Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00534

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1.

Abteilung

VB.2011.00534

Urteil

der 1. Kammer

vom 7. Dezember 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter

Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiberin

Nicole Tschirky.

In Sachen

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Verwarnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 10. Oktober 2007

verwarnte die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt,

Abteilung Administrativmassnahmen) A wegen einer am 25. November 2006

begangenen leichten Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz

vom 19. Dezember 1958 (SVG). Zuvor, mit Strafverfügung

vom 13. März 2007, bestrafte das Verkehrsstrafamt des Kantons Schaffhausen

A wegen des nämlichen Vorfalls, den es als einfache Verkehrsregelverletzung

beurteilte, mit einer Busse von Fr. 400.-. Diese Strafverfügung erwuchs

unangefochten in Rechtskraft.

Erwägungen

II.

Den gegen die Verwarnung eingelegten Rekurs

vom 12. November 2007 wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 6. Juli

2011.

ab.

III.

Mit Beschwerde vom 31. August 2011 an

das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragte A sinngemäss die Aufhebung

der Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 10. Oktober 2007 sowie des

Entscheids des Regierungsrats vom 6. Juli 2011.

Die Staatskanzlei liess am 15. September

2011.

– unter Hinweis auf den angefochtenen Rekursentscheid – Abweisung der

Beschwerde beantragen. Die Sicherheitsdirektion liess sich nicht vernehmen. Die

Beschwerdeführerin hielt mit Stellungnahme vom 31. Oktober 2011 an ihren

in der Beschwerde gestellten Anträgen fest. Die Staatskanzlei verzichtete auf

eine erneute Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative

Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38

b Abs. 1 lit. d Ziffer 1 VRG durch den Einzelrichter. Wird jedoch ein

Entscheid des Regierungsrats angefochten, ist die einzelrichterliche Beurteilung

nach § 38 b Abs. 3 VRG ausgeschlossen. Nachdem dies hier der Fall

ist, hat die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. § 38

Abs. 1 VRG).

2.

Die Verwarnung beruht auf

folgendem Sachverhalt: Am 25. November 2006, um ca. 22.15 Uhr,

fuhr die Beschwerdeführerin mit dem Personenwagen 01 von Deutschland kommend

auf der Rheinhaldenstrasse Richtung Schaffhausen. Unmittelbar nach Passieren

der Landesgrenze wurde sie durch ein stationäres Messgerät mit einer Geschwindigkeit

von 66 km/h (nach Abzug einer Geräte- und Messunsicherheit von 5 km/h) erfasst.

Die dort signalisierte zulässige Höchstgeschwindigkeit beträgt 50 km/h.

3.

3.1

Gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG wird bei

Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren

nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist, der

Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen. Das

Gesetz unterscheidet zwischen der leichten, mittelschweren und schweren

Widerhandlung (Art. 16a–c SVG). Gemäss Art. 16a Abs. 1 lit. a SVG setzt die Annahme einer leichten Widerhandlung

voraus, dass der Lenker durch Verletzung von Verkehrsregeln eine geringe Gefahr

für die Sicherheit anderer hervorgerufen hat und ihn dabei nur ein leichtes

Verschulden trifft. Nach der Rechtsprechung müssen eine geringe Gefahr und ein leichtes

Verschulden kumulativ gegeben sein (BGE 133 II 58 E. 5.5; BGr, 18. Juli 2008,1C_3/2008, E. 5.1).

Die fehlbare Person wird verwarnt, wenn in den vorangegangenen zwei Jahren der

Ausweis nicht entzogen war und keine andere Administrativmassnahme verfügt

wurde (Art. 16a Abs. 3 SVG). In besonders leichten

Fällen wird auf jegliche Massnahme verzichtet (Art. 16a Abs. 4 SVG).

3.2

Die Beschwerdeführerin hat die allgemeine Höchstgeschwindigkeit

innerorts um 16 km/h überschritten. Die Übertretung konnte aufgrund ihrer

Schwere nicht mehr im Ordnungsbussenverfahren geahndet werden. Die Bestrafung von

Geschwindigkeitsverletzungen innerorts ist nur bis zu Überschreitungen von maximal

15.

km/h im Ordnungsbussenverfahren möglich (vgl. Art. 1 OBG; Anhang 1

Ziff. 303.1 zur Ordnungsbussenverordnung vom 4. März 1996, SR 741.031).

3.3

Die Voraussetzungen für die Annahme eines besonders leichten Falls

ergeben sich aus der Umschreibung der leichten Widerhandlung in Art. 16a Abs. 1 SVG. Der besonders leichte Fall zeichnet sich demnach dadurch

aus, dass die Verletzung von Verkehrsregeln eine besonders geringe Gefahr für

die Sicherheit anderer geschaffen hat und den fehlbaren Fahrzeuglenker dafür nur

ein besonders leichtes Verschulden trifft.

Nach der Rechtsprechung zum alten Recht (Revision

des Strassenverkehrsgesetzes vom 14. Dezember 2001 [in Kraft seit 1. Januar

2005]) rechtfertigt sich bei Geschwindigkeitsüberschreitungen ab 15 km/h

ungeachtet der Art der Strasse eine Verwarnung (vgl. BGE 128 II 86 E. 2b; 123 II 106 E. 2c). Diese Rechtsprechung ist auch für das neue Recht

massgebend. Wer die allgemeine Geschwindigkeit innerorts um mehr als 15 km/h

überschreitet, erfüllt den Tatbestand der leichten Widerhandlung gemäss Art. 16a

Abs. 1 lit. a

SVG (vgl. BGr, 2. Dezember 2005,6A.52/2005, E. 2.2.2 f.; 15. Mai

2008,1C_303/2007, E. 8.1 f., je mit weiteren Hinweisen). Die Vorinstanz

hat somit zu Recht einen besonders leichten Fall verneint und eine Verwarnung

ausgesprochen.

4.

4.1

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen

Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (vgl. Art. 29 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; Art. 18

Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV]; § 4a VRG; Art. 6 Abs. 1

der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK; für den Warnungsentzug: BGE

121.

II 22; für die Verwarnung aufgrund deren Schweregrads Anwendbarkeit von Art. 6

Abs. 1 EMRK umstritten [ablehnend: René

Schaffhauser, Anmerkung zu BGE 121 II 22 ff., in: AJP 1995, 220; für

den in einzelnen europäischen Ländern bei

Verkehrsübertretungen praktizierten "Punkteabzug" Anwendbarkeit

bejaht: EGMR, 23. September 1998, Malige, 27812/95, § 39, www.echr.coe.int). Selbst wenn jedoch die EMRK auf den vorliegenden

Fall nicht anwendbar sein sollte, kann die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR)

zur Auslegung des innerstaatlichen Beschleunigungsgebots herangezogen werden. Deren

Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall kann somit offenbleiben.

4.2

Angesichts

der langen Verfahrensdauer im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob das

Beschleunigungsgebot verletzt wurde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass mit der

Administrativmassnahme eine Besserung des Fahrzeugführers bzw. eine Bekämpfung

der Rückfallgefahr erreicht werden soll. Dies setzt voraus, dass die Massnahme

in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang zur Regelverletzung steht.

Ausserdem nimmt mit dem Zeitablauf die Erforderlichkeit einer erzieherischen

Sanktion ab, wenn sich der Täter in dieser Zeit wohlverhalten hat (BGE 127

II 297 E. 3d, mit weiteren Hinweisen).

4.3

Ob die

Verfahrensdauer als überlang zu gelten hat, ist zunächst anhand der anwendbaren

Verfahrensordnung zu beurteilen. Enthält diese eine Behandlungsfrist, ist in

erster Linie darauf abzustellen. Bestehen keine gesetzlichen

Behandlungsfristen, sind die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen

(vgl. BGE 127 II 297 E. 3d; 108 Ia 165 E. 2b). Sodann sind die vom

EGMR in Bezug auf das Beschleunigungsgebot von Art. 6 Abs. 1 EMRK

entwickelten Kriterien zu berücksichtigen, nämlich die Bedeutung der Sache für

den Beschwerdeführer, die Komplexität des Falls, das Verhalten des Beschwerdeführers

sowie die Behandlung des Falls durch die Behörden; dabei ist stets das ganze Verfahren

im Auge zu behalten (EGMR, 28. Juni 1978, König, 6232/73, § 99, www.echr.coe.int;

Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A.,

Zürich 1999, Rz. 459 ff., mit Hinweisen; BGE 124 I 139).

Entscheidend ist, ob dem Beschleunigungsgebot konsequent nachgelebt wurde.

4.3.1

Vom Vorfall bis zum Strafbefehl vergingen knapp vier Monate; das

Strafverfahren erweist sich damit keineswegs als übermässig lang. Dass das

Administrativverfahren erst im Anschluss an das Strafverfahren aufgenommen

wurde, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts im Interesse einer

verlässlichen Wahrheitsfindung, welche im Strafverfahren aufgrund der

umfassenden Verteidigungsrechte und der spezialisierten Ermittlungsorgane

besser gewährleistet ist, in Kauf zu nehmen (BGE 119 Ib 158 E. 2c/cc).

Bis zum Entscheid der Sicherheitsdirektion am 10. Oktober

2007.

vergingen knapp sieben Monate. Auch diese Verfahrensdauer erweist sich nicht

als übermässig lang.

Die am 10. Oktober 2007 verfügte Verwarnung focht die

Beschwerdeführerin mit Rekurs vom 12. November 2007 (eingegangen am 15. November

2007) an. Das Verfahren war somit vom 15. November 2007 bis am 6. Juli

2011.

beim Regierungsrat rechtshängig. Vom Abschluss des Schriftenwechsels

(Rekursvernehmlassung vom 18. Dezember 2007) bis zum Entscheid des

Regierungsrats am 6. Juli 2011 vergingen drei Jahre und rund sechs Monate.

Während dieser Zeit wurden – abgesehen von zwei Mitteilungen vom 11. Februar

und 20. März 2008 zuhanden der Beschwerdeführerin, mit welchen ihr

Gelegenheit zum Rückzug geboten wurde – keinerlei Verfahrenshandlungen vorgenommen.

4.3.2

Diese Dauer ist zunächst an der

Behandlungsfrist in der anwendbaren Verfahrensordnung zu messen. Gemäss § 27c

Abs. 1 VRG entscheiden

Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der

Sachverhaltsermittlungen. Bei dieser Frist handelt es sich um eine Ordnungs-

und nicht um eine Verwirkungsfrist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 27a

N. 10). Gerade in komplizierten Verfahren wird sich die Frist in aller

Regel als zu kurz erweisen, weshalb der Rekursbehörde denn auch die Möglichkeit

eingeräumt wird, den Parteien die Nichteinhaltung der Frist anzuzeigen (§ 27a

Abs. 2 VRG). Diese Behandlungsfrist

wurde vorliegend um mehr als das 21-fache überschritten, ohne dass Gründe für

die Verzögerung erkennbar sind.

Für die Beurteilung der Verfahrensdauer ist zudem die

Bedeutung der Sache für die Beschwerdeführerin zu berücksichtigen. Diesbezüglich

ist lediglich festzuhalten, dass im Vergleich zu einem Führerausweisentzug und

vielmehr noch zu einer Haftstrafe oder einem Berufsverbot eine Verwarnung für

die Beschwerdeführerin von weniger grosser Bedeutung ist.

Schliesslich ist die Behandlung des Falls durch die

Rekursinstanz zu prüfen. Dabei fällt auf, dass vom Abschluss des

Schriftenwechsels bis zum Entscheid des Regierungsrats drei Jahre und rund

sechs Monate vergingen. Während dieser Zeit wurden – abgesehen von den

erwähnten zwei Mitteilungen vom 11. Februar und 20. März 2008 –

keinerlei Verfahrenshandlungen vorgenommen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass

der Regierungsrat in Bezug auf den Sachverhalt auf die Strafverfügung abstellen

konnte und in rechtlicher Hinsicht keine komplexe Beurteilung erforderlich war.

Die Vorinstanz hatte auch schon früh erkannt, dass den Einwendungen der

Beschwerdeführerin keine Bedeutung zuzumessen war (vgl. Mitteilungen vom 11. Februar

und 20. März 2008). Einer zügigen Abwicklung des Administrativverfahrens

hätte somit nichts entgegengestanden. Die Verfahrensdauer steht damit in einem

ausgeprägten Missverhältnis zur Komplexität des Falls. Im Weiteren trifft die

Beschwerdeführerin an der Verfahrensdauer vor Regierungsrat keinerlei

Verschulden. Unter Berücksichtigung dieser Umstände erweist sich die Dauer des

Rekursverfahrens als extrem lang.

4.3.3

Seit dem massnahmeauslösenden Ereignis (25. November

2006) sind bereits fünf Jahre vergangen. Das Strafverfahren hat im vorliegenden

Fall weniger als vier Monate in Anspruch genommen. Das

Administrativverfahren allein dauerte somit im vorliegenden Fall länger als

viereinhalb Jahre, wobei die lange Verfahrensdauer einzig auf die Nichtbehandlung

des Rekurses vonseiten der Vorinstanz zurückzuführen ist.

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Pflicht zur

Verfahrensbeschleunigung im vorliegenden Fall durch die Vorinstanz in krasser

Weise verletzt wurde.

4.4

Damit bleibt

zu prüfen, welche Rechtsfolgen sich aufgrund des schweren Verstosses gegen das

Beschleunigungsgebot als angemessen erweisen.

4.4.1

Nach der früheren Rechtsprechung zu den altrechtlichen

Administrativmassnahmen konnte die SVG-Mindestentzugsdauer unterschritten und

allenfalls von der Anordnung einer Massnahme abgesehen werden, wenn seit dem

massnahmeauslösenden Ereignis verhältnismässig lange Zeit verstrichen war, sich

der Betroffene während dieser Zeit wohlverhalten hatte und ihn an der

Verfahrensdauer keine Schuld traf (vgl. BGE 127 II 297 E. 3, mit weiteren

Hinweisen). Per 1. Januar 2005 wurde das SVG-Administrativmassnahmen-recht

jedoch verschärft. Eine Unterschreitung der gesetzlichen Mindestentzugsdauern

wurde im SVG nun ausdrücklich ausgeschlossen (Art. 16 Abs. 3

Satz 2 SVG). Zwar zählt wie unter dem früheren Recht auch die Verletzung

des Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist zu den bei der

Festsetzung des Führerausweisentzugs zu berücksichtigenden Umständen. Allerdings

ist Unterschreitung der Mindestentzugsdauer unter dem geltenden Recht wegen

einer Verletzung dieses Anspruchs nicht mehr möglich (BGE 135 II 334 E. 2.2).

Die Frage, ob im Fall einer schweren Verletzung des

Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist, welcher nicht in anderer

Weise Rechnung getragen werden kann, ausnahmsweise gänzlich auf eine Massnahme

verzichtet werden kann, hat das Bundesgericht bisher offengelassen (BGE 135 II

334.

E. 2.3; BGr, 17. September 2009,1C_22/2009, E. 2; 30. März

2010,1C_383/2009, E. 3; 30. November 2010,1C_445/2010, E. 2).

4.4.2

Im Entscheid 1C_22/2009 vom 17. September 2009 hat das Bundesgericht

festgehalten, dass selbst bei überlangen Administrativverfahren das SVG

grundsätzlich weder die Unterschreitung der gesetzlichen Mindestentzugsdauern

noch den Verzicht auf die (in Fällen wie dem vorliegenden) gesetzlich

vorgeschriebene Verwarnung erlaubt (E. 2.6).

Auch in diesem Fall hatte der Beschwerdegegner die

allgemeine Höchstgeschwindigkeit innerorts um 16 km/h überschritten, weshalb

gemäss Art. 16a Abs. 3 SVG eine

Verwarnung ausgesprochen wurde. Die Vorinstanz hatte jedoch wegen Verletzung

des Beschleunigungsgebots auf eine Verwarnung verzichtet, da zwischen der

SVG-Widerhandlung und dem Versand des (in dritter kantonaler Instanz)

angefochtenen Entscheids zweieinhalb Jahre verstrichen waren und sich der

Beschwerdegegner in dieser Zeit keine weiteren Verkehrsregelverletzungen hatte

zuschulden kommen lassen. Das Bundesgericht erachtete diesen Entscheid wegen

Verstosses gegen Art. 16a Abs. 3

SVG als rechtsverletzend (E. 2.6).

In E. 2.7 desselben Entscheids hielt das

Bundesgericht jedoch fest, die Frage, ob bei schweren Verstössen gegen den

Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist ein Verzicht auf eine

SVG-Verwarnung (auch in den Fällen von Art. 16a Abs. 3 SVG und in Anlehnung an die strafrechtliche Praxis)

ausnahmsweise zulässig sei, könne offenbleiben.

4.4.3

Wie in E. 4.3 festgehalten, liegt im vorliegenden Fall ein schwerer Verstoss

gegen das Beschleunigungsgebot vor. Die Behandlungsfrist von § 27c Abs. 1

VRG wurde um mehr als das 21-fache überschritten, ohne dass Gründe für die

Verzögerung erkennbar sind. Zudem ist der Unrechtsgehalt des von der

Beschwerdeführerin begangenen Delikts noch als leicht zu beurteilen. Dem

Zeitablauf kommt deshalb umso grösseres Gewicht zu. Die blosse Feststellung,

dass das Beschleunigungsgebot verletzt wurde, erweist sich deshalb im vorliegenden

Fall als ungenügend.

Weiter ist zu berücksichtigen, dass mit der Verwarnung

eine Besserung des Fahrzeugführers bzw. eine Bekämpfung der Rückfallgefahr

erreicht werden soll. Dies setzt voraus, dass die Massnahme in einem

angemessenen zeitlichen Zusammenhang zur Regelverletzung steht. Seit dem

massnahmeauslösenden Ereignis sind über fünf Jahre vergangen. Ob die Verwarnung

nach dieser Zeit die gewünschte Wirkung noch zu entfalten vermag, erscheint zumindest

fraglich. In diesem Zusammenhang ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass entgegen

dem Wortlaut in der Verfügung vom 10. Oktober 2007 die Verwarnung erst

dann Rechtswirkungen entfaltet, wenn sie in Rechtskraft erwachsen ist.

Schliesslich nimmt mit dem Zeitablauf auch die

Erforderlichkeit einer erzieherischen Sanktion ab, wenn sich der Täter in

Dispositiv

dieser Zeit wohlverhalten hat. Die Beschwerdeführerin verfügt über einen

ungetrübten automobilistischen Leumund. Auch für die Zeit seit der Anordnung

der Verwarnung ergeben sich aus den Akten keine gegenteiligen Anhaltspunkte. Es

ist somit davon auszugehen, dass sie sich seit dem Vorfall wohlverhalten hat. Zudem

bestehen keinerlei Hinweise dafür, dass die Beschwerdeführerin die Länge des

Administrativverfahrens mitverursacht hat. Sie ist für die Dauer des Verfahrens

vor Regierungsrat nicht verantwortlich; insbesondere hatte sie weder die

Pflicht noch die Obliegenheit, das Administrativverfahren gegen sich selbst

voranzutreiben (vgl. BGE 127 II 297 E. 3d).

Aufgrund dieser besonderen Umstände ist im vorliegenden Fall

auf eine Administrativmassnahme zu verzichten. Dem schweren Verstoss gegen den

Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist kann nicht in anderer Weise –

eine Reduktion ist bei dieser Administrativmassnahme nicht möglich – Rechnung

getragen werden als durch den Verzicht auf die Verwarnung.

5.

Damit ist die Beschwerde

gutzuheissen und die verfügte Verwarnung aufzuheben. Ausgangsgemäss sind die

Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Für das

Beschwerdeverfahren hat die Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung

beantragt. Für das Rekursverfahren ist ihr keine solche zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates vom 6. Juli

2011 sowie die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 10. Oktober 2007

werden aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an…