VB.2011.00616

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00616

4. April 2012Deutsch37 min

(URT.2012.14165)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die A AG plant die Einrichtung einer

Zahnarzt-Grosspraxis im Unter- und Erdgeschoss des bestehenden Geschäftshauses

C-Strasse 01, Grundstück Kat.-Nr. 02, in Zürich. Mit Beschluss vom

8. Februar 2011 verweigerte die Bausektion des Stadtrats Zürich die baurechtliche

Bewilligung für den entsprechenden Umbau.

Erwägungen

II.

Den von der Gesuchstellerin gegen den

abweisenden Entscheid der Bausektion erhobenen Rekurs wies das Baurekursgericht

am 26. August 2011 ab.

III.

Mit Eingabe vom 28. September 2011

erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des

Baurekursgerichts und beantragte, dieser sowie der Beschluss der Bausektion des

Stadtrats Zürich vom 8. Februar 2011 seien aufzuheben und die Bausektion

sei anzuweisen, das Baugesuch zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Stadt Zürich. Eventualiter beantragte die Beschwerdeführerin, das

Baugesuch sei unter der Auflage zu bewilligen, dass ihr Betriebskonzept gemäss

Beilage zur Beschwerdeschrift umgesetzt werde; subeventualiter, die Sache sei

zur Durchführung eines Beweisverfahrens an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere

Bemerkungen Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion des Stadtrats Zürich

stellte in ihrer Beschwerdeantwort ebenfalls Antrag auf Abweisung der

Beschwerde und ersuchte zudem um Zusprechung einer angemessenen

Parteientschädigung. Mit Replik vom 16. November und Duplik vom

28.

November 2011 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Bauprojekt sieht im Erdgeschoss einen Empfangsraum,

ein Büro sowie einen Pausenraum und im Untergeschoss zehn fensterlose

Behandlungsräume mit Grundflächen von je ca. 11 bis 14 m2 sowie

einen Sterilisationsraum vor. Die Baubehörde verweigerte die baurechtliche

Bewilligung mit der Begründung, dass die Arbeitsräume im Untergeschoss den

Anforderungen des Bundesrechts, welches bei ständigen Arbeitsplätzen eine

natürliche Belichtung und Sicht ins Freie verlange, nicht entsprächen.

Die Vorinstanz bestätigte diesen Entscheid im Wesentlichen

mit der Begründung, dass das Projekt keine ausreichenden Massnahmen vorsehe, um

den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmenden zu gewährleisten.

2.

2.1

Vorschriften

über die natürliche Belichtung von Arbeitsräumen finden sich sowohl in den

arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Bundes (Art. 15 und Art. 24

Abs. 5 der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz vom 18. August 1993

[ArGV 3; SR 822.113]) wie auch im kantonalen Recht (§ 302 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; § 8 der

Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 [BBV I]).

Aufgrund von Art. 110 Abs. 1 lit. a der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist der Bund für die Gesetzgebung

auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes zuständig. Das Arbeitsgesetz vom

13.

März 1964 (ArG; SR 822.11) und die gestützt darauf erlassenen Verordnungen

regeln in ihrem Anwendungsbereich den Schutz der Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer abschliessend und lassen keinen Raum für ergänzendes kantonales

Recht (vgl. Hans-Peter Tschudi/Thomas Geiser/Rémy Wyler in: Stämpflis

Handkommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 2005, Einleitung N. 59 ff.).

Nach Art. 1 ArG ist das Gesetz grundsätzlich auf alle öffentlichen und

privaten Betriebe anwendbar; vorliegend greift keine der Ausnahmen gemäss

Art. 2–4 ArG. Gemäss Art. 3a ArG sind die Vorschriften über den

Gesundheitsschutz – und damit auch jene der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz

– ferner auf weitere Kategorien von Arbeitnehmern anwendbar, die dem Gesetz

sonst nicht unterstehen.

Kantonale Vorschriften gelangen nach Auffassung des

Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) unter anderem noch für Betriebe zur

Anwendung, die überwiegend Publikumsverkehr aufweisen, da es bei diesen in

erster Linie um den Schutz des Publikums gehe (Staatssekretariat für Wirtschaft

SECO, Wegleitung zu den Verordnungen 3 und 4 zum Arbeitsgesetz,

8.

Überarbeitung 2011 [im Folgenden: Wegleitung SECO], S. V-3). Als

solche gelten nach der Wegleitung SECO insbesondere Verkaufsgeschäfte,

Warenhäuser, Kinos, Theater, Heime, Restaurants, Hotels etc., wobei der

Publikumsanteil im Betrieb bzw. Gebäude wesentlich grösser sein muss als der

Arbeitnehmeranteil (Wegleitung SECO, S. V-4; vgl. dazu etwa die Bestimmung

von § 8 lit. b BBV I). Bei der vorliegend zu beurteilenden

Zahnarzt-Grosspraxis ist diese Voraussetzung nicht erfüllt. Die Anforderungen

an die natürliche Belichtung der Arbeitsräume beurteilen sich daher hier nach

den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Bundes, was auch von allen Parteien des

Beschwerdeverfahrens anerkannt wird.

2.2

Die Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz regelt die

Massnahmen der Gesundheitsvorsorge für die dem Gesetz unterstehenden Betriebe (Art. 1

Abs. 1 ArGV 3). Vorliegend fallen insbesondere die folgenden

Bestimmungen der Verordnung in Betracht:

Art. 15 Licht

1.

Sämtliche Räume, Arbeitsplätze und

Verkehrswege innerhalb und ausserhalb der Gebäude müssen entsprechend ihrer

Verwendung ausreichend natürlich oder künstlich beleuchtet sein.

2.

In den Arbeitsräumen soll Tageslicht

vorhanden sein sowie eine künstliche Beleuchtung, welche der Art und den

Anforderungen der Arbeit angepasste Sehverhältnisse (Gleichmässigkeit,

Blendung, Lichtfarbe, Farbspektrum) gewährleistet.

3.

Räume ohne natürliche

Beleuchtung dürfen nur dann als Arbeitsräume benützt werden, wenn durch

besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass

den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist.

Art. 24 Besondere Anforderungen

[...]

5.

Von ständigen

Arbeitsplätzen aus muss die Sicht ins Freie vorhanden sein. In Räumen ohne

Fassadenfenster sind ständige Arbeitsplätze nur zulässig, wenn durch besondere

bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den

Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist.

Art. 38 Richtlinien

1.

Das Staatssekretariat für Wirtschaft

(SECO) kann Richtlinien über die Anforderungen der Gesundheitsvorsorge

aufstellen.

2.

[...]

3.

Werden vom Arbeitgeber die

Richtlinien befolgt, so wird vermutet, dass er seinen Verpflichtungen

hinsichtlich der Gesundheitsvorsorge nachgekommen ist. Der Arbeitgeber kann

diesen Verpflichtungen auf andere Weise nachkommen, wenn er nachweist, dass die

Gesundheitsvorsorge gewährleistet ist.

Art. 39 Ausnahmebewilligungen

1.

Die Behörden können auf Antrag des Arbeitgebers im Einzelfall Ausnahmen von den

Vorschriften dieser Verordnung bewilligen, wenn:

a. der

Arbeitgeber eine andere, ebenso wirksame Massnahme trifft oder

b. die

Durchführung der Vorschrift zu einer unverhältnismässigen Härte führen würde

und die Ausnahme mit dem Schutz der Arbeitnehmer vereinbar ist.

2.

Bevor der Arbeitgeber den Antrag stellt, muss er den betroffenen

Arbeitnehmern oder deren Vertretung im Betrieb Gelegenheit geben, sich dazu zu

äussern, und der Behörde das Ergebnis dieser Anhörung mitteilen.

2.3

Aufgrund

von Art. 15 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 müssen

Arbeitsräume grundsätzlich Tageslicht aufweisen und die Sicht ins Freie

ermöglichen. Von beiden Anforderungen kann abgewichen werden, "wenn durch

besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass

den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist"

(übereinstimmender Wortlaut in Art. 15 Abs. 3 und Art. 24

Abs. 5 ArGV 3). Die derart offen formulierte Voraussetzung für einen

Verzicht auf Tageslicht und Sicht ins Freie ist in hohem Mass auslegungsbedürftig.

Zur Auslegung ist insbesondere die Wegleitung des SECO

heranzuziehen, die eine Richtlinie im Sinn von Art. 38 ArGV 3 darstellt.

Als Stellungnahme der für diesen Bereich zuständigen fachkundigen Behörde soll

sie "im Vollzug ein einheitliches und rechtsgleiches Vorgehen

sichern" (Wegleitung SECO, S. V-5). Die Arbeitgeber können jedoch

ihren Verpflichtungen auf andere Weise nachkommen, wenn sie nachweisen, dass

die Gesundheitsvorsorge gewährleistet ist (Art. 38 Abs. 3 ArGV 3).

2.4

Das

Erfordernis einer natürlichen Belichtung von Arbeitsräumen (Art. 15

Abs. 3 ArGV 3) beruht auf der Bedeutung des Tageslichts für das

Wohlbefinden. Dieses beeinflusst den Tag-Nacht-Rhythmus und die damit verbundenen

physiologischen und psychologischen Faktoren (Wegleitung SECO, S. 315-4).

Entsprechendes gilt für die Sicht ins Freie (Art. 24 Abs. 5 ArGV 3).

Wie die Wegleitung SECO ausführt, entspricht der Kontakt zur Aussenwelt einem

elementaren Bedürfnis des Menschen; Beschäftigte in fensterlosen Räumen – vor

allem wenn es sich um eine Tätigkeit an fixen Arbeitsplätzen handelt – leiden

häufiger unter Gesundheitsstörungen (Wegleitung SECO, S. 315-4 f.).

2.4.1

Aufgrund dieser Voraussetzungen ist deutlich, dass bauliche oder

organisatorische Massnahmen im Sinn von Art. 15 Abs. 3 und 24

Abs. 5 ArGV 3 die Anforderungen der Gesundheitsvorsorge nicht im selben

Mass erfüllen wie das effektive Vorhandensein von Tageslicht und Sicht ins

Freie. Die genannten kompensatorischen Massnahmen sind somit nicht

gleichwertig; es handelt sich vielmehr um Ersatzvorkehrungen, die dort zur Anwendung

gelangen, wo Arbeitsräume mit natürlicher Belichtung und Sicht ins Freie aus bestimmten

Gründen nicht infrage kommen (vgl. Wegleitung SECO, S. 315-5). Nach der

Wegleitung SECO dürfen Arbeitsräume ohne Tageslicht nur eingerichtet werden, wo

eine andere Lösung aus technischer Notwendigkeit, aus Gründen der Sicherheit

oder wegen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nicht möglich bzw. nicht

zumutbar ist; dabei ist immer zu prüfen, ob die geltend gemachten Gründe einen

höheren Stellenwert besitzen als die natürliche Belichtung der Arbeitsplätze

(Wegleitung SECO, S. 315-7).

Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz, die davon

ausgeht, dass bei ausreichenden kompensatorischen Massnahmen stets die

Möglichkeit bestehe, Arbeitsplätze in Untergeschosse zu verlegen, obschon auch

sie diese Massnahmen nicht als vollwertigen Ersatz einer natürlichen Belichtung

und Sicht ins Freie anerkennt (vgl. vorinstanzlicher Entscheid, E. 5.5),

kann nicht zutreffen. Dies hätte zur Folge, dass praktisch schrankenlos beliebige

Nutzungen unter den Boden verlegt werden dürften, was zweifellos nicht dem

Zweck der genannten Regeln entspricht.

2.4.2

Auch mit einer Beschränkung der Arbeitszeit, die an den unterirdischen

Arbeitsplätzen ohne Sicht ins Freie zugebracht wird, werden die Voraussetzungen

für die Schaffung solcher Arbeitsplätze nicht ohne Weiteres erfüllt. Die

Wegleitung SECO geht davon aus, dass die Anforderungen betreffend Tageslicht

und Sicht ins Freie für alle "ständigen Arbeitsplätze" gelten,

worunter sie solche versteht, die während mehr als 2 ½ Tagen pro Woche durch

einen Arbeitnehmer "oder auch durch mehrere Personen nacheinander"

besetzt sind (Wegleitung SECO, S. 315-5). Nach Art. 38 Abs. 3

ArGV 3 sind die Arbeitgeber zwar nicht an die Richtlinien des SECO gebunden,

wenn sie nachweisen, dass sie die Gesundheitsvorsorge auf andere Weise

gewährleisten. Das bedingt jedoch, dass die alternativen Massnahmen die

Gesundheitsvorsorge in gleichem Mass umsetzen wie die Richtlinie. Ob

eine Beschränkung der Arbeitszeit, die in den fensterlosen Räumen verbracht

wird, den Verzicht auf Tageslicht und Sicht ins Freie je vollständig zu

kompensieren vermag, erscheint fraglich. Jedenfalls genügt dafür eine Regelung,

gemäss welcher die Hälfte der Arbeitszeit bei natürlicher Belichtung absolviert

wird, wie sie die Vorinstanz bei der Prüfung des vorliegenden Projekts verlangt

hat, nicht. Eine Anordnung dieser Art kann zwar als kompensatorische Massnahme

nach Art. 15 Abs. 3 und 24 Abs. 5 ArGV 3 infrage kommen, nicht

jedoch als alleinige Voraussetzung für die Schaffung fensterloser Arbeitsplätze.

2.4.3

Nach dem Gesagten ist somit stets in

erster Linie zu prüfen, ob die besonderen Voraussetzungen erfüllt sind,

unter denen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und Sicht ins Freie zugelassen werden

dürfen.

Nur wo dies zutrifft, ist in einem zweiten Schritt

zu beurteilen, ob den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge durch geeignete

bauliche oder organisatorische Massnahmen im Sinn von Art. 15 Abs. 3

und 24 Abs. 5 ArGV 3 "insgesamt Genüge getan" wird. Als kompensatorische

Massnahmen dieser Art kommen auch Regeln über die Rotation von Arbeitsplätzen,

vermehrte Pausenzeiten am Tageslicht usw. in Betracht (vgl. Wegleitung SECO,

S. 315-9 ff.).

Sind auch ausreichende kompensatorische Massnahmen nicht

möglich oder nicht zumutbar, kann schliesslich in einem dritten Schritt

die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 39 ArGV 3 in

Betracht gezogen werden (Wegleitung SECO, S. 315-7). Dieses Vorgehen

entspricht der systematischen Stellung der Vorschriften: Während die Bestimmungen

von Art. 15 und 24 ArGV 3 für ihren speziellen Bereich Erleichterungen

vorsehen, gelangt Art. 39 ArGV 3 zur Anwendung, wo auch die Bedingungen

dieser besonderen Vorschriften nicht mehr eingehalten werden können.

2.5

Von den in

der Wegleitung SECO genannten Voraussetzungen für einen Verzicht auf Tageslicht

und Sicht ins Freie fallen vorliegend weder Gründe der Sicherheit (Wegleitung

SECO, S. 315-8) noch eine technische Notwendigkeit – die Wegleitung

erwähnt Erfordernisse der Isolation (z.B. Kälte- und Gefrierräume) bzw. der

Abschirmung gegen äussere Einflüsse wie Sonnenstrahlung (S. 315-7 f.) – in

Betracht.

Als weitere Beispiele nennt die Wegleitung unter dem

Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit: (1) bestehende Betriebe in alten

Bauten, die nicht mehr den heutigen Anforderungen entsprechen; (2) Lager und

Depots, in denen das Personal häufig unterwegs ist und damit in Kontakt mit der

Aussenwelt steht; (3) die Umnutzung und Umgestaltung von alten Gebäuden, die

bis anhin ohne natürliche Belichtung waren; sowie (4) Bauten im Stadtzentrum,

bei denen "stadtplanerische Vorgaben" ein Abweichen vom Gesetz

rechtfertigen (Wegleitung SECO, S. 315-8 f.).

Die zwei erstgenannten Situationen sind vorliegend nicht

von Bedeutung. Beim Umbauvorhaben handelt es sich weder um ein Lager oder Depot

noch um einen bestehenden Betrieb. Neue Betriebe dürfen sich auch nach der Wegleitung

nur in einer Lokalität einrichten, die den gesetzlichen Bestimmungen entspricht

(Wegleitung SECO, S. 315-9).

Entsprechendes gilt mit Bezug auf "stadtplanerische

Vorgaben" bei Bauten im Stadtzentrum. Wieweit aus planerischen

Überlegungen vorliegend eine Nutzung der unterirdischen Gebäudeteile erwünscht

ist, kann dahingestellt bleiben. Dieser Anforderung entspräche jedenfalls auch

die bisherige Verwendung; planerische Gründe, welche an dieser Lage für die

Einrichtung einer grossen Zahnarztpraxis sprechen, sind nicht ersichtlich.

2.6

Zu prüfen

ist dagegen der Tatbestand einer Umnutzung oder Umgestaltung alter Gebäude, wie

sie vorliegend beabsichtigt ist.

2.6.1

Die Tatsache der Umnutzung bzw. Umgestaltung allein kann nicht in jedem

Fall zur Folge haben, dass die Anwendung gesundheitsschützender Vorschriften –

hier betreffend natürliche Belichtung und Sicht ins Freie – als

unverhältnismässige Belastung gilt. Diese Konsequenz ist nur sachgerecht, wenn

das Vorhaben eine aus wirtschaftlichen oder andern Gründen erhaltenswerte Baute

betrifft (Bestandesschutz) und diese für eine gesetzeskonforme Nutzung nicht

mehr geeignet ist. Hinzu kommt, dass nach der Wegleitung SECO die Umnutzung

oder Umgestaltung nur zulässig ist, wenn damit für die betroffenen Arbeitsplätze

ohne natürliches Licht eine Verbesserung erreicht wird oder zumindest im

Vergleich zum bestehenden Zustand keine Verschlechterung eintritt (Wegleitung

SECO, S. 315-9).

2.6.2

Für die strittigen Räume hatte die Bausektion des Stadtrats mit Beschluss

vom 7. Februar 1969 den Umbau des Untergeschosses von Lagerräumen zu

Verkaufsräumen bewilligt. In den Plänen waren diese als Ausstellungsräume

bezeichnet, was aber mit dem Baubescheid korrigiert wurde (Erwägung A.b;

Disp.-Ziff. I/3). Zugleich wurde angeordnet, dass das im Untergeschoss

beschäftigte Personal regelmässig abzulösen sei; keine dort beschäftigte Person

dürfe mehr als die Hälfte der täglichen Arbeitszeit in diesen Räumen verbringen

(Disp.-Ziff. I/6). Mit einer weiteren Baubewilligung vom 30. Mai 1995

gestattete die Bausektion sodann den Umbau eines zusätzlichen Lagerraums im

Untergeschoss zu einem "Ausstellungsraum". In der Baubewilligung

wurde auf die Anforderungen von 24 Abs. 5 ArGV 3 hingewiesen (Erwägung b)

und verlangt, dass ständige Arbeitsplätze im Untergeschoss nur eingerichtet

werden dürfen, wenn durch organisatorische Massnahmen sichergestellt sei, dass

die Arbeitnehmer in die mit Fassadenfenstern versehenen Räume zirkulieren

können (Disp.-Ziff. I/10). In den fraglichen Verkaufsräumen wurde die

Filiale eines Musikgeschäfts betrieben.

Die Beschwerdeführerin wendet mit der Replik ein, die

vorgesehene Zirkulation der Arbeitnehmer habe in Wirklichkeit nicht

stattgefunden, weil die einzelnen Räume unterschiedliche Musiksortimente

aufgewiesen hätten und die entsprechend spezialisierten Mitarbeiter an ihren

Standort gebunden gewesen seien. Es erscheint naheliegend, dass diese

Darstellung zutrifft; sie unterstreicht die Problematik einer Regelung, die

anstelle baulicher Massnahmen auf blosse organisatorische Behelfe abstellt,

zumal diese während der ganzen Lebensdauer einer Baute gelten sollen und eine

effektive Kontrolle kaum möglich ist. Dieselben Vorbehalte gelten aber auch

gegenüber den Vorschlägen der Beschwerdeführerin, die das Fehlen von Fenstern

und natürlichem Licht an den unterirdischen Arbeitsplätzen mit

organisatorischen Massnahmen betreffend Arbeitszeit, Arbeitsabläufen und Pausen

kompensieren will (dazu hinten, E. 2.8).

2.6.3

Die bisher bewilligte Verwendung als Verkaufslokal ermöglichte an dieser

Lage eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung, und es sind keine Gründe

ersichtlich, weshalb diese nicht hätte fortgeführt werden können. Ob die Arbeitsplätze

im Untergeschoss – die noch vor dem Inkrafttreten der ArGV 3 bewilligt wurden –

den heutigen arbeitsrechtlichen Vorschriften in vollem Umfang genügten, braucht

hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls waren die Arbeitsbedingungen

deutlich günstiger als beim vorliegend beurteilten Projekt. Der Musikladen

erstreckte sich über zwei grosse, zusammenhängende Arbeitszonen, von denen die

obere natürlich belichtet war. Selbst wenn das Personal seine Arbeitszeit entsprechend

der Darstellung der Beschwerdeführerin weitgehend an denselben Arbeitsplätzen

verbrachte, war diese Situation der im Projekt der Beschwerdeführerin

vorgesehenen deutlich vorzuziehen: Nach diesem sollen im Untergeschoss zehn

geschlossene, kleine Arbeitsräume mit Flächen von lediglich ca. 11 bis 14 m2

geschaffen werden.

Unter diesen Umständen sind die Voraussetzungen einer

Umnutzung oder Umgestaltung im Sinn der Wegleitung SECO nicht erfüllt.

2.7

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber

geltend, die von ihr projektierten Behandlungsräume dürften keinen strengeren

Regeln unterworfen werden als die bisher im selben Lokal untergebrachten

Verkaufsräume. Verkaufslokale würden an zahlreichen Orten in Untergeschossen

zugelassen, die weder über Tageslicht noch Sicht ins Freie verfügten. Wenn

solche Arbeitsräume für das Verkaufspersonal akzeptiert würden, seien sie auch

für einen andern Dienstleistungsbetrieb wie die geplante Zahnarztpraxis

zuzulassen.

Auch die Vorinstanz weist darauf hin, dass Arbeitnehmende

in Verkaufsgeschäften denselben Anspruch auf Schutz ihrer Gesundheit hätten wie

Arbeitnehmende anderer Dienstleistungsbetriebe. Sie hält daher eine

unterschiedliche Behandlung der beiden Kategorien von Arbeitsplätzen nicht für

gerechtfertigt (vorinstanzlicher Entscheid, E. 5.4).

2.7.1

Die Wegleitung SECO führt aus, dass sich im Bereich Verkauf die Zahl der

Arbeitsplätze ohne natürliche Beleuchtung vervielfacht habe. Sie erwähnt dabei

vor allem grossräumige Lokalitäten wie Grossverteiler, Einkaufszentren,

Bahnhöfe, Flughäfen und Stadien, hält jedoch fest, dass die Dimensionen der

Gebäulichkeiten und die Belebung der Arbeit durch den direkten Kundenkontakt

nicht ausreichten, um das Fehlen der natürlichen Beleuchtung aufzuwiegen.

Verkaufsflächen (Warenhäuser und andere Geschäfte) müssten daher zumindest in

den oberirdischen Räumen die Sicht ins Freie erlauben. Bei Verkaufslokalen ohne

natürliche Beleuchtung seien kompensatorische Massnahmen anzuordnen. In

Neubauten sei für unterirdische Verkaufsflächen "soweit möglich zumindest

eine teilweise natürliche Beleuchtung durch Kuppeln und Oberlichter oder

Lichtschächte zu fördern" (Wegleitung SECO, S. 315-11).

Diese Aussagen sind widersprüchlich. Die Wegleitung geht

einerseits davon aus, dass gross dimensionierte Arbeitsräume und direkter

Kundenkontakt nicht genügen, um einen Verzicht auf natürliche Belichtung zu

rechtfertigen, verlangt aber anderseits die Sicht ins Freie dennoch nur für

oberirdische Verkaufsräume; bei unterirdischen soll selbst in Neubauten nur

"soweit möglich" eine wenigstens teilweise natürliche Belichtung

"gefördert" werden. Im Ergebnis werden damit Arbeitsplätze ohne Blick

ins Freie in grossen unterirdischen Verkaufsräumen trotz der fehlenden

natürlichen Belichtung grundsätzlich akzeptiert.

Es ist denn auch nicht zu bestreiten, dass die Arbeit in

einem grossen Raum, zumal wenn sie nicht an einen fixen Standort gebunden ist

und im Kontakt mit dem Publikum erfolgt, andere Qualitäten aufweist als die

Tätigkeit an einem festen Arbeitsplatz in einem kleinen Raum mit geringer

Bewegungsmöglichkeit. Grosse Arbeitsräume und direkter Kundenkontakt mögen

zwar, wie die Wegleitung SECO zu Recht feststellt, die natürliche Belichtung

und die Sicht ins Freie nicht gleichwertig ersetzen. Sie bedeuten aber im

Vergleich zu kleinräumigen Arbeitsplätzen eine erhebliche Verbesserung der

Arbeitssituation, die eine unterschiedliche Beurteilung rechtfertigt. Diese

Auffassung kommt auch in der – vorliegend nicht anwendbaren – kantonalen

Bestimmung von § 8 lit. b BBV I zum Ausdruck, welche künstliche

Beleuchtung und Belüftung in Arbeitsräumen zulässt, wenn die Arbeit nicht an

einem festen Sitz- oder Standort, überwiegend in Kontakt mit Publikum und in

einem Raum mit bestimmten Mindestmassen verrichtet wird. Die Wegleitung SECO

anerkennt diesen Zusammenhang auch insofern, als sie Gesundheitsstörungen von Beschäftigten

in fensterlosen Räumen vor allem bei einer Tätigkeit an fixen Arbeitsplätzen

erwähnt (Wegleitung SECO, S. 315-4 f.).

2.7.2

Ob in unterirdischen Verkaufslokalen generell auf das Erfordernis der

natürlichen Belichtung und der Sicht ins Freie verzichtet werden kann, wenn die

Arbeit in grossen Räumen, im Kontakt mit Publikum und ohne Bindung an fixe

Arbeitsplätze verrichtet wird, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Es genügt

hier festzuhalten, dass Bedingungen dieser Art mit Blick auf die

Gesundheitsvorsorge deutlich besser zu bewerten sind als Arbeitsplätze an

festen Standorten in kleinen Räumen.

Offenbleiben kann dabei, ob die Beurteilung der genannten

Arbeitsplätze in grossen Räumen nicht ohnehin nach kantonalem Recht zu erfolgen

hätte (vorn, E. 2.1). Insoweit könnte die Beschwerdeführerin aus der

unterschiedlichen Rechtsanwendung von vornherein nichts zugunsten ihres –

zweifellos nach Bundesrecht zu beurteilenden – Projekts ableiten.

Auf jeden Fall besteht beim Projekt der Beschwerdeführerin

mit seinen fixen Arbeitsplätzen in kleinen Räumen eine wesentlich ungünstigere

Arbeitssituation, die ein Abweichen von den Anforderungen der Art. 15

Abs. 2 und 24 Abs. 5 ArGV 3 nicht rechtfertigt. Aufgrund der

weitgehenden Umgestaltung und geänderten Nutzung kann das Bauvorhaben auch

nicht von einer Bestandesgarantie zugunsten des bestehenden Verkaufslokals

profitieren.

2.8

Nachdem die Voraussetzungen für ein Abweichen

von den grundsätzlichen Anforderungen gemäss ArGV 3 nicht erfüllt sind, sind

"besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen" zur

Sicherstellung der Gesundheitsvorsorge gemäss Art. 15 Abs. 3 bzw.

Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 nicht weiter zu prüfen. Massnahmen dieser Art

stellen nach dem Gesagten keinen vollwertigen Ersatz für die Gewährung von

Tageslicht und Sicht ins Freie dar und kommen nur dort als Ausgleich in

Betracht, wo der Verzicht auf natürliche Belichtung aus besonderen Gründen

gestattet wird (vorn, E. 2.4.3). Das ist hier nicht der Fall.

Im Übrigen wären die von der Beschwerdeführerin

vorgesehenen Massnahmen auch als Kompensation nicht ausreichend, wie die

Vorinstanz zutreffend festgestellt hat (vorinstanzlicher Entscheid, E. 5.5

und 5.6). Das gilt auch für das mit der Rekursreplik eingereichte neue

Betriebskonzept der Beschwerdeführerin, das Gegenstand ihres vor dem Verwaltungsgericht

gestellten Eventualantrags ist. Dieses sieht im Wesentlichen vor: einen

Schichtbetrieb mit verkürzten Arbeitszeiten (7.00–14.00 Uhr und 14.00–21.00

Uhr), welcher den Arbeitnehmenden ermögliche, den grösseren Teil ihrer Freizeit

bei Tageslicht zu verbringen; eine Pause von 30 Minuten pro Schicht in einem

Pausenraum im Erdgeschoss; und die Möglichkeit, die Patienten bei jedem Wechsel

ins Erdgeschoss zu begleiten und die neuen dort abzuholen. In einer Situation

der vorliegenden Art, bei der es auch nach Darstellung der Beschwerdeführerin

nur darum geht, ihre geschäftliche Dispositionsfreiheit zu erhöhen, reicht dies

zweifellos nicht.

Die Vorinstanz war der Auffassung, eine ausreichende Kompensationsmassnahme

wäre dann gegeben, wenn die Beschäftigten den grösseren Teil ihrer Arbeitszeit

in oberirdischen Räumen verbringen könnten, was mit einem detaillierten

Rotationsplan und genauen Belegungszeiten nachzuweisen wäre. Wie es sich damit

verhält, kann hier offenbleiben, da auch diese Massnahme jedenfalls nur als

Kompensation, nicht als echter Ersatz für natürlich belichtete Arbeitsräume,

infrage käme. Im Übrigen liesse sie sich unter den vorliegenden räumlichen

Verhältnissen nur mit einer deutlichen Reduktion der Arbeitsplätze realisieren

und sie wäre jedenfalls nicht im Rahmen des hängigen Baubewilligungsverfahrens

umsetzbar, das allein Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist.

3.

Die Beschwerdeführerin beruft sich generell auf den

Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlicher Eingriffe und macht geltend, die

durch die Vorinstanzen vorgenommene Anwendung der arbeitsrechtlichen

Vorschriften auf das vorliegende Bauprojekt sei im Licht dieses Grundsatzes

nicht haltbar.

3.1

Bei der

Anwendung arbeitsrechtlicher Vorschriften des Gesundheitsschutzes ist die

Verhältnismässigkeit der Massnahmen ein massgeblicher Gesichtspunkt (vgl.

Hans-Ulrich Scheidegger/Christine Pitteloud, in: Stämpflis Handkommentar zum

Arbeitsgesetz, Art. 6 N. 19). Die Verhältnismässigkeit ist in erster

Linie anhand objektiver Kriterien zu beurteilen, indem auf generelle

Voraussetzungen eines Betriebs der betreffenden Art, nicht auf Eigenheiten

eines bestimmten Betriebs, abgestellt wird (Scheidegger/Pitteloud, Art. 6

N. 19). Damit wird dem Erfordernis einer wettbewerbsneutralen Anwendung

des Arbeitsrechts Rechnung getragen. Die Problematik ist insofern vergleichbar

mit der Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit vorsorglicher

Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom

7.

Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01), wo ebenfalls eine

objektivierte Beurteilung gilt (vgl. André Schrade/Theo Loretan, Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, 2. A, Zürich 1998, Art. 11 N. 30–34).

Neben dem objektivierten Kriterium der wirtschaftlichen

Tragbarkeit bleibt die subjektive, den Umständen des konkreten Einzelfalls

Rechnung tragende Zumutbarkeit (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn) zwar

weiterhin von Bedeutung (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich etc. 2011,

Art. 11 N. 13). Das bedeutet jedoch nicht, dass die

gesundheitsrechtlichen Anforderungen an die Gestaltung der Arbeitsplätze z. B. von

Liquiditätsschwierigkeiten eines Betriebs (Scheidegger/Pitteloud, Art. 6

N. 19) oder von der Qualität der Betriebsführung (Griffel/Rausch,

Art. 11 N. 13) abhängig gemacht werden dürften.

3.2

Die

Beschwerdeführerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 39

ArGV 3 und verlangt gestützt auf diese Bestimmung die Erteilung einer

Ausnahmebewilligung.

Nach Art. 39 Abs. 1 ArGV 3 können die Behörden auf Antrag des Arbeitgebers im Einzelfall Ausnahmen von den

Vorschriften der Verordnung bewilligen, wenn der Arbeitgeber eine andere,

ebenso wirksame Massnahme trifft (lit. a) oder die Durchführung der Vorschriften

zu einer unverhältnismässigen Härte führen würde und die Ausnahme mit dem

Schutz der Arbeitnehmer vereinbar ist (lit. b).

Eine Ausnahme gemäss lit. a kommt vorliegend nicht in

Betracht, da die von der Beschwerdeführerin vorgesehenen Massnahmen, wie

bereits festgestellt, keinen gleichwertigen Ersatz für die von der Verordnung

verlangte Schaffung natürlich belichteter Arbeitsräume mit Sicht ins Freie

darstellen.

Die Ausnahme gemäss lit. b entspricht dem Erfordernis

einer Prüfung der Verhältnismässigkeit im Einzelfall, auf welche die

Beschwerdeführerin Anspruch hat. Dabei ist jedoch der Spielraum für die

Berücksichtigung spezieller Bedürfnisse nach dem Gesagten begrenzt, da die

Verhältnismässigkeit der Anforderungen in erster Linie anhand objektiver

Kriterien zu beurteilen ist. Die Beschwerdeführerin kann nicht verlangen, von

der Einhaltung der für andere Arbeitgeber geltenden Regeln entbunden zu werden,

nur um geschäftlich freier disponieren zu können. Ungünstige geschäftliche

Dispositionen eines Betriebes rechtfertigen keine Einschränkung bei der

Gesundheitsvorsorge der Arbeitnehmenden – wie auch generell nicht bezüglich

baurechtlicher Anforderungen.

Die Beschwerdeführerin bringt keine Anhaltspunkte für

besondere Umstände vor, welche im vorliegenden Fall eine weniger strenge

Anwendung der Vorschriften rechtfertigen würden. So kann der Umstand, dass sie

einen Mietvertrag über ein allenfalls ungeeignetes Objekt abgeschlossen hat,

für die Anwendung der arbeitsrechtlichen Vorschriften nicht massgeblich sein.

Ihren Hinweisen auf Auskünfte, die sie im Hinblick auf den Abschluss des

langjährigen Mietvertrags erhalten habe, ist unter dem Gesichtspunkt des

Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen (dazu hinten, E. 5); eine weiter

gehende Bedeutung für die Prüfung der Verhältnismässigkeit kommt ihnen nicht

zu.

Damit sind die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung

gemäss Art. 39 Abs. 1 ArGV 3 nicht erfüllt. Ob die Erteilung

einer solchen Bewilligung im Verfahren vor Verwaltungsgericht, ohne vorgängigen

Entscheid der erstinstanzlich zuständigen Behörde und ohne die in Art. 39

Abs. 2 ArGV 3 vorgesehene Anhörung der betroffenen Arbeitnehmer bzw. deren

Vertretung, überhaupt zulässig wäre, kann unter diesen Umständen offenbleiben.

4.

Die Beschwerdeführerin beansprucht für ihr Projekt

Gleichbehandlung mit den Läden und Dienstleistungsbetrieben im Shopville, in

den neuen unterirdischen Passagen des Hauptbahnhofs Zürich sowie im

Einkaufszentrum Sihlcity. Insbesondere vergleicht sie es mit dem im Shopville

gelegenen Zahnärztezentrum.

4.1

Die

Zahnarztpraxis im Shopville verfügt gemäss Baubewilligung vom 18. Juni

2003.

über einen Empfangsbereich im 1. Untergeschoss (Niveau Shopville) sowie

acht Behandlungsräume im 2. Untergeschoss, wo verspiegelte Fenster auf den

unterirdischen Bahnhof von Sihltalbahn und Üetlibergbahn (SZU) hinausgehen.

Vier Behandlungsräume besitzen ein Fenster mit Blick auf den SZU-Bahnhof, die

übrigen sind völlig fensterlos. Die Baubewilligung akzeptierte die Fenster zur

unterirdischen Gleisanlage als "Aussensituation" (Erwägung a) und

ordnete an, dass die fensterlosen Arbeitsraumabteile nicht als ständige

Arbeitsräume benützt werden dürften (Disp.-Ziff. I/2).

Ob die Sicht auf die unterirdische Gleisanlage einer

"Sicht ins Freie" im Sinn der arbeitsrechtlichen Bestimmungen

gleichzusetzen ist, erscheint tatsächlich als fraglich. Auch ist nicht

ersichtlich, in welcher Weise gewährleistet wird, dass die fensterlosen

Arbeitsräume, die immerhin die Hälfte der zur Verfügung stehenden Behandlungsstationen

ausmachen, nicht ständig benützt werden.

Aus dieser Bewilligung kann indessen keine konstante

Praxis der städtischen Baubehörde abgeleitet werden. Die Beschwerdegegnerin

räumt mit ihrer Beschwerdeantwort ein, dass fraglich sei, ob die damalige

Baubewilligung dem Arbeitnehmerschutz genügend Rechnung getragen habe und heute

noch erteilt würde. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht unter

diesen Umständen nicht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, N. 518, mit Hinweisen).

4.2

Mit Bezug

auf andere Läden und Dienstleistungsbetriebe im Shopville und in den neuen

unterirdischen Passagen des Hauptbahnhofs ist auf die erwähnte Unterscheidung

zwischen Arbeitsplätzen in grossen Räumen und den von der Beschwerdeführerin

geplanten kleinräumigen Einzelarbeitsplätzen hinzuweisen (vorn, E. 2.7).

Auch kleine Ladenlokale, deren Fenster und Türen auf grosse, belebte Hallen

hinausgehen, sind diesbezüglich günstiger zu beurteilen. Beim Einkaufszentrum

Sihlcity kommt hinzu, dass die grossräumige Passage natürliches Oberlicht

aufweist. Ohne die Zulässigkeit solcher Läden und Dienstleistungsbetriebe im

Einzelnen zu prüfen, kann jedenfalls festgehalten werden, dass sich diese

deutlich von den vorliegend strittigen Arbeitsplätzen unterscheiden; eine

ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt insoweit nicht vor. Ob auch die

besondere Bedeutung des Hauptbahnhofs eine Sonderstellung der dortigen Betriebe

rechtfertigt, wie die Beschwerdegegnerin geltend macht, kann dahingestellt bleiben.

5.

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie besitze aus

Gründen des Vertrauensschutzes einen Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung,

weil sie gestützt auf die positive Beurteilung des Projekts durch einen Mitarbeiter

der Dienstabteilung Umwelt- und Gesundheitsschutz der Stadt Zürich (UGZ) einen

zehnjährigen Mietvertrag über die fraglichen Räume abgeschlossen habe.

5.1

Nach

Darstellung der Beschwerdeführerin kontaktierte der von ihr beigezogene Architekt

Mitte 2010 den UGZ und erkundigte sich, ob im Untergeschoss der betroffenen Liegenschaft

Arbeitsplätze für eine Zahnarztklinik eingerichtet werden könnten. Der zuständige

Mitarbeiter des UGZ habe dem Architekten mitgeteilt, dass dies möglich sei,

wenn entweder ein Pausenraum mit Tageslicht eingerichtet oder durch eine

Rotation der Arbeitsplätze gewährleistet werde, dass die Arbeitnehmenden

zeitweise an Arbeitsplätzen mit Tageslicht arbeiten würden. Über diese

Kontaktnahme liegen keine schriftlichen Belege vor; die Beschwerdeführerin

beantragt die Einvernahme des Architekten sowie des Mitarbeiters des UGZ als

Zeugen bzw. Auskunftspersonen.

Am 26. August 2010 sandte der Architekt dem

Mitarbeiter des UGZ Projektpläne, welche im Untergeschoss zehn

Behandlungsplätze und im Erdgeschoss einen Pausenraum aufwiesen, und bat ihn

mit begleitendem E-Mail um einen Rückruf zu deren Besprechung. Nach den Angaben

der Beschwerdeführerin bestätigte der Mitarbeiter des UGZ telefonisch, dass

"dies zulässig sei". Auch von diesem Gespräch existieren offenbar

weder Aufzeichnungen noch wurde dessen Inhalt zwischen den Gesprächspartnern

schriftlich bestätigt. Die Beschwerdeführerin beantragt wiederum die

Einvernahme der beiden Beteiligten als Zeugen bzw. Auskunftspersonen.

Am 16. September 2010 schloss die Beschwerdeführerin

einen auf eine Mindestdauer von zehn Jahren ausgelegten Mietvertrag über die

fraglichen Geschäftsräume ab. Am 27. September 2010 reichte sie ihr

Baugesuch ein.

5.2

Mit

Schreiben ihres Rechtsvertreters an den zuständigen Kreisarchitekten vom

2.

Dezember 2010 verwies die Beschwerdeführerin auf die Auskünfte, die sie

erhalten habe, und berief sich im Hinblick auf die Erteilung der Baubewilligung

auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Im Beschwerdeverfahren macht sie

geltend, ihre damaligen Ausführungen seien von der Beschwerdegegnerin nie

bestritten worden. Die Beschwerdegegnerin weist demgegenüber darauf hin, dass

sie keinen Anlass besessen habe, zu der Eingabe im Einzelnen Stellung zu

nehmen. Diese habe der Bausektion bei der Beschlussfassung zwar vorgelegen;

dass der Baubescheid nicht auf alle Punkte dieser Sachdarstellung eingegangen

sei, bedeute jedoch keine Anerkennung.

Nach der Darstellung der Beschwerdegegnerin trifft es zu,

dass vor dem 16. September 2010 Kontakte zwischen dem Architekten und

einem Mitarbeiter des UGZ stattfanden und dabei mündliche Auskünfte zur Frage

der natürlichen Belichtung von Arbeitsräumen bzw. der Sicht ins Freie erteilt

wurden. Dem Sachbearbeiter hätten jedoch keine definitiven Pläne und kein Betriebskonzept

vorgelegen, die es erlaubt hätten, eine eingehende und aus der Optik der

Fachstelle abschliessende Prüfung vorzunehmen. Die mündlichen Auskünfte seien

nicht als endgültige und verbindliche Beurteilung zu verstehen gewesen, was der

geschäftserfahrenen und rechtlich kompetent unterstützten Beschwerdeführerin

habe bekannt sein müssen (Rekursantwort, Ziff. 2.1.1; Beschwerdeantwort,

Ziff. 2.1 und 2.2).

5.3

Der aus

Art. 9 BV fliessende Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, dass der

Private Anspruch darauf hat, in seinem berechtigten Vertrauen in behördliche

Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der

Behörden geschützt zu werden. Wesentlicher Anwendungsfall des

Vertrauensschutzes ist der Schutz des Privaten bei unrichtigen Auskünften der

Behörden. Der Vertrauensschutz wird jedoch begrenzt durch das

Gesetzmässigkeitsprinzip, welches verlangt, dass die Verwaltungsbehörden nach

Massgabe des Gesetzes und nicht nach einer vom Gesetz abweichenden Auskunft entscheiden.

Nur unter bestimmten Voraussetzungen vermag daher eine unrichtige Auskunft

einen vom Gesetz abweichenden Entscheid zu rechtfertigen (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann,

N. 622 ff., 668 ff.; zum Baurecht insbesondere: Christian Mäder,

Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N. 341). Dabei müssen die

folgenden Erfordernisse kumulativ erfüllt sein:

- die

Auskunft erteilende Behörde war in der Sache zuständig;

- die

Auskunft eignete sich zur Begründung von Vertrauen, insbesondere war sie inhaltlich

ausreichend bestimmt;

- die

Auskunft erfolgte ohne Vorbehalt;

- die

Unrichtigkeit der Auskunft war für den Empfänger nicht erkennbar;

- der

Adressat hat aufgrund der Auskunft eine nachteilige Disposition getroffen, die

unwiderruflich ist oder jedenfalls nicht ohne Schaden rückgängig gemacht werden

kann;

- der

Sachverhalt und die Rechtslage haben sich seit der Auskunft nicht geändert;

- das

Interesse am Schutz des Vertrauens überwiegt das Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung.

5.4

Im Kanton

Zürich besteht mit Bezug auf behördliche Auskünfte, welche die künftige

Erteilung einer Baubewilligung zum Gegenstand haben, insofern eine besondere

Rechtslage, als zur Klärung von Fragen hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit

eines Bauvorhabens von Gesetzes wegen die Möglichkeit eines Vorentscheids zur

Verfügung steht (§§ 323 f. PBG). Ausserhalb des

Vorentscheidverfahrens erteilte Auskünfte zu materiellen baurechtlichen Fragen

werden daher kaum je als Vertrauensgrundlage anerkannt (vgl. Mäder,

N. 341, mit weiteren Hinweisen).

5.5

Vorliegend

hat die Beschwerdeführerin mit dem Abschluss des auf zehn Jahre angelegten

Mietvertrags eine Disposition im Sinn der dargestellten Grundsätze getroffen.

Eine Verweigerung der strittigen Baubewilligung wird zwar kaum zu einem Schaden

im Umfang der zehnjährigen Mietzinse führen, da anzunehmen ist, dass die

fraglichen Räume während der restlichen Vertragsdauer noch anderweitig

verwendbar sind. Doch werden zweifellos Teile der Investitionen, welche die

Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Eröffnung der Zahnarztklinik getätigt

hat, nutzlos, und die Disposition lässt sich insoweit nicht ohne Schaden

rückgängig machen.

5.6

Zu prüfen

ist vorweg die Zuständigkeit der Auskunft erteilenden Behörde. Die Vorinstanz

erwog, die Beschwerdeführerin habe annehmen dürfen, dass der Mitarbeiter des

UGZ zur Erteilung der strittigen Auskünfte zuständig gewesen sei

(vorinstanzlicher Entscheid, E. 8.2).

5.6.1

Über Baugesuche entscheidet gemäss § 318 PBG die örtliche Baubehörde,

soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Baubehörde der Stadt

Zürich ist die Bausektion des Stadtrats als Ausschuss im Sinn von § 57 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1; vgl. § 49bis

Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970; Peter

Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt

Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 454, 460 ff.).

Die Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997

(BVV; LS 700.6) sieht mit Bezug auf die Prüfung arbeitsrechtlicher Vorschriften

nur für industrielle Betriebe, die dem Plangenehmigungsverfahren unterstehen,

eine andere Zuständigkeit vor, und auch dies nur für Betriebe ausserhalb der

Städte Zürich und Winterthur (Anhang zur BVV, Ziff. 5.2). Beide

Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, sodass sich insoweit nichts an

der Zuständigkeit der Bausektion des Stadtrats ändert.

Aus der genannten Regelung ergibt sich auch, dass

arbeitsrechtliche Fragen, welche die bauliche Gestaltung der Arbeitsplätze

betreffen, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin grundsätzlich durch

die Baubehörden zu entscheiden sind.

5.6.2

Die Vorinstanz erwähnt demgegenüber die Verordnung des Regierungsrats zum Arbeitsgesetz

vom 23. Oktober 2002 (LS 822.1), welche den Vollzug des Arbeitsrechts auf

kantonaler Ebene dem Amt für Wirtschaft und Arbeit überträgt (§ 1

Abs. 1) und die Volkswirtschaftsdirektion ermächtigt, entsprechende Rechte

und Pflichten den Städten Winterthur und Zürich zu übertragen (§ 1

Abs. 2), was in der Folge geschehen ist. Auch aus dieser Regelung kann

jedoch keine Zuständigkeit des UGZ zum Entscheid in baurechtlichen

Bewilligungsverfahren abgeleitet werden.

Nach § 115a Abs. 1 GG kann die Gemeindeordnung

einzelne Verwaltungsbefugnisse besonderen Beamten mit eigener

Verantwortlichkeit übertragen. Die Gemeindeordnung der Stadt Zürich weist diese

Kompetenz in Art. 50 Abs. 3 dem Stadtrat zu (dazu H.R. Thalmann,

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Zürich 2000, § 115a

N. 2; Saile/Burgherr/Loretan, N. 77), welcher mit seiner

Geschäftsordnung vom 10. Dezember 2003 (StRB Nr. 172.100;

www.stadt-zuerich.ch) den Leitern der Dienstabteilungen (Dienstchefinnen und

Dienstchefs) einzelne Entscheidbefugnisse vornehmlich finanzieller Art übertragen

hat (Art. 45). Keine dieser Befugnisse betrifft das

Baubewilligungsverfahren.

Eine detaillierte Umschreibung der Aufgaben der

Departemente und Dienstabteilungen enthält der von der Vorinstanz erwähnte

Stadtratsbeschluss über die Departementsgliederung und -aufgaben vom

26.

März 1997 (StRB DGA Nr. 172.110; www.stadt-zuerich.ch). Gemäss dessen

Art. 37 lit. l obliegen der Dienstabteilung Umwelt- und

Gesundheitsschutz u. A. der "Vollzug gesundheitspolizeilicher

Vorschriften bei Bauten und Anlagen", das "Sicherstellen von

einwandfreien bauhygienischen Zuständen in Wohn- und Arbeitsräumen" und

der "Vollzug des Arbeitsgesetzes in nichtindustriellen Betrieben".

Wieweit dieser Stadtratsbeschluss geeignet ist, Entscheidungsbefugnisse zu

übertragen, ist jedoch fraglich. Es ist jedenfalls nicht anzunehmen, dass die

äusserst zahlreichen Bestimmungen, welche die Aufgabenbereiche der einzelnen

Verwaltungszweige detailliert umschreiben, alle zugleich als Übertragung von

Entscheidungskompetenz im Sinn von § 115a GG zu verstehen sind; eine

derartige Kompetenzzuweisung käme nur aufgrund einer ausdrücklichen Anordnung

infrage (Saile/Burgherr/Loretan, N. 372). Das zeigt sich gerade auch bei

der Beschreibung der Aufgaben des UGZ, welche u. A. den Vollzug der

Luftreinhaltevorschriften bei stationären Anlagen, den Vollzug der

Lärmschutzvorschriften im Baubereich und den Vollzug der Vorschriften zum

Schutz vor nichtionisierenden Strahlen umfassen (Art. 37 lit. n–p),

alles Bereiche, die im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens klarerweise in

die Kompetenz der Baubehörde fallen.

Die Autoren Saile/Burgherr/Loretan weisen schliesslich

darauf hin, dass der Stadtrat mit Beschluss vom 21. Januar 1998 (StRB

Nr. 153; nicht publiziert) die Zuständigkeit für eine Reihe

untergeordneter baupolizeilicher Entscheidungen von der Bausektion auf spezialisierte

Amtsstellen übertragen habe; sie erwähnen in diesem Zusammenhang Aufzugsanlagen

sowie Reklameanlagen auf öffentlichem Grund (Saile/Burgherr/Loretan,

N. 465 Fn. 689). Wieweit diese Delegation zulässig war, ist hier

nicht zu prüfen; im vorliegenden Bereich gelangt sie jedenfalls nicht zur Anwendung.

5.6.3

Bei der Bewilligung von Baugesuchen besitzt der UGZ somit keine

selbständige Entscheidungskompetenz mit Bezug auf die Anwendung des

Arbeitsrechts. Fragen des Gesundheitsschutzes bei der Erstellung von

Arbeitsräumen sind – gestützt auf eine Stellungnahme (sogenannte

Planbegutachtung) des UGZ – von der Bausektion des Stadtrats als städtischer

Baubehörde zu entscheiden. Die Planbegutachtung ist mit keiner Entscheidungskompetenz

verbunden; sie ist – anders als die Plangenehmigung bei industriellen Betrieben

– kein Rechtsinstitut des Bundesrechts. Dem entspricht auch der Leistungsauftrag

der Volkswirtschaftsdirektion vom November 2002, mit welchem den Städten Zürich

und Winterthur der Vollzug von Aufgaben des Arbeitsgesetzes übertragen wird: Er

erwähnt die Planbegutachtung lediglich im Zusammenhang mit Art. 79

Abs. 1 lit. b der Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz vom 10. Mai

2000.

(ArGV 1; SR 822.111), worin den Kantonen aufgegeben wird, die mit Aufgaben

des Arbeitsgesetzes betrauten Personen bei der Anwendung von Gesetz und

Verordnungen zu beraten.

Angesichts der alleinigen Entscheidungskompetenz der

Bausektion gelangen beim Beizug von Stellungnahmen der beteiligten Amtsstellen

sodann – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – auch die bundesrechtlichen

Bestimmungen über die Verfahrenskoordination nicht zur Anwendung.

5.6.4

Der UGZ war damit zwar sachkundige Amtsstelle für Fragen aus diesem Sachbereich,

konnte jedoch keinen verbindlichen Entscheid in Aussicht stellen. Soweit

ersichtlich, wurde das Baubewilligungsverfahren in der Stadt Zürich denn auch

stets in der Weise gehandhabt, dass die sachkundigen Amtsstellen zuhanden der

Bausektion des Stadtrats eine Stellungnahme ("Mitbericht")

erstatteten, worauf die Bausektion den Entscheid traf (vgl. BRKE I,

20.

November 2009, BEZ 2010 Nr. 11, E. 5.3). Als

entscheidende Behörde ist die Bausektion nicht zwingend an die in den

Stellungnahmen zum Ausdruck gebrachten Auffassungen gebunden. Wie sie in der

Beschwerdeantwort zutreffend bemerkt, können sich die Anträge der Fachstellen

widersprechen wie auch gegenseitig beeinflussen. Auch im vorliegenden Fall wich

die Bausektion von der Beurteilung des UGZ ab, der das Bauvorhaben zwar

ablehnte, die zu dessen Realisierung erforderlichen Massnahmen aber positiver

beurteilte (Planbegutachtung des UGZ vom 4. Februar 2011).

Diese Abläufe mussten den Vertretern bzw. Beratern der

Beschwerdeführerin bekannt sein. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz durften

ihre Vertreter bzw. Berater daher nicht in guten Treuen annehmen, der UGZ – und

noch weniger ein einzelner Mitarbeiter desselben – sei zur Erteilung einer

verbindlichen Auskunft des fraglichen Inhalts befugt. Hinzu kommt, dass im

Kanton Zürich zur Klärung von Fragen hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit

eines Bauvorhabens von Gesetzes wegen die Möglichkeit eines Vorentscheids zur

Verfügung steht, weshalb ausserhalb des Vorentscheidverfahrens erteilte

Auskünfte kaum je als Vertrauensgrundlage anerkannt werden.

5.7

Ob die

erteilte Auskunft vorbehaltlos erfolgte und sich zur Begründung von Vertrauen

eignete, erscheint fraglich. Nach allgemeiner Erfahrung neigen Amtsstellen bei

der Beantwortung von Fragen, zu deren Entscheid sie nicht abschliessend

zuständig sind und deren rechtliche Tragweite noch wenig geklärt ist,

berechtigterweise dazu, sich entsprechend vorsichtig zu äussern. Diese Punkte

könnten nötigenfalls mittels einer Einvernahme der beteiligten Personen näher

geklärt werden. Nachdem jedoch die Voraussetzungen eines berechtigten

Vertrauens in die Auskunft bereits in anderer Hinsicht nicht erfüllt sind, kann

auf die Beweisabnahme verzichtet werden.

5.8

Zur

Interessenabwägung zwischen dem Schutz des Vertrauens in die Auskunft und dem

Interesse an der richtigen Rechtsanwendung erwog die Vorinstanz, dass es sich

beim Arbeitnehmerschutz um ein gewichtiges öffentliches Interesse handle.

Dagegen vermöge das Interesse der Beschwerdeführerin an der Realisierung des

vorliegenden Projekts, welches sämtliche Arbeitsplätze im Untergeschoss

vorsieht, nicht zu überwiegen, zumal es auch nach Auffassung der

Beschwerdeführerin möglich wäre, einen Teil der Arbeitsplätze ins Erdgeschoss

zu verlegen.

Aufgrund der vorn dargestellten Rechtslage erscheint es

als fraglich, ob ein Projekt, bei dem lediglich ein Teil der Behandlungsplätze

ins Erdgeschoss verlegt würde (z. B.

gemäss der Projektskizze der Beschwerdeführerin vom 19. November 2010),

bewilligungsfähig wäre. Für die Beschwerdeführerin steht insofern nicht nur die

Realisierung einer Projektvariante, sondern die Verwirklichung ihres Vorhabens

an diesem Standort überhaupt infrage; Streitgegenstand des vorliegenden

Verfahrens ist allerdings nur das strittige Projekt.

Anderseits hat das öffentliche Interesse an der

Durchsetzung von Planungs- und Bauvorschriften in der Regel den Vorrang vor dem

Vertrauensschutz, weil baurechtswidrige Bauten die Betroffenen auf lange Zeit

beeinträchtigen können (VGr, 17. Juni 1966, ZBl 69/1968, S. 196,

E. 5b; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,

Basel/Frankfurt a. M.

1983, S. 122). Im vorliegenden Fall stehen wesentliche Elemente des

Arbeitnehmerschutzes auf dem Spiel. Die geplante Schaffung von unterirdischen

festen Arbeitsplätzen in kleinen Räumen ohne natürliche Belichtung und Sicht

ins Freie stellt eine schwerwiegende Einschränkung zulasten der betroffenen Arbeitnehmenden

dar. Arbeitsplätze dieser Art wurden bisher, soweit ersichtlich, nur sehr

vereinzelt und ohne Überprüfung in einem Rechtsmittelverfahren realisiert, und

eine Ausweitung dieser Praxis, soweit eine solche überhaupt besteht, ist zu

vermeiden. Die Durchsetzung der Vorschriften zum Schutz der Arbeitnehmenden

müsste hier daher selbst dann den Vorrang erhalten, wenn entgegen den

vorstehenden Erwägungen davon ausgegangen würde, die Voraussetzungen des

Vertrauensschutzes seien im Übrigen erfüllt.

5.9

Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin nicht darauf vertrauen durfte, dass

der fragliche Mitarbeiter des UGZ zur Erteilung einer verbindlichen Auskunft

befugt war und dass überdies das öffentliche Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung das private Interesse am Schutz des Vertrauens in die Auskunft

zu überwiegen vermöchte. Der Beschwerdeführerin steht daher auch unter dem

Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes kein Anspruch auf die nachgesuchte

Bewilligung zu.

6.

Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf das

Verbot widersprüchlichen Verhaltens, welches aus dem verfassungsrechtlichen

Gebot des Handelns nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und

Art. 9 BV) abgeleitet wird. Nach ihrer Darstellung haben Mitarbeiter des Arbeitsinspektorats

an einer Besprechung vom 17. Dezember 2010 erläutert, welche Änderungen

des Bauprojekts sie für erforderlich hielten, damit dieses bewilligungsfähig

sei. Obschon die Beschwerdeführerin darauf ein entsprechend angepasstes Projekt

eingereicht habe, sei dieses vom Arbeitsinspektorat in seiner Planbegutachtung

vom 4. Februar 2011 negativ beurteilt worden. Aufgrund dieses widersprüchlichen

Verhaltens besitze sie Anspruch auf die Baubewilligung.

Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens hängt eng mit dem

Grundsatz des Vertrauensschutzes zusammen und ist schwer von diesem

abzugrenzen. In einer Situation der vorliegenden Art kann jedenfalls auch aus

dem widersprüchlichen Verhalten einer Behörde nur dann ein Anspruch abgeleitet

werden, wenn der Private gestützt darauf eine unwiderrufliche Disposition

getroffen hat; ebenso dürften die übrigen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes

weitgehend analog anzuwenden sein (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

N. 708 ff. mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin legt nicht dar,

inwiefern diese Anforderungen beim beanstandeten Verhalten von Mitarbeitern des

Arbeitsinspektorats erfüllt seien.

7.

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist

abzuweisen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind dessen Kosten von der

Beschwerdeführerin zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG]). Der Beschwerdegegnerin ist zudem – entgegen den

Ausführungen der Beschwerdeführerin – im Beschwerdeverfahren ein besonderer

Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG entstanden. Dies ergibt sich schon aus der umfangreichen Beschwerdeschrift, zu der

die Beschwerdegegnerin im Einzelnen Stellung nahm. Die Beschwerdeführerin

ist somit zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin zu

verpflichten; angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'000.-.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 10'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses

Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…