Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00283

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2011.00283

Urteil

der 4. Kammer

vom 26. Oktober 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher(Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter

Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto

Häggi Furrer.

In Sachen

X-Stiftung,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch die

Bildungsdirektion

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Staatsbeiträge

2008 und 2009,

hat sich ergeben:

I.

A. Die X-Stiftung

betreibt in Z ein Jugendheim. Am 25. April 2008 verfügte die Bildungsdirektion

die Staatsbeiträge an das Jugendheim für das Jahr 2008 in Form von Tagespauschalen.

B. Am

29. Januar 2009 erliess die Bildungsdirektion die Verfügung betreffend die

Staatsbeiträge für das Jahr 2009.

II.

A. Die X-Stiftung

hatte gegen die Verfügung vom 25. April 2008 am 29. Mai 2008 Rekurs

beim Regierungsrat erheben und die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung,

eventualiter die Aufhebung derselben unter Entschädigungsfolge beantragen lassen.

Da bereits die Staatsbeitragsverfügungen für das Jahr 2007 von verschiedenen beitragsberechtigten

Institutionen angefochten worden waren und auch gegen die Verfügungen über den

Staatsbeitrag für das Jahr 2008 von mehreren Betreibern von Jugendheimen

Rekurse eingingen, sistierte die Staatskanzlei mit Verfügung vom 4. Juni

2008 die jeweiligen Rekursverfahren und gab den Parteien Gelegenheit für

Vergleichsverhandlungen.

B. Die X-Stiftung

rekurrierte am 5. März 2009 auch gegen die Verfügung der Bildungsdirektion

vom 29. Januar 2009 mit den gleichen Anträgen. Die Staatskanzlei forderte

die Parteien mit Verfügung vom 17. März 2009 auf, schriftlichen Bericht

über den Stand der Vergleichsverhandlungen zu erstatten. Nachdem sich die

Parteien

dafür ausgesprochen hatten, das Rekursverfahren in zwei Pilotfällen

wieder aufzunehmen, hob die Staatskanzlei mit Verfügung vom 3. Juli 2009

die Sistierung des Rekurses der X-Stiftung für die Staatsbeiträge des Jahres

2008 auf und setzte der Bildungsdirektion Frist zur Einreichung der

Vernehmlassung. Mit Verfügung des gleichen Tages setzte die Staatskanzlei der

Bildungsdirektion zudem Frist zur Beantwortung des Rekurses betreffend die

Staatsbeiträge für das Jahr 2009. Auf Begehren der Bildungsdirektion wurde die

Frist für die Vernehmlassungen bis am 4. September 2009 erstreckt.

C. Die X-Stiftung

gelangte am 15. Juni 2010 an die Staatskanzlei und liess die dringende

Behandlung der Rekurse sowie die Zustellung der Vernehmlassungen zur Stellungnahme

beantragen. Am 18. August 2010 reichte sie innert erstreckter Frist die

Stellungnahme zur Vernehmlassung der Bildungsdirektion ein. Mit Eingabe vom

1. Februar 2011 gelangte die X-Stiftung erneut an die Staatskanzlei und

verlangte den Erlass der Rekursentscheide innert zweier Monate. Mit

kostenfreiem Beschluss vom 30. März 2011 wies der Regierungsrat die

Rekurse betreffend die Staatsbeitragsverfügungen für die Jahre 2008 und 2009 ab

(Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte der X-Stiftung in Dispositiv-Ziff. III

eine Parteientschädigung.

III.

Die X-Stiftung liess gegen diesen Entscheid am 5. Mai

2011 beim Verwaltungsgericht Beschwerde führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge seien der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben und die

Angelegenheit an den Regierungsrat bzw. die Bildungsdirektion zurückzuweisen;

ausserdem sei festzustellen, dass der Regierungsrat das Rekursverfahren

rechtswidrig verzögert habe. Die Bildungsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 4. Juli 2011 die Abweisung der Beschwerde; die Staatskanzlei beantragte

am 6./7. Juni 2011 mit Verweis auf den Entscheid des Regierungsrats das

Nichteintreten auf den Antrag betreffend Rechtsverzögerung und im Übrigen die

Abweisung der Beschwerde. Die X-Stiftung liess schliesslich am 8. September

2011 Stellung zur Beschwerdeantwort nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Am

1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen

Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010 in Kraft getreten. Im Zuge

der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959

(VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die

intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort

anzuwenden, sofern einschlägige Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes

vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht

gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1).

Für die vorliegend relevanten Fragen brachte die Revision

keine materiellen Änderungen.

1.2 Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit kraft § 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Für Rechtsmittel gegen Rekursentscheide des

Regierungsrats unter anderem über Staatsbeitragsverfügungen ist die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 sowie §§ 41–44 e contrario VRG gegeben.

2.

2.1 Die

Beschwerdeführerin verlangt mit der Beschwerde unter anderem die Feststellung,

im Rekursverfahren sei das Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss

neuerer Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des

Rechtsverzögerungsverbots auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell

zu behandeln; das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls

in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 [= Pra

94/2005 Nr. 13] E. 1.3; BGr, 14. September 2009,1C_211/2009,

E. 2.5; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1, sowie

21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5; Jörg Paul Müller/Markus

Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4 A., Bern 2008,

S. 840 ff.). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die

Beurteilung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde im Zusammenhang mit einem Rekursverfahren

vor dem Regierungsrat ergibt sich nunmehr ausdrücklich aus dem Gesetz (§ 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b VRG; vgl. zur

grundsätzlichen Zulässigkeit der Rechtsverzögerungsbeschwerde VGr, 11. Mai

2005, PB.2005.00002, E. 1, sowie 21. Oktober 2009, PB.2009.00016,

E. 2).

2.2 Die

Parteien

haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf

Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; § 4a VRG). Die

Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.

Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der

Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Beschwerdeführenden und

der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130 I 312 [= Pra

95/2006 Nr. 37] E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April

2006, VB.2005.00579, E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin

liegen, dass die Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine

Verfahrenshandlungen vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004,1A.169/2004,

E. 2.2). Eine unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch

ein vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht

zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit

verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese

grundsätzlich innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu

entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).

2.3 Vorliegend

sind gewisse Verzögerungen darauf zurückzuführen, dass das Rekursverfahren

betreffend das Jahr 2008 auf Wunsch der Parteien sistiert wurde. Dies ist im Rahmen

der Prüfung einer Rechtsverzögerung zu berücksichtigen. Massgeblich ist deshalb

einzig die Zeit ab Wiederaufnahme des Verfahrens am 3. Juli 2009 bis zum

Entscheid des Regierungsrats am 30. März 2011. Dazwischen lief den

Parteien

allerdings zweimal eine Frist im Zusammenhang mit dem Schriftenwechsel

(3. Juli bis 4. September 2009 für die Bildungsdirektion;

22. Juni bis 24. August 2010 für die Beschwerdeführerin). Berücksichtigt

man diese Zeiten nicht, verbleibt eine Verfahrensdauer allein für den Entscheid

von knapp 17 Monaten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Vor­instanz nach

Erhalt der Vernehmlassung der Bildungsdirektion erst wieder

Verfahrenshandlungen vornahm, nachdem die Beschwerdeführerin am 15. Juni

2010 die Verfahrensverzögerungen gerügt und die Zustellung der Vernehmlassung

verlangt hatte. Nach Eingang der Stellungnahme der Beschwerdeführerin sind aus

den Akten wiederum keine weiteren Verfahrenshandlungen ersichtlich, bis jene

mit Schreiben vom 1. Februar 2011 den Entscheid über die Pilotfälle innert

zweier Monate verlangte. Anschliessend nahm die Vorinstanz offensichtlich gewisse

ergänzende Sachverhaltsabklärungen vor und entschied innert zweier Monate.

Dass das Rekursverfahren für die Beschwerdeführerin und

darüber hinaus auch für weitere Parteien von erheblicher Bedeutung war, zeigt

sich schon daran, dass es sich um einen Pilotfall handelte, mit welchem

bezüglich der Berechnungsgrundlagen für die Staatsbeiträge für eine Vielzahl

von Fällen Klarheit geschaffen werden sollte. Die Vorinstanz hatte dieses

Vorgehen ausdrücklich unterstützt. Damit auferlegte sie sich aber gleichsam

eine Pflicht, das Verfahren beförderlich abzuschliessen, da von dessen Ausgang

eine Vielzahl von Rechtsverhältnissen betroffen ist. Das Interesse an einem

schnellen Entscheid ergibt sich auch daraus, dass die Staatsbeiträge des

Kantons einen erheblichen Teil der Erträge der rekurrierenden Institutionen

betreffen und während der Hängigkeit des Verfahrens die Rechtmässigkeit jeder

Staatsbeitragsverfügung der folgenden Jahre in Frage gestellt sein dürfte. Dies

kann über die Jahre für die Institutionen zu einem nicht zumutbaren Zustand der

Ungewissheit bei der Budgetierung führen und verhindert zudem einen ordnungsgemässen

Abschluss der Jahresrechnungen. Immerhin richtete die Bildungsdirektion während

der Dauer des Verfahrens Akontozahlungen aus und ist der Betrieb der Jugendheime

damit sichergestellt.

Sachverhalt

Der vorliegende Fall erweist sich, was den Sachverhalt

betrifft, als von geringer Komplexität. Im Streit stehen in erster Linie

Rechtsfragen, tatsächliche Fragen sind von untergeordneter Bedeutung. Die

zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen der Vorinstanz betreffen denn auch nur

wenige Dokumente, welche innert wenigen Tagen erhältlich gemacht werden

konnten. Es sind deshalb keine Gründe ersichtlich, weshalb besagte Abklärungen

nicht bedeutend früher, spätestens im September 2010 an die Hand genommen wurden

Erwägungen

und in der Sache nicht umgehend ein Entscheid gefällt wurde.

2.4

Aus einer

Würdigung der Gesamtumstände ergibt sich für die lange Verfahrensdauer keine

Rechtfertigung. Die Vorinstanz hat durch ihre Untätigkeit zwischen September

2009.

und Juni 2010 sowie ab August 2010 das Verfahren in ungebührlicher Weise

verzögert. Ein Entscheid innert nützlicher Frist, welche bei wenigen Monaten

anzusetzen ist, wäre im vorliegenden Fall möglich und geboten gewesen. Es ist

demnach festzustellen, dass die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot gemäss Art. 29

Abs. 1 BV bzw. § 4a VRG verletzt hat. Diese Feststellung ist ins

Dispositiv

Dispositiv aufzunehmen.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die §§ 18 ff.

der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung

[JugendheimeV], LS 852.21) sowie die Richtlinien der Bildungsdirektion zur

Finanzierung der beitragsberechtigten Kinder-, Jugend- und Sonderschulheime im

Kanton Zürich vom 30. Juli 2008 (Richtlinien) widersprächen dem Gesetz

über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962

(Jugendheimegesetz [JugendheimeG], LS 852.2) und verstiessen damit gegen den

Vorrang des Gesetzes und das Gesetzmässigkeitsprinzip.

4.

4.1 Zu prüfen

ist demnach zunächst, ob sich die Jugendheimeverordnung auf eine genügende

Gesetzesgrundlage im Jugendheimegesetz stützen kann. Unselbständige Verordnungen

bedürfen einer Delegationsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne. Die

Grundzüge der Regelungsmaterie sind im Gesetz selber zu umschreiben und die

Delegationsnorm muss sich auf einen bestimmten, genau umschriebenen Gegenstand

beschränken (BGE 128 I 327 E. 4.1, 118 Ia 305 E. 2b;

Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38

N. 40).

4.2 § 12

JugendheimeG sieht in allgemeiner Weise die Kompetenz des Regierungsrats zum

Erlass von Ausführungsbestimmungen vor. § 7 Abs. 3 JugendheimeG sah

in der für die Beitragsjahre 2008 und 2009 massgebenden Fassung gemäss dem

Änderungsgesetz vom 15. März 2004 (OS 59, 501) ausserdem vor, dass der

Regierungsrat für die Beiträge Pauschalen und Höchstbeiträge festsetzen kann.

Es besteht demnach eine genügende gesetzliche Grundlage, um die

Berechnungsweise für Pauschalen im Rahmen der Jugendheimeverordnung festzulegen.

4.3 Es bleibt

zu prüfen, ob die in §§ 18 ff. JugendheimeV festgelegten Grundsätze

der Berechnung der Pauschalen sich als gesetzmässig erweisen. Gemäss § 7 Abs. 2

JugendheimeG gewährt der Staat anerkannten privaten Trägern für ihre

Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten

Ausgaben. Gemäss § 8 Abs. 1 JugendheimeG werden Staatsbeiträge

gewährt an Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden

und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (lit. a), die Besoldung der

Leiter der Jugendheime und ihrer Mitarbeiter in Erziehung und Berufsbildung

sowie Sozialabgaben (lit. b) und die Aus- und Weiterbildung von Leitern und

Erziehern (lit. c).

Die Jugendheimeverordnung konkretisiert die Vorgaben des

Gesetzes, indem die Staatsbeiträge in Form einer Tagespauschale ausgerichtet

werden, die sich unter Zugrundelegung einer Sollauslastung von 75 bzw. 85

Prozent ergibt (§§ 18–18b, 18d JugendheimeV). Die Bildungsdirektion hat

den zur Umsetzung des Rahmenkonzepts erforderlichen Personal-, Liegenschafts-

und Sachaufwand festzulegen (§ 18c Satz 1 JugendheimeV). Die durch den

Kanton vergütete Tagespauschale ergibt sich aus den Nettotageskosten abzüglich

der durch die zuweisenden Behörden zu bezahlenden Versorgertaxe (§ 18e Abs. 1

JugendheimeV). Die Jugendheime haben einen Schwankungsfonds zu bilden, mit

welchem Schwankungen des Betriebsergebnisses ausgeglichen werden können (§ 18f

JugendheimeV). Schliesslich wird die Bildungsdirektion unter anderem

ermächtigt, Richtlinien zur Berechnung der beitragsberechtigten

Bruttoertragskosten und der Kostenanteile zu erlassen (§ 18j JugendheimeV).

4.4 Die in den

§§ 18–18e JugendheimeV festgelegten Grundsätze erweisen sich ohne weiteres

als gesetzmässig. Es handelt sich dabei um Berechnungsgrundlagen, welche im Ergebnis

tatsächlich dazu führen, dass der Staatsbeitrag pauschaliert ausgerichtet

werden kann. Die Berechnungsgrundlagen orientieren sich im Übrigen an den im

Jugendheimegesetz festgelegten Grundsätzen und schränken insbesondere die

Anspruchsgrundlage nicht unzulässig ein.

Bezüglich der Festlegung einer Sollauslastungsquote in § 18d

JugendheimeV kann den hiergegen erhobenen Rügen in der Beschwerdeschrift nicht

gefolgt werden. Werden Staatsbeiträge in Form von Tagespauschalen ausgerichtet,

bedingt dieses System die Festlegung einer zu erreichenden Auslastung, auf

deren Grundlage sich die Höhe der Tagespauschalen berechnet. Aus den Akten

ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin in den Jahren 2007 bis 2009 die

Sollauslastung zweimal um vier Prozentpunkte übertraf und einmal um drei

Prozentpunkte unterschritt. Demnach wurde die Sollauslastung in einem vertretbaren

Rahmen festgelegt; eine Rechtsverletzung ist darin nicht zu erblicken. Die von

der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angeführten Argumente bezüglich

der Lohnhöhe ihres Personals beschlagen die Frage der richtigen Feststellung

des anrechenbaren Personalaufwands und sind in diesem Zusammenhang zu prüfen

(hinten 5.3.1).

