Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00637

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2011.00637

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. November 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,

Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonsärztlicher Dienst,

Beschwerdegegner,

betreffend Verbot

der Heiltätigkeit (aufschiebende Wirkung),

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A war während mehrerer Jahre als Heilpraktiker tätig. In den Jahren 2008 und 2009 wurde er im Kanton Zürich mehrfach

wegen Verstössen gegen die Gesundheits- und Heilmittelgesetzgebung bestraft,

und sein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur Vornahme diverser bewilligungspflichtiger

Tätigkeiten wurde abgewiesen. Im Februar und März 2011 erhielt der Kantonsärztliche

Dienst erneut Hinweise auf gesundheitsrechtliche Verstösse As. Nachdem eine Strafuntersuchung eingeleitet und polizeiliche

Ermittlungen durchgeführt worden waren, stellte ihm der Kantonsärztliche Dienst

am 4. August 2011 ein sofortiges Verbot seiner heilpraktischen Tätigkeit

in Aussicht und gewährte ihm Frist zur Stellungnahme.

B.

Mit Verfügung vom 24. August 2011 verbot der

Kantonsärztliche Dienst A im Sinn einer vorsorglichen Massnahme ab sofort

jegliche Heiltätigkeit im Kanton Zürich und gewährte ihm Frist bis Ende Oktober 2011 zur vollständigen Praxisauflösung; er untersagte ihm auch

während dieser Zeit behandelnde Tätigkeiten (Disp.-Ziff. I). Ferner wurde angeordnet,

diese Verfügung bleibe in Kraft, bis der endgültige Entscheid in der Hauptsache

in Rechtskraft erwachse, sofern nicht vorher eine anderslautende Verfügung

ergehe (Disp.-Ziff. II). Der endgültige Entscheid in dieser Sache werde

ergehen, sobald der rechtserhebliche Sachverhalt abschliessend ermittelt sei,

spätestens bei Rechtskraft des die Strafuntersuchung abschliessenden Entscheids

(Disp.-Ziff. III). Das Heiltätigkeitsverbot werde in den amtlichen

Publikationsorganen des Praxisstandorts veröffentlicht sowie Personen und

Institutionen mitgeteilt, die im beruflichen Kontakt mit A stünden (Disp.-Ziff. IV).

Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs werde die aufschiebende

Wirkung entzogen (Disp.-Ziff. VI).

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob A am 1. September

2011.

Rekurs und beantragte unter anderem, dem Rekurs sei per sofort

aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Gesundheitsdirektion wies das Gesuch um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung am 14. September 2011 im

Rahmen eines superprovisorischen Entscheids und am 22. September 2011 im

Rahmen eines Zwischenentscheids ab, wobei sie festhielt, dass über Kosten- und

Entschädigungsfolgen im Endurteil entschieden werde.

III.

Am 6. Oktober 2011 gelangte A an das

Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung der Vorinstanz vom 22. September

2011.

sei aufzuheben und dem am 1. September 2011 eingereichten Rekurs sei

die aufschiebende Wirkung zu erteilen; die Verfahrenskosten seien auf die

Staatskasse zu nehmen.

Mit Vernehmlassungseingabe vom 24. Oktober

2011.

beantragte die Gesundheitsdirektion die Beschwerdeabweisung; zur

Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid, die Akten sowie eine

Notiz des Kantonsärztlichen Dienstes vom 4. Oktober 2011. Letzterer

verzichtete am 25. Oktober 2011 auf Beschwerdebeantwortung. Mit Replik vom

7.

November 2011 äusserte sich A unter Aufrechterhaltung seiner Begehren

zur Vernehmlassung der Vorinstanz.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Zur

Behandlung der vorliegenden Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und

funktionell zuständig.

1.2

Der

Entscheid über den Entzug bzw. über die (Nicht-)Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung des Rekurses des Beschwerdeführers stellt einen Zwischenentscheid dar,

da darüber nicht zusammen mit der Anordnung in der Hauptsache befunden wurde

(vgl. oben, II.). Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich

gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG

sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG). Demnach ist ein Zwischenentscheid anfechtbar, wenn er a) einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder b) wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 BGG). Das Vorliegen eines nicht wiedergutzumachenden

Nachteils bei Zwischenentscheiden, mit denen vorsorgliche Massnahmen erlassen

bzw. verweigert wurden, wird regelmässig bejaht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25

