Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00395

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2011.00395

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Dezember 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Abteilungspräsident Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

1.1 A,

1.2 B,

2.1 U,

2.2 V,

3.1 X,

3.2 Y,

alle vertreten durch RA L,

Beschwerdeführende,

gegen

Stadt Dübendorf,

vertreten durch die

Primarschulpflege Dübendorf,

diese vertreten durch RA M,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Schulweg

mit öffentlichen Verkehrsmitteln,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit

Rundbrief vom 6. April 2010 teilte die Geschäftsleitung der Primarschulpflege

Dübendorf den Eltern der Schülerinnen und Schüler aus dem Quartier Stettbach

mit, der bis anhin bestehende Schulbusbetrieb für die Kindergartenschüler und die

Primarschüler der 1. Klasse zum Schulhaus Högler werde auf Ende des Schuljahres

2009/2010 eingestellt.

B. Hiergegen

erhob Rechtsanwalt N in eigenem Namen sowie als Vertreter mehrerer Eltern –

darunter auch A, B, U, V, X und Y – Einsprache bei der Primarschulpflege Dübendorf.

A sind die Eltern von C, der im Zeitpunkt der Einsprache noch in die 1. Primarklasse

der Primarschule Högler ging. U und V sind die Eltern von W, der im Zeitpunkt

der Einsprache das zweite Kindergartenjahr besuchte; dasselbe galt für Z, den

Sohn von X und Y.

Die Primarschulpflege hiess die Einsprache mit Beschluss

vom 18. Mai 2010 teilweise gut und beantragte der Geschäftsleitung,

geeignete Massnahmen für die Kindergartenkinder des Gebietes Quartierkern Stettbach,

Rifacher und Böszelg zu prüfen und festzulegen. In Bezug auf die Primarschüler

und die ausserhalb dieses Bereiches wohnenden Kinder wurde die Einsprache abgewiesen.

Erwägungen

II.

A. Dagegen

liessen A und B in eigenem Namen sowie in Vertretung weiterer Personen –

darunter U, V, X und Y – Rekurs an den Bezirksrat Uster erheben. Sie

beantragten, auch die Kinder der 1. Primarklasse mit dem Schulbus zu befördern.

In der Folge fragte der Bezirksrat Uster beim

Rechtsvertreter N nach, ob als Beschwerdeführende nur A und B anzusehen seien,

weil nur für diese Personen eine Vollmacht eingereicht worden sei. Daraufhin

reichte der Rechtsvertreter die Vollmachten der weiteren im Einspracheverfahren

beteiligten Eltern ein, wobei bezüglich eines Elternteils die Adresse fehlte.

Im Rahmen eines erneuten Telefongesprächs wies der Bezirksrat Uster den Rechtsvertreter

darauf hin, dass es keine Sammelklagen gebe und für die Rekurslegitimation ein

virtuelles Betroffensein nicht ausreiche. Zwar sei das Schreiben der Schule

bezüglich der Einstellung des Schulbusses an alle Eltern mit Schulkindern

versandt worden, dennoch sei nur derjenige aktivlegitimiert, dessen Kind vom

Schulbusentscheid betroffen sei. Wenn er (der Rechtsvertreter) neben der

Familie A-B andere Eltern, die vom Entscheid betroffen seien, vertrete, so

bräuchten sie deren Vollmachten und Adressen. Diese Eltern müssten sich aber

auch im Klaren sein, dass sie im Falle des Unterliegens kostenpflichtig würden.

Daraufhin erklärte der Rechtsvertreter, dass er nur namens der Familie A-B

Rekurs erhebe. Der Bezirksrat Uster wies den Rekurs mit Beschluss vom 16. August

2010.

ab.

B. A und B

liessen gegen den Beschluss des Bezirksrats Beschwerde an das Verwaltungsgericht

erheben. Sie beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der Beschlüsse des Bezirksrats

Uster und der Primarschulpflege Dübendorf unter Entschädigungsfolge. Die Gemeinde

sei zu verpflichten, den ordentlichen, bisherigen Schulbustransport nach Stettbach

für den Erstklässler C bis zum Abschluss der 1. Primarklasse

wiederherzustellen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz

zurückzuweisen. Schliesslich beantragten sie die Feststellung der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde.

Das Verwaltungsgericht kam mit Entscheid vom 24. November

2010.

zum Schluss, der Bezirksrat Uster habe den verfassungsrechtlichen

Gehörsanspruch von A und B verletzt, indem er Augenscheine durchgeführt habe,

zu welchen die Parteien ohne Notwendigkeit nicht eingeladen worden seien. Weil

überdies auch die Frage, wie lange C für den Schulweg benötigt, der Abklärung

bedurfte, hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und wies

die Angelegenheit zwecks Abklärung des umstrittenen Sachverhalts unter Wahrung

des rechtlichen Gehörs und zu neuer Entscheidfindung über die Zumutbarkeit des

gesamten Schulwegs an den Bezirksrat zurück (VB.2010.00476 [nicht auf www.vgrzh.ch

veröffentlicht]).

C. In der

Folge vervollständigte der Bezirksrat seine Sachverhaltsabklärungen und führte

erneut einen Augenschein durch, diesmal im Beisein der Parteien. Mit Beschluss

vom 18. Mai 2011 wies er den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.

III.

A, B, U, V, X und Y liessen mit Beschwerde vom 19. Juni

2011.

an das Verwaltungsgericht gelangen und Folgendes beantragen:

"1. Der Beschluss des Bezirksrates Uster vom 18. Mai 2011 […]

und der Beschluss der Primarschulpflege Dübendorf vom 18. Mai 2010 […]

seien aufzuheben; die Einsprache, der Rekurs sowie die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht seien gutzuheissen und die Beschwerdegegnerinnen seien zu

verpflichten, den ordentlichen, bisherigen Schulbustransport für C, W und Z bis

zum Abschluss der ersten Klasse wiederherzustellen; eventualiter

sei die Sache an die Vorinstanzen zurückzuweisen.

2.

Eventualiter seien die Beschwerdegegnerinnen zu

verpflichten, anstelle des ordentlichen Schulbustransportes den aktuellen

Taxitransport weiterzuführen.

3.

Es sei festzustellen, dass C, W und Z auch in der zweiten Klasse

Anspruch auf einen Schulbustransport in das Schulhaus Högler haben.

4.

In prozessualer Hinsicht sei ein allfälliges Gesuch der

Beschwerdegegner um Entzug der aufschiebenden Wirkung abzuweisen.

5.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegner

bzw. der Vorinstanzen, sowohl für das gerichtliche Verfahren, als auch für die

vorinstanzlichen Verfahren."

Der Bezirksrat Uster liess sich am 23./24 Juni 2011

vernehmen. Er verwies auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses. In

Bezug auf U, V, X und Y sei auf die Beschwerde mangels Aktivlegitimation nicht

einzutreten.

Am 19. September 2011 liess die Stadt Dübendorf,

vertreten durch die Primarschulpflege Dübendorf, die Beschwerdeantwort

einreichen. Sie beantragte unter Entschädigungsfolge die Abweisung der

Beschwerde von A und B, soweit darauf einzutreten sei. In Bezug auf die übrigen

Beschwerdeführenden beantragte sie Nichteintreten. Überdies sei im Rahmen

vorsorglicher Massnahmen festzustellen, dass während der Dauer des Verfahrens

kein Anspruch auf einen Schülertransport bestehe. Schliesslich sei einem

Rechtsmittel gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts die aufschiebende

Wirkung zu entziehen. Die Beschwerdeführenden äusserten sich am 7. Oktober

2011.

zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen bzw. Entzug der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 24. Oktober 2011 wurde

das Gesuch der Gemeinde abgewiesen. Am 1. November 2011 nahmen die

Beschwerdeführenden vor allem zur Beschwerdeantwort im Übrigen Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70

in Verbindung mit § 5Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rekursentscheide des

Bezirksrats betreffend Anordnungen der Schulpflege können grundsätzlich beim Verwaltungsgericht

mit Beschwerde angefochten werden (§ 75Abs. 2 des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] und § 41Abs. 1 in Verbindung

mit § 19Abs. 1 lit. a VRG sowie § 152 des Gemeindegesetzes vom

6.

Juni 1926 [GG, LS 131.1]). Streitigkeiten betreffend den Schulweg

fallen nicht unter eine der in den §§ 42 ff. VRG genannten Ausnahmen,

weshalb das Verwaltungsgericht zuständig ist.

2.

Umstritten ist, ob die Beschwerdeführenden zur vorliegenden Beschwerde

legitimiert sind.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin weist darauf hin, dass C seit dem 22. August 2011 die 2.

Primarklasse besuche. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden 1 bezüglich

der Wiederherstellung des Schulbustransportes bis zum Abschluss der 1. Klasse

fehle deshalb, weshalb auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten

sei. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 hätten nicht am vorinstanzlichen Verfahren

teilgenommen. Sie hätten zwar Einsprache gegen die Aufhebung des

Schulbusbetriebs erhoben, welche in Bezug auf die Kindergartenkinder

gutgeheissen worden sei. Zum Rekursverfahren vor dem Bezirksrat seien die

Beschwerdeführenden 2 und 3 jedoch aus Eigenverschulden nicht zugelassen

worden. Überdies seien die Schulwege von W und Z bis anhin nicht Gegenstand des

Verfahrens gewesen. Eine erfolgreiche Beschwerde hätte somit keinen materiellen

Nutzen für die Beschwerdeführenden 2 und 3, ein schutzwürdiges Interesse sei

daher nicht vorhanden. Schliesslich seien sie in Bezug auf die Zumutbarkeit des

Schulwegs für C auch nicht stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit

betroffen.

Die Beschwerdeführenden 2 und 3 begründen ihre

Legitimation damit, dass W und Z bis anhin den Kindergarten besucht hätten und

damit von der Anordnung, den Schulbusbetrieb für die Erstklässler aufzuheben,

bisher nicht betroffen gewesen seien. Sie seien überdies gar nicht zum

Rekursverfahren vor dem Bezirksrat zugelassen worden, obwohl sie das versucht

hätten. Entsprechend hätten sie auch nicht am darauffolgenden, ersten Beschwerdeverfahren

vor Verwaltungsgericht teilnehmen können und hätten sie den Rekursentscheid in

Rechtskraft erwachsen lassen müssen. Da W und Z nun aber die 1. Primarklasse

besuchen würden, seien sie durch den Rekursentscheid beschwert.

2.2

Beim

Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf handelt es sich

um eine Allgemeinverfügung. Als solche gelten Anordnungen, die

nicht individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, das heisst zwar einen

spezifischen Sachverhalt regeln, sich aber an einen mehr oder weniger grossen,

offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richten (BGE 125 I 313 E. 2a

mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 923; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 28 N. 50 ff.). Der Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf

regelt einen bestimmten Sachverhalt, namentlich den Anspruch auf

Schulbustransport für Schüler der 1. Primarklasse (ursprünglich auch der

Kindergärtler) vom Quartier Stettbach bis zum Schulhaus Högler. Er

richtet sich überdies an einen grösseren Adressatenkreis. Dieser ist insofern

offen, als er sich nicht nur an die im Zeitpunkt des Beschlusses betroffenen

Kinder (bzw. deren Eltern) richtet, sondern auch an solche, die erst künftig

das entsprechende Schulalter erreichen und dann im Quartier Stettbach wohnen

werden.

2.3

Die

Allgemeinverfügung ist eine Rechtsform zwischen Erlass und Einzelverfügung. Die Anfechtbarkeit wird kontrovers diskutiert, insbesondere bezüglich

des Zeitpunkts der Anfechtbarkeit und des Kreises der Legitimierten (Ulrich

Zimmerli/Walter Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen

Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 43; Tschannen/Zim­merli/Müller, § 30

N. 60).

2.3.1

Einzelverfügungen können nur unmittelbar nach ihrem Erlass

angefochten werden. Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21Abs. 1

VRG (letztere Bestimmung gelangt auch beim Gemeinderekurs gemäss § 152 GG

zur Anwendung) ist zur Anfechtung berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt

ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das

schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den das erfolgreiche

Rechtsmittel den Beschwerdeführenden eintragen würde, oder in der Abwendung

eines Nachteils, den der Entscheid für sie zur Folge hätte (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 21 N. 21). Es braucht kein rechtlich

geschütztes Interesse zu sein; ein tatsächliches genügt (Bundesrat, 22. Oktober

1985, ZBl 87/1986 S. 237 E. 3a). Die Beschwerdeführenden müssen stärker

als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswert

nahen Beziehung zur Streitsache stehen; ein bloss mittelbares oder ausschliesslich

allgemeines öffentliches Interesse berechtigt nicht zur Beschwerde (vgl. BGE

135.

II 172 E. 2.1, 130 II 514 E. 1, 136 II 281 E. 2.2; VGr, 20. Mai

2009, VB.2008.00576, E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).

Ferner müssen die Beschwerdeführenden durch den angefochtenen Entscheid formell

beschwert sein, das heisst sie müssen am bisherigen Verfahren teilgenommen oder

ohne eigenes Verschulden keine Möglichkeit zur Teilnahme gehabt haben, etwa

weil ihnen zu Unrecht die Parteistellung versagt wurde oder erst der

angefochtene Entscheid die Parteistellung begründet hat (Bernhard Waldmann,

Basler Kommentar, 2011, Art. 89 BGG N. 9; vgl. auch BGE 135 II

172.

E. 2.2.1). Das schutzwürdige Interesse muss schliesslich aktuell sein.

Vom Erfordernis des aktuellen Interessen kann abgesehen werden, wenn sich die

aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Bedingungen wieder

stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich

wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen

Interesse liegt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25; BGE 135 II 430

E. 2.2).

2.3.2

Erlasse (ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonalen

Gesetze) können hingegen sowohl unmittelbar nach ihrem Erlass abstrakt –

das heisst losgelöst von einem bestimmten Rechtsanwendungsakt – als auch später

vorfrageweise – das heisst im konkreten Einzelfall – auf ihre Rechtmässigkeit

hin überprüft werden (vgl. § 19Abs. 1 lit. d VRG [in der

seit dem 1. Juli 2010 gültigen Fassung], § 152 GG). Bei der

abstrakten Normenkontrolle ist den Legitimationsanforderungen Genüge getan, wenn

zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die Beschwerdeführenden

durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen werden könnten. Es genügt demnach eine

bloss virtuelle Betroffenheit (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I

206.

E. 2.1; VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1, und 30. Juni

2010, VB.2010.00291, E. 1.4.3 [Letzteres nicht auf www.vgrzh.ch

veröffentlicht]; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 26; Simon Trippel,

Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988,

S. 128 ff.; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005).

2.3.3

Die Allgemeinverfügung wird teilweise wie ein Erlass,

teilweise wie eine Verfügung behandelt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 924;

Zimmerli/Kälin/Kiener, S. 43). Ist der Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die

Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und

vollzogen werden, so bildet sie ein der Einzelverfügung gleichgestelltes

direktes Anfechtungsobjekt (zum Ganzen BGE 125 I 313 E. 2b; Häfelin/Haller/Uhlmann,

Rz. 930 ff.).