4.5 Die

Pflicht zur Bildung eines zweckgebundenen Schwankungsfonds lässt sich demgegenüber

nicht auf das Jugendheimegesetz stützen – es fehlt ihr an einer gesetzlichen

Grundlage. Die Verpflichtung, allfällige Überschüsse einem zweckgebundenen

Schwankungsfonds zuzuführen, greift stark in die betriebswirtschaftliche

Autonomie der einzelnen Institution ein. Eine solche Pflicht stellt deshalb

einen wichtigen Rechtssatz im Sinne von Art. 38 Abs. 1 der Verfassung

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) dar und ist

zwingend in einem formellen Gesetz vorzusehen.

Darüber hinaus erweist sich § 18f JugendheimeV als zu

wenig bestimmt. Weder geht daraus hervor, welche Mittel dem Schwankungsfonds

zuzuführen sind, noch ist ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen dem

Schwankungsfonds Mittel entzogen werden können. Zumindest in den Grundzügen

sind diese Fragen im Erlass selber zu regeln.

4.6 Die

Ermächtigung an die Bildungsdirektion zum Erlass von Richtlinien (§ 18j JugendheimeV)

und die gestützt darauf erlassenen Richtlinien vom 30. Juli 2008 sind

nachfolgend im Hinblick auf ihre Gesetzmässigkeit einer Überprüfung zu

unterziehen.

5.

5.1 Die

Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten

durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig, da die Zuweisung der

Verordnungskompetenz dem Gesetzes- bzw. dem Verfassungsgeber vorbehalten ist (Art. 38

Abs. 3 KV; Hauser, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag, Staats- und

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 428).

Eine Delegation von Regelungskompetenzen an die Bildungsdirektion im Jugendheimegesetz

bestand im vorliegend interessierenden Zeitraum nicht. Es stellt sich deshalb

zunächst die Frage, ob es sich bei den Richtlinien um Verordnungen mit

eigenständigem Regelungsinhalt handelt.

5.2 Richtlinien

sind als generelle Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr

unterstehenden Behörden zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und

rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt

werden soll (sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167

E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.;

Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?,

AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Sie dienen nur

der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung, weisen indes keinen im

Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen

deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473

E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt

auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand

nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den

Zweck der vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die

gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der

Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung

der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag, Rz. 415).

Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht

durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen

Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt auf das

Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343

E. 2a).

5.3

5.3.1

Für die Festlegung des Personalaufwandes sind gemäss Ziff. 2.1 der

Richtlinien die im verfügten Stellenplan festgelegten Stellen und Lohnklassen

massgebend, die Stellen werden in den Erfahrungsstufen 2 bis 6 eingereiht und

die Personalnebenkosten im Umfang von 20 % des Personalaufwandes pauschaliert.

Diese Bestimmung erweist sich grundsätzlich als zulässige Konkretisierung der in

Jugendheimegesetz und -verordnung festgelegten Grundsätze.

Indes erweist sich die konkrete Ausgestaltung als zu starr

und nicht mit dem Wortlaut von § 18c JugendheimeV vereinbar: Es ist zwar

nicht zu beanstanden, dass der Personalaufwand insofern als abstrakte Grösse

berechnet wird, als – ausgehend von den im Stellenplan bewilligten Stellen und

deren Einreihung in Lohnklassen analog kantonalen Angestellten – durchschnittliche

Einstufungen in den Lohnklassen festgelegt werden, ohne dabei auf die tatsächliche

Einstufung einzelner Mitarbeiter Rücksicht zu nehmen. § 18c JugendheimeV

schreibt jedoch vor, dass der für die Umsetzung des bewilligten Rahmenkonzepts

erforderliche Personalaufwand festzustellen ist. Mithin hat die Bildungsdirektion

auch zu berücksichtigen, ob es aufgrund des konkreten Angebots der Institution

beispielsweise notwendig ist, eine grössere Anzahl therapeutischen und

erzieherischen Personals mit grosser Berufserfahrung einzustellen. Sollte dies

– wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht – zutreffen, können sich die

Pauschalansätze auch mit durchgehender Einstufung in der Erfahrungsstufe 6 als

zu tief erweisen und wäre im Rahmen der Feststellung des Personalaufwands eine

entsprechende Anpassung vorzunehmen.

Nicht zu beanstanden ist die Pauschalierung der

Personalnebenkosten mit 20 % des Personalaufwandes. Berücksichtigt man die

üblichen Arbeitgeberbeiträge für die Leistungen der Alters-, Invaliditäts- und

Hinterlassenenvorsorge, so dürften diese – auch bei einer eher ungünstigen

Altersstruktur des Personals – einen Anteil von 20 % nicht überschreiten.

Dies gilt selbst dann, wenn zusätzlich die Beiträge an die Arbeitslosen- und

Unfallversicherung berücksichtigt werden. Geht man für diese Versicherungen von

einem Arbeitgeberbeitrag von gesamthaft 2.5 % aus, betragen die

Lohnnebenkosten bei Angestellten mit einem Einkommen von CHF 100'000.- im Alter

von 53 Jahren (derjenigen Altersklasse mit den höchsten Beiträgen an die

berufliche Vorsorge) rund 18.5 %. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der

in der beruflichen Vorsorge versicherte Lohn nicht dem Bruttolohn, sondern dem

koordinierten Lohn entspricht, die Nebenkostenpauschale aber auf dem Bruttolohn

berechnet wird. Die Pauschalierung trägt somit den notwendigen Ausgaben

Rechnung und erweist sich als gesetzeskonform.

5.3.2

Die Festlegung des erforderlichen Liegenschaftsaufwandes bemisst sich

gemäss Ziff. 2.2 der Richtlinien nach dem erforderlichen Personalaufwand

und ist in der Höhe von 10 % bis 13 % des Personalaufwandes

festzusetzen. Diese Bestimmung erweist sich als rechtswidrig: Indem die

Pauschalierung des Liegenschaftsaufwandes mit der Höhe des Personalaufwandes

verknüpft wird, enthält die Richtlinie einen über die Jugendheimeverordnung

hinausgehenden Regelungsbereich. Es handelt in diesem Punkt nicht mehr um eine

Verwaltungs-, sondern um eine Rechtsverordnung. Dafür fehlt es aber einerseits

an einer genügenden Delegationsnorm in einem formellen Gesetz, welche der

Bildungsdirektion diese Kompetenz einräumen würde, und andererseits fehlt es

dafür den Richtlinien an der gemäss § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 ff.

des Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 (LS 170.5) zwingend

vorzunehmenden Veröffentlichung in der Offiziellen Gesetzessammlung

(vgl. Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung:

Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997, S. 1 ff., 21 f.). Darüber

hinaus widerspricht die Verknüpfung des Liegenschaftsaufwands mit dem

Personalaufwand dem klaren Wortlaut von § 18c JugendheimeV. Gemäss dieser

Bestimmung legt die Bildungsdirektion den zur Umsetzung des bewilligten Rahmenkonzepts

erforderlichen Personal-, Liegenschaften- und Sachaufwand fest. Um dieser

Bestimmung zu genügen, ist für jedes Angebot – analog dem Stellenplan für den

Personalaufwand – der Bedarf festzustellen und der Liegenschaftsbedarf auf

dieser Grundlage zu berechnen. Erst die Abgeltung des Liegenschaftsaufwandes

aufgrund des festgestellten Liegenschaftsbedarfs kann auf der Grundlage von

Pauschalen erfolgen (beispielsweise als Betrag pro Flächeneinheit oder als Prozentbetrag

des Werts der benötigten Liegenschaften).

Die in Ziff. 2.2 der Richtlinien vorgesehene

Verknüpfung des Liegenschaftsaufwandes mit dem Personalaufwand erwiese sich

selbst bei einer entsprechenden Regelung in der Verordnung als rechtswidrig:

Ein genügender sachlicher Zusammenhang zwischen Personalaufwand und

Liegenschaftsaufwand, welcher die Verknüpfung rechtfertigen könnte, besteht

nicht. Personal- und Raumbedarf sind abhängig vom konkreten Angebot der

Institution, wobei sich je nach Betreuungsintensität auf gleichem Raum ein

unterschiedlicher Personalbedarf ergeben kann. Desgleichen kann sich der

Raumbedarf bei gleichbleibendem Personalbedarf stark vergrössern, weil etwa

Ausbildungsplätze in Werkstätten angeboten werden, welche aufgrund der

herzustellenden Produkte bei wenigen Angestellten einen grossen Platzbedarf

ausweisen. Diesen unter Umständen grossen Unterschieden zwischen einzelnen

Institutionen kann mit einer Verknüpfung zwischen Personal- und Liegenschaftsaufwand

nicht Rechnung getragen werden.

5.3.3

Die Festlegung des erforderlichen Sachaufwandes als Prozentsatz des

Personalaufwandes in Ziff. 2.3 der Richtlinien erweist sich im Sinn des

vorgängig zum Liegenschaftsaufwand Ausgeführten ebenfalls als rechtswidrig.

5.3.4

Schliesslich erweisen sich die Bestimmungen in Ziff. 7 der Richtlinien

zum Schwankungsfonds – selbst wenn mit § 18f JugendheimeV eine genügende

gesetzliche Grundlage bestehen würde – als rechtswidrig: Die Einschränkungen,

wonach der Bestand des Schwankungsfonds höchstens einen Drittel des

anrechenbaren Personalaufwandes betragen darf und darüber hinausgehende Gewinne

im Folgejahr mit dem Staatsbeitrag verrechnet werden, geht über den

Regelungsbereich von § 18f JugendheimeV hinaus und erweist sich demnach

als nicht vom zuständigen Organ und nicht im richtigen Verfahren erlassene

Rechtsverordnung. Ebenso wenig lässt sich aus § 18f JugendheimeV ableiten,

dass der Schwankungsfonds nur zur Kompensation negativer Jahresergebnisse aus Unterbelegung

des Heims (Ziff. 8.2.2 der Richtlinien), hingegen nicht anderer Verluste

hinzugezogen werden darf. Dies würde sich im Übrigen auch bei genügender

Gesetzesgrundlage nur als rechtmässig erweisen, wenn auch nur Überschüsse aus

Überbelegung dem Schwankungsfonds und nicht grundsätzlich der gesamte

Jahresgewinn zugeführt werden müsste.

6.

6.1 Nach dem

Gesagten wurden die in den Verfügungen vom 25. April 2008 und vom

29. Januar 2009 festgelegten Tagespauschalen auf der Grundlage

rechtswidriger Richtlinien berechnet. Demnach hat die Vorinstanz die Rekurse

vom 29. Mai 2008 bzw. 5. März 2009 zu Unrecht abgewiesen und ihr

Entscheid ist insofern aufzuheben. Desgleichen sind die Verfügungen der Bildungsdirektion

vom 25. April 2008 und vom 29. Januar 2009 aufzuheben.

6.2 Hebt das

Verwaltungsgericht einen Entscheid auf, so entscheidet es grundsätzlich selbst

(§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit aber unter bestimmten

Voraussetzungen zu neuer Entscheidung auch an die Vorinstanz zurückweisen (§ 64

Abs. 1 VRG). Eine Rückweisung ist insbesondere in Betracht zu ziehen, wenn

für den betreffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist oder wenn nur die

Verwaltung über die für die Klärung der tatsächlichen Verhältnisse notwendige

Sachkunde verfügt. Die Rückweisung kann auch direkt an die erste Instanz erfolgen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.).

6.3 Vorliegend

sind zur Neubeurteilung der Verfügungen vom 25. April 2008 und

29. Januar 2009 gestützt auf § 18c JugendheimeV die im Rahmen des

bewilligten Rahmenkonzepts erforderlichen Personal-, Liegenschafts- und

Sachaufwände der Beschwerdeführerin festzustellen und gestützt darauf neue

Tagespauschalen festzusetzen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Angelegenheit

zur Neubeurteilung direkt an die dafür gemäss § 18c JugendheimeV zuständige

Bildungsdirektion zurückzuweisen.

6.4 Die

Bildungsdirektion hat den Neuentscheid im Sinn vorstehender Erwägungen unter

Berücksichtigung der Personal-, Liegenschafts- und Sachaufwände zu fällen, die für

die Erfüllung der im bewilligten Rahmenkonzept definierten Aufgaben des beschwerdeführerischen

Jugendheims benötigt werden.

7.

7.1 Nach dem

Gesagten hätte die Beschwerdeführerin bereits vor der Vorinstanz obsiegen

müssen, was Auswirkungen auf die dortigen Nebenfolgen hat. Da die Kosten des

Rekursverfahrens auf die Staatskasse genommen wurden, stellt sich einzig noch

die Frage, ob der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine

Parteientschädigung zuzusprechen ist. Stellte eine Partei, wie hier, einen

Entschädigungsantrag und obsiegte alsdann, steht ihr eine Entschädigung zu,

wenn sie einen zureichenden Grund für den Beizug eines Rechtsbeistandes hatte (§ 17

Abs. 2 lit. a VRG). Ein solcher Grund ist insbesondere gegeben, wenn

sich – wie im vorliegenden Fall – schwierige Rechtsfragen stellen (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 17 N. 27). Die Höhe der Parteientschädigung ist grundsätzlich durch

die Rekursinstanz in pflichtgemässem Ermessen festzulegen (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 17 N. 27). Da die Vorinstanz somit bei der Festsetzung der

Parteientschädigung über einen gewissen Ermessensspielraum verfügen würde,

rechtfertigte sich eigentlich eine Rückweisung (§ 64 Abs. 1 VRG).

Indessen stellen sich im Zusammenhang mit der Parteientschädigung keine

schwierigen Rechtsfragen und würde eine Rückweisung in dieser Sache an die

Vorinstanz bei gleichzeitiger Rückweisung der Hauptsache an die Bildungsdirektion

zu einem unnötig komplizierten Verfahren führen. Im Hinblick auf den Grundsatz

der Verfahrensbeschleunigung ist es deshalb gerechtfertigt, über die Parteientschädigung

in diesem Verfahren zu befinden (vgl. VGr, 16. Oktober 2003,

VB.2003.00093, E. 2.3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5).

Im Hinblick auf die Schwierigkeit des Falles erscheint es

angemessen, der Beschwerdeführerin für das vorinstanzliche Verfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zuzusprechen. Diese ist dem

unterlegenen Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.

8.1 Bei diesem

Ausgang des Verfahrens gilt es, die Gerichtskosten dem unterlegenen Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Obwohl die Angelegenheit finanzieller Natur ist, fehlt es der

Beschwerde an einem genau bezifferbaren Streitwert. Die Höhe der Gerichtskosten

ist deshalb gemäss § 3 Abs. 3 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 festzulegen. Aus den Ausführungen

der Beschwerdeführerin ergibt sich zumindest, dass der Streitwert zwischen

Fr. 100'000 und Fr. 500'000 liegen dürfte. Es rechtfertigt sich deshalb,

die Gerichtskosten analog einem entsprechenden Streitwert festzulegen.

8.2 Im Hinblick

auf die Schwierigkeit des Falles erscheint es angemessen, der Beschwerdeführerin

für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von

Fr. 4'000.- zuzusprechen. Diese ist dem unterlegenen Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als

Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu

qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG

N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz,

Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen

in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind deshalb vor Bundesgericht

nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil

bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II im Beschluss des

Regierungsrats vom 30. März 2011 sowie die Verfügungen der

Bildungsdirektion vom 25. April 2008 und vom 29. Januar 2009 werden

aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an

die Bildungsdirektion zurückgewiesen.

Es

wird festgestellt, dass die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot verletzt

hat.

2. Dispositiv-Ziff. III

im Beschluss des Regierungsrats vom 30. März 2011 wird dahingehend geändert,

dass der Beschwerdegegner verpflichtet wird, der Beschwerdeführerin für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- auszurichten.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 10'140.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Gerichtsverfahren

eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- auszurichten.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …