VB.2011.00413

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00413

22. September 2011Deutsch20 min

(URT.2011.13594)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 12. November 2008 ersuchte die A AG um

Bewilligung für den Betrieb einer ambulanten ärztlichen Institution für

urologische Dienstleistungen mit Standorten in D und E. Die

Gesundheitsdirektion wies das Gesuch am 26. März 2009 ab, da die Anforderungen

gemäss § 35 Abs. 2 lit. e des Gesundheitsgesetzes vom 2. April

2007 (GesG) in Verbindung mit § 17 Abs. 1

lit. a der kantonalen Verordnung über die universitären

Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 (MedBV) nicht erfüllt seien.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob die A AG am

27.

April 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und ersuchte um

Erteilung der Betriebsbewilligung. Das Verwaltungsgericht trat mit Beschluss

vom 25. Juni 2009 nicht auf das Rechtsmittel ein und überwies es dem

Regierungsrat zur Behandlung als Rekurs. Auf eine am 11. Mai 2009 beim

Bundesverwaltungsgericht erhobene Beschwerde trat dieses am 13. Juli 2009

ebenfalls nicht ein. Mit Beschluss vom 18. Mai 2011 wies der Regierungsrat

den Rekurs unter Kostenauflage an die Rekurrentin ab.

III.

Mit Beschwerde vom 27. Juni 2011 gelangte die

A AG an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei ihr in Aufhebung des

Rekursentscheids die ersuchte Betriebsbewilligung zu erteilen, eventuell sei

die Sache an die Vorinstanz zur Bewilligungserteilung zurückzuweisen. Zudem sei

verbindlich festzustellen, dass die Beschwerdeführerin und die bei ihr tätigen

Ärzte vom Zulassungsstopp im Sinn von Art. 55a Abs. 1 des Bundesgesetzes

über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG) und Art. 1

Abs. 1 der Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von

Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung vom 3. Juli 2002 (VEZL) ausgenommen seien, alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesundheitsdirektion. Die

Staatskanzlei beantragte am 23. August 2011 die Abweisung der Beschwerde.

Die Gesundheitsdirektion liess sich am 31. August 2011 vernehmen und

beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Im Streit liegt der Rekursentscheid über eine

Betriebsbewilligung für eine ambulante ärztliche Institution gemäss § 35 Abs. 2

lit. e GesG in Verbindung mit § 17 Abs. 1 lit. a MedBV. Zur

Behandlung dieser Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und

funktionell zuständig.

2.

Die strittige Betriebsbewilligung betrifft die Ausübung einer

wirtschaftlichen Tätigkeit und steht damit unter dem Schutz der

verfassungsmässig garantierten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Einschränkungen dieses Grundrechts

bedürfen gemäss Art. 36 BV unter anderem einer gesetzlichen Grundlage. Im

Bereich medizinaler Bewilligungen sind auf der Ebene des Bundes und des Kantons

Zürich folgende Bestimmungen massgebend:

Das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die

universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG, SR 811.11) regelt

die Ausbildung der universitären Medizinalberufe und die Voraussetzungen der

selbständigen Ausübung dieser Berufe. Nach Art. 34 MedBG bedarf es für die

selbständige Ausübung eines universitären Medizinalberufs einer Bewilligung des

Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird. Die Bewilligung

wird erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein

entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt und vertrauenswürdig ist sowie

physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet

(Art. 36 Abs. 1 MedBG), wobei der Kanton die Bewilligung unter

bestimmten Voraussetzungen einschränken kann (Art. 37 MedBG). Das Gesetz

auferlegt den selbständig tätigen Medizinalpersonen sodann verschiedene Berufspflichten

(Art. 40 MedBG) und unterstellt sie der kantonalen Aufsicht (Art. 41

MedBG).

Das kantonale Gesundheitsgesetz enthält im 2. Teil ebenfalls

Bestimmungen über die Berufe im Gesundheitswesen. In den §§ 3 ff.

GesG umschreibt es die bewilligungspflichtigen Tätigkeiten und bezeichnet die

Anforderungen für die Erteilung bzw. den Entzug der (persönlichen)

Berufsausübungsbewilligung. Die §§ 10 ff. GesG befassen sich mit der

Arbeit der selbständig und unselbständig tätigen Fachleute und definieren die

damit einhergehenden Pflichten. Gemäss § 10 Abs. 1 GesG arbeiten

selbständig Tätige fachlich eigenverantwortlich, in eigenem Namen und auf

eigene Rechnung. Gemäss § 10 Abs. 2 GesG können bestimmte

Medizinalberufe auch im Namen und auf Rechnung eines Dritten eigenverantwortlich

ausgeübt werden. Hierzu zählen zwar die Leiterinnen und Leiter einer Institution

des Gesundheitswesens gemäss den §§ 35 und 36 GesG, nicht aber die

Ärztinnen und Ärzte. Der 3. Teil des kantonalen Gesundheitsgesetzes befasst

sich unter dem Titel „Spitäler, Pflegeheime und andere Institutionen des Gesundheitswesens“

im Wesentlichen mit den (institutionellen) Betriebsbewilligungen, den Pflichten

der Institutionen und deren Aufsicht. § 35 GesG zählt hier im Wesentlichen

auf, für welche Betriebsarten eine

Betriebsbewilligung erforderlich ist, gemäss § 35 Abs. 2 lit. e

GesG unter anderen für ambulante ärztliche Institutionen. Gemäss § 35

Abs. 3 GesG kann der Regierungsrat Bestimmungen über die Höchstzahl von

Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erlassen, die von ambulanten ärztlichen

Institutionen beschäftigt werden dürfen. § 36 Abs. 1 GesG nennt die

Voraussetzungen, unter denen die Betriebsbewilligung erteilt wird betreffend

Einrichtung (lit. a), Fachpersonal (lit. b) und Leitung (lit. c

und d). Im Übrigen sollen auch für Betriebsbewilligungen die Vorschriften über

die Bewilligungserteilung und den Bewilligungsentzug der Berufe im Gesundheitswesen

sinngemäss gelten (§ 36 Abs. 2 GesG).

Gemäss § 17 Abs. 1 MedBV werden

Betriebsbewilligungen gemäss § 35 Abs. 2 lit. e GesG erteilt,

wenn in der Institution Ärztinnen und Ärzte in einem Netzwerk mit Angehörigen

weiterer Medizinalberufe Patientinnen und Patienten im Rahmen besonderer

Vereinbarungen mit einer oder mehreren Krankenversicherungen interdisziplinär

ambulant behandeln (interdisziplinäre Versorgungsnetzwerke; lit. a) oder

wenn die Institutionen medizinische Dienstleistungen ausschliesslich für andere

Leistungserbringer im diagnostischen oder Behandlungsbereich anbieten, namentlich

im Bereich der Anästhesie, der diagnostischen Radiologie oder der Pathologie

(lit. b).

3.

3.1

Die

Gesundheitsdirektion ging in ihrem Entscheid im Wesentlichen davon aus, dass

§ 10 GesG die zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen Ärztinnen und

Ärzte verpflichte, ihre Tätigkeit in eigenem Namen und auf eigene Rechnung

auszuüben, weshalb sie ihre Praxen grundsätzlich nicht als juristische Personen

führen könnten. Eine Ausnahme bestehe nur mit Bezug auf ambulante ärztliche

Institutionen im Sinn von interdisziplinären Versorgungsnetzwerken oder von

Institutionen für besondere medizinische Dienstleistungen gemäss § 17

Abs. 1 MedBV. Die generelle Zulassung der Praxisführung in der Form

juristischer Personen gefährde die flächendeckende Versorgung des Kantons mit

medizinischen Dienstleistungen. Mit der in § 35 Abs. 2 lit. e

GesG geschaffenen Möglichkeit ambulanter ärztlicher Institutionen habe der

Gesetzgeber die Anforderungen an diese hoch stecken wollen, was in § 17

Abs. 1 MedBV umgesetzt worden sei.

3.2

Der

Regierungsrat schützte diese Auffassung. Zwar räumte er ein, dass das Medizinalberufegesetz

die Berufspflichten der selbständig in einem universitären Medizinalberuf

tätigen Personen abschliessend regle und § 10 Abs. 1 GesG daher nur

in einem deklaratorischen Sinn zu verstehen sei. Für die unselbständigen

Medizinalpersonen – und als solche seien die in einer Praxis-AG tätigen Ärzte

zu verstehen – gelte das MedBG jedoch nicht, weshalb die entsprechenden

Zulassungsvoraussetzungen ausschliesslich durch das kantonale Recht geregelt

würden. Eine grammatikalische, systematische und historische Auslegung von

§ 35 Abs. 2 lit. e GesG ergebe nicht, dass diese Bestimmung eine

Grundlage für die uneingeschränkte Einführung der Ärzte-AG biete. Dem klaren

Wortlaut der Bestimmung könne nur entnommen werden, dass die

Gesundheitsdirektion Bewilligungen für ambulante ärztliche Institutionen

erteile. § 35 Abs. 2 lit. e GesG biete keine von § 10 GesG

losgelöste Grundlage für die uneingeschränkte Einführung einer Ärzte-AG, denn

diese Bestimmung regle nicht nur die Erteilung von Berufsausübungsbewilligungen

an natürliche Personen, sondern sei auch auf juristische Personen

zugeschnitten. Auch die anlässlich der kantonsrätlichen Debatte bei Erlass des

Gesundheitsgesetzes abgegebenen Voten liessen nicht eindeutig darauf

schliessen, dass der historische Gesetzgeber die ärztliche Tätigkeit bei einer

juristischen Person – insbesondere einer AG – vollumfänglich zulassen wollte.

3.3

Die

Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, es komme gar nicht darauf

an, ob die Ärzte in einer ambulanten ärztlichen Institution selbständig oder

unselbständig tätig seien. Es gehe nur um die Frage, ob sich selbständige Ärzte

zu einer juristischen Person zusammenschliessen dürften bzw. ob das MedBG

hierfür Einschränkungen vorsehe. Eine im kantonalen Recht enthaltene

Einschränkung der Zulassung juristischer Personen sei aufgrund der

abschliessenden bundesrechtlichen Zuständigkeit gar nicht zulässig. Eine

wörtliche, systematische und historische Auslegung von § 35 Abs. 2 lit. e

und § 36 GesG erlaube es nicht, den Betrieb einer ambulanten ärztlichen

Institution auf dem Weg der Verordnung im Sinn von § 17 Abs. 1

lit. a MedBV erheblich einzuschränken.

4.

4.1

vorliegenden Verfahren ist über das Gesuch einer Aktiengesellschaft um Bewilligung

des Betriebs einer ambulanten ärztlichen Institution zu entscheiden. Von diesem

Streitgegenstand zu unterscheiden ist die Bewilligung zur selbständigen oder

zur unselbständigen Berufsausübung der in dieser Institution künftig tätigen

Ärztinnen und Ärzte. Insofern kommen vorliegend weder die für die selbständige

Berufsausübung anwendbaren Bestimmungen des Medizinalberufegesetzes noch die

für die unselbständige Berufsausübung massgebenden §§ 11 ff. GesG zu

Anwendung. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin geht es aber auch

nicht um die Frage, ob sich selbständig erwerbende Ärzte mit einer

Berufsausübungsbewilligung gemäss Medizinalberufegesetz zu einer juristischen

Person zusammenschliessen dürfen oder nicht. Auch diese Frage betrifft nämlich

die Rechte und Pflichten der Ärztinnen und Ärzte selber, nicht aber den

strittigen Anspruch der Beschwerdeführerin, die als eine bereits bestehende

juristische Person eine ambulante ärztliche Institution betreiben möchte. Für

diese Frage ist allein das kantonale Recht, d. h. die §§ 35 ff. GesG samt dem

ausführenden Verordnungsrecht massgebend.

4.2

Bei der

Auslegung des kantonalen Rechts ist wie bei jeder Gesetzesauslegung vom

Wortlaut der Bestimmung auszugehen, doch kann dieser nicht allein massgebend

sein. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich,

so muss nach seiner wahren Tragweite gefragt werden unter Berücksichtigung

aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die

Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der

Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Ist der Wortlaut

hingegen klar, bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige Gründe dafür

sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Nach diesem

sogenannten Methodenpluralismus ist nur dann allein auf das grammatische

Verständnis abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige

Lösung ergibt (BGE 124 II 372 E. 5; Ulrich Häfelin/Walter

Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundessstaatsrecht, 7. A., Zürich

2008, N. 90 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 216 ff.;

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 10 ff.).

4.3

Das

Gesundheitsgesetz unterstellt den Betrieb einer ambulanten ärztlichen Institution

in § 35 Abs. 2 lit. e der Bewilligungspflicht und bezeichnet die

Gesundheitsdirektion als hierfür zuständige Instanz. Ein weiterer Inhalt oder

Sinn kann dieser Bestimmung offensichtlich nicht beigemessen werden. Die

Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung werden erst

anschliessend in § 36 GesG aufgezählt. Hiernach muss die Institution den

angebotenen Leistungen entsprechend eingerichtet sein (lit. a), über das

für eine fachgerechte Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige

Personal verfügen (lit. b), eine gesamtverantwortliche Leitung bezeichnen

(lit. c) und ein Mitglied dieser Leitung bezeichnen, das für die

Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich ist und

über eine Berufsausübungsbewilligung verfügt, die das Leistungsangebot der

Institution fachlich abdeckt (lit. d). Mit diesen Vorgaben hat der

Gesetzgeber klar definiert, welche Anforderungen an ambulante ärztliche Institutionen

gestellt werden dürfen. Auch hier besteht daher vorerst kein weiterer

Auslegungsbedarf. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, weshalb § 35

Abs. 2 lit. e (und § 36) GesG nur in einem systematischen

Zusammenhang mit den Anforderungen an die Berufsausübungsbewilligung für

Selbständigerwerbende gemäss § 10 GesG zu verstehen sein soll, wie dies

der Regierungsrat tut. Die Berufsausübungsbewilligungen richten sich von der

Sache her stets an die Medizinalpersonen, d. h. an eine natürliche Person und bestehen daher

unabhängig von einer Betriebsbewilligung für eine Institution, wie sie hier zu

beurteilen ist.

§ 17 Abs. 1 MedBV beschränkt die

Betriebsbewilligungen gemäss § 35 Abs. 2 lit. e GesG

grundsätzlich auf zwei Arten von Betrieben, nämlich auf Versorgungsnetzwerke

einerseits sowie auf bestimmte Dienstleistungserbringer andererseits. Eine

derartige generelle Einschränkung ist von keiner der in § 36 GesG

aufgezählten Voraussetzungen gedeckt. Dies soll auch nach der Argumentation der

Vorinstanzen gar nicht der Fall sein. Vielmehr scheinen sie aufgrund von

§ 10 GesG anzunehmen, der Gesetzgeber habe den Zusammenschluss von Ärzten

zu einer ambulanten ärztlichen Institution generell stark einschränken wollen.

Wäre dies aber tatsächlich der Fall gewesen, so ist nicht einzusehen, weshalb

der Gesetzgeber diesem Willen nicht durch eine spezifische Bestimmung in den

§§ 35 ff. GesG Ausdruck verschafft hat. Demgegenüber lässt der

Wortlaut von § 36 GesG mit seiner direkten Formulierung „die Bewilligung

wird erteilt, wenn ...“ gerade keinen Spielraum für zusätzliche Erfordernisse.

4.4

Ausgehend

von einem klaren Gesetzeswortlaut in § 36 GesG kommt es entgegen den

Ausführungen im Rekursentscheid nicht darauf an, ob eindeutige Anhaltspunkte

dafür bestehen, dass der historische Gesetzgeber die ärztliche Tätigkeit bei

einer juristischen Person vollumfänglich zulassen wollte. Zu fragen ist

vielmehr nur umgekehrt, ob triftige Gründe dafür sprechen, dass § 36 GesG

entgegen seinem Wortlaut nicht alle Anforderungen an die Institutionen gemäss

§ 35 Abs. 2 GesG nennt und insofern lückenhaft ist bzw. dass der

Gesetzgeber dem Verordnungsgeber vorbehalten wollte, weitere diesbezügliche

Einschränkungen zu erlassen.

4.5

Gemäss der

Weisung des Regierungsrats vom 26. Januar 2005 sollte § 10 Entwurf

GesG, welcher entsprechend der bisherigen gesetzlichen Regelung keine

selbständige Tätigkeit von Ärztinnen und Ärzten im Namen und auf Rechnung eines

Dritten erlaubte, zwei Dinge gewährleisten. Es sollte stets ersichtlich sein,

wer für medizinische Dienstleistungen die Verantwortung trage und die

Verantwortlichen sollten den Patientinnen und Patienten mit ihrem Vermögen

persönlich haften. Zudem sollten die fachlich verantwortlichen Personen nicht

über Umsatzvorgaben oder Ähnliches indirekt in der Wahl des für die Patientinnen

und Patienten richtigen therapeutischen Ansatzes nachteilig beeinflusst werden

(ABl 2005, 154). In der kantonsrätlichen Debatte wurde dem Entwurf in diesem

Punkt ein Minderheitsantrag von Blanca Ramer entgegengestellt, wonach auch Ärztinnen

und Ärzte im Namen und auf Rechnung eines Dritten selbständig tätig sein

dürften. Der Kantonsrat lehnte den Minderheitsantrag ab, unter anderem im

Interesse der Versorgungssicherheit, um den Hausarzt zu stärken und um nicht

Hand zu bieten für das Unterlaufen des Zulassungsstopps (Voten Christoph

Schürch, Willy Haderer, Peter A. Schmid, Katharina Prelicz-Huber; Kantonsrats-Protokoll

vom 26. Februar 2007, S. 14124 ff. unter www.kantonsrat.zh.ch/Protokolle.aspx).

Immerhin kündigte ein den Minderheitsantrag ebenfalls ablehnender Votant eine

gewisse Kompromisslösung an, indem er bei § 40 Entwurf GesG (entsprechend

§ 35 GesG) einen Antrag zu den ärztlichen Institutionen stellen wolle

(Oskar Denzler, a.a.O. S. 14126).

§ 40 Abs. 2 Entwurf GesG sah unter lit. e

die Zulassung gemeinnütziger ambulanter ärztlicher Institutionen vor. Der

Regierungsrat wollte damit die formalrechtliche Bewilligungsvoraussetzung für

die vom Krankenversicherungsgesetz geschaffene Versicherungsform der

sogenannten Health Maintenance

Organisation (HMO) schaffen. Um das ambulante Versorgungsnetz durch die

ärztlichen Privatpraxen möglichst flächendeckend zu erhalten, sollte die neue

Leistungserbringungsform der ambulanten ärztlichen Institutionen eingeschränkt

werden, indem einerseits nur gemeinnützige Betriebe zugelassen würden und anderseits

die Möglichkeit der Festsetzung von Höchstzahlen zur Beschäftigung von Mitarbeitenden

geschaffen werde (ABl 2005, 161 f.). Mit einem dagegen erhobenen Minderheitsantrag

ersuchten Oskar Denzler und Urs Lauffer um Verzicht auf das Erfordernis der

Gemeinnützigkeit. Die Antragsteller wollten damit auf die sich abzeichnenden

Veränderungen im Umfeld – HMO-Kliniken oder Permanencen – reagieren, wodurch

der Betrieb dieser Ärztezentren auch in der Form einer AG oder GmbH möglich

würde. Gerade für Hausarztnetzwerke, welche die Versorgungsform der Zukunft

darstellen würden, sei es wichtig, auch bei Betreiben solcher Ärztezentren

mithalten zu können (a.a.O. S. 14133 ff.). Der Minderheitsantrag

wurde nach einem Hinweis auf den engen Zusammenhang zu § 10 Entwurf GesG

abgelehnt (S. 14135 f.). Über die Voraussetzungen für die Erteilung der

Betriebsbewilligung gemäss § 41 Entwurf GesG (entsprechend § 36 GesG)

wurde nicht weiter diskutiert.

In der zweiten Lesung des Gesetzes blieb es in der Folge

beim beschlossenen § 10 GesG. Hingegen konnte Oskar Denzler wegen eines

Verfahrensfehlers ein Rückkommen auf seinen Minderheitsantrag zu § 35 GesG

(entsprechend § 40 Entwurf GesG) erwirken, sodass erneut über diesen

Antrag diskutiert wurde (Kantonsrats-Protokoll vom 2. April 2007,

S. 14734). Diesmal schlossen sich die Votanten mehrheitlich seinen

Argumenten an. Teilweise blieb zwar Skepsis bestehen, jedoch wurden auch organisatorische

Vorteile erwartet. In ihrem die Beratung abschliessenden Votum erkannte die

Gesundheitsdirektorin, dass die Meinungen bereits gemacht seien, warnte aber

dennoch vor der Gewinnorientierung ambulanter ärztlicher Institutionen in

AG-Form und vor der Abwanderung der Ärzteschaft von der Peripherie ins Zentrum.

Sie wies ausserdem auf einen Widerspruch zu § 10 GesG hin (a.a.O.

S. 14736 ff.). In der Abstimmung stimmte der Kantonsrat dem Antrag

von Oskar Denzler zu. § 36 GesG (entsprechend § 41 Entwurf GesG)

wurde ohne weitere Bemerkungen genehmigt.

Vor der Schlussabstimmung wies die Gesundheitsdirektorin

erneut darauf hin, dass es bei den ambulanten ärztlichen Institutionen wegen

des Verzichts auf Gemeinnützigkeit Schwierigkeiten bei der Umsetzung geben

werde. Immerhin bliebe der Regierung die Möglichkeit, die Höchstzahl der

Teilnehmenden einer solchen AG festzulegen. Sie würden aber einmal schauen

müssen, ob sie jetzt schon diese Notbremse ziehen wollten

(S. 14758 f.).

4.6

Aufgrund

dieser Entstehungsgeschichte der §§ 35 und 36 GesG gibt es keinen triftigen

Grund für die Annahme, der Gesetzgeber habe eine über die §§ 35

Abs. 3 und 36 GesG hinausgehende Einschränkung bei der Zulassung ambulanter

ärztlicher Institutionen – etwa durch Beschränkung der ambulanten ärztlichen

Institution auf zwei Grundarten solcher Ärztezentren im Sinn von § 17

Abs. 1 MedBV – legiferieren wollen. Die Abstimmung über den Minderheitsantrag

zu § 35 GesG fand vielmehr im Wissen darum statt, dass diese Bestimmung

generell den Zusammenschluss von Ärztinnen und Ärzten zu einer gewinnorientierten

juristischen Person als Betreiberin der ambulanten ärztlichen Institution ermöglicht

und damit in einen gewissen Widerspruch zu § 10 GesG gerät, welcher den Ärzten

ein selbständiges Arbeiten in fremdem Namen und auf fremde Rechnung verunmöglicht.

Dabei lässt das Zusammenspiel der beiden Bestimmungen nach Auffassung des

Verwaltungsgerichts jedoch noch durchaus genügend Raum für eine in sich

kohärente Gesetzesauslegung: Die gemäss § 35 Abs. 2 lit. e GesG

zuzulassenden ambulanten ärztlichen Institutionen werden über die Regelung von

§ 10 GesG letztlich indirekt nur dazu gezwungen, ihre nicht als

Leiterinnen und Leiter eingesetzten Ärztinnen und Ärzte als unselbständig

Erwerbende und damit als nicht eigenverantwortlich handelnde Fachpersonen im Sinn

von § 11 GesG für sich tätig werden zu lassen.

Damit erweist sich der von den Vorinstanzen massgebend

herangezogene § 10 GesG bei der Auslegung von §§ 35 und 36 GesG als

nicht weiter relevant. Es kann daher offenbleiben, ob § 10 GesG dem für

die selbständige Ausübung des Arztberufs massgebenden MedBG widerspricht.

4.7

Fehlt es

demnach an einer gesetzlichen Grundlage für die Regelung von § 17

Abs. 1 MedBV, so ist damit auch der angefochtenen Bewilligungsverweigerung

durch die Gesundheitsdirektion der Boden entzogen.

Ob die Beschwerdeführerin die in § 17 Abs. 1

MedBV aufgestellten Voraussetzungen an eine ambulante ärztliche Institution

ihrerseits erfüllt, muss demnach nicht weiter geprüft werden.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin verlangt in ihrer Beschwerde sodann die verbindliche Feststellung

darüber, dass die bei ihr tätigen Ärzte vom Zulassungsstopp ausgenommen seien.

Der Antrag erfolgt vor folgendem Hintergrund:

Am 24. März 2000 wurde das Krankenversicherungsgesetz

um einen Art. 55a ergänzt, wonach der Bundesrat die Zulassung von

selbständig oder unselbständig tätigen Leistungserbringern zur Tätigkeit

zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung für eine befristete Zeit

von einem Bedürfnis abhängig machen kann. Nach Einreichung des Zulassungsgesuchs

der Beschwerdeführerin vom 12. November 2008 war am 1. Februar 2009

eine Änderung der VEZL in Kraft getreten. Der neue Art. 1a VEZL erlaubte

nunmehr den Kantonen erstmals, die Zulassung von ambulanten ärztlichen

Einrichtungen nach Art. 36a KVG von einem Bedürfnis abhängig zu machen (AS

2009, S. 453). Diese Rechtslage veranlasste die Beschwerdeführerin, in

ihrer vorerst an das Verwaltungsgericht gerichteten Eingabe vom 27. April

2009.

für eine Anwendung des vor dem 1. Februar 2009 geltenden Rechts zu

plädieren. Während des laufenden Rekursverfahrens änderte der Kanton Zürich auf

den 1. Juni 2009 die Einführungsverordnung zur VEZL und unterstellte in

deren § 1 Abs. 3 die ambulanten ärztlichen Institutionen in allen

Gemeinden dem Zulassungsstopp (OS 64, S. 245). Am 3. Februar 2010

jedoch hob der Regierungsrat die genannte Einführungsverordnung bereits wieder

auf und erliess auf den 1. März 2010 eine neue Einführungsverordnung, nach

deren § 1 Abs. 1 lit. d interdisziplinäre Versorgungsnetzwerke gemäss

§ 17 Abs. 1 lit. a MedBV und die darin tätigen Ärztinnen und

Ärzte vom Zulassungsstopp ausgenommen sind (OS 65, S. 119 f.).

5.2

Der

Regierungsrat erwog in seinem Rekursentscheid, die Frage nach der Zulassung als

Leistungserbringer zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung müsse

auch bei Erteilen einer Betriebsbewilligung nicht mehr geprüft werden. Nach dem

im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung unmittelbar anwendbaren Recht habe im

Kanton Zürich für ambulante ärztliche Institutionen keine diesbezügliche

Einschränkung bestanden, und nach der Änderung der Einführungsverordnung fielen

die nach § 17 Abs. 1 lit. a MedBV zulässigen Institutionen

ebenfalls nicht darunter.

Das Verwaltungsgericht kann es nach den vorstehenden

Erwägungen für die Frage der Betriebsbewilligung offenlassen, ob die

Beschwerdeführerin eine Institution im Sinn von § 17 Abs. 1

lit. a MedBV ist. Für die Zulassung als Leistungserbringerin jedoch kann

diese Frage nach dem Dargelegten dann eine Rolle spielen, wenn die VEZL und die

Einführungsverordnung zur VEZL (vgl. E. 5.1) im Zeitpunkt der Zulassung

zur Anwendung gelangen sollten.

5.3

Für Fragen

der ausnahmsweisen Zulassung als Leistungserbringer zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung im System der Zulassungsbeschränkung gemäss

Art. 55a KVG und damit auch für die Frage, ob überhaupt eine

Zulassungsbeschränkung im Sinn von Art. 55a KVG besteht, ist das

Verwaltungsgericht jedoch nicht zuständig. Gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG

kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 55a KVG direkt beim

Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Diese Bestimmung kommt auch

dann zur Anwendung, wenn eine dazu ermächtigte kantonale Direktion anstelle der

Kantonsregierung über die Zulassung entscheidet, und schliesst ein kantonales

Rechtsmittelverfahren aus (vgl. BGE 134 V 45 E. 1; VGr, 9. April

2009, VB.2009.00110, E. 1; BVGr, 13. Juli 2009, C_3048/2009

E. 4).

6.

Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf

eingetreten werden kann. Da die weiteren Bewilligungsvoraussetzungen nach

§ 36 GesG bisher nicht ausdrücklich überprüft wurden und gleichzeitig auch

ein Entscheid betreffend Zulassung als Leistungserbringer zulasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu fällen sein wird, ist die Sache an

die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen.

7.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens kann die

Beschwerdeführerin trotz der formalen Rückweisung als obsiegend gelten. Die

Verfahrenskosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind daher der

Gesundheitsdirektion aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 65a VRG).

Diese hat die Beschwerdeführerin auch angemessen für beide Verfahren zu entschädigen

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Demgemäss werden

die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 26. März 2009 und der Beschluss

des Regierungsrats vom 18. Mai 2011 aufgehoben. Die Sache wird an die

Beschwerdegegnerin zur weiteren Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen zurückgewiesen.

2.

Die Kosten

des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 5'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an…