N. 20 und § 6 N. 32; vgl. BGE 137 III 324 E. 1.1; VGr, 18. August

2011, VB.2011.00442, E. 2.1 und 2.3). Dies muss auch im Zusammenhang mit

Streitigkeiten über den Entzug der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln

gelten, die gegen die Anordnung vorsorglicher Massnahmen gerichtet sind, zumal

der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall geltend macht, dass er seinen Zahlungsverpflichtungen

im Fall des Fortbestehens des vorsorglich angeordneten Heiltätigkeitsverbots

innert kurzer Zeit nicht mehr nachkommen könne und dazu gezwungen wäre, seine

Mitarbeiterinnen zu entlassen und Konkurs anzumelden. Der vor­instanzliche

Zwischenentscheid ist demnach als zulässiges Anfechtungsobjekt zu qualifizieren.

1.3

Da auch

alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Der Prozessgegenstand beschränkt sich auf die Frage der Rechtmässigkeit der

Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Rekurswirkung im Zusammenhang mit dem

vorsorglich verfügten Heiltätigkeitsverbot. Nicht zu prüfen ist im vorliegenden

Verfahren hingegen, ob die vorsorgliche Anordnung eines Heiltätigkeitsverbots

zulässig war (darüber wird die Vorinstanz im Hauptverfahren zu entscheiden haben)

und ob ein definitives Heiltätigkeitsverbot verfügt werden darf (darüber wird

der Beschwerdegegner zu entscheiden haben).

2.

2.1

Sofern im

Bereich von bewilligungsfreien Heiltätigkeiten eine allgemeine Gesundheitsgefährdung

entsteht, kann die Gesundheitsdirektion den Verursachern verbieten, diese

Heiltätigkeit auszuüben oder wei­terhin im Bereich des Gesundheitswesens tätig

zu sein; solche Verbote können auch gegenüber Personen ausgesprochen werden,

die nach diesem Gesetz von der Bewilligungspflicht ausgenommen sind (§ 19 Abs. 1

des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]). Das Verbot kann

veröffentlicht werden (§ 19 Abs. 2 GesG).

2.2

Eine

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung benötigt unter anderem, wer fachlich

eigen­verantwortlich sowie berufsmässig oder im Einzelfall gegen Entgelt

a) Krankheiten, Verletzungen, sonstige gesundheitliche Beeinträch­tigungen

oder Schwangerschaften nach den Erkenntnissen der anerkannten Wissenschaften

oder im Rahmen der wissenschaft­lichen Forschung feststellt oder behandelt; c) übertragbare,

die Allgemeinheit gefährdende Krankheiten fest­stellt oder behandelt; e)

instrumentale Eingriffe in den Körperöffnungen oder körperverletzend unter der

Haut vornimmt: 1. an Kranken, Verletzten, gesundheitlich anderweitig Beeinträch­tigten

oder Schwangeren, 2. im Rahmen der Gesundheitsförderung oder Prävention; f)

Arzneimittel und Medizinprodukte in Verkehr bringt, deren Ab­gabe nach

Bundesrecht bewilligungspflichtig ist (§ 3 Abs. 1 GesG).

2.3

Wer im

Rahmen der Berufsausübung verschreibungspflichtige Arzneimittel anwenden will,

bedarf einer Bewilligung des Kantons, in dem der Beruf ausgeübt wird (Art. 27a

Abs. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel

[Arzneimittelverordnung, VAM]).

2.4

Die

Behandlung übertragbarer Krankheiten ist nur diplomierten Ärzten, die im Besitz

der kantonalen Bewilligung zur Berufsausübung sind, oder unter ihrer Aufsicht

stehenden Ärzten oder ihren Stellvertretern erlaubt (Art. 28 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer

Krankheiten des Menschen [Epidemiegesetz]).

2.5

Die

Bekanntmachung der Berufstätigkeit und Werbung (im Geltungsbereich des Gesundheitsgesetzes)

müssen sachlich sein und dürfen nicht zu Täuschungen Anlass geben; dies gilt

auch für nach dem Gesetz bewilligungsfreie Heiltätigkeiten (§ 16 GesG).

3.

Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, welcher

Sachverhalt erstellt ist und wie die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen

Verhaltensweisen rechtlich zu qualifizieren sind.

3.1

Als

erwiesen zu gelten haben zunächst jene vorwerfbaren Verhaltensweisen des Beschwerdeführers,

die im Rahmen von rechtskräftigen Gerichtsentscheiden festgestellt wurden (vgl.

zum Folgenden VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260,

E. 5.4; bestätigt durch BGr, 4. Dezember 2010,2C_57/2010, E. 5.3

und 5.4). Demnach wurde der Beschwerdeführer mit

Strafverfügung vom 21. September 1988 mit einer Busse bestraft, weil er

ohne Bewilligung der Gesundheitsdirektion die ärztliche Tätigkeit entgeltlich

und berufsmässig ausgeübt hatte. Am 27. November 2001 wurde er durch die

Gesundheitsdirektion verwarnt, weil er sich als Arzt ausgekündet hatte. Am 13. August

2004.

bzw. 7. Oktober 2004 wies die Gesundheitsdirektion den

Beschwerdeführer darauf hin, dass er auf seiner Homepage verschiedene Therapiemethoden

anbiete, für welche er keine Bewilligung habe. Am 14. Januar 2005 bzw. 17. Februar

2005.

intervenierte die Gesundheitsdirektion, weil der Beschwerdeführer

rezeptpflichtige Medikamente verschrieben hatte.

3.2

Ebenfalls

erstellt ist der Sachverhalt in Bezug auf die rechtskräftige Strafverfügung des

Statthalteramts des Bezirks D vom 7. Mai 2008, mit der dem Beschwerdeführer

eine Busse von Fr. 20'000.- auferlegt wurde. Demnach

füllte der Beschwerdeführer homöopathische Medikamente zwecks anschliessender

Abgabe portionenweise selber ab und überliess zugelassene, nicht zugelassene

und zulassungspflichtige Medikamente mehrfach verschiedenen Patientinnen und

Patienten zur Verwendung. Ferner führte er wiederholt Blutentnahmen und

-untersuchungen durch und überwies die Proben zur Laboruntersuchung, führte Elektrokardiogramme

durch, überwies Patientinnen und Patienten zu Spezialuntersuchungen an Kliniken

bzw. Spezialärzte, empfing im Anschluss daran die Resultate und wertete diese

aus, stellte Zeugnisse zuhanden von Sozial- und Unfallversicherungen und Arbeitsunfähigkeitszeugnisse

zuhanden von Arbeitgebern aus und beschäftigte vier medizinische

Praxisassistentinnen. Weiter erweckte er sowohl bei Patientinnen und Patienten

als auch bei seinen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie bei Ärztinnen und

Ärzten den Anschein, dass er zur Berufsausübung als Arzt berechtigt sei, indem

er sich im Publikationsorgan C unter der Rubrik "Ärzte Allgemeinmedizin"

als "A, Dr. dipl. hol. med. FNH,

Komplementär-Praxis" und im "directory" unter der Rubrik

"Ärzte, Ärzte nach Fachgebieten; Allgemeinmedizin“ als "A, Dr. dipl. hol. med. FNH

Komplementär-Praxis" aufführte, Berufskleidung mit einem Namensschild in

Visitenkartengrösse mit dem Text "Dr. hol. med. A, Arzt für holistische

Medizin FNH, Orthopädie/Chiropraktik" trug, einen Parkplatz mit

"Arzt, Besucher" bezeichnete sowie Patientinnen und Patienten zu

Spezialuntersuchungen an Ärzte überwies.

3.3

Aus der rechtskräftigen Strafverfügung des

Statthalteramts des Bezirks D vom 30. September

2009, mit der dem Beschwerdeführer eine Busse von Fr. 1'000.- auferlegt

wurde, geht ferner folgender Sachverhalt hervor: Der Beschwerdeführer warb

gewerbsmässig für eine bewilligungspflichtige Tätigkeit, ohne im Besitz einer

Berufsausübungsbewilligung zu sein, und machte seine Berufstätigkeit

(bewilligungsfreie Heilmitteltätigkeit) unsachlich und in einer Weise bekannt,

die zu Täuschungen Anlass gab, indem er in einem lokalen Telefonbuch, im „TwixTel“

und auf www.local.ch unter der Rubrik „Ärzte: Ärzte nach Fachgebieten:

Allgemeinmedizin“ mit „A, Dr. dipl. hol. Med. FNH Komplementär-Praxis“

eingetragen war, was den Eindruck erweckte, er sei berechtigt, eine ärztliche

Tätigkeit ausüben zu dürfen, wobei dies durch den Titel „FNH“ (leicht

verwechselbar mit „FMH“) zusätzlich untermauert wurde.

3.4

Was die

erstmals im Rahmen des vorliegenden Verfahrens erhobenen behördlichen Vorwürfe

angeht, ist vorab Folgendes zu beachten: Die vorliegende Streitigkeit betrifft

den Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses gegen die Anordnung

vorsorglicher Massnahmen, sodass beweisrechtlich geringere Anforderungen zu

stellen sind als im Zusammenhang mit dem Erlass eines Endentscheids (vgl. BGE

130.

III 321 E. 3.3).

3.4.1

Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer bei seiner Ex-Partnerin am 15. Juli

2009.

in seiner Praxis in E eine Hautspindel entnommen bzw. entzündete Hautteile

entfernt hat, ohne über die dafür erforderliche Bewilligung gemäss § 3 Abs. 1

lit. e GesG zu verfügen.

3.4.2

Der Beschwerdegegner wirft dem Beschwerdeführer vor, er habe bei weiteren

Patientinnen und Patienten Hautexcisionen sowie Infiltrationen vorgenommen. Der

Beschwerdeführer wendet ein, diese Vorwürfe seien nicht belegt. Allerdings

liegen gewichtige Indizien vor, die für die Sachverhaltsschilderung der Behörde

sprechen, insbesondere der Umstand, dass anlässlich einer Hausdurchsuchung im

Juni 2011 im Kofferraum des Autos des Beschwerdeführers chirurgische

Instrumente und bei ihm zu Hause Spritzen gefunden wurden, dass nach Angaben

des Bezirksarztes Patienten und ehemalige Mitarbeiterinnen des

Beschwerdeführers bestätigten, dass dieser Hautexcisionen bzw. Infiltrationen

vorgenommen habe, und dass auf einer Honorarrechnung, die Leistungen des

Beschwerdeführers betrifft, der Begriff „med. Infilt.“ aufgeführt ist. In Bezug

auf den Infiltrationsvorwurf macht der Beschwerdeführer zwar geltend, er habe

eine alternative Methode angewendet, bei der mittels Druckluft statt mit einer

Spritze infiltriert werde. Hätte der Beschwerdeführer aber effektiv eine solche

Druckinfiltration angewendet, so wäre zu erwarten gewesen, dass dies auf

Rechnungen und Protokollen explizit vermerkt worden wäre, da er wissen musste,

dass ihm die Vornahme „klassischer“ Infiltrationen nicht erlaubt war. Als wenig

glaubhaft erscheint ferner auch die Behauptung des Beschwerdeführers, das im

Kofferraum seines Autos vorgefundene chirurgische Besteck stamme aus seiner im

Mai 2011 aufgelösten Praxis in Appenzell und werde von ihm im Kanton Zürich

nicht verwendet: Zum einen wusste der Beschwerdeführer, dass er die

chirurgischen Instrumente im Kanton Zürich nicht verwenden durfte, und zum

anderen zitierte der Bezirksarzt in einem Schreiben vom 31. März 2011 eine

Patientin und zwei ehemalige Mitarbeiterinnen, gemäss denen der

Beschwerdeführer auch im Kanton Zürich Excisionen vorgenommen und das dafür

benötigte Operationsbesteck im Auto versteckt habe. Unter Berücksichtigung der

vergangenen Ereignisse (vgl. E. 3.1–3.3) ist nicht zu beanstanden, dass

die Vorinstanz im Rahmen einer vorläufigen Beweiswürdigung zum Schluss kam, der

Beschwerdeführer habe mehrere bewilligungspflichtige Hautexcisionen sowie

Infiltrationen vorgenommen und damit § 3 Abs. 1 lit. e GesG verletzt.

3.4.3

Aus den Akten geht sodann hervor, dass der Beschwerdeführer seiner

Ex-Partnerin am 15. Juli 2010 eine Blutprobe entnommen hat und im Labor

auf Malariaerreger hin untersuchen liess. Im Rahmen der Einvernahme vom 22. Juni

2011.

räumte der Beschwerdeführer denn auch ein, bei seiner Ex-Freundin, die als

Kind in Afrika an Malaria erkrankt sei, eine venöse Blutentnahme vorgenommen zu

haben, weil sie habe wissen wollen, ob sie den Erreger noch in sich trage. Die

Vor­instanz ging zu Recht davon aus, dass das Vorgehen des Beschwerdeführers –

unabhängig davon, ob die betreffende Blutprobe Malariaerreger enthielt oder

nicht – als Behandlung einer übertragbaren bzw. einer die Allgemeinheit

gefährdenden Krankheit zu qualifizieren ist. Der vorinstanzliche Schluss, es

liege eine Verletzung von Art. 28 Abs. 1 des Epidemiegesