VB.2011.00558

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00558

8. Februar 2012Deutsch19 min

(URT.2012.13997)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A führt seit 1991 einen Verkaufsstand für Früchte am C-Strasse 01 in

Zürich. Nachdem er diesen in den ersten Jahren zusammen mit seiner damaligen

Frau betrieben hatte, übertrug die Stadtpolizei Zürich die Bewilligung zur

Benützung des öffentlichen Grundes am 22. Dezember 1997 auf ihn allein.

Die Bewilligung, welche auf Zusehen hin erteilt wurde, stützte sich auf Art. 16

Abs. 1 lit. a der Vorschriften über die vor-übergehende Benützung des

öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken vom 16. Juni 1972 (VBöGS) und

erklärte die „Bedingungen und Auflagen für die Benützung öffentlichen Grundes

durch Warenauslagen und Verkaufsstände“ der Stadtpolizei Zürich zum

integrierenden Bestandteil; sie erstreckte sich auf eine Fläche von 8,5 m2.

Mit Verfügung vom 14. Mai 2010, welche die

Bewilligung vom 22. De-zember 1997 ersetzte, gestattete die Stadtpolizei

Zürich A erneut das Aufstellen eines Früchteverkaufstands auf

öffentlichen Grund am C-Strasse 01 auf einer Fläche von 8,5 m2.

Dagegen erhob A am 14. Juni 2010 beim Stadtrat der Stadt Zürich (fortan:

Stadtrat) Einsprache und beantragte neben der Aufhebung der angefochtenen

Verfügung die Bewilligung einer Verkaufsfläche von 12,25 m2.

C. Am 15. Juni 2010 entzog das Kommissariat

Polizeibewilligungen der Stadtpolizei Zürich (nachfolgend: Kommissariat

Polizeibewilligungen) A die Bewilligung zur Benützung des öffentlichen Grundes

zu Sonderzwecken mit sofortiger Wirkung. Mit Eingabe vom 24. Juni 2010

erhob A hiergegen Einsprache beim Stadtrat und beantragte die Aufhebung der

angefochtenen Verfügung (Antrag 1). Sodann sei der Einsprache aufschiebende Wirkung

zu erteilen, eventualiter sei ihm der Weiterbetrieb des Früchteverkaufstandes

im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu gestatten (Antrag 2.1). Hierüber sei

unverzüglich bzw. superprovisorisch zu entscheiden (Antrag 2.2).

D. Mit

Beschluss vom 6. Oktober 2010 vereinigte der Stadtrat die beiden

Einspracheverfahren (Disp.-Ziff. 1). Sodann schrieb er die Einsprache vom

14. Juni 2010 sowie die Anträge 2.1 und 2.2 der Einsprache vom 24. Juni

2010 infolge Gegenstandslosigkeit ab und wies im Übrigen die Einsprache vom 24. Juni

2010 ab (Disp.-Ziff. 2). Überdies entzog der Stadtrat A die Bewilligung

vom 14. Mai 2010 mit einer Frist von drei Monaten ab Rechtskraft des Verfahrens

(Disp.-Ziff. 3) und auferlegte diesem die Verfahrenskosten (Disp.-Ziff. 4).

Erwägungen

II.

Daraufhin erhob A am 29. November 2010 Rekurs beim

Statthalteramt des Bezirks Zürich (fortan: Statthalteramt) und beantragte, es

seien Disp.-Ziff. 2‑4 des Beschlusses des Stadtrats vom 6. Oktober

2010.

respektive die Verfügung des Kommissariats Polizeibewilligungen vom 15. Juni

2010.

aufzuheben. Das Statthalteramt hiess den Rekurs mit Verfügung vom 4. August

2011.

gut und hob die Verfügung des Kommissariats Polizeibewilligungen sowie den

Stadtratsbeschluss auf. Zudem verpflichtete es die Stadt Zürich, A eine Umtriebsentschädigung

für das Rekursverfahren in der Höhe von Fr. 1'000.- auszurichten.

III.

Die Stadt Zürich, vertreten durch das Polizeidepartement,

erhob dagegen am 8. September 2011 Beschwerde am Verwaltungsgericht und

beantragte neben anderem, der Entscheid des Statthalteramts vom 4. August

2011.

sei aufzuheben und die Rechtmässigkeit des Entscheids des Stadtrats vom 6. Oktober

2010.

sowie der Verfügung des Kommissariats Polizeibewilligungen vom 15. Juni

2010.

zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

Am 16. September 2011 verzichtete das Statthalteramt

auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 15. Dezember 2011 erstattete A

innert zweifach erstreckter Frist die Beschwerdeantwort und beantragte unter

Verweis auf seine vorinstanzlichen Rechtsschriften und die Erwägungen des

angefochtenen Entscheids, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Stadt Zürich abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin, die sich vorliegend für die richtige Anwendung und Durchsetzung

ihres kommunalen Rechts wehrt sowie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs-

und Ermessensfreiheit hinsichtlich der Benützung des öffentlichen Grundes bzw.

in ihre Gemeindeautonomie geltend macht, ist nach § 49 in Verbindung mit § 21

Abs. 2 lit. b und c VRG zur Beschwerde legitimiert (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62, 65 f.). Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Während der Stadtrat die am 14. Mai 2010 bzw. 14. Juni

2010.

hängig gemachten Einspracheverfahren vereinigt und die jeweiligen Anträge

auch geprüft hatte, hob die Vor-instanz den Beschluss des Stadtrats vom 6. Oktober

2010.

zwar antragsgemäss auf, behandelte hierbei aber lediglich die Frage der

Rechtmässigkeit des Entzugs der Bewilligung zur Benützung des öffentlichen

Grundes und äusserte sich nicht zur nachgesuchten Bewilligung einer Verkaufsfläche

von 12,25 m2. Nachdem der Beschwerdegegner selber nicht Beschwerde

führte, ist es gerechtfertigt, den Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen

Verfahrens ebenfalls auf eine Prüfung der Rechtmässigkeit des Entzugs der

Bewilligung zu beschränken.

3.

3.1

Der vom Beschwerdegegner

betriebene Verkaufsstand auf öffentlichem Grund stellt sogenannten

„gesteigerten Gemeingebrauch“ dar. Eine derartige Nutzung des öffentlichen

Grundes fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) und bedarf grundsätzlich einer

Bewilligung. Diese ist als Bewilligung eigener Art von der Polizeierlaubnis und

von der Konzession zu unterscheiden. Sie dient nicht nur dem Schutz der

Polizeigüter (wie namentlich der Aufrechterhaltung eines möglichst

ungehinderten und flüssigen Fussgänger- und Fahrzeugverkehrs), sondern der

Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen der

öffentlichen Strassen. Nach der Rechtsprechung (vgl. BGE 126 I 133

E. 4d) besteht nicht nur im Anwendungsbereich der Meinungs- und

Versammlungsfreiheit (Art. 16 und 22 BV), sondern auch in jenem der Wirtschaftsfreiheit

ein "bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten

Gemeingebrauchs. Das bedeutet, dass die Behörde im Rahmen der auf ein Bewilligungsgesuch

hin vorzunehmenden Interessenabwägung dem institutionellen Gehalt der

Wirtschaftsfreiheit Rechnung trägt und die Interessen der Beteiligten an der

Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit angemessen berücksichtigt. Als

öffentliches Interesse steht die Gewährleistung des möglichst ungestörten

Gemeingebrauchs durch die Allgemeinheit im Vordergrund. Was die privaten

Interessen anbelangt, so widerspricht es der Wirtschaftsfreiheit nicht, die

kommerziellen Interessen im Anwendungsbereich dieser Garantie weniger stark zu

gewichten als die ideellen Interessen im Schutzbereich der Meinungs- und

Versammlungsfreiheit. Ob die Wirtschaftsfreiheit ihre Schutzwirkung überhaupt

entfaltet, hängt allerdings nicht davon ab, ob und inwieweit ein

Gewerbetreibender jeweils auf die Benützung des öffentlichen Grundes angewiesen

ist. Trifft dies nach der Art des Gewerbes zwingend zu, werden seine privaten

Interessen bei der vorzunehmenden Abwägung entsprechend höher zu gewichten sein

als etwa dann, wenn der gewünschte gesteigerte Gemeingebrauch zwar Vorteile

bringt, aber nicht geradezu betriebsnotwendig ist (vgl. VGr, 26. Oktober

2006, VB.2006.00284 E. 3.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 2392 ff.

und 2412 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich 2008, N. 648).

3.2

Die vom

Stadtrat erlassenen Vorschriften über die vorübergehende Benützung des öffentlichen

Grundes zu Sonderzwecken regeln die diesbezügliche Nutzung zu Zwecken gewerblicher,

baulicher und gemeinnütziger Art (Art. 1 Abs. 1 VBöGS). Die Benützung

des öffentlichen Grundes zu politischen, religiösen und anderen nicht gewerblichen

Zwecken richtet sich nach besonderen Vorschriften anderer Erlasse (Art. 1 Abs. 3

VBöGS). Die vorübergehende Benützung des öffentlichen Grundes zu Zwecken der in

Art. 1 Abs. 1 VBöGS genannten und damit unter die Verordnung

fallenden Art bedarf der Bewilligung durch das Polizeiamt (Art. 2 VBöGS).

Die Bewilligung wird nur erteilt, sofern die Erfordernisse des allgemeinen

Verkehrs dies zulassen (Art. 5 Abs. 1 VBöGS). Für alle in diesen Vorschriften

(vgl. Art. 9 ff. VBöGS) nicht umschriebenen (jedoch gleichwohl

darunter fallenden) Benützungsarten werden Bewilligungen nur erteilt, sofern

ein allgemeines Interesse oder ein anderes gleichwertiges Bedürfnis

nachgewiesen wird (Art. 5 Abs. 2 VBöGS). In Art. 9 ff.

VBöGS werden verschiedene Benützungsarten näher geregelt, nämlich Baustellen (Art. 9‑15),

Verkaufstätigkeit (Art. 16 f.), Wirtschaftsbetriebe (Art. 18),

Schaustellungen (Art. 19) sowie weitere Kategorien (Art. 20‑24).

3.3

Gemäss Art. 16

Abs. 1 VBöGS (im Abschnitt "B. Verkaufstätigkeit" sowie mit dem

Randtitel "Verkaufsstände und hausiermässige Verkaufstätigkeit")

können verschiedene in lit. a‑d näher umschriebene Einrichtungen

bewilligt werden, so laut lit. a "Auslagen und bediente Stände vor

Verkaufsgeschäften (letztere nur während der Monate April bis Oktober)".

Zwecks einheitlicher Handhabung der Bewilligungspraxis hat die Stadtpolizei ergänzend

zu Art. 16 VBöGS in generell-abstrakter Form "Auflagen und

Bedingungen" erlassen. Diesen kommt grundsätzlich kein Rechtssatzcharakter

zu; dazu fehlt ihnen die Verbindlichkeit. Verbindlich werden sie erst im

Einzelfall dadurch, dass sie ‑ wie vorliegend geschehen ‑ zum

integrierenden Bestandteil einer Bewilligung erklärt werden (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 50 N. 37, 58 ff.; VGr, 16. Dezember 1999, VB.1999.00266

E. 3 sowie VGr, 26. Oktober 2006, VB.2006.00284, E. 3.3).

4.

4.1

Die

Vorinstanz erwog in der Verfügung vom 4. August 2011, Anlass für den

Bewilligungsentzug sei die Tatsache gewesen, dass der Beschwerdegegner am 18. Mai

2010.

wegen einer Widerhandlung gegen die Bewilligungsauflagen habe verzeigt

werden müssen. Dem Entzug einer gewerbepolizeilichen Bewilligung habe eine

förmliche Mahnung verbunden mit der Androhung der Massnahme voranzugehen.

Vorliegend sei dem Beschwerdegegner genau am Tag der Bewilligungserneuerung (14. Mai

2010) zur Kenntnis gebracht worden, dass bei einer erneuten Widerhandlung gegen

Gesetze und Auflagen neben strafrechtlichen Sanktionen auch

verwaltungsrechtliche Massnahmen bis hin zum Entzug der Bewilligung eingeleitet

würden. Dieses Vorgehen erscheine insofern als fragwürdig, als dem

Beschwerdegegner am gleichen Tag die Bewilligung ohne Vorbehalt erneuert worden

sei. Unter diesen Umständen habe er nicht mit einem sofortigen Bewilligungsentzug

kurz nach der Wiedererteilung rechnen können und müssen, umso weniger, als die

von ihm vor der Bewilligungserneuerung begangenen Verfehlungen für die Polizei

offenbar keinen Anlass für den Entzug geboten hätten, obwohl dem

Beschwerdegegner ein solcher bereits im Jahr 2008 schon einmal angedroht worden

sei. Der verfügte sofortige Bewilligungsentzug vom 15. Juni 2010 erweise

sich daher als unverhältnismässig und rechtlich unzulässig. Zum gleichen

Schluss führe auch die Tatsache, dass der Beschwerdegegner bereits seit Jahren

im Besitz der entsprechenden Bewilligung sei. Der Entzug derselben treffe ihn

wirtschaftlich hart und stelle einen schweren Grundrechtseingriff dar, für den

eine klare gesetzliche Grundlage bestehen müsse, umso mehr, als er vorliegend

die Sanktion für eine Pflichtverletzung des Beschwerdegegners darstelle. Die

VBöGS enthielten jedoch keine Bestimmungen zum Entzug einer erteilten

Bewilligung; Art. 5 VBöGS sei hierfür keine taugliche gesetzliche Grundlage.

4.2

Die

Beschwerdeführerin machte in der Beschwerdeschrift vom 8. September 2011 zunächst

geltend, es handle sich bei der Verfügung vom 14. Mai 2010 nicht um eine

eigentliche Erneuerung der Bewilligung vom 22. Dezember 1997, sondern um

einen Ersatz derselben aus systembedingten technischen Gründen. Es sei damit

nicht beabsichtigt gewesen, einen Schlussstrich unter die bisherigen

Verfehlungen des Beschwerdegegners zu ziehen. Diesem sei bereits am 20. Mai

2008.

und auch im Rahmen einer polizeilichen Einvernahme vom 14. Mai 2010

das rechtliche Gehör gewährt worden. Das Vorgehen der Stadtpolizei habe kein

Vertrauen begründen können, und dem Beschwerdegegner habe klar sein müssen,

dass er die Bewilligung bei erneuten Widerhandlungen gegen rechtliche

Be-stimmungen oder Auflagen verlieren würde. Dies zeige gerade der Umstand,

dass sowohl die Ermahnung anlässlich der polizeilichen Einvernahme wie auch die

Verfügung zeitlich zusammenfielen. Eine Androhung des Bewilligungsentzugs in

der Verfügung vom 14. Mai 2010 hätte dem Beschwerdegegner keine neuen

Pflichten oder Erkenntnisse verschafft. Entsprechend dem

Verhältnismässigkeitsgrundsatz sei die Bewilligungsbehörde erst dann zum

Widerruf geschritten, als definitiv keine Aussicht mehr auf rechtskonformes

Verhalten bestanden habe.

Die Vorinstanz habe den Entzug der Bewilligung

fälschlicherweise nach den Regeln des Widerrufs einer Polizeierlaubnis geprüft.

Die Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache sei

aber eine Bewilligung sui generis, und der Entzug hätte nach den allgemeinen

Regeln über die Voraussetzungen einer Änderung von Verfügungen beurteilt werden

müssen, wonach ein solcher unter Umständen auch ohne gesetzliche Grundlage zulässig

sei. Vorliegend sei das öffentliche Interesse an der Verwirklichung bzw.

Durchsetzung des Rechts wie auch am Schutz der Polizeigüter höher zu gewichten

als das private Interesse des Beschwerdegegners an seinem Erwerbseinkommen und

am Vertrauensschutz. Der Beschwerdegegner, dessen getroffene Investitionen als

eher bescheiden einzustufen seien, sei mehrmals auf die möglichen Folgen seines

fehlbaren Verhaltens aufmerksam gemacht worden. Dennoch habe er wiederholt

gegen verschiedene Vorschriften verstossen, so auch gegen solche der

Lebensmittelhygiene. Daher und unter Berücksichtigung der eingeräumten

Liquidationsfrist sei der Bewilligungsentzug nicht als schwerwiegender Grundrechtseingriff

zu taxieren, weshalb eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage nicht erforderlich

sei. Die Forderung nach einer solchen sei auch verfehlt, weil der Entzug der

Bewilligung keine pönale Funktion erfülle und nicht als Sanktion qualifiziert

werden könne. Sie ‑ die Beschwerdeführerin ‑ dürfe sodann den Beschwerdegegner

bei künftigen Rechtsverletzungen nicht dadurch unterstützen, dass sie ihm den

öffentlichen Grund zur Verfügung stelle. Überdies gebe es kantonsweit wohl

zahlreiche Erlasse, welche ‑ wie die VBöGS ‑ den Entzug einer

Bewilligung nicht explizit regelten.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin hat sich unter anderem auf ihre Gemeindeautonomie hinsichtlich

der Regelung der Benutzung von öffentlichen Sachen durch Private berufen. Es

trifft zu, dass ihr in diesem Bereich Autonomie zukommt, und zwar sowohl bei

der Auslegung des kommunalen Rechts wie auch bei der Betätigung von Ermessen im

Einzelfall. Die daher grundsätzlich gebotene Zurückhaltung bei der Überprüfung ihrer

Verfügung schliesst jedoch nicht aus, diese im Einzelfall auf die Einhaltung

verfassungsmässiger Prinzipien zu überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20

N. 19; § 50 N. 8, 98).

5.2

Die

Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV garantiert das Recht des Einzelnen,

uneingeschränkt von staatlichen Massnahmen jede privatwirtschaftliche

Erwerbstätigkeit frei auszuüben (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 628). Durch

den Entzug einer bereits erteilten Bewilligung für eine privatwirtschaftliche

Tätigkeit wird in die Wirtschaftsfreiheit ein-gegriffen. Der Beschwerdegegner, dessen

Bewilligung zur Benützung des öffentlichen Grundes zum Betrieb eines

Verkaufsstands entzogen wurde, ist demnach in seiner Wirtschaftsfreiheit

tangiert (vgl. VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00522, E. 5.1).

Einschränkungen von Grundrechten sind nach Art. 36 BV nur zulässig, wenn

sie unter anderem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine

Bewilligungspflicht für die Benützung öffentlichen Grunds auch ohne gesetzliche

Grundlage angeordnet werden (BGE 121 I 279 E. 2b). Die Befugnis der

Kantone und Gemeinden, eine Bewilligung zu verlangen, ergibt sich laut der

Bundesgerichtspraxis aus der Sachherrschaft des Gemeinwesens über den

öffentlichen Grund (BGE 132 I 97 E. 2.2 S. 100). Wenn für die Erteilung

einer Bewilligung zur Benützung öffentlichen Grundes keine ausdrückliche

gesetzliche Grundlage notwendig ist, wäre es nicht einzusehen, weshalb für den Entzug

einer solchen Bewilligung eine gesetzliche Grundlage verlangt werden

könnte. In der Praxis ist es denn auch erkannt, dass die Behörde eine

Bewilligung entziehen kann, ohne dass ein Erlass die Voraussetzungen für den

Widerruf ausdrücklich umschreibt (BGE 98 I 596 E. 1 betreffend den

nachträglichen Wegfall einer wesentlichen Voraussetzung für die Erteilung einer

Polizeibewilligung; vgl. auch Annette Guckelberger, Der Widerruf von

Verfügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht, ZBl 108/2007, S. 293).

Aufgrund dieser (älteren) Praxis könnte die Beschwerdeführerin demnach mit

Erfolg geltend machen, dass die Vorinstanz zu Unrecht eine ausdrückliche

gesetzliche Grundlage für den Entzug der Bewilligung verlangt hat.

5.3

In der

neueren Praxis hat das Bundesgericht die Frage der gesetzlichen Grundlage freilich

offengelassen (Urteil des Bundesgerichts vom 10. August 2005 in ZBl

107/2006, S. 254 E. 5.1 S. 267). Grund für diese neuere Rechtsprechung

ist die Tatsache, dass Art. 36 Abs. 1 BV für Eingriffe in Grundrechte

eine gesetzliche Grundlage verlangt. Eine Ausnahme besteht nur aufgrund der

polizeilichen Generalklausel. Andere Ausnahmen werden nicht genannt. Der

Bundesrat schlug in seinem Entwurf für eine neue Bundesverfassung noch vor, den

Artikel über die Versammlungsfreiheit durch einen dritten Absatz zu ergänzen.

Danach könnten Versammlungen auf öffentlichem Grund von einer Bewilligung abhängig

gemacht werden (Entwurf für eine nachgeführte Bundesverfassung, BBl 1997 I 589,

592). Der Bundesrat thematisierte in seiner Botschaft das Problem, dass Art. 11

Ziff. 2 EMRK für Einschränkungen der Versammlungsfreiheit eine gesetzliche

Grundlage verlangt (Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue

Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, 167). Im Ständerat wurde dem entgegengehalten,

dass die Einführung einer Bewilligungspflicht einer gesetzlichen Grundlage

bedürfe (Votum Inderkum, AB 1998 S. 209). Der Nationalrat setzte

schliesslich durch, dass die vom Bundesrat vorgeschlagene Ergänzung aus dem

Entwurf gestrichen wurde (AB 1998 N. 212 und 421). Wortlaut und Entstehungsgeschichte

der geltenden Bundesverfassung legen es deshalb nahe, dass die Sachherrschaft

über den öffentlichen Grund eine fehlende gesetzliche Grundlage nicht ersetzen

kann. Von daher wäre zu verlangen, dass das Erfordernis der gesetzlichen

Grundlage nicht nur für die Erteilung, sondern auch den Widerruf einer

Bewilligung gilt, da Letzterer einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

darstellt. Das Verwaltungsgericht hat demzufolge beim Entzug einer

Taxibetriebsbewilligung geprüft, ob dafür eine genügende gesetzliche Grundlage

vorlag (VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00522, E. 5.3). Im soeben

genannten Fall war das Erfordernis freilich nicht ausschlaggebend, da der

Entzug der Betriebsbewilligung aus anderen Gründen für rechtswidrig erachtet

wurde. Im Sinn eines Zwischenergebnisses kann jedenfalls festgehalten werden,

dass nach neuerer Praxis für den Entzug einer Bewilligung zur Benützung

öffentlichen Grundes eine gesetzliche Grundlage tendenziell erforderlich ist.

5.4

Wie es

sich damit im vorliegenden Fall verhält, kann offengelassen werden, da die Beschwerde

der Stadt Zürich bereits aus anderen Gründen abzuweisen ist. Aus denselben

Gründen kann offengelassen werden, ob der Entzug einer Bewilligung zur

Benützung öffentlichen Grundes einen schweren Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit darstellt und dafür folglich ein Gesetz im formellen Sinn

notwendig ist (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Es wäre jedoch

wünschbar, wenn das Bundesgericht die Frage klären würde, ob bei grundrechtsrelevanter

Benützung öffentlichen Grundes weiterhin keine gesetzliche Grundlage notwendig

ist.

6.

Die Vorinstanz erwog, dass sich die Beschwerdeführerin

widersprüchlich verhalten habe, indem diese die Bewilligung am 14. Mai

2010.

erneuerte und sie rund einen Monat später gleich wieder entzog. Die

Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass der Erlass einer Verfügung rein

computertechnisch notwendig gewesen sei, da alte Bewilligungen nicht länger im

städtischen EDV-System erfasst werden konnten.

6.1

Gemäss Art. 5

Abs. 3 BV muss sich das Gemeinwesen nach Treu und Glauben verhalten. Aus

dem Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben folgt für die Behörden ein

Verbot, sich widersprüchlich zu verhalten. Widersprüchlich verhält sich die

Behörde etwa dann, wenn sie den Bau einer Scheune trotz deutlicher

Unterschreitung des gesetzlich vorgesehenen Gebäudeabstands gestattet, in der

Folge die Bewilligung für einen Anbau jedoch verweigert, da das Hauptgebäude

den vorgeschriebenen Bauabstand nicht einhält (Beschluss des Berner

Regierungsrats vom 13. September 1955, auszugsweise wiedergegeben bei Max

Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 6. A.,

Basel 1986, Nr. 77).

6.2

vorliegenden Fall wurde der Beschwerdegegner im Jahr 2008 wegen verschiedener

Unregelmässigkeiten verwarnt. Am 14. Mai 2010 wurde seine Bewilligung zur

Benützung öffentlichen Grunds dagegen vorbehaltlos erneuert. Die Verwarnung

wurde in der genannten Verfügung nicht erwähnt. Ebenso wenig geht aus der

Verfügung hervor, dass diese (einzig) aus computertechnischen Gründen erlassen

wurde. Für den Beschwerdegegner war von daher nicht erkennbar, dass er den

Entzug der Bewilligung zu gewärtigen hätte. Indem die Beschwerdeführerin die

Bewilligung zunächst vorbehaltlos erneuerte und bloss einen Monat später mit

sofortiger Wirkung entzog, verstiess sie (folglich) gegen das Verbot widersprüchlichen

Verhaltens gemäss Art. 5 Abs. 3 BV.

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass sie den

Beschwerdegegner am selben Tag, an dem sie die erwähnte Verfügung erliess,

darauf aufmerksam machte, dass die Bewilligung bei erneuten Verstössen

widerrufen werden könnte. Der Beschwerdegegner wurde am 14. Mai 2010 auf

den Polizeiposten vorgeladen, wo ihm (angebliche) frühere Unregelmässigkeiten

mündlich vorgehalten wurden. Dies kann den späteren Entzug der Bewilligung

jedoch nicht rechtfertigen. Wenn die Behörde, wie hier, eine Verfügung

schriftlich eröffnet, hat sie damit einhergehende Ermahnungen ebenfalls

schriftlich zu fixieren. Wenn sie in demselben Moment eine Bewilligung

einerseits schriftlich erneuert, andererseits mündlich relativiert, verhält sie

sich widersprüchlich. Ein solches Verhalten verstösst überdies gegen das Gebot

der Kongruenz der Form. Aus der Vorladung auf den Polizeiposten vermag die

Beschwerdeführerin folglich nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Die Aufhebung

des Bewilligungsentzugs ist nach dem Gesagten wegen eines Verstosses gegen Art. 5

Abs. 3 BV zu bestätigen.

7.

7.1

Die

Beschwerdeführerin beantragte, eventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung

an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ihr rechtliches Gehör sei dadurch verletzt

worden, dass sich die Vorinstanz bei ihrem Entscheid darauf abgestützt habe,

dass dem Beschwerdegegner die Bewilligung ohne ausdrücklichen Vorbehalt in der

Verfügung vom 14. Mai 2010 erneuert worden sei, sie ‑ die

Beschwerdeführerin ‑ jedoch zur Stellungnahme hierzu nicht eingeladen

habe. Ausserdem habe die Vorinstanz nicht geprüft, unter welchen Voraussetzungen

ein Widerruf der Verfügung ohne gesetzliche Grundlage denkbar sei.

7.2

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines

materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich

die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der

Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Die Vorbringen der

Beschwerdeführerin erweisen sich jedoch als unbegründet. Der Anspruch auf

rechtliches Gehör beinhaltet zwar insbesondere das Recht auf Äusserung und

Anhörung des Einzelnen, das heisst das Recht, sich vor-gängig zu den ihn

betreffenden hoheitlichen Anordnungen zu äussern, sowie den Anspruch, in seinen

Vorbringen auch tatsächlich gehört und ernst genommen zu werden. Er bezieht

sich auf sämtliche Tat- und Rechtsfragen, die für eine Entscheidung erheblich

sein können, und es besteht eine Obliegenheit der Behörden, die Betroffenen

während des Verfahrens aktiv in Bezug auf entscheidwesentliche Tatsachen zu

orientieren. Soweit es aber um die rechtliche Beurteilung von Tatsachen geht,

obliegt diese nach dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen den

Behörden und entzieht sich dem Gehörsanspruch (vgl. zum Ganzen

Kölz/Bosshard/Röhl, § 8 N. 2 ff., mit weiteren Hinweisen).

7.3

Für eine

Rückweisung an die Vorinstanz aufgrund einer Verletzung des rechtlichen Gehörs

der Beschwerdeführerin besteht daher kein Anlass.

8.

Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Die Gerichtskosten

sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihr steht von vornherein keine

Parteientschädigung zu. Hingegen ist sie zu verpflichten, den Beschwerdegegner

für das Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner innert 30 Tagen nach

Rechtskraft dieses Entscheids für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…