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und

herrschenden Lehre können Allgemeinverfügungen aber auch noch zu einem späteren

Zeitpunkt auf ihre Rechtmässigkeit geprüft werden, wenn der Kreis

der Adressaten offen ist und diese durch den Erlass der Allgemeinverfügung nur

virtuell berührt sind. Dies wird damit begründet, dass es den virtuell

betroffenen Personen in der Regel nicht zumutbar ist, eine Allgemeinverfügung

schon bei ihrem Erlass anzufechten, weil sie deren Tragweite meist noch nicht

erfassen können. Ergeht daher in Anwendung der Allgemeinverfügung eine

Verfügung im Einzelfall (wie beispielsweise eine gestützt auf eine

Verkehrsanordnung ergangene Bussenverfügung), muss im Rahmen der Anfechtung

dieser Einzelverfügung auch noch vorfrageweise die Allgemeinverfügung auf ihre

Rechtmässigkeit überprüft werden können, wenn die unmittelbare Anfechtung nicht

möglich oder nicht zumutbar war (vgl. Tschannen/Zim­merli/Müller, § 30

N. 60; Häfelin/Haller/Uhlmann, Rz. 930).

Aufgrund der Möglichkeit, die Rechtmässigkeit einer Allgemeinverfügung auch noch im konkreten Einzelfall zu überprüfen,

spricht sich ein Teil der Lehre dafür aus, die Legitimation zur direkten

Anfechtung von Allgemeinverfügungen den Spezialadressaten (beispielsweise den

Anwohnern einer von einer Verkehrsbeschränkung betroffenen Strasse)

vorzubehalten und die Normaladressaten bzw. nur virtuell Betroffenen davon

auszunehmen (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 30 N. 60; Isabelle Häner,

Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000,

Rz. 705; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum

Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 49

N. 45; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen

Recht, ZBl 85/1984, S. 433 ff., 453; Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen

Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 154 [hier allerdings mit dem

Argument, die abstrakte Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen könne aus den

gleichen Gründen wie diejenige von Rechtssätzen ausgeschlossen werden; die

abstrakte Normenkontrolle ist allerdings nunmehr nur noch in Bezug auf die

Kantonsverfassung und die kantonalen Gesetze ausgeschlossen]).

2.4

In Bezug auf den vorliegenden Fall ist die Zuweisung der

Beschwerdeführenden zu den verschiedenen Adressatenkategorien nicht ganz

einfach. Die Beschwerdeführenden 1 waren als Eltern von C, dessen

Schulweg vom Quartier Stettbach ins Schulhaus Högler führt,

unbestritten Spezialadressaten, da sie unmittelbar durch den Entscheid

der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen waren. Die Praxis gestattet nämlich sorgeberechtigten

Eltern, in Volksschul­fragen für das Kind Rechtsmittel zu ergreifen (VGr, 24. August

2005, VB.2005.00275, E. 6.1 f.; vgl. Herbert Plotke, Schwei­zerisches

Schulrecht, 2. A., Bern etc. 2003, S. 699 f.; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 13). Die Beschwerdeführenden 1 haben am bisherigen Verfahren

teilgenommen und sind damit formell beschwert. C besucht aber nunmehr die 2.

Primarklasse. Der Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf

regelte die Abschaffung des bis dahin bestehenden Schulbustransports für Kindergärtler

und Schüler der 1. Primarklasse (wobei der Entscheid in Bezug auf die

Kindergartenschüler aufgehoben wurde). Entsprechend war ein allfälliger

Schulbustransport für Schüler der 2. Klasse nicht Gegenstand des bisherigen

Verfahrens. Aus diesem Grund kann auf Beschwerdeantrag 3 nicht eingetreten

werden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86 ff.). Zu

Recht macht die Beschwerdegegnerin deshalb geltend, das Rechtsschutzinteresse

der Beschwerdeführenden 1 sei nicht mehr aktuell.

Die Kinder der Beschwerdeführenden 2 und 3

besuchten hingegen während des vorangehenden Verfahrens das zweite Kindergartenjahr.

Der Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf, den Schulbusbetrieb für die Schüler der 1. Primarklasse abzuschaffen,

hatte für sie damit noch keine unmittelbaren Konsequenzen. Sie standen dennoch

in einer sehr nahen Beziehung zum Streitgegenstand, weil die Kinder mit mehr

als nur einer minimalen Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit in die 1.

Primarklasse gewechselt hätten. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 waren damit vom

Beschluss der Primarschulpflege mehr als nur virtuell betroffen.

Es kann aber

dahingestellt bleiben, wie angesichts dieser komplexen Rechtslage die telefonische

Auskunft des Bezirksrats gegenüber dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden

in Bezug auf die Rekurslegitimation hätte verstanden werden müssen. Tatsache

ist, dass der Bezirksrat in seinem Entscheid vom 16. August 2010 jedenfalls

nicht explizit über die Legitimation der Beschwerdeführenden 2 und 3

entschieden hat. Den Beschwerdeführenden hätte es im Rahmen des nachfolgenden

(ersten) Beschwerdeverfahrens vor Verwaltungsgericht offen gestanden, dies zu

rügen. Das haben sie aber unterlassen. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 sind

damit nicht zur Beschwerde legitimiert.

2.5

Es rechtfertigt sich hier aber dennoch, über die Sache zu entscheiden,

nachdem ein Interesse an der Klärung der Frage besteht, ob der Schulweg vom

Quartier Stettbach ins Schulhaus Högler unter Inanspruchnahme der öffentlichen

Verkehrsmittel für Schüler der 1. Klasse zumutbar ist oder ob Anspruch auf

einen Schulbustransport oder andere Massnahmen besteht. Die Beschwerdeführenden

2.

und 3 sind nämlich mittlerweile durch den Entscheid der Geschäftsleitung

der Primarschulpflege Dübendorf, den Schulbustransport für

Schüler der 1. Primarklasse abzuschaffen, unmittelbar betroffen. Es wäre ihnen

(sowie weiteren betroffenen Eltern) zwar unbenommen, bei Nichteintreten auf

diese Beschwerde jederzeit der Primarschulpflege ein Gesuch um Einrichtung eines

Schulbustransports zu stellen und mit diesem eine vorfrageweise Überprüfung des

Entscheids der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf über die Abschaffung des Transportes zu verlangen. Indes könnte ein

solches Gesuch für die Beschwerdeführenden 2 und 3 wohl nicht rechtzeitig

entschieden werden und wäre ein solches Vorgehen – wie die Beschwerdeführenden

zu Recht geltend machen – auch aus prozessökonomischer Sicht nicht sinnvoll.

Auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1 lässt sich entsprechend eintreten.

3.

3.1

Art. 19

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet

einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Aus

der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem ein

verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg; der Schulbesuch

muss faktisch möglich sein (vgl. BGr, 7. Mai 2007,2P.276/2005,

E. 3.1; VGr, 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 3.1).

Erweist sich ein Schulweg als unzumutbar, müssen staatliche

Hilfeleistungen erbracht werden. Geht es um einen Schulweg von übermässiger

Länge oder grosser Gefährlichkeit, können die Anforderungen des genügenden Grundschulunterrichtes

grundsätzlich nur durch einen vom Staat zu bezahlenden, für die Eltern

unentgeltlichen Transport sichergestellt werden. Infrage kommen beispielsweise

Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei

Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und

-zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei

gefährlichen Strassen (Bundesrat, 17. Februar 1999, VPB 64/2000

Nr. 56 E. 4; Regula Kägi-Diener in: Bernhard Ehrenzeller et al.

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc.

2008, Art. 19 N. 39). Steht ein öffentliches Transportmittel zur Verfügung,

genügt es in der Regel, wenn die Gemeinde die entsprechenden Billettkosten

übernimmt und sich – soweit nötig – für einen Fahrplan einsetzt, der auf die

Unterrichtszeiten Rücksicht nimmt (Plotke, S. 235; Regierungsrat, 15. Februar

1984, ZR 85/1986 Nr. 5 E. 2d). Die Benutzung öffentlicher

Verkehrsmittel kann Kinder ab sechs Jahren (das heisst ab der 1. Primarklasse)

zugemutet werden (vgl. Sán­dor Horváth, Der

verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007,

S. 633 ff., 656).

3.2

Gemäss

Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den

konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, Höhendifferenz

und Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit

des jeweils betroffenen Kindes (vgl. BGr, 27. März 2008,2C_495/2007,

E. 2.2, und 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4.1 mit Hinweisen; Plotke,

S. 226 ff.). Die relevanten Einflussfaktoren sind im Einzelfall und gesamthaft

zu beurteilen; eine isolierte Betrachtung einzelner Faktoren ist nicht zulässig

(vgl. VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E. 2.4 und 4; vgl. auch Horváth, S. 648, 655 f.).

3.3

Zur Frage der zumutbaren Länge und Gefährlichkeit eines Schulweges

besteht eine reichhaltige Praxis eidgenössischer sowie kantonaler

Spruchbehörden (mit einer Übersicht Horváth, S. 633 ff.; ferner

Plotke S. 229).

3.3.1

Als zumutbar bezüglich der Länge wurde erachtet: ein

Schulweg von 3 bis 5 km Länge für Mittel- und Oberstufenschüler, nicht aber von

13.

km Länge (Verwaltungsgericht, 25. März 1986, AGVE 1986, S. 143, E. 2c

und 3a); ein Schulweg von viermal 2 km Länge und 100 m Höhendifferenz (30

Minuten Dauer) für eine Schülerin der 5. Klasse, nicht aber für ihren

Bruder, der den Kindergarten besuchte, auch wenn dieser den Weg nur zweimal täglich

bewältigen musste (Bildungs- und Kulturdepartement, 24. Januar 2006, LGVE

2006.

III Nr. 12, E. 4.1); ein Schulweg von 1,7 km Länge (30 Minuten Dauer)

mit geringfügiger Steigung für Primarschüler (Bundesrat, 1. Juli 1998, VPB

64/2000 Nr. 1 E. 4.1); ein ungefährlicher Schulweg von bis zu 1,6 km

Länge für Kinder ab der 4. Primarklasse (Bildungs- und Kulturdepartement,

29.

Januar 2004, LGVE 2004 III N. 16, E. 3.6).

Für unzumutbar wurden befunden: ein viermal zurückzulegender

Schulweg von ca. 1,6 km Länge und rund 75 m Höhendifferenz für

Kindergartenschüler und Schüler der 1. bis 3. Primarklasse, zumutbar

hingegen für einen Schüler der 5. Primarklasse (Bildungs- und Kulturdepartement,

11.

April 2007, LGVE 2007 III Nr. 9, E. 4.2); ein Schulweg von 2,6

bis 3,5 km Länge für Kindergartenschüler (Regierungsrat, 21. Oktober 1997,

EGV-SZ 1997, S. 164 ff., E. 3a/cc); ein Schulweg von 1,9 bis

3,7 km Länge auf einer schmalen Kantonsstrasse ohne Trottoir und einer Höhenlage

von über 960 m.ü.M. für Kinder der 1. bis 5. Klasse (Verwaltungsgericht,

30.

Mai 2001, AR GVP 2001, S. 46 f., E. 4a). Schliesslich

wurde ein 1,2 bis 1,4 km langer Schulweg – bereits ohne zusätzliche Erschwernisse

– als an der oberen Grenze dessen beurteilt, was für Kindergartenschüler noch

als zumutbar einzustufen ist (VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E.

4.

).

3.3.2

Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges spielt das subjektive

Empfinden eine erhebliche Rolle, was eine Objektivierung der Gefährlichkeit

erschwert. Immerhin gelten Strassen ohne Gehsteig, insbesondere enge

Durchgangsstrassen mit hohem Verkehrsaufkommen, Lastwagenverkehr oder

unübersichtlichen Kurven, längere Partien durch einsame Wälder, das Fehlen von

Fussgängerstreifen, Gehsteigen, Lichtsignalanlagen und dergleichen sowie das

Risiko von Übergriffen auf einsamen und abgelegenen Strassenteilen als

gefährlich (Plotke, S. 228 ff.; Verwaltungsgericht, 26. November 2003, AR

GVP 2003, S. 83 ff., E. 2). Es darf in diesem Zusammenhang aber nicht

vergessen werden, dass jegliche Teilnahme am Verkehr mit Gefahren verbunden

ist. Ein Schulweg ist deshalb nie vollkommen ungefährlich. Massgebend für den

Anspruch auf Schulbustransport ist damit nicht die Ungefährlichkeit des

Schulwegs, sondern, ob einem Schüler die bestehenden Gefahren zumutbar sind,

mit anderen Worten, ob eine übermässige Gefährlichkeit besteht.

Wegen der Gefährlichkeit als

unzumutbar wurden erachtet: ein teilweise sehr steiler Wanderweg von 2,5 km

Länge mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet

führte, für Schüler der 1. und 3. Primarklasse (Bundesrat, 17. Februar

1999, VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2); die Benützung einer Strasse

mittels Fahrrades, auf der Radstreifen und Trottoir nur einseitig angelegt

waren und das Kreuzen von Bussen, Autos und Fahrrädern gefährlich, wenn nicht

unmöglich war, für Schüler ab der 4. Primarklasse (Bildungs- und

Kulturdepartement, 29. Januar 2004, LGVE 2004 III N. 16 E. 3.6);

ein Schulweg von 2,9 km mit einer Höhendifferenz von 260 m und der

notwendigen Überquerung einer Kantonsstrasse ohne Fussgängerstreifen oder

Verkehrsampel für eine Erstklässlerin, ebenso der (alternative) Schulweg über

eine Dorfstrasse ohne jeden Gehsteig, die bergauf etwa 2 km durch den Wald

führte (Verwaltungsgericht, 12. November 2002, PVG 2002 N. 1

E. 2b). Nicht zuzumuten war einem achtjährigen Schüler die selbständige

Fahrt zur Schule von täglich gut zweieinhalb Stunden mit Bus und Bahn, wobei er

zwei Mal an grösseren Bahnhöfen umzusteigen gehabt hätte (VGr, 24. Februar

2010, VB.2009.00591, E. 3.4). Schliesslich wurde ein Schulweg als

gefährlich eingestuft, welcher auf einem rege benutzten Fuss- und Veloweg

entlang einer Hauptstrasse mit hohem Verkehrsaufkommen führte und drei

gefährliche Stellen (Ein- und Ausfahrt bei einer Tankstelle sowie bei einem Industrieareal

und Querung einer Strasse in unmittelbarer Nähe eines Kreisels) aufwies (VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E. 4.2). Hingegen wurde

ein Schulweg, der die Überquerung einer Kantonsstrasse und von vier

Autobahneinfahrten beinhaltete, nicht als übermässig gefährlich eingeschätzt,

da alle Überquerungen mit einem Fussgängerstreifen und Lichtsignalanlagen

ausgestattet waren und sich auf dem ganzen Weg ein Trottoir befand (Bundesrat,

1.

Juli 1998, VPB 64/2000 Nr. 1, E. 4.2).

4.

4.1

§ 8Abs. 3

Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (LS 412.101) statuiert

einen Anspruch auf schulwegverkürzende bzw. -sichernde Massnahmen, wenn

Schülerinnen oder Schüler ihren Schulweg aufgrund seiner Länge oder

Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen können. In einem solchen Fall

ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an. Beim

Entscheid, ob ein Schulweg für einen Schüler oder eine Schülerin zumutbar sei,

verfügt die Schulpflege über einen gewissen Beurteilungsspielraum, weil es sich

bei der Zumutbarkeit des Schulwegs um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 24. Februar

2010, VB.2009.00591, E. 3.2, und 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 3.3.1Abs. 2).

In diesem Rahmen ist es ihr grundsätzlich auch erlaubt, ein Reglement zu

erlassen, welches Richtlinien enthält, anhand deren die Zumutbarkeit eines

Schulwegs näher bestimmt wird. Indessen hat auch ein solches Reglement in jedem

Fall den bundesverfassungsrechtlichen Mindeststandard von Art. 19 BV zu

gewährleisten. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, prüft das Verwaltungsgericht

grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition.

4.2

Das Schulwegreglement der Primarschule Dübendorf nennt, in Übereinstimmung

mit der genannten Rechtsprechung und Praxis, die für die Einschätzung der

Zumutbarkeit eines Schulwegs massgeblichen Kriterien: die Person des Schülers

oder Schülerin, die Art des Weges (Länge, Höhenunterschied, Beschaffenheit) und

die Gefährlichkeit des Weges. Gemäss Ziff. 2.2 des Schulwegreglements gilt ein

Schulweg von täglich viermal 1,5 km Länge ab dem Kindergarten als zumutbar,

wenn keine zusätzlichen Erschwernisse hinzukommen. Ab einem Schulweg von über

1,5 km Länge pro Weg können die öffentlichen Verkehrsmittel benutzt werden,

wobei die Primarschule die Abonnementskosten Ende Schuljahr rückerstattet.

Stehen keine öffentlichen Verkehrsmittel zur Verfügung, organisiert die

Primarschule einen Schülertransport oder eine Begleitung.

4.3

Die

Beschwerdeführenden rügen, die Bemerkung im Schulwegreglement unter Ziff. 2.3,

wonach "[f]ür das ganze Stadtgebiet Dübendorf […] allein aufgrund der Strassen-

und der Strassenverkehrssituation keinen Schülertransport für den Schulweg

abgeleitet werden" könne, sei dahingehend zu verstehen, dass die

Gefährlichkeit eines Schulwegs nicht mehr überprüft werden müsse, sofern die

Schulwegdistanz 1,5 km unterschreite. Das scheint abwegig, kann aber offen

bleiben, nachdem die Beschwerdegegnerin wie auch die Vor­instanz die

Gefährlichkeit des Schulwegs geprüft haben. Schliesslich ist festzuhalten, dass

das Schulwegreglement nicht ausführt, die Existenz öffentlicher Transportmittel

führe per se zu einem zumutbaren Schulweg.

4.4

Nachdem der

direkte Schulweg vom Quartier Stettbach ins Schulhaus Högler ca. 1,9 km

beträgt, ist unbestritten, dass die dort wohnenden Erstklässler Anspruch auf

Benutzung der öffentlichen Verkehrsmittel haben. Umstritten ist vorliegend, ob

der Schulweg für Erstklässler auch bei Benutzung der öffentlichen

Verkehrsmittel unzumutbar ist und deshalb Anspruch auf einen Schulbustransport

ins Schulhaus Hölger oder auf andere Massnahmen besteht.

5.

5.1

Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,

weil der Bezirksrat ihrem Antrag, ein Gutachten über die Zumutbarkeit des

infrage stehenden Schulwegs einzuholen, nicht stattgab.

5.2

Vorweg ist

festzuhalten, dass sich der Bezirksrat eingehend mit der Zumutbarkeit des

umstrittenen Schulwegs und auch mit der Gefährlichkeit des Bahnhofs Stettbach

auseinandergesetzt hat. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern hier die Vorinstanz

noch weitere Abklärungen hätte treffen sollen. Auch ein erneuter Augenschein

ist nicht notwendig, nachdem die Beschwerdeführenden nicht die im Protokoll

festgehaltenen Tatsachen bestreiten, sondern lediglich die verwendeten

Formulierungen bemängeln ("schönfärberische Worte"). Auf die an einem

ordnungsgemäss durchgeführten Augenschein gewonnenen Erkenntnisse der

Örtlichkeiten darf sich auch die Rechtsmittelinstanz abstützen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45).

Bezüglich des Verzichts auf das Einholen eines Gutachtens ist

darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz – wie auch das Verwaltungsgericht –

genügend Sachkenntnis besitzen, um über die Zumutbarkeit eines Schulwegs zu

entscheiden, zumal es sich dabei um eine Rechtsfrage handelt. Welche Gefahren

auf dem Schulweg bestehen, haben die Beschwerdeführenden in ausreichender

Detailliertheit vorgebracht und wurde durch die Vorinstanz auch nicht verkannt.

Die Rechtsfrage, ob der Schulweg in seiner Gesamtheit einem Erstklässler

zugemutet werden kann, hat die zuständige Behörde bzw. das Gericht zu entscheiden.

Die Vorinstanz durfte damit auf das Einholen eines Gutachtens zur Frage der

Zumutbarkeit des Schulwegs verzichten, ohne das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführenden zu verletzen, auch wenn sie die antizipierte

Beweiswürdigung mit einer etwas widersprüchlichen Erklärung vorgenommen hat (im

Unterschied dazu prüfte die Vorinstanz zu Recht, ob der Schulweg für [Durchschnitts-]Erstklässler

zumutbar ist, und wies sie darauf hin, dass die Beschwerdeführenden 1 nicht

dargetan hätten, dass C einen von einem Durchschnitts-Erstklässler abweichenden

Entwicklungsstand aufweise). Auch im vorliegenden Verfahren kann aus den gleichen

Gründen auf das Einholen eines Gutachtens verzichtet werden.

6.

6.1

Der

Schulweg von C beginnt an der Böszelgstrasse. Die Böszelgstrasse ist 2,5 bis 3 m

eng und hat keine Trottoirs oder Längsstreifen. Das Verkehrsaufkommen ist indes

gering und die Enge des Quartiers verhindert ein unangemessenes Fahren von

Autos oder Velos weitgehend. Während des Augenscheins, der am 4. Februar

2011.

stattfand (Beginn um 7:30 Uhr), fuhr kein Auto auf der Böszelgstrasse und

kam den Beteiligten nur ein Velofahrer entgegen. Die Vorinstanz führt aus, dass

es zwar Hauszufahrten gebe, die auf die Böszelgstrasse führten. Wenn C aber auf

der linken Strassenseite gehe, habe er nur gerade eine einzige Hauszufahrt zu

passieren. Wenn beachtet werde, dass Automobilisten, die wegfahren wollten,

wegen der Enge der Böszelgstrasse und der schlechten Einsehbarkeit in Bezug auf

herannahende Fahrzeuge auf der Böszelgstrasse nur sehr langsam aus der Hauszufahrt

fahren könnten, sei es für einen Erstklässler ohne weiteres möglich, das

Herausfahren eines Fahrzeuges frühzeitig zu erkennen und richtig zu reagieren,

nämlich zu warten. Das Gefahrenpotential der Hauszufahrt sei daher als gering

einzustufen. Dieser Einschätzung kann zugestimmt werden. Hält sich ein Kind auf

der linken Seite der Böszelgstrasse, befindet es sich nicht im Manövrierbereich

der Ausfahrten auf der rechten Seite. Wie die Vorinstanz überdies festhält, könnten

die Landwirtschaftsfahrzeuge mit grossen Auslegern, Mähdrescher, grosse

Kornerntemaschinen und Milchtankwagen, die diese Strecke benutzen würden, wegen

der Enge der Strasse nicht schnell fahren und seien diese von weitem hör- und

sichtbar. Zu Recht kommt sie zum Schluss, ein rechtzeitiges Ausweichen sei

damit möglich. Die Strasse ist überdies genügend beleuchtet. Die Gefährlichkeit

der Böszelgstrasse ist nach dem Gesagten nicht als übermässig einzuschätzen.

6.2

In Bezug

auf den Einmündungsbereich Böszelgstrasse/Stettbachstrasse ist der Vor-instanz

zuzustimmen, dass der Einmündungsbereich offen und übersichtlich erscheint.

Überdies kann noch vor der Einmündung der Böszelgstrasse in die Stettbachstrasse

ein von der Strasse abgetrennter Kies-Fussweg (linksseitig) benutzt werden. Ein

Kind muss damit nicht den Einmündungsbereich Böszelgstrasse/Stettbachstrasse

betreten und befindet sich nicht im Manövrierbereich der dort ein- bzw.

ausparkenden Fahrzeuge.

6.3

Der

Schulweg führt weiter vom Kies-Fussweg über ein Trottoir an der

Stettbachstrasse bis zur Sagentobelbachstrasse, die auf der Höhe des

"Milchhüsli" in die Stettbachstrasse einmündet. Um vom Kiesweg zum

Trottoir zu gelangen, muss – gemäss Angaben der Beschwerdeführenden – eine

Tiefgaragenausfahrt einer Siedlung mit vier Wohnhäusern überquert werden. Auch

hier ist der Strassenbereich aber sehr offen und übersichtlich und scheint die

Gefahr eines Unfalls gering.

Die Schüler, die mit dem Schulbus bzw. Taxi in die Schule

transportiert werden, werden jeweils beim Milchhüsli abgeholt. Den Weg bis zum

Milchhüsli mussten die Erstklässler somit auch in den letzten 15 Jahren alleine

bewältigen können.

6.4

Die

Sagentobelbachstrasse ist mit einem Fahrverbot für Motorfahrzeuge versehen. Sie

ist ca. 4 m breit, ohne Trottoir. Sie ist überdies beleuchtet und wird im

Winter geräumt. Wie dem vorinstanzlichen Entscheid und den Akten zu entnehmen

ist, handelt es sich bei der Sagentobelbachstrasse um eine gerade,

übersichtliche Strasse, die so breit ist, dass Velofahrer und Fussgänger

genügend Platz nebeneinander haben. Während des Augenscheins waren drei

Velofahrer und drei Fussgänger (eine Einzelperson sowie ein Vater mit einem

Kind) unterwegs. Diese Strasse scheint damit nicht übermässig frequentiert zu

sein.

Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, den Sagentobelbachweg

zu benutzen. Dieser Feldweg ist nicht beleuchtet und wird im Winter auch nicht

geräumt. Ausser einer kurzen Zeit während der Wintermonate kann er aber genutzt

werden.

6.5

Die

Sagentobelbachstrasse mündet in die Zürichstrasse ein, eine stark befahrene Kantonstrasse.

Der Einmündungsbereich besteht aus einem breiten Trottoir (Fussgänger-/Veloweg)

gegenüber dem Bahnhof Stettbach. Linksseitig befindet sich ein Veloparkplatz.

Ein ungesicherter Fussgängerstreifen führt von hier zum hinteren Ende des Busbahnhofes.

Ein Übergang mit Lichtsignal befindet sich etwa 140 m entfernt auf der linken

Seite. Mittels Knopfdrucks schaltet dieses Lichtsignal nach zehn Sekunden auf

"grün". Von dieser Seite gelangt man direkt zum vorgelagerten

Busbahnhof am Bahnhof Stettbach. Der Sagentobelbachweg führt direkt an diesen

gesicherten Fussgängerstreifen heran.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Gefahr

bestehe, dass ein Kind den direkten Weg von der Sagentobelbachstrasse zum

Busbahnhof und damit den ungesicherten Fussgängerstreifen wählen könnte. Kinder

würden nämlich stets dazu neigen – auch wenn sie korrekt angeleitet worden

seien –, den direkten Weg zu einem Ziel zu nehmen. Der Vorinstanz kann insofern

zugestimmt werden, als sie ausführt, dass es Sache der Eltern ist, den Schulweg

mit ihren Kindern einzuüben und sie über allfällige Gefahren zu instruieren. Wird

genügend Zeit für den Schulweg eingeplant und muss sich ein Kind deshalb nicht

übermässig beeilen, um einen Bus rechtzeitig erreichen zu können, kann es auch

einem Schüler der ersten Primarklasse zugemutet werden, den etwas längeren Weg

über den gesicherten Fussgängerstreifen zu wählen.

6.6

Der

Schulweg führt weiter über den gesicherten Fussgängerstreifen über ein Trottoir

zum Busbahnhof. Beim Bahnhof Stettbach handelt es sich um einen der grössten

Bahnhöfe der Schweiz (vgl. Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat der

Stadt Zürich vom 28. Mai 2008, GR-Nr. 2008/232, www.gemeinderat-zuerich.ch).

Der Bahnhof ist indes sehr grosszügig gestaltet und übersichtlich. Der

Busbahnhof ist überdies vorgelagert. Bei Benutzung eines Buses kommt ein Kind

damit nicht direkt mit dem weitaus grössten Teil des Pendlerstroms, der sich

auf die S-Bahn konzentriert, und auch nicht mit dem Kiss and Ride-Parkplatz in

Berührung. Vor dem Umbau des Bahnhofs mussten Tramgleise überquert werden, um

zu den Bussen zu gelangen. Das ist nun nicht mehr erforderlich.

Die Beschwerdeführenden bemängeln, dass es im Wartebereich

der Busse keine Abschrankungen zu dem Tramgleisen gibt. Wie die Vorinstanz

festgehalten hat, dürfen die Trams im Bereich des Busbahnhofs nur im

Schritttempo fahren und wissen die geschulten Tramchauffeure, dass im

Haltestellenbereich immer mit unaufmerksamen Passanten zu rechnen ist und sie

entsprechend aufmerksam sein müssen. Der Busperron ist überdies sehr breit,

womit die Gefahr, auf die Tramgleise zu treten, eher gering ist. In Berücksichtigung

dieser Umstände erscheint hier der Wartebereich der Busse nicht übermässig

gefährlich.

6.7

Beim

Busbahnhof gibt es vier Haltestellen-Buchten. Zur Haltestelle Wasserfurren fahren

nur die Busse 743 und 744. Diese Busse fahren beide von der Bucht Nr. 3 ab (mit

C gekennzeichnet). Ab der Bucht Nr. 1 (mit A gekennzeichnet) fährt überdies der

Bus 752 bis zur Haltestelle Breitibach. Es kann einem Schüler der 1. Klasse

zugemutet werden, jeweils den Bus von der gleichen Bucht zu nehmen, auch wenn

er noch nicht lesen kann. Überdies kann ein Kind, wenn es unsicher ist, ob es

in den richtigen Bus gestiegen ist, den Buschauffeur fragen. Die Benutzung

eines Buses kann Kindern ab sechs Jahren grundsätzlich zugemutet werden (vgl. dazu

die durch Hórvath, S. 656 wiedergegebene Expertenbefragung). Zu beachten ist

aber, dass das Kind immer an der gleichen Stelle einsteigen und auch an der

gleichen Haltestelle aussteigen können muss. Variationen von verschiedenen Ein-

und Aussteigehaltestellen können einem Schüler der 1. Klasse noch nicht zugemutet

werden. Entsprechend ist es für einen Erstklässer vorliegend nicht zumutbar, entscheiden

zu müssen, den Bus von der Bucht Nr. 1 nur bis zur Haltestelle Breitibach oder

von der Bucht Nr. 3 bis zur Haltestelle Wasserfurren zu nehmen. Der Schulweg

ist damit auf die Variante der Busfahrt von der Bucht Nr. 3 bis zur Haltestelle

Wasserfurren – was, wie noch zu zeigen ist, die sicherste Schulwegvariante

darstellt (unten 6.9) – zu beschränken.

6.8

Alternativ

besteht die Möglichkeit, von der Sagentobelbachstrasse aus nach 170 m in

die Auenstrasse einzubiegen. Die Strasse ist auch mit einem Fahrverbot für

Autos und Motorräder belegt. Nach etwa 60 m müsste in die Hoffnungstrasse

eingebogen werden, wo der Schulweg auf einem mit Büschen von der Strasse

abgetrennten Trottoir 100 m in Richtung Zürichstrasse führt. Bis zur

Bushaltestelle Hoffnung sind es weitere 130 m auf einen Fussgänger-/Veloweg

entlang der Zürichstrasse. Allerdings fahren von der Haltestelle Hoffnung nicht

nur die Busse 743 und 744 und halten diese nicht wie beim Bahnhof Stettbach an

einem speziell markierten Ort, so dass es für einen Erstklässler schwer erkenntlich

ist, welchen Bus er nehmen muss. Im Unterschied zum Bahnhof Stettbach, wo es

sich um eine Endstation handelt, besteht wohl auch kaum genügend Zeit, um den

Buschauffeur nach dem richtigen Weg zu fragen. Diese Schulwegvariante erscheint

damit ungeeignet für einen Schüler der 1. Klasse.

6.9

Von der

Haltestelle Stettbach fahren die Busse 743 und 744 in ca. vier Minuten zur

Haltestelle Wasserfurren. Die Schulwegvariante über die Haltestelle Wasserfurren

statt über die Haltestelle Breitibach wurde während des Augenscheins geprüft.

Wie dem Protokoll des Augenscheins zu entnehmen ist, kann der von der

Schulpflege empfohlene Weg von der Haltestelle Breitibach über den Durchgang

Zürichstrasse 67 und 69 zum Schulhaus Högler nicht benutzt werden, weil ein

einzelrichterliches Verbot Unberechtigten den Durchgang und die Begehung des dortigen

Privatgrundstücks untersagt. Der Schulweg über die Haltestelle Wasserfurren

stellt überdies die ungefährlichste Variante dar, weil der ungesicherte

Strassenübergang über die Wasserfurrenstrasse bzw. auf dem Rückweg über den

Neuweg und der Weg entlang des engen und alten Trottoirs an der Zürichstrasse

bis zur Haltestelle Breitibach vermieden wird. Ein Trottoir führt von der

Haltestelle Wasserfurren direkt vor das Schulhaus. Beim Rückweg ist eine

Fussgängerunterführung an der Kreuzung Höglerstrasse/Wasserfurrenstrasse zu

nehmen, welche auf die Strassenseite führt, auf der der Bus Richtung Bahnhof

Stettbach fährt.

6.10

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass der hier in Frage stehende Schulweg zwar komplex und

auch nicht vollkommen ungefährlich ist, er sich aber noch in den Grenzen des

für einen Schüler der 1. Klasse Zumutbaren bewegt.

7.

7.1

Bezüglich

der Distanzen ist folgendes festzuhalten: der Weg vom Haus, in welchem C wohnt,

zum Kies-Fussweg beträgt 130 m. Von dort bis zur Sagentobelbachstrasse beträgt

die Wegstrecke 170 m, vom Milchhüsli bis zur Zürichstrasse 275 m, von dort bis

zum Lichtsignal 140 m und vom Lichtsignal bis zu den Bussen etwa weitere

70.

m. Die Distanz bis zum Bahnhof Stettbach beträgt für C damit 785 m. Für W

und Z ist der Schulweg noch länger (etwa 885 m für W und etwa 1145 m für Z).

Der Weg von der Haltestelle Wasserfurren bis zum Schulhaus Hölger beträgt etwa

weitere 215 m. Der gesamte zu Fuss zu bewältigende Schulweg von C beträgt somit

1'000 m (der von W ca. 1'100 m und der von Z ca. 1'360 m). Diese Distanzen

sind, in Berücksichtigung der obengenannten Praxis, zumutbar (oben 3.3.1).

7.2

Bezüglich

der Dauer des Schulwegs gehen die Beschwerdeführenden von einer Gehgeschwindigkeit

von ca. 3 km/h aus. Ab der Mittelstufe kann etwa eine Gehgeschwindigkeit von 4

bis 4,5 km/h angenommen werden. Für Schüler der 1. Primarklasse kann damit mit

einer Gehgeschwindigkeit von ca. 3 bis 3,5 km/h gerechnet werden. Wie die

Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, ergibt sich damit, dass C bei einer

Gehgeschwindigkeit von 3 km/h 20 Minuten gehen müsste. Unter Berücksichtigung

der Busfahrzeit von ca. vier Minuten und einer angemessenen Wartezeit beim

Bus ergibt das einen Schulweg von ca. 30 Minuten pro Weg. Bei einer

Gehgeschwindigkeit von 3,5 km/h betrüge der Schulweg ca. drei Minuten weniger (für

W ergäbe das einen Schulweg von ca. 32 bzw. 29 Minuten und für Z von ca.

37.

bzw. 33 Minuten). Diese Dauer des Schulwegs ist für Schüler der 1. Primarklasse

zumutbar.

7.3

Zu

berücksichtigen sind auch die Fahr- und Stundenpläne. Der Unterricht beginnt am

Morgen um 8:10 Uhr und hört um 11:50 Uhr auf. Drei Mal in der Woche ist

Unterricht am Nachmittag. Dieser beginnt um 13:45 Uhr und hört an zwei Tagen in

der Woche um 15:25 Uhr und an einem Tag in der Woche um 16:15 Uhr auf.

Am Bahnhof Stettbach stehen damit am Morgen jeweils drei

Busse zur Verfügung: um 7:29 Uhr, 7:39 Uhr und 7:59 Uhr. Wird der Bus um 7:59

Uhr genommen, gelangt ein Schüler gerade rechtzeitig zur Schule (bei einer Gehgeschwindigkeit

von 3 bis 3.5 km/h braucht man für den Weg von der Haltestelle Wasserfurren bis

zum Schulhaus ca. 3,5 bis 4,5 Minuten). Der Unterricht hört am Mittag um

11:50 Uhr auf. Der nächste Bus fährt damit um 12:16 Uhr. Am Abend fahren Busse

um 15:46 Uhr bzw. 16:48 Uhr. Es besteht somit genügend Zeit, um alle

Schulsachen zu packen, sich von den anderen Schülern zu verabschieden und den

Weg zur Haltestelle Wasserfurren ohne Eile anzutreten.

7.4

An drei

Tagen in der Woche haben die Schüler auch Unterricht am Nachmittag. Entsprechend

ist zu prüfen, ob sie über Mittag genügend Zeit haben, um nach Hause zu gehen.

Für den Weg vom Bahnhof Stettbach bis zur Böszelgstrasse (785

m) benötigt ein Kind mit einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h ca. 16 Minuten,

eines mit einer Geschwindigkeit von 3,5 km/h ca. 14 Minuten. Die Kinder wären

damit – wenn sie den Bus um 12:16 Uhr nehmen würden – um 12:36 bzw. 12:34

Uhr zu Hause. Um nach der Mittagspause wieder in die Schule zu gelangen, muss

der Bus um 13:09 genommen werden. Wird eine angemessene Wartezeit beim Bus

eingerechnet, so muss bei einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h um 12:48 Uhr und

bei einer Geschwindigkeit von 3.5 km/h um 12:50 Uhr aufgebrochen werden. Die

Mittagspause betrüge somit – entgegen den Berechnungen der Vorinstanz –

lediglich 12 bzw. 16 Minuten, was eindeutig zu kurz ist. Sogar bei einer Gehgeschwindigkeit

von 4 km/h käme die Mittagspause nur auf eine Dauer von 20 Minuten. Zwar kann

grundsätzlich auch der Schulweg zur Mittagspause gezählt werden. Dies ist

jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn der Schulweg den Kindern bereits eine

gewisse Entspannung verschaffen kann und die Kinder nicht fast den ganzen

Schulweg unter höchster Konzentration zu bewältigen haben (Entscheid der

Schulrekurskommission vom 21. Januar 2002, www.zhentscheide.zh.ch).

Evident ist sodann, dass W und Z, deren Schulweg bis zum Bahnhof Stettbach

länger ist, eine noch kürzere oder gar keine Mittagspause hätten.

8.

Nach dem Gesagten kann es Schülern der ersten Klasse des

Quartiers Stettbach zugemutet werden, jeweils zum Schulbeginn und nach

Schulschluss (zwei Mal in der Woche am Mittag und drei Mal in der Woche am

Nachmittag) den Schulweg selbständig zu Fuss und mit den öffentlichen

Verkehrsmitteln zu bewältigen. Haben die Schüler indes am Nachmittag

Unterricht, so ist die ihnen zur Verfügung stehende Mittagspause zu kurz. Ob ihnen

ein unentgeltlicher Mittagstisch (allenfalls mit einer Beteiligung der Eltern

an den Kosten) zur Verfügung gestellt werden kann, ist nicht Gegenstand des

vorliegenden Verfahrens. Ergänzend kann aber darauf hingewiesen werden, dass

der Besuch eines Mittags­tisches

als zumutbar gilt (so die Praxis zum heutigen Art. 62Abs. 2 BV;

vgl. VGr, 10. März 2004, VB.2004.00010, E. 2.4 [nicht auf

www.vgrzh.ch veröffentlicht]; Bundesrat, 7. Dezember 1998, VPB

63/1999 Nr. 59 E. 5; Plotke, S. 233).

9.

9.1

Die

Beschwerdeführenden berufen sich auf Vertrauensschutz. Sie machen geltend, dass

die plötzliche und nicht hinreichend begründete Abschaffung des Schulbusses das

berechtigte Vertrauen der Bewohner von Stettbach in die Aufrechterhaltung des

Schulbusses verletze.

9.2

Das verfassungsmässige

Gebot von Treu und Glauben gibt dem Bürger Anspruch auf den Schutz seines berechtigten

Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen

begründendes Verhalten der Behörden (Art. 9 BV; BGE 117 Ia 285

E. 2b). Als Verbot widersprüchlichen Verhaltens verbietet der Grundsatz von

Treu und Glauben, dass sich die Verwaltungsbehörden gegenüber Privaten widersprüchlich

verhalten. Sie dürfen insbesondere nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit

eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund ändern (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 707). Zu diesen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes gehören in erster

Linie das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens

in der Weise, dass der Betroffene gestützt darauf Dispositionen getätigt hat,

die ohne Nachteile nicht mehr rückgängig gemacht werden können (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 511, 631 ff., 686 ff.).

Als Vertrauensgrundlage geltend behördliche Zusicherungen

oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich

dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit

beziehen (BGE 130 I 26 E. 8.1). Das behördliche Verhalten muss mit anderen

Worten bei den betroffenen Personen bestimmte Erwartungen auslösen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 631). Typische Vertrauensgrundlage sind deshalb (individuell-konkrete)

Verfügungen und Entscheide, deren Funktion es gerade ist, dem Privaten Klarheit

über seine konkreten Rechte und Pflichten zu verschaffen, während

Rechtssetzungsakte aus diesen Gründen in der Regel keine Vertrauensgrundlage

darstellen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 632 ff. und Rz. 641 ff.). Je

konkreter und individueller somit eine staatliche Handlung ist, desto eher

vermag sie bestimmte Erwartungen auszulösen und eine Vertrauensgrundlage im

Rahmen des Vertrauensschutzes zu bilden (zum Ganzen Kantonsgericht Basel-Land, 21./28.

4.

2004, E. 8c, www.baselland.ch).

9.3

Bis anhin

hat die Beschwerdegegnerin den Schulweg vom Quartier Stettbach zum Schulhaus Högler

für Schüler der 1. Primarklasse als unzumutbar erachtet. Entsprechend organisierte

sie einen Schulbustransport und hatten die betroffenen Kinder Anspruch auf

dessen Benutzung. Die Beschwerdegegnerin durfte ihren Standpunkt bezüglich der

Zumutbarkeit deshalb nur aus sachlichen Gründen ändern. Solche sind aber

vorliegend vorhanden. Wie die Vorinstanz zu Recht erwogen hat (auf die

entsprechenden Erwägungen kann verwiesen werden [§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG]), führten hier die

baulichen Änderungen beim Bahnhof Stettbach zu einer neuen Einschätzung der Zumutbarkeit

des Schulwegs. Der Bahnhof vergrösserte sich zwar mit dem Umbau, er wurde aber

gleichzeitig übersichtlicher und offener gestaltet. Die Lichtsignalanlage an

der Zürichstrasse reagiert auf Knopfdruck nach spätestens zehn Sekunden, so

dass auch ungeduldige Kinder das Umschalten auf grün leicht abwarten können.

Der Schulweg führt überdies direkt zum vorgelagerten Busbahnhof; es brauchen

nunmehr keine Tramgleise oder Parkplätze überquert zu werden, wie das früher

der Fall war. Dass die Beschwerdegegnerin die Zumutbarkeit des Schulwegs nun

anders einschätzte als in den letzten 15 Jahren, ist damit sachlich begründet.

Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist deswegen vorliegend zu

verneinen.

10.

10.1

Bezüglich

des Taxitransports ist festzuhalten, dass es sich um eine provisorische Lösung

handelt und diese auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Die

Beschwerdegegnerin wird nach dem rechtskräftigen Entscheid über die

Zumutbarkeit des Schulwegs den Schulbustransport neu zu organisieren haben.

Dabei ist darauf hinzuweisen, dass auch ein Taxitransport erlaubt ist, sofern

die für einen Schülertransport geltenden Rechtsvorschriften insbesondere

bezüglich der Sicherheit eingehalten werden. Ob darüber hinausgehende

Empfehlungen des Bfu oder des TCS beachtet werden, liegt hingegen im Ermessen

der Beschwerdegegnerin.

10.2

Die

Benutzung des Fahrrades für den Schulweg durch Schüler der 2. Primarklasse wird

hier ebenfalls nicht durch den Streitgegenstand umfasst.

10.3

Schliesslich

ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerde ans Bundesgericht grundsätzlich

keine aufschiebende Wirkung hat (Art. 103 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Entsprechend erübrigt es sich,

einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.

11.

11.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des

Bezirksrates vom 18. Mai 2011, der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom

18.

Mai 2010 sowie der Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege

Dübendorf sind insofern aufzuheben, als sie die Abschaffung des

Schulbustransports an den genannten drei Mittagen betreffen (das heisst in

Bezug auf sechs von insgesamt sechzehn Fahrten). Die Aufhebung wirkt im Übrigen

gegenüber sämtlichen (auch zukünftigen) Adressaten (vgl. Jaag, ZBl 85/1984, S. 454).

11.2

Mehrere

am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem

Unterliegen (§ 65aAbs. 2 in Verbindung mit § 13Abs. 2

Satz 1 VRG). In Bezug auf das vorinstanzliche Verfahren, an dem nur die

Beschwerdeführenden 1 beteiligt waren, sind die Kosten entsprechend dem Ausgang

des Verfahrens zu 5/8 den Beschwerdeführenden 1 – je 5/16 pro Elternteil unter

solidarischer Haftung füreinander (§ 14 VRG; vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 14 N. 3) – und zu 3/8 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Für das

vorliegende Beschwerdeverfahren sind den Beschwerdeführenden 2 und 3, weil

mangels Legitimation nicht auf ihre Beschwerde eingetreten wird, die Kosten zu

je 1/8 – das heisst je 1/16 pro Elternteil – aufzuerlegen. Die

Beschwerdeführenden 1 haben sodann für 1/2 der Kosten – je 1/4 pro Elternteil –

aufzukommen. Alle Beschwerdeführenden müssen solidarisch füreinander haften.

Schliesslich ist der Beschwerdegegnerin 1/4 der Kosten aufzuerlegen.

11.3

Da die

Beschwerdeführenden nicht überwiegend obsiegen, ist ihnen keine Parteientschädigung

nach § 17Abs. 2 VRG zuzusprechen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17

N. 32). Gleiches gilt – unter dem Aspekt des vorliegenden

Verfahrensausgangs – auch für das vor-instanzliche Verfahren, da die

Beschwerdeführenden diesbezüglich ebenfalls nicht als überwiegend obsiegend zu

betrachten sind.

12.

Der Beschwerdegegnerin ist ebenfalls keine Parteientschädigung

zuzusprechen, da das vorliegende Verfahren für sie als grosses Gemeinwesen mit

keinem besonderen Aufwand verbunden war, der eine Entschädigung rechtfertigen

würde (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 10, 19 f. und 27).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff.

1.

des Entscheids des Bezirksrats Uster vom 18. Mai 2011, Dispositiv-Ziff.

I des Beschlusses der Primarschulpflege Dübendorf vom 18. Mai 2010 und der

Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf werden in Sinn

der Erwägungen teilweise aufgehoben. Die Kosten des Rekursverfahrens werden zu 3/8

der Beschwerdegegnerin und unter solidarischer Haftung füreinander zu je 5/16

den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 auferlegt. Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin zu ¼ und den Beschwerdeführenden

unter solidarischer Haftung füreinander wie folgt auferlegt: je ¼ den Beschwerdeführenden

1.1

und 1.2 sowie je 1/16 den Beschwerdeführenden 2.1,

2.

, 3.1 und 3.2.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, einzureichen.

6.

Mitteilung an …