber jenen mit konstanten

Ergebnissen.

4.2

Nach dem

verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebot sind alle Menschen vor dem Gesetz

gleich. Auch Gemeinden können sich grundsätzlich auf die Rechtsgleichheit

berufen (vgl. dazu BGE 131 I 91 E. 3.4). Das Bundesgericht hat bei

Anwendung des Gleichbehandlungsgebotes in ständiger Rechtsprechung nach der

Formel geurteilt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und

Ungleiches nach Massgabe seiner Verschie­denheit ungleich zu behandeln sei. Die

Ungleich- bzw. Gleichbehandlung muss sich dabei auf wesentliche, relevante Tatsachen

beziehen. Das Rechtsgleichheitsgebot erlaubt aber Ungleichbehandlungen, wenn

diese mit ernsthaften sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können (VGr,

4.

März 2009, VB.2008.00545, E. 8.1).

Aus dem Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1

BV ist das Prinzip der Finanzgleichheit abzuleiten, auf welches sich die

Beschwerdeführerin beruft, wonach die Gemeinden in Bezug auf ihre

Finanzverhältnisse gleich zu behandeln sind. Neben der absoluten Gleichheit

wird davon allerdings auch die relative Gleichheit umfasst, gemäss welcher die

Körperschaften in Berücksichtigung finanzbezogener Kriterien wie des Finanzpotentials,

der Finanzkraft, des Finanzaufkommens, der Bevölkerungszahl oder der

Steuerbelastung zu behandeln sind. Diese Relativität der Gleichheit ist

Ausdruck der Solidarität, welche durch den verfassungsrechtlichen Auftrag zum

Finanzausgleich geboten wird. Die Finanzgleichheit steht in diesem Sinn im

Gegensatz zur Finanzautonomie (vgl. Pippig, S. 226 ff.).

4.3

Die

Vorinstanz anerkennt, dass im beschwerdeführerischen Beispiel eine unterschiedliche

Behandlung von Gemeinden in vergleichbarer Lage resultiert. Die Ungleichbehandlung

erfolge jedoch aus einem sachlichen Grund. Dem ist beizupflichten. Zwar führt

die Praxis, Zuschüsse aus dem Steuerkraftausgleich nur bei Vorliegen und – vor

allem – höchstens im Rahmen eines Ertragsüberschusses zu kürzen, dazu, dass den

Gemeinden mit schwankenden Rechnungsergebnissen die Beiträge öfters und eher

gekürzt werden als jenen mit konstant ausgeglichenem Ergebnis. Für diese wie

für jene gilt, dass sie (jene aufgrund der Beitragskürzungen) mangels

Ertragsüberschüssen kein weiteres Eigenkapital bilden können. Solches erscheint

zwar auch nicht notwendig, da nur solche Gemeinden betroffen sind, deren

Nettovermögen über 200 % der bereinigten absoluten Steuerkraft beträgt; im

Unterschied zu den Gemeinden mit konstanten Ergebnissen verbleiben jenen mit

veränderlichen Ergebnissen jedoch die Aufwandüberschüsse. Diese Gemeinden erscheinen

daher im Gegensatz zu jenen eher dazu gezwungen, ihr Eigenkapital zu verringern,

und sei es nur aufgrund der Aufwandüberschüsse, welche aus den tieferen

Beiträgen in den Folgejahren der Jahre mit starker relativer Steuerkraft resultieren.

Die Kürzung von Beiträgen bei hohem Eigenkapital nicht nur

in Höhe eines allfälligen Überschusses, sondern in Höhe des gewährten Beitrags

(und daher auch im Fall eines Aufwandüberschusses) würde zwar eine

entsprechende Gleichheit wiederherstellen, erscheint jedoch für die Betroffenen

nicht leicht zumutbar. Die Beiträge demgegenüber generell nicht mehr zu kürzen,

was ebenfalls eine Gleichheit unter jenen Gemeinden bewirkte, welche über hohes

Eigenkapital verfügen, wäre für die beitragspflichtigen Gemeinden schwer

zumutbar und verstiesse gegen § 12 FAG. Im Rahmen des

Steuerkraftausgleichs ist die gerügte Ungleichheit daher infolge der diesem

zugrundeliegenden beschwerdegegnerischen Interessenabwägung – Ermessensüber-,

-unterschreiten oder -missbrauch liegt nicht vor – hinzunehmen, zumal auch die

schlechter gestellten Gemeinden immerhin über derart hohes Eigenkapital

verfügen, dass sie auf Zuschüsse aus dem Finanzkraftausgleich gar nicht

angewiesen sind; dies geht auch gerade aus der im Rahmen der Finanzgleichheit gebotenen

Solidarität hervor.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, für Rückforderungen von Beiträgen aus dem

Steuerkraftausgleich seien erhöhte Anforderungen an die Präzision der

gesetzlichen Grundlage zu stellen. Es sei auf die strenge Ausgestaltung des

steuer- beziehungsweise abgaberechtlichen Legalitätsprinzips

(Art. 125 f. KV; Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1

lit. d BV) abzustellen, da zwischen der direkten Erhebung von Abgaben und der

Rückforderung eines Beitrags kein wesentlicher Unterschied bestehe. § 12

FAG stelle zwar ein Gesetz im formellen Sinn dar, bleibe jedoch vage hinsichtlich

der Voraussetzungen der Kürzung der Beiträge (mit Verweis auf Mauch, S. 98).

Zwar sei für die Gemeinden voraussehbar, ob die Norm auf sie angewandt werde,

aber sie könnten nicht abschätzen, in welchem Ausmass sie von der Rückforderung

betroffen sein würden. Eine präzise Regelung analog der Bemessungsgrundlage im

Abgaberecht fehle gänzlich, weshalb die Bestimmung den Anforderungen des

abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nicht genüge. Zudem könne das

Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000, auf welches sich der Beschwerdegegner

abstütze, ein Gesetz im formellen Sinn nicht ersetzen, weshalb es den Anforderungen

des Legalitätsprinzips ebenfalls nicht genüge.

Demgegenüber weist die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung

unter anderem darauf hin, dass die Rückforderung von Beiträgen der

Leistungsverwaltung nicht den strengen Anforderungen des Legalitätsprinzips im

Abgaberecht unterstehe, wogegen die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, es

gehe bei der Unterscheidung zwischen Eingriffs- und Leistungsverwaltung um den

Schutz des privaten Individuums, weshalb die unterschiedliche Handhabung der Eingriffs-

und Leistungsverwaltung nicht für die Beurteilung des Legalitätsprinzips im

Bereich der Kürzung der Beiträge des Steuerkraftausgleichs an berechtigte

Gemeinden beigezogen werden könne.

5.2

Allerdings

macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, die Rückforderung stelle eine

Abgabe oder Steuer dar, sondern einzig, dass sie analog zu diesen zu behandeln

sei.

Eine Analogie zum Steuer- oder Abgaberecht ist indessen

nicht angezeigt. So diesbezüglich namentlich der Kreis der Pflichtigen, der

Gegenstand der Steuer oder Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen im

Gesetz selbst zu regeln sind (vgl. zu den Hintergründen Lukas Widmer, Das

Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 12 ff.; Yvette

Kovacs, No Taxation Without Representation, Zürich 1991, S. 106),

erscheinen bezüglich der Rückforderung eines Finanzkraftzuschusses ohnehin

sämtliche drei Elemente genügend bestimmt. Insbesondere ergibt sich – anders

als bei einer Abgabe – die maximale Höhe der Rückforderung ohne weiteres aus

der Höhe des gewährten Zuschusses. Eine nähere Bestimmung im formellen Gesetz

erübrigt sich demnach, zumal der Zuschuss explizit unter der Bedingung (vgl. zur

Bedingung Tschannen/Zimmerli/Müller, § 28 Rz. 92 f.) – nicht dem

Zweck – gewährt wird, dass er bei ordnungs- und planmässiger Haushaltführung

verwendet werden können muss (§ 12 Abs. 1 FAG). Der Gemeinde mangelt

es mithin bereits an einem Rechtsgrund zum Behaltendürfen, worin ein weiterer Unterschied

zu einer Abgabe oder Steuer besteht. Das steuer- oder abgaberechtliche Legalitätsprinzip

kann daher weder unmittelbar noch sinngemäss Anwendung finden.

5.3

Dies folgt

im Übrigen a fortiori auch daraus, dass im Bereich des Finanzausgleichs gemäss

einem Entscheid des Bundesgerichts – gerade weil keine Privaten betroffen sind

– keine stark in die Einzelheiten gehende gesetzliche Regelung verlangt werden

darf (7. Mai 2003,1P.363/2002, E. 2.10). Sofern sich die Beschwerde

überhaupt auf das Legalitätsprinzip im Sinn von Art. 2 Abs. 1 KV und

Art. 5 Abs. 1 BV berufen will (vgl. dazu VGr, 26. Februar

2009, VB.2008.00437, E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 386 ff.; siehe ferner

– nicht ganz deckungsgleich mit dem Legalitätsprinzip [vgl. Matthias

Hauser in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 38 N. 6] – Art. 38

KV; Giovanni Biaggini in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 2

N. 5 ff.; BGE 132 II 13 E. 10), welches den Schutz des besagten

privaten Individuums bezweckt, allerdings bezüglich sämtlichen staatlichen

Handelns Geltung beansprucht (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 19 N.

1), lässt sich darüber hinaus auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen.

5.4

Die Beschwerde

ist daher abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 16'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 16'640.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,

beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …