VB.2011.00624

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00624

30. Mai 2012Deutsch38 min

(URT.2012.14331)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Gemeinderat Bachenbülach erteilte der D AG mit

Beschluss vom 7. Dezember 2010 die baurechtliche Bewilligung für den

Abbruch und den Neubau eines Verkaufsgebäudes mit Tiefgarage auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in Bachenbülach. Der Neubau sollte

demnach über eine Verkaufsfläche von 8'810 m2 und

256 Parkplätze, davon 77 für Beschäftigte, verfügen.

Erwägungen

II.

Den dagegen vom Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhobenen

Rekurs hiess das Baurekursgericht mit Entscheid vom 25. August 2011

teilweise gut. Demgemäss fasste es Disp.-Ziff. I.21 betreffend die

Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmittel und Disp.-Ziff. I.27

betreffend die Situierung der Beschäftigtenparkplätze teilweise neu. Im Übrigen

wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.

III.

Mit Eingabe vom 30. September 2011 erhob der VCS

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:

"1. Es

sei in Gutheissung der Beschwerde der angefochtene vorinstanzliche Entscheid

BRGE IV Nr. 0126/2011 vom 25. August 2011 aufzuheben, soweit damit

der Rekurs des Beschwerdeführers in den nachfolgenden Punkten abgewiesen wird:

1.1

Es sei festzustellen, dass für das Vorhaben

insgesamt nur 158 Parkplätze zulässig sind, wovon 132 für Kunden und 26 für Beschäftigte,

und es sei deshalb die angefochtene Baubewilligung des Gemeinderats

Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 aufzuheben.

1.2

Eventualiter sei Dispositivziffer I.26 des

Beschlusses des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 wie folgt

neu zu fassen: 'Es werden insgesamt 158 Abstellplätze (132 Kundenabstellplätze

und 26 Beschäftigtenabstellplätze) bewilligt.'

1.3

Bei Gutheissung des Rechtsbegehrens Nr. 1.1

sei zudem festzuhalten, dass bei einem späteren neuen Entscheid die Parkplatzbewirtschaftung

in dem Sinne lenkungswirksam ausgestaltet werden muss, dass für Kunden- und

Besucherparkplätze ab der ersten Minute eine mit zunehmender Parkierungsdauer

degressiv verlaufende Gebühr zu erheben ist und für die erste angebrochene Stunde

die Gebühr mindestens Fr. 2.- sowie für die zweite angebrochene Stunde

mindestens Fr. 1.- zu betragen hat, wobei die Rückerstattung dieser Mindestgebühren

nicht zulässig ist.

1.4

Eventualiter sei Dispositivziffer I.28, Sätze 1 und

2, des Beschlusses des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 wie

folgt neu zu fassen: 'Die Kunden- und Besucherparkplätze (inklusive

oberirdische Abstellplätze) sind lenkungswirksam zu bewirtschaften. Für Kunden-

und Besucherparkplätze ist ab der ersten Minute eine mit zunehmender Parkierungsdauer

degressiv verlaufende Gebühr zu erheben. Für die erste angebrochene Stunde hat

die Gebühr mindestens Fr. 2.- und für die zweite angebrochene Stunde

mindestens Fr. 1.- zu betragen. Die Rückerstattung dieser Mindestgebühren

ist nicht zulässig.' (Der bisherige Satz 3 von Dispositivziffer I.28 wird

neu, aber inhaltlich unverändert Satz 4.)

2.

Es sei in

Gutheissung der Beschwerde die in Dispositivziffer II dieses angefochtenen

vorinstanzlichen Entscheids festgesetzte Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.-

auf deutlich unter Fr. 10'000.- zu reduzieren.

3.

Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft."

Die Vorinstanz schloss am 3. November 2011 auf

Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Bachenbülach stellte am 8. Dezember

2011.

den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des VCS abzuweisen. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2011 stellte die

D AG den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des VCS abzuweisen, soweit sie sich nicht gegen den vorinstanzlichen

Kostenentscheid richte. Diesbezüglich verzichtete die D AG auf einen Antrag.

Mit Eingabe vom 12. Januar 2012 hielt der VCS an seinen Anträgen fest. Die

übrigen Verfahrensbeteiligten verzichteten auf weitere Stellungnahmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz

zuständig.

1.2

Das

Beschwerdeverfahren betrifft die Baubewilligung für einen der Umweltverträglichkeitsprüfung

(UVP) unterstehenden Neubau eines Einkaufszentrums. Der Beschwerdeführer ist

eine gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation, die zur Anfechtung von

Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des Umweltschutzgesetzes

vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit Art. 1 sowie dem

entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des

Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen

vom 27. Juni 1990 [VBO]).

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Auf dem Baugrundstück

befindet sich derzeit ein 1982 erstellter D-Markt mit einer Verkaufsfläche von

rund 3'650 m2 und insgesamt 172 Parkplätzen. Es ist nach der

geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Bachenbülach (BZO) der

Industriezone 1 zugewiesen.

Das Baugrundstück liegt

zudem im Gebiet des von der Baudirektion am 14. Juli 2009 genehmigten

öffentlichen Gestaltungsplans Zentrum Grenzstrasse (Teil Bachenbülach) vom 15. Dezember

2008.

Dieser wurde in Abstimmung mit einem das angrenzende Gebiet der Stadt

Bülach erfassenden, parallel erarbeiteten gleichnamigen Sondernutzungsplan aufgestellt.

Die Gemeinden Bachenbülach

und Bülach hatten am 20. April 2005 beim Kanton die Festsetzung einer

Planungszone beantragt, nachdem eine starke Bautätigkeit im fraglichen Gebiet

mit der Ansiedlung mehrerer verkehrsintensiver Einrichtungen festgestellt und

ein Fortschreiten dieser Entwicklung prognostiziert worden war. Diesem Antrag

entsprach die Baudirektion mit Verfügung vom 22. April 2005. In der Folge

wurde ein Entwicklungskonzept erarbeitet. Dieses bildete die Grundlage für den

öffentlichen Gestaltungsplan Zentrum Grenzstrasse.

3.

Der Beschwerdeführer verlangt die Ermittlung der

zulässigen Anzahl Parkplätze nach der Wegleitung der Baudirektion des Kantons

Zürich zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen von Oktober

1997.

(Wegleitung). Umstritten ist, ob die entsprechenden Voraussetzungen

vorliegend erfüllt sind, mithin, ob die Anlage in einem lufthygienischen

Sanierungsgebiet geplant ist (E. 3.1) und ob das Bauvorhaben als

überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der massgeblichen Rechtsprechung zu

qualifizieren ist (E. 3.2).

Die Vorinstanz bejahte das Vorliegen eines

lufthygienischen Sanierungsgebiets, qualifizierte das Bauvorhaben hingegen

nicht als überdurchschnittlichen Emittenten. Die KofU bzw. das AWEL hatten in

ihrer UVB-Beurteilung vom 21. April 2010 bzw. der entsprechenden

Stellungnahme vom 23. März 2010 ausgeführt, das Vorhaben führe aufgrund seiner

Grösse und Nutzweise im Vergleich mit anderen zulässigen Anlagen der

betreffenden Nutzungszone zu überdurchschnittlichen Emissionen in einem Gebiet,

in welchem die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember

1985.

(LRV) immer noch überschritten würden.

3.1

Die Vorinstanz bejahte das Vorliegen eines

lufthygienischen Sanierungsgebiets (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.4).

Die Beschwerdegegnerschaft bestreitet jedoch, dass diese Voraussetzung für die

Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungsmassnahmen vorliegend erfüllt ist.

3.1.1

Die massgeblichen und hier kritischen Immissionsgrenzwerte

(Jahresmittelwerte) betragen gemäss Anhang 7 zur LRV 30 μg/m3

für NO2 und 20 μg/m3 für PM10.

Gemäss der Emissions- und

Immissionsprognose der H GmbH vom 19. Oktober 2009 beträgt die

Belastung mit NO2 im Bereich des Gestaltungsplans Grenzstrasse

20–24 μg/m3. Dieser Wert liegt relativ deutlich unterhalb

des Grenzwerts von 30 μg/m3. Auch wenn für das Jahr 2015

mit gleichbleibenden Werten zu rechnen wäre, ergibt sich weder aus den

Ausführungen des AWEL noch aus den übrigen Akten, dass 2015 mit Werten über dem

Grenzwert von 30 μg/m3 zu rechnen wäre. Demgegenüber liegt

die PM10-Belastung gemäss der erwähnten Emissions- und Immissionsprognose

"im Bereich des Grenzwerts von 20 μg/m3". Da

kaum Änderungen der Emissionsfaktoren zu erwarten seien, sei davon auszugehen,

dass sich die PM10-Belastung bis ins Jahr 2015 nicht wesentlich ändere.

3.1.2

Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft ist die Einschätzung des

AWEL bzw. der KofU, auf welche sich die Vorinstanz stützte, durchaus

nachvollziehbar. Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) lässt

zwar offen, welche Belastungen effektiv gemessen wurden, um wie viel höhere

Belastungen zu erwarten sind und von welchen PM10-Werten auszugehen ist. Das

AWEL weist jedoch zutreffend darauf hin, dass der UVB nur die nächst gelegenen

Zufahrtsstrassen berücksichtigt. Ein lufthygienisches Sanierungsgebiet kann

jedoch nicht bereits dann verneint werden, wenn die Belastung am Anlagestandort

und seiner direkten Umgebung unter den massgeblichen Grenzwerten bleibt.

Vielmehr sind auch die Gebiete entlang der Anfahrtswege zu berücksichtigen

(vgl. VGr, 26. Januar 2005, VB.2004.00361/00370, E. 4.2.1 mit

Hinweisen). Diesbezüglich ergibt sich aus der entsprechenden Abbildung 2 auf

Seite 7 der Emissions- und Immissionsprognose ohne Weiteres, dass die

PM10-Grenzwerte zum Teil überschritten werden. Die Vorinstanz hat mit dem AWEL

bzw. der KofU das Vorliegen eines lufthygienischen Sanierungsgebiets daher zu

Recht bejaht.

3.2

Die Vorinstanz kam

zum Schluss, das Bauvorhaben sei nicht als überdurchschnittlicher Emittent zu

qualifizieren (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.5.2). Beim geplanten D-Fachmarkt

handle es sich um eine Nutzung, für welche der Gestaltungsplan gerade festgesetzt

worden sei. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, der Gestaltungsplan strebe

einen Nutzungsmix an, bei welchem das Bauvorhaben klar überdurchschnittliche

Emissionen verursache. Die Beschwerdegegnerschaft ist demgegenüber der

Auffassung, da die kommunale Nutzungsplanung jünger sei als der kantonale

Massnahmenplan, sei die Frage, ob ein überdurchschnittlicher Emittent zu

berücksichtigen sei, vorliegend nicht von Belang.

3.2.1

Das Kriterium des überdurchschnittlichen

Emittenten wurde von der Rechtsprechung entwickelt (vgl. BGE 124 II 272

E. 4a mit Hinweisen) und basiert auf den Grundsätzen der Koordination,

der Lastengleichheit und der Rechtssicherheit. Verschärfte

Emissionsbegrenzungen sind demnach grundsätzlich nicht isoliert anzuordnen,

sondern durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff.

LRV zu koordinieren (BGE 124 II 272 E. 4a mit Hinweisen; BGr, 17. Mai

1995,1A.251/1993 (Grancia), URP 1995, S. 498 ff., E. 4b mit

Hinweisen; VGr, 14. September 2011, VB.2011.00055, E. 3.3; 7. November

2007, VB.2007.00091, E. 2.1). Die erwähnten Grundsätze erfordern zur Begrenzung

von Emissionen, die typischerweise mit Anlagen in einer bestimmten Zone verbunden

sind, in der Regel die Anpassung der Nutzungsplanung. Beschränkungen des Parkplatzangebots

sind dementsprechend in erster Linie mit den Mitteln der Raumplanung festzulegen.

Ist hingegen eine Anlage zu beurteilen, deren Emissionen über den in der betreffenden

Zone zu erwartenden Durchschnitt hinausgehen, sprechen weder das Rechtsgleichheitsgebot

noch die Planbeständigkeit gegen eine isolierte Anordnung emissionsmindernder

Massnahmen im Baubewilligungsverfahren. Kann sich eine solche Anordnung zudem

auf einen Massnahmenplan abstützen, wird damit auch den Grundsätzen der

Koordination und der Lastengleichheit Rechnung getragen (vgl. BGE 124 II 272

E. 4c/ee). In solchen Fällen können emissionsbeschränkende Massnahmen

daher ohne eine vorgängige Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung direkt

gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 USG

angeordnet werden.

3.2.2

Der Massnahmenplan Lufthygiene (Luftprogramm 1996; Regierungsratsbeschluss

vom 19. Juni 1996 mit Ergänzung vom 30. April 2002) sah unter

"PV2 Parkraumbewirtschaftung" Massnahmen zur Beschränkung des Parkplatzangebots

vor, insbesondere die Empfehlung an die Gemeinden, "ihre kommunalen

Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die

Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der

Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen" (Regierungsratsbeschluss vom 12. November

1997). Diese im Massnahmenplan vorgesehenen Beschränkungen konnten die

Gemeinden nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei überdurchschnittlichen

Emittenten auch ohne ihre Umsetzung im kantonalen oder kommunalen Recht als

verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG direkt

im Baubewilligungsverfahren anordnen (BGE 124 II 272 E. 5c, BGr, 9. Juni

1998, URP 1998 Nr. 36, E. 3b; BGr, 14. Februar 2002, URP 2002

Nr. 30, E. 6; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,

E. 2.1.1).

Der Massnahmenplan vom 19. Juni

1996.

wurde durch den Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 ersetzt (Regierungsratsbeschluss

vom 9. Dezember 2009). Diesem liegt das "Szenario Fortschritt"

zugrunde. Das Senken der Luftbelastung soll sich primär auf die Förderung des

technischen Fortschritts abstützen (Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008,

Kurzfassung, S. 16, www.luft.zh.ch). Raumplanerische Massnahmen sollen zudem

für eine möglichst gute Anbindung von verkehrsintensiven Einrichtungen an das

öffentliche Verkehrsnetz sorgen (S. 16). Zudem sieht Massnahme

"V4 Parkierung und Verkehrserschliessung" vor, dass die

Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der Teilrevision des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu

den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven Einrichtungen zu

berücksichtigen sowie die Siedlungsentwicklung auf die Erschliessung mit öffentlichen

Verkehrsmitteln abzustimmen ist (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang

1, S. 14 [Massnahmenblatt V4]). Die erwähnte Massnahme PV2 des

aktualisierten Luftprogramms 1996 gilt jedoch bis zum Beschluss der kantonalen

Parkierungsvorschriften im Rahmen der Teilrevision des PBG weiterhin. Die Massnahme

wurde also nicht realisiert oder abgeschrieben. Vielmehr soll sie in aktualisierter

Form weitergeführt werden (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, S. 55,

sowie Anhang 1, S. 14 und Anhang 2, S. 6). Gemäss

Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember

2009.

betreffend Neufestsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung wird den

Gemeinden daher weiterhin "empfohlen, ihre kommunalen Parkierungsvorschriften

unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung

des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997

anzupassen."

Hintergrund der

Teilmassnahme, wonach die Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der

Teilrevision des PBG zu den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven

Einrichtungen zu berücksichtigen sind, bildet zum einen der Umstand, dass die

Wegleitung formell nur empfehlenden Charakter hat und für die Gemeinden nicht

verbindlich ist. Dies ist mit Blick auf die mangelnde Rechtssicherheit sowie

Planungs- und Investitionssicherheit unbefriedigend. Zum anderen führt die

Anwendung der Wegleitung dazu, dass mit öffentlichen Verkehrsmitteln weniger

gut erschlossene Gebiete für die Investoren von verkehrsintensiven

Einrichtungen attraktiver werden, was sowohl aus lufthygienischen als auch

raumplanerischen Gründen unerwünscht ist. Entsprechend sollen solche Anlagen

mit raumplanerischen Instrumenten an zentrale, gut erschlossene Standorte

gelenkt werden, was Leitlinie 2 des kantonalen Richtplans entspricht

(Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 16). Dementsprechend

sieht der vom Kantonsrat am 26. März 2007 festgesetzte kantonale

Richtplan, Teilplan Verkehr, die Bezeichnung von Eignungsgebieten für

verkehrsintensive Einrichtungen vor (Ziff. 4.4.3 lit. b).

Die vom Regierungsrat mit

Beschluss vom 28. März 2007 festgelegten Revisionsziele für die

Teilrevision des PBG zu den Parkierungsregelungen und publikumsintensiven

Einrichtungen sehen eine Vereinheitlichung der kommunalen Parkplatzbestimmungen

für den ganzen Kanton vor. Für besondere Nutzungen und für genau bezeichnete

Gebiete sollen diese Vorgaben allerdings über- oder unterschritten werden

können. Den Gemeinden soll zudem die Möglichkeit eingeräumt werden, anstelle

der Zahl von Parkplätzen das Verkehrsaufkommen mittels Fahrtenmodell zu regeln

(Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 17).

3.2.3

Der Massnahmenplan hat den Charakter einer behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung

und bildet für sich allein keine Grundlage für behördliche Massnahmen gegenüber

Privaten. Wie erwähnt (E. 3.2.1), lassen sich entsprechende Massnahmen

aber direkt auf das USG abstützen, wenn sie den Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften

im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG haben (BGE 125 II 129

E. 7b; 124 II 22 E. 4; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,

E. 2.1).

Der Massnahmenplan enthält

ausdrücklich lediglich eine Empfehlung an die Gemeinden, ihre kommunalen

Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die

Wegleitung anzupassen (Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des

Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember 2009 betreffend Neufestsetzung

des Massnahmenplans Luftreinhaltung). Eine in der Fassung des Massnahmenplans

vom 19. Juni 1996 ursprünglich enthaltene verbindlichere Formulierung zog

der Regierungsrat zurück, weil er zur Auffassung gelangt war, sie verletze die

den Gemeinden bei der Umsetzung von § 242 PBG zustehende Autonomie (vgl.

BGr, 3. Dezember 2004,1A.189/2004, E. 3.2; VGr, 5. Juli 2004,

VB.2004.00234, E. 4.6.3).

Die Wegleitung enthält folglich

keine verbindlichen Anordnungen. Ihr kommt lediglich richtunggebende Bedeutung

zu, indem sie zeigt, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen

Verhältnissen für angemessen halten (VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,

E. 2.2.1).

Das Verwaltungsgericht geht

in seiner bisherigen Rechtsprechung denn auch von einer blossen Befugnis

der kommunalen Behörden aus, direkt gestützt auf das USG eine Reduktion der

Parkplatzzahl im Sinn der Wegleitung anzuordnen (vgl. VGr, 23. September

2009, VB.2009.00091, E. 3.1; 26. Januar 2005, VB.2004.00361,

E. 4.2.3). Eine Pflicht, die zulässige Parkplatzzahl direkt

gestützt auf die Wegleitung zu bestimmen, lehnte das Verwaltungsgericht in

einem Fall, in welchem die kommunale Baubehörde von einer Anwendung der Wegleitung

abgesehen hatte, ausdrücklich ab (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00213,

E. 3a = BEZ 2001 Nr. 3). Die wenigen Urteile, in welchen das Verwaltungsgericht

eine Pflicht erwähnte, die zulässige Parkplatzzahl direkt nach der kantonalen

Wegleitung zu bestimmen, betrafen Fälle, in welchen die örtliche Baubehörde die

kantonale Wegleitung ebenfalls angewandt hatte (VGr, 7. November 2007,

VB.2007.00091, E. 2.1.2; 14. September 2011, VB.2011.00055,

E. 3.4).

Das Bundesgericht erwog in

BGE 124 II 272 E. 5, es erscheine "fraglich, ob ein gänzlicher

Verzicht auf Parkplatzbeschränkungen auch für Bauvorhaben mit überdurchschnittlichen

Emissionen bis zum Ablauf der den Gemeinden eingeräumten Umsetzungsfristen ermessensfehlerfrei

wäre" (E. 5d). Die Frage, ob die Gemeinde zur Anwendung der

Richtlinie hätte verpflichtet werden können, brauchte das Bundesgericht in

jenem Fall jedoch nicht abschliessend zu beantworten. Auch das Bundesgericht

schloss die Ermittlung der zulässigen Parkplatzzahl in Anwendung der Richtlinie

jedenfalls dann aus, wenn die anwendbaren kommunalen Vorschriften die "Konkretisierung

des kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten

Parkraumbeschränkung" darstellen (BGr, 3. Dezember 2004,1A.189/2004,

E. 3.4). Solange die

Massnahmenplanung allerdings anerkannterweise unzureichend ist, sind die für

den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständigen Behörden grundsätzlich jedoch

nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich

gegenüber emittierenden Anlagen verschärfte Emissionsbegrenzungen festzulegen

(BGE 119 Ib 480 E. 7a).

3.2.4

Nach dem Gesagten verfügen die Gemeinden bei der Umsetzung des Massnahmenplans

und damit bei der Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbeschränkung über

erhebliche Ermessensspielräume. Die kommunale Baubehörde wäre nur dann zur Anordnung

einer Beschränkung der vorgesehenen Parkplatzzahl und zur Anwendung der Wegleitung

verpflichtet gewesen, wenn die von ihr angewendeten Bestimmungen anerkanntermassen

hinter den Anforderungen des Umweltschutzrechts des Bundes oder des kantonalen

Massnahmenplans zurückbleiben würden (VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234,

E. 4.6.3). Das ist hier nicht der Fall.

Die Gemeinde hat ihre

Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmenplans angepasst. Die

kommunalen Behörden haben sich im Rahmen der Festlegung des Gestaltungsplans

ausdrücklich mit der Bestimmung der zusätzlichen Parkplatzzahl im Gestaltungsplangebiet

und mit der Wegleitung befasst. Eine Beschränkung der Emissionen sollte demnach

primär durch die Reduktion von Verkaufsflächen erreicht werden. Der Gestaltungsplan bezweckt damit gerade eine

Steuerung und Reduktion des Verkehrsaufkommens, wobei er verkehrsintensive

Nutzungen ausdrücklich zulässt und einem Gebiet zuweist, das rund drei Viertel

des Gestaltungsplangebiets umfasst. Planungszone und Gestaltungsplan dienten

gerade der Festlegung der zulässigen Nutzung, wobei mit verkehrsintensiven Einrichtungen,

wie vorliegend eine zu beurteilen ist, gerechnet wurde. Die projektierte Anlage

geht hinsichtlich ihrer Publikumsintensität nicht über das hinaus, was damals

erwartet wurde. Vielmehr basiert der Gestaltungsplan gerade auf der

Annahme, dass sich im fraglichen Gebiet solche Anlagen mit einer entsprechenden

Anzahl Parkplätze ansiedeln werden.

Die kommunalen Behörden haben sich damit in

nachvollziehbarer Art und Weise dafür entschieden, die Vorgaben des Massnahmenplans

nicht durch eine direkte Anwendung der Wegleitung, sondern in anderer Weise zu

berücksichtigen. Dieses Ermessen steht der Gemeinde zu (BGE 124 II 272

E. 5c und d; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00213, E. 3a = BEZ

2001.

Nr. 3). Mit der Planungszone und dem

Gestaltungsplan war frühzeitig auf die erkannte Problematik reagiert worden.

Die ergriffenen nutzungsplanerischen Massnahmen stehen mit dem übergeordneten

Recht und dem Massnahmenplan sowie dem kantonalen Richtplan in Einklang.

Insbesondere erfolgten eine Festlegung von für verkehrsintensive Einrichtungen

geeigneten Gebieten und eine Beschränkung des Verkehrs durch die Limitierung

zulässiger Verkaufsflächen. Anders als im BGE 131 II 103 zugrunde liegenden

Fall, ist der vorliegend massgebliche Gestaltungsplan somit auf die

emissionsmindernden Massnahmen gemäss Massnahmenplan abgestimmt und droht

nicht, diesen zu unterlaufen (vgl. BGE 131 II 103 E. 3.2.3). Die Gestaltungsplanbestimmungen,

welche für die Ermittlung der Parkplatzzahl ausdrücklich auf die BZO verweisen,

stellen vielmehr eine Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans

hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung dar (vgl. BGr, 3. Dezember

2004,1A.189/2004, E. 3.4). Die kommunale Baubewilligungsbehörde stützte

sich daher zu Recht auf die kommunalen Bestimmungen.

3.2.5

Ob die kommunalen Behörden in Ausnahmefällen, die hinsichtlich des

erwarteten Verkehrsaufkommens über das anlässlich der Festlegung des

Gestaltungsplans erwartete Ausmass hinausgehen, berechtigt oder verpflichtet wären,

weiter gehende Massnahmen anzuordnen, kann vorliegend offenbleiben. Das zu

beurteilende Bauvorhaben ist nach dem Gesagten jedenfalls nicht als

überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren.

3.3

Es könnte

sich nach dem Gesagten nur noch die Frage stellen, ob der Gemeinderat das ihm

bei der Anwendung der anwendbaren kommunalen Bestimmungen zustehende Ermessen

in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat (vgl. BGE 124 II 272 E. 5d). Dies

ist jedoch nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht.

3.3.1

Bei der Bestimmung der zulässigen Parkplatzzahl geht es um lokale

Angelegenheiten und ausgesprochene Ermessensfragen, weshalb der örtlichen

Baubehörde dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht (VGr, 7. November

2007, VB.2007.00091, E. 2.1.2). Deren Überprüfung durch die

Rechtsmittelinstanzen darf nur so weit gehen, als es die angemessene

Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen

erfordert (BGE 131 II 81 E. 7.2.1).

3.3.2

In der Baubewilligung vom 7. Dezember 2010 setzte sich der Gemeinderat

ausführlich mit der zu bewilligenden Anzahl Abstellplätze auseinander. Dabei

wies er zutreffend darauf hin, dass der Gestaltungsplan erstellt worden sei, um

die bauliche und nutzungsmässige Entwicklung des in den Gemeinden Bülach und

Bachenbülach gelegenen Entwicklungsgebiets zu planen und auf umweltrechtliche

Aspekte abstimmen zu können. Der Gemeinderat ging auch auf den Antrag der

Baudirektion ein, die Anzahl zulässiger Parkplätze nach der Wegleitung zu

berechnen. Diesbezüglich führte er aus, gemäss Art. 10 GPV sei das

zulässige Parkplatzangebot aufgrund der BZO zu ermitteln. Bei besonderen

Nutzungen wie der vorliegenden, sei entsprechend der VSS-Norm 640 281

vorzugehen. Danach ergebe sich ein Maximum von 361 und ein gefordertes Minimum

von 225 Parkplätzen. Die projektierten 256 Parkplätze lägen damit am unteren

Ende des Richtwerts. Die Anzahl der den Kunden zugänglichen Parkplätzen werde

bei einer Verdoppelung der Verkaufsfläche um sieben auf 179 erhöht (Baubewilligung,

S. 5 f.). Schliesslich würdigte der Gemeinderat auch, dass es sich

bei der zu beurteilenden Nutzung um eine Fachmarktnutzung ohne Artikel des

täglichen Bedarfs und entsprechend tieferer Parkplatzumschlagszahl handle (Baubewilligung,

S. 6).

Diese Ermessensausübung ist

nicht zu beanstanden. Die kommunalen Behörden durften dabei auch die

moderaten Ausmasse der zu beurteilende Anlage und den Umstand, dass am

Anlagestandort selber kaum Überschreitungen der Grenzwerte zu erwarten sind,

berücksichtigen.

3.4

Der

Gemeinderat hat nach dem Gesagten zulässigerweise auf eine Anwendung der

Wegleitung verzichtet und das ihm bei der Bestimmung der zulässigen

Parkplatzzahl zustehende Ermessen in jedenfalls nicht rechtsverletzender Weise

ausgeübt. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.

4.

Der Beschwerdeführer rügt,

die Anordnungen betreffend Parkplatzbewirtschaftung seien ungenügend. Es sei

ein Rückerstattungsverbot zu statuieren, worauf die Vorinstanz trotz

entsprechender Rüge nicht eingegangen sei. Zudem sei die festgesetzte

Mindestgebühr von Fr. 1.- pro Stunde ab der ersten Minute nicht

lenkungswirksam. Diese müsse daher auf mindestens Fr. 2.- angehoben

werden.

4.1

Die Beschwerdegegnerschaft äussert sich – wie

bereits im Rekursverfahren – nicht zum beantragten Rückerstattungsverbot.

Die Möglichkeit von Rückerstattungen ist mit der Pflicht

zur gebührenpflichtigen Bewirtschaftung von Parkplätzen nicht vereinbar. Ob der

ausdrücklichen Statuierung eines entsprechenden Verbots eigenständige Bedeutung

zukommt, erscheint somit zwar fraglich, eine entsprechende Anordnung ist im

Interesse der Klarheit jedoch zu begrüssen. Praxisgemäss ist die entsprechende

Auflage der Baubewilligung daher mit der Anordnung zu ergänzen, dass eine

Rückerstattung der festgelegten Mindestgebühren nicht zulässig ist (vgl. VGr,

14.

September 2011, VB.2010.00055; 16. Juli 2008, VB.2008.00115). Die

Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet.

4.2

Der

Beschwerdeführer verweist im Zusammenhang mit der beantragten Mindestgebühr von

Fr. 2.- auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die Fachliteratur und

die UVB-Beurteilung der KofU. Über Letztere dürften sich die

Rechtsmittelinstanzen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht ohne

triftige Gründe hinwegsetzen. Eine im Interesse der lufthygienischen

Sanierungsziele kohärente Parkplatzbewirtschaftung sei nur möglich, wenn wenigstens

bei allen neuen Bewilligungen für publikumsintensive Anlagen konsequent die

gleichen Anordnungen getroffen würden. Das Versäumnis der kommunalen Behörden,

eine flächendeckende Parkraumplanung einzuführen, dürfe nicht dazu führen, dass

das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept ausser Kraft gesetzt werde.

4.2.1

Bei der Ermittlung der Parkgebühr sind alle massgeblichen Faktoren, so

unter anderem auch der Grundsatz der Lastengleichheit bzw. der Gleichbehandlung

der Gewerbegenossen (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV]), mit einzubeziehen (vgl. VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00115,

E. 2.1.2). Daran ändern auch die Erwägungen des Bundesgerichts im vom

Beschwerdeführer zitierten Entscheid vom 24. März 2009 (1C_412/2008)

nichts. In jenem Fall hatte der Anlagebetreiber eine Gebühr von Fr. 2.-

für die erste angebrochene Stunde im Rekursverfahren akzeptiert. Die Frage, ob

davon wegen nicht gebührenpflichtiger Parkplätze in der näheren Umgebung

abgewichen werden könne, stellte sich daher nicht.

4.2.2

Vorliegend ist nicht die Frage zu klären, ob die Gebühr von Fr. 1.- für

die erste angebrochene Stunde lenkungswirksam ist oder nicht. Entscheidend ist

vielmehr, ob eine höhere Gebühr unter Berücksichtigung aller massgeblicher

Faktoren wirksamer und mit Blick auf den Grundsatz der Lastengleichheit bzw.

der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verhältnismässig erscheint (VGr, 14. September

2011, VB.2010.00055, E. 7.3 f. mit Hinweisen).

4.2.3

Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden, wenn er ausführt, die

geografische Ausdehnung der Gebührenpflicht sei für die Lenkungswirksamkeit

nicht relevant, da dafür die Gebührenhöhe ganz unabhängig davon, ob die

Gebührenpflicht flächendeckend oder einzelfallweise eingeführt werde,

entscheidend sei. Es versteht sich von selbst, dass der Umsteigeeffekt durch

nahe gelegene günstige Abstellmöglichkeiten beeinträchtigt wird. Es kann als gesichert

gelten, dass die von höheren Gebühren erwartete Reduktion der Fahrleistung nur

bei einer grossräumigen Einführung der Parkplatzbewirtschaftung bei

publikumsintensiven Einrichtungen im gewünschten Umfang eintritt, während bei

einer isolierten Einführung der Umsteigeeffekt gering bleibt (ASTRA/SVI

[Hrsg.], Parkplatzbewirtschaftung bei "Publikumsintensiven

Einrichtungen" – Auswirkungsanalyse, 2002, S. 127 und 138). Das Verwaltungsgericht

hat daher wiederholt darauf hingewiesen, es widerspreche dem Grundsatz der

Lastengleichheit, Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen allein bei neuen

Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen (VGr, 14. September

2011, VB.2010.00055, E. 7.3 f.; 7. November 2007, VB.2007.00136,

E. 4.2.1; 26. Januar 2005, VB.2004.00361, E. 7.2). Es besteht vorliegend

kein Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

4.2.4

Soweit der Beschwerdeführer moniert, Umsatzeinbussen würden von Betreibern

von Einkaufszentren und Fachmärkten bloss behauptet, seien jedoch noch nie

konkret untersucht oder gar nachgewiesen worden, ist festzuhalten, dass die

Verpflichtung zu einer Parkplatzbewirtschaftung einen Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit darstellt und die Eigentumsgarantie tangiert. Es ist daher

primär am anordnenden Gemeinwesen, diesen Eingriff zu rechtfertigen, mithin

dessen Verhältnismässigkeit nachzuweisen. Bestehen in der nahen Umgebung

günstigere Parkierungsmöglichkeiten bei unmittelbaren Konkurrenzbetrieben, erscheint

zum einen die Lenkungswirksamkeit einer höheren Gebühr beeinträchtigt. Zum

anderen ist unter solchen Umständen ohne Weiteres mit – naturgemäss nur schwer

quantifizierbaren – Umsatzeinbussen zu rechnen. Unter solchen Umständen wird

der Ermessensspielraum nach unten nicht durch eine Mindestgebühr von

Fr. 2.- begrenzt und es ist nicht rechtsverletzend, wenn eine

Mindestgebühr von Fr. 1.- für die erste angebrochene Stunde festgelegt

wird. Die Beschwerde ist diesbezüglich unbegründet.

5.

Der Beschwerdeführer

beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebühr von

Fr. 22'000.-. Diese sei mangels konkreter Begründung willkürlich, verletze

aber auch den Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens. Zudem höhle

eine dermassen hohe Gerichtsgebühr das Verbandsbeschwerderecht aus, weshalb sie

bundesrechtswidrig sei.

5.1

Gemäss § 338

PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach

der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-

bis Fr. 50'000.-.

Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August

2010.

(GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1

Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).

Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit

bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche

der Streitwerthöhe, abgestuft in neuen Klassen, einen

"Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie: Grundgebühr) zuordnet.

In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr Gemäss § 3

Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.

Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr in besonders

aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden. Wird ohne

materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen

Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der Entscheid

nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis auf die

Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).

Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im

Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 8; vgl. auch VGr, 26. November

2008, VB.2008.00309, E. 8.1).

5.2

Entgegen

der Auffassung des Beschwerdeführers brauchte die Vorinstanz die Höhe der von

ihr festgesetzten Gerichtsgebühr nicht ausführlicher zu begründen. Aus dem

verfassungsmässigen Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens

(Art. 18 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

[KV]) und auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 18

Abs. 2 KV) folgt nichts anderes (vgl. BGE 111 Ia 1 E. 2a betreffend

Parteientschädigung). Die festgesetzte Gerichtsgebühr bewegt sich innerhalb des

gesetzlichen Rahmens. Den Parteien war bekannt, dass sich die Vorinstanz mit

umfangreichen Akten und Parteieingaben auseinanderzusetzen hatte. Aus dem

Entscheid der Vorinstanz ergibt sich sodann, dass diese von einem hohen

tatsächlichen Streitinteresse, vergleichbar mit einem Streitwert von über

Fr. 1 Mio., ausging. Eine sachgerechte Anfechtung war den Parteien damit

ohne Weiteres möglich (BGE 136 I 184 E. 2.2.1; BGr, 29. Oktober 2008,

8C_757/2007, E. 4.2).

5.3

Der

Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Vorinstanz nach Ablösung der Verordnung

über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli

1977.

(OV BRK) durch die GebV VGr nur insoweit zur Festsetzung höherer Gebühren

berechtigt sei, als dies durch den Wegfall von Schreibgebühren und übrigen Kanzleikosten

bedingt sei, kann nicht gefolgt werden. Die entsprechende Interpretation des

Merkblatts betreffend Übergang von den Baurekurskommissionen zum

Baurekursgericht, auf das der Beschwerdeführer verweist

(www.baurekursgericht-zh.ch), ist nicht haltbar. Die dortige Aussage, dass die

Gerichtsgebühr neu zwischen Fr. 500.- und Fr. 50'000.- betragen

könne, ist vielmehr als vom Hinweis, dass der Wegfall von Schreibgebühren und

übrigen Kanzleikosten eine Erhöhung der Gerichtsgebühr bedinge, unabhängig zu

qualifizieren. Das Ausmass der Erhöhung der maximal vorgesehenen Gerichtsgebühr

wäre sonst nicht nachvollziehbar.

Ob die Erweiterung des Gebührenrahmens des

Baurekursgerichts nach oben und damit eine Angleichung an jenen des

Verwaltungsgerichts sinnvoll erscheint, ist im vorliegenden Verfahren im

Übrigen nicht zu beurteilen. Dabei handelt es sich um einen klaren Entscheid

des Gesetzgebers. Ein Rückgriff auf Auslegungshilfen, wie der vom Beschwerdeführer

beantragte Beizug der Protokolle der vorberatenden Kommission, ist

diesbezüglich nicht notwendig.

5.4

Beizupflichten

ist dem Beschwerdeführer insofern, als die Bemessung der Gebühr innerhalb des

gesetzlich vorgesehenen Gebührenrahmens im Einzelfall den verfassungsmässigen

Prinzipien Rechnung zu tragen hat. Zu beachten sind insbesondere

das Äquivalenzprinzip, der Anspruch auf Zugang zum Gericht und der Anspruch auf

wohlfeile Erledigung des Verfahrens (vgl. BGE 106 Ia 249 E. 3a).

5.4.1

Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Gebühr nicht in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung

steht und sich in vernünftigen Grenzen hält (BGE 130 III 225 E. 2.4). Es

ist demnach der "objektive Wert der Leistung" zu ermitteln. Als Hilfsmittel

können dabei der Nutzen für den Pflichtigen oder der Kostenaufwand dienen (BGE

130.

III 225 E. 2.4). Obwohl die gebührenpflichtige Leistung in der Urteilsfindung

bzw. der "Beurteilung eines Streitfalls" (BGE 106 Ia 249 E. 1)

besteht, welche eine mehr oder weniger aufwendige Sachverhaltsermittlung und

rechtliche Beurteilung umfasst und daher etwa von der finanziellen Bedeutung

eines Bauprojekts weitgehend unabhängig ist, gilt der Streitwert bzw. das Streitinteresse

dennoch als sachliches Kriterium für die Bemessung der Gebühr, das erlaubt, dem

Interesse des Pflichtigen Rechnung zu tragen und einen Ausgleich zwischen

bedeutsameren und weniger bedeutsamen Geschäften herbeizuführen (BGE 130 III

225.

E. 2.4). Die Gerichtsgebühr soll die Tragweite einer Streitsache widerspiegeln.

Bei hohem Streitwert bzw. Streitinteresse aber allein darauf abzustellen und

eine prozentual berechnete Gebühr ohne Plafonierung zu verlangen, könnte jedoch

zu einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen

Leistung führen, da sich der Aufwand mit steigendem Streitwert/-interesse nicht

notwendigerweise erhöht.

5.4.2

Der Anspruch auf Zugang zum Gericht darf durch die Auferlegung von Kosten

nicht übermässig erschwert werden. Das Bundesgericht erachtete diesen Grundsatz

in einem Fall als verletzt, in dem das Verwaltungsgericht eine

Sicherstellungsverfügung zur Deckung der Staats- und Gemeindesteuern, zu der

sich der Beschwerdeführer erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren äussern

konnte, beurteilt und dafür die (in der Regel) höchstmögliche Gerichtsgebühr

von Fr. 50'000.- festgesetzt hatte (BGr, 16. Januar 2012,

2C_603/2011, E. 3.5). Das Bundesgericht wies dabei darauf hin, dass der

Zugang zum Gericht namentlich dann nicht ungebührlich erschwert werden dürfe,

wenn es für den Betroffenen darum gehe, sich erstmals rechtliches Gehör zu

verschaffen (BGr, 16. Januar 2012,2C_603/2011, E. 3.3). Dem ist

zuzustimmen. Insofern sind die vom Beschwerdeführer geäusserten Bedenken, wonach

das Verfahren vor Baurekursgericht hinsichtlich des Prozessrisikos oftmals die

höchste Hürde darstelle, nicht ungerechtfertigt. Angesichts des Umstands, dass

der Kanton Zürich kein Einspracheverfahren kennt, muss das Baurekursgericht dem

Anspruch auf Zugang zum Gericht in erhöhtem Mass Rechnung tragen. Dies bedeutet

aber nicht, dass bei Drittrekursen gegen eine Baubewilligung in jedem Fall ein

"Rabatt" zu gewähren wäre. Dies widerspräche dem Grundsatz der

Parallelität des Prozessrisikos. Eine Reduktion der nach den erwähnten

Grundsätzen ermittelten Gebühr ist vielmehr nur vorzunehmen, wenn im konkreten

Einzelfall andernfalls eine Beeinträchtigung des Zugangs zum Gericht vorläge.

5.4.3

Gemäss Art. 18 Abs. 1 KV hat jede Person vor Gerichts- und

Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des

Verfahrens. Das Verfahren muss für den Rechtsuchenden bezahlbar sein. Jede

Person soll ohne allzu grosses finanzielles Risiko Zugang zu den Gerichten und

Verwaltungsinstanzen finden können.

Art. 18 Abs. 1 KV schliesst aber nicht aus, dass

die Kosten nach dem Streitwert bzw. dem Streitinteresse bemessen werden (BGr,

21.

Juli 2009,2C_823/2008, E. 8.1 mit Hinweis auf Giovanni Biaggini,

in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 18

N. 19). Im Übrigen hat Art. 18 Abs. 1 KV eher die "kleinen

Sachen" im Auge als Streitigkeiten um grössere Bauprojekte (vgl. Biaggini,

Art. 18 N. 19 mit Hinweisen). Allerdings kann die sozialen

Komponente, die Art. 18 Abs. 1 KV innewohnt, auch bei solchen

Streitigkeiten von Bedeutung sein. Während der Anspruch auf wohlfeile Erledigung

des Verfahrens bei unbedeutenderen Streitsachen für eine Berücksichtigung

dieser geringfügigen Bedeutung spricht, erscheint bei Fällen mit grosser

Tragweite gerade im umgekehrten Sinn eine relativierte Gewichtung des

Streitwerts bzw. des Streitinteresses angezeigt. Dem trägt die GebV VGr

Rechnung, indem die Grundgebühr gemäss § 3 Abs. 1 GebV VGr mit

steigendem Streitwert prozentual weniger stark ansteigt.

Dem Anspruch auf wohlfeile Verfahrenserledigung kommt

demzufolge neben dem Äquivalenzprinzip und dem Anspruch auf Zugang zum Gericht

kaum eigenständige Bedeutung zu.

5.5

Dem

Beschwerdeführer kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden, wenn er das

Abstellen auf einen Streitwert bzw. ein Streitinteresse beanstandet.

5.5.1

Zunächst ist klar zwischen Streitwert und Streitinteresse zu unterscheiden.

Das Kriterium des Streitwerts kommt von vornherein nur infrage, wenn ein

solcher bestimmbar ist. Dies ist vorliegend nicht der Fall. In Betracht kommt

in Fällen wie dem hier zu beurteilenden jedoch praxisgemäss die

Berücksichtigung des tatsächlichen Streitinteresses (§ 2 GebV VGr).

Dadurch soll, wie bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert, der Tragweite der

Streitsache Rechnung getragen werden.

5.5.2

Die Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist allerdings

regelmässig schwierig. Dem trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den

Verzicht auf eine Abs. 1 entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert

aber nichts daran, dass zunächst das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln

und danach die Gerichtsgebühr wie in Fällen mit entsprechendem Streitwert

festzusetzen ist. Zwar spricht der Wortlaut von § 2 GebV VGr, welche Bestimmung

die für die Bemessung der Gerichtsgebühr massgeblichen Faktoren nennt, für

deren Gleichwertigkeit. Aus § 3 Abs. 1 GebV VGr ergibt sich jedoch,

dass bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert zunächst allein aufgrund

desselben ein Gebührenrahmen zu ermitteln und den übrigen Faktoren in der Regel

nur innerhalb dieses Rahmens Rechnung zu tragen ist. Der Tragweite eines

Entscheids bzw. einer Streitsache kommt mithin zentrale Bedeutung für die

Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies muss auch bei den Verfahren ohne

bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der Schwierigkeiten, die die Ermittlung

des tatsächlichen Streitinteresses mit sich bringen kann, hat die festgesetzte

Gerichtsgebühr dazu in einem angemessenen Verhältnis zu stehen. Entgegen der

Auffassung des Beschwerdeführers ist daher bei Fällen mit nicht bestimmbarem

Streitwert in erster Linie auf das tatsächliche Streitinteresse abzustellen.

5.5.3

Die Tragweite einer Streitsache ist in erster Linie vom Streitgegenstand

abhängig. Das tatsächliche Streitinteresse richtet sich daher – wie der

Streitwert – nach dem Streitgegenstand. Entscheidende Bedeutung muss folglich

dem zu beurteilenden Bauprojekt zukommen. Auf die Parteirollenverteilung bzw.

die jeweiligen unterschiedlichen Interessen, auf die sich die

Verfahrensbeteiligten berufen, kann es dagegen nicht ankommen. Für die Tragweite

eines Entscheids ist es nicht von Bedeutung, ob sich die Bauherrschaft gegen

eine Bauverweigerung wehrt oder Dritte die Aufhebung einer Baubewilligung beantragen.

Darauf deutet bereits der Umstand hin, dass gemäss § 2 GebV VGr das tatsächliche

Interesse zu berücksichtigen ist. Entscheidend ist daher das tatsächliche

Interesse an der Streitgegenstand bildenden Baubewilligung (im angefochtenen

Umfang), nicht das geltend gemachte öffentliche Umweltschutzinteresse, auf das

sich der Beschwerdeführer zur Begründung seines Antrags beruft. Dem

Beschwerdeführer kann daher nicht gefolgt werden, wenn er ausführt, im Streit

lägen "die im öffentlichen Interesse aufgeworfenen Sach- oder Rechtsfragen

im Bereich Umwelt". Dass sich die Parteien in Sach- und Rechtsfragen nicht

einig sind, ändert nichts am Streitgegenstand, welcher sich nach der

angefochtenen Anordnung und dem Rechtsmittelantrag bestimmt.

5.5.4

Vorliegend beantragte der Beschwerdeführer im

Rekursverfahren – anders als nun vor Verwaltungsgericht – die Aufhebung der

Baubewilligung, nicht etwa deren Ergänzung durch Nebenbestimmungen bzw. deren

Anpassung. Dies hat er sich entgegenhalten zu lassen (vgl. BGr, 20. Mai

2009,5A_23/2009, E. 6.5). Bei den vom Beschwerdeführer aufgeführten

Vergleichsfällen verhielt es sich diesbezüglich zumindest zum Teil anders.

Beim Entscheid BRKE III

Nr. 0006/2008, in welchem die Baurekurskommission III eine

Spruchgebühr von Fr. 4'000.- festgesetzt haben soll, bildete nicht die

ganze Baubewilligung Streitgegenstand. Vielmehr lag nur die Gebührenpflicht für

die Kunden- und Beschäftigtenparkplätze im Streit (BEZ 2009 Nr. 38; vgl.

VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00115, E. 1.2). Auch im BRKE IV

Nr. 0001/2007 zugrunde liegenden Verfahren, in welchem die Baurekurskommission

die Spruchgebühr auf Fr. 10'000.- festsetzte, hatte der Beschwerdeführer

mit seinem Hauptantrag nicht die Aufhebung der Baubewilligung, sondern nur die

Reduktion der Parkplatzzahl und die Verpflichtung, eine minimale Parkgebühr zu

erheben, beantragt (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, II).

Im Verfahren BRK III Nr. 0003/2009, in welchem die

Baurekurskommission III eine Spruchgebühr von Fr. 8'000.- festsetzte,

ging es lediglich um die Aufstockung des Parkhauses eines bereits bestehenden

Einkaufszentrums (vgl. VGr, 23. September 2009, VB.2009.00091).

Für die vom Beschwerdeführer

angeführten Entscheide des Verwaltungsgerichts gilt – mit Ausnahme von

VB.2007.00136, wo zwei Projekte zu beurteilen waren und eine Gerichtsgebühr von

Fr. 15'000.- festgesetzt wurde – dasselbe. Es lag jeweils nicht die

Baubewilligung als solche im Streit. Vielmehr ging es um die Anordnung von Nebenbestimmungen

im Zusammenhang mit der Anzahl Abstellplätze und der Parkraumbewirtschaftung.

Diese verwaltungsgerichtlichen Präjudizien eignen sich daher bereits wegen des

unterschiedlichen Streitgegenstands und der damit einhergehenden, nicht

vergleichbaren Tragweite der Entscheide nicht als Referenzen. Hinzu kommt, dass

die Verfahren vor Baurekursgericht und Verwaltungsgericht in Bezug auf den

verursachten Aufwand regelmässig nicht gleich zu behandeln sind. Schliesslich

ist an den grossen Ermessensspielraum zu erinnern, welcher der Vorinstanz bei

der Festsetzung der Gerichtskosten zusteht. Das Verwaltungsgericht kann daher

nicht bereits korrigierend eingreifen, wenn es selber eine etwas tiefere Gebühr

festgesetzt hätte, die Höhe der von der Vorinstanz festgesetzten Gebühr jedoch

nicht unhaltbar erscheint.

Angesichts des Rekursantrags (Aufhebung der

Baubewilligung) und der damit einhergehenden Beeinträchtigung der Interessen

der Gegenpartei ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz von einem

hohen tatsächlichen Streitinteresse ausging.

5.6

Soweit der

Beschwerdeführer hinsichtlich des Aufwands, den das vorinstanzliche Verfahren

verursachte, auf den Vergleich von Seitenzahlen abstellt, ist festzuhalten,

dass es darauf nicht – jedenfalls nicht in erster Linie – ankommen kann (BGr, 4. Juni

2007,1A.193/2006, E. 7.2.2).

5.7

Die auf

ein hohes tatsächliches Streitinteresse gestützte vorinstanzliche Gerichtsgebühr

ist nach dem Gesagten grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt

hingegen, ob Umstände vorliegen, die im Einzelfall die Ansetzung einer tieferen

Gebühr verlangen würden. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend,

durch derart hohe Gebühren werde das Verbandsbeschwerderecht vereitelt.

5.7.1

Das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz

(NHG) und das USG enthalten keine speziellen Bestimmungen über Verfahrenskosten

und Parteientschädigungen. Es sind daher grundsätzlich die geltenden kantonalen

Prozessvorschriften anwendbar. Das kantonale Recht darf aber inhaltlich nicht

bundesrechtswidrig sein, indem es gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts

verstösst und dessen Zwecke beeinträchtigt oder vereitelt. Dies gilt auch für

das Prozessrecht, das der Durchsetzung des materiellen Rechts dient (BGr, 21. September

2005,1A.125/2005, E. 13.2). Die Kosten- und Entschädigungsregelungen

dürfen die Erfüllung der den Organisationen übertragenen Aufgaben daher nicht

übermässig erschweren (BGr, 8. März 1999,1A.7/1999 und 1P.25/1999, ZBl

2000, S. 427 ff., E. 2b/aa mit Hinweisen).

5.7.2

Zunächst ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer dargelegte

Entwicklung der durch den Regierungsrat, die Baurekurskommissionen und seit

2011.

das Baurekursgericht auferlegten Verfahrenskosten nicht grundsätzlich zu

beanstanden ist, geht sie doch mit entsprechend angepassten Rechtsgrundlagen

einher (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00136, E. 6.3).

Entscheidend ist, ob die Grenze zu einer das Verbandsbeschwerderecht übermässig

beeinträchtigenden Gebührenfestsetzung überschritten wird.

5.7.3

In BGE 123 II 337 E. 10a führte das Bundesgericht aus, es könne nicht

gesagt werden, den ideellen Organisationen werde die Beschwerdeführung

verunmöglicht oder übermässig erschwert, wenn sie im Fall des Unterliegens

angemessene Kosten tragen müssten. Gleiches gelte auch für private

Beschwerdeführer. Dass diese – anders als Umweltschutzorganisationen – vornehmlich

eigene Interessen verträten, ändere am Umstand nichts, dass für beide

Kategorien von Beschwerdeführern das gleiche Kostenrisiko bestehe.

5.7.4

In jüngeren Urteilen (Spreitenbach I–III: BGr, 21. September 2005,

1A.125/2005; 19. September 2007,1C_113/2007; 22. Dezember 2008,

1C_381/2008) berücksichtigt das Bundesgericht hingegen den Umstand, dass der

Beschwerdeführer Umweltschutzinteressen wahrt. Dabei ging es jedoch nicht um

Verfahrenskosten, sondern um eine nach dem Streitwert bemessene

Parteientschädigung. Das Bundesgericht kam zum Schluss, ein Prozessrisiko in

der Höhe von Fr. 160'000.- bei vollständigem Unterliegen für zwei

kantonale Instanzen wirke prohibitiv und verhindere die Ausübung des

Verbandsbeschwerderechts nach Art. 55 USG. Das kantonale

Verwaltungsgericht hätte Spielraum gehabt, den Umständen Rechnung zu tragen,

dass der Beschwerdeführer ausschliesslich Umweltschutzanliegen und damit

öffentliche Interessen verfolgt habe, das kantonale Recht ein Beschwerderecht

der Umweltschutzorganisationen vorsehe, der Regierungsrat den Beschwerdeführer

als legitimiert betrachte und die Beschwerde auch eingehend unter Umweltschutzgesichtspunkten

materiell behandelt habe (BGr, 21. September 2005,1A.125/2005,

E. 13.2). Auch bei einem Prozessrisiko in der Höhe von Fr. 92'483.-

verkomme das Verbandsbeschwerderecht zum leeren Buchstaben. Der Beschwerdeführer

könne seiner Aufgabe zur Interessenwahrung des Umweltschutzes nicht mehr

hinreichend nachkommen, wenn er mit derartigen Prozessrisiken zu rechnen habe

(BGr, 19. September 2007,1C_113/2007, E. 2.2). Den ideellen

Organisationen, das öffentliche Interessen des Umweltschutzes wahrnähmen, solle

der Rechtsweg nicht durch prohibitive finanzielle Prozessrisiken verwehrt

werden. Dies bedeute aber nicht, dass die ideellen Organisationen einen

Anspruch hätten, generell erheblich tiefere Parteientschädigungen zu entrichten

als Private. Die Gegenparteien sähen sich zum Teil mit beträchtlichem Aufwand

konfrontiert, auf dessen angemessene Entgeltung sie im Umfang des Obsiegens

Anspruch hätten (BGr, 22. Dezember 2008,1C_381/2008, E. 2.2).

Das Bundesgericht bezeichnete

ein Prozessrisiko (Kosten und Entschädigungen) bei vollständigem Unterliegen

vor beiden kantonalen Instanzen in der Höhe von Fr. 66'700.- zwar als

"beträchtliche Summe" (BGr, 22. Dezember 2008,1C_381/2008,

E. 2.3). Es schützte jedoch die strittigen Parteientschädigungen in der

Höhe von insgesamt Fr. 38'667.-, abzüglich knapp Fr. 3'000.-, die der

Kanton zu vertreten hatte, als zumindest im Ergebnis nicht prohibitiv (BGr, 22. Dezember

2008,1C_381/2008, E. 2.5).

5.7.5

Vorliegend auferlegte die Vorinstanz die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr

von Fr. 22'000.- zuzüglich Zustellkosten von Fr. 210.-) überwiegend,

nämlich zu zwei Dritteln, dem Beschwerdeführer. Ferner verpflichtete sie

diesen, der privaten Beschwerdegegnerin eine Umtriebsentschädigung von

Fr. 2'400.- zu bezahlen. Damit verwirklichte sich für den Beschwerdeführer

im vorinstanzlichen Verfahren, welches zwar als aufwendig, nicht aber als aussergewöhnlich

bezeichnet werden kann, das Prozessrisiko in der Höhe von rund

Fr. 17'200.-.

5.7.6

Bei einem derartigen Prozessrisiko vor der ersten Rechtsmittelinstanz

werden die finanziellen Möglichkeiten von Umweltschutzverbänden schon bei

wenigen Rechtsmittelverfahren pro Jahr über Gebühr strapaziert. Der Beschwerdeführer

soll seine finanziellen Mittel nicht primär für Rechtsmittelverfahren verwenden

müssen. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass er ausschliesslich Umweltschutzanliegen

und damit öffentliche Interessen verfolgt (BGr, 21. September 2005,

1A.125/2005, E. 13.2). Wenn schon private Gegenparteien unter Umständen

eine Reduktion der ihnen nach dem anwendbaren Recht zustehenden Parteientschädigung

hinnehmen müssen (BGr, 19. September 2007,1C_113/2007, E. 2.3; 21. September

2005,1A.125/2005, E. 13.2), ist die Wahrnehmung öffentlicher Interessen

umso mehr bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr, die ausschliesslich dem Staat

geschuldet ist, zu berücksichtigen.

Die Festsetzung der Gerichtsgebühr auf den Betrag von

Fr. 22'000.- erschwert dem hauptsächlich kostenpflichtigen

Beschwerdeführer die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nach dem Gesagten

übermässig, weshalb sie bundesrechtswidrig und daher zu korrigieren ist. Anders

wäre wohl dann zu entscheiden, wenn ein Bauprojekt mit aussichtslosen oder gar

mutwilligen Rechtsmitteln bekämpft wird. Davon ist im vorliegenden Fall aber

nicht auszugehen. Die Beschwerde erweist sich demnach auch in diesem Punkt als

begründet.

5.7.7

Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist somit aufzuheben und durch das Verwaltungsgericht

neu festzusetzen. Als angemessen

erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr. 11'000.-. Disp.-Ziff. II des

angefochtenen Rekursentscheids ist in diesem Sinn neu zu fassen, sodass sich

für das Rekursverfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 11'210.- ergeben.

Unverändert bleibt der vorinstanzlich angeordnete Verteilschlüssel, wonach der

Beschwerdeführer zwei Drittel und die Gegenparteien je einen Sechstel der

Gerichtskosten zu tragen haben.

6.

6.1

Die

Beschwerde erweist sich zusammengefasst als teilweise begründet. Demgemäss ist die

Nebenbestimmung gemäss Disp.-Ziff. I.28 der angefochtenen Baubewilligung

wie folgt zu ergänzen:

"Die Rückerstattung dieser

Mindestgebühren ist nicht zulässig."

Ferner ist der angefochtene Rekursentscheid mit Bezug auf

die Höhe der Gerichtsgebühr im erwähnten Sinn neu zu fassen.

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2

In Bezug

auf die Korrektur der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr sind den Parteien keine

Verfahrenskosten aufzuerlegen. Dem Rückerstattungsgebot, hinsichtlich dessen

der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde durchdringt, kommt im vorliegenden

Verfahren eine stark untergeordnete Bedeutung zu, wehrte sich die Beschwerdegegnerschaft

doch nicht gegen eine entsprechende Anordnung, die in erster Linie der Klarheit

dient (vgl. E. 4.1). Die (reduzierten) Kosten dieses Verfahrens sind dem

Beschwerdeführer daher vollständig aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Dieser ist zudem zu

verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem Gemeinderat Bachenbülach

steht in der vorliegenden Konstellation, in der sich auf beiden Seiten private

Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 14. Juni

2006, VB.2006.00062, E. 4).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

a) Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I.28 der angefochtenen

Baubewilligung wird wie folgt ergänzt:

"Die Rückerstattung dieser Mindestgebühren ist nicht

zulässig."

b) In Abänderung von Disp.-Ziff. II des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 25. August 2011 wird die Gerichtsgebühr auf

Fr. 11'000.- reduziert.

c) Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 7'110.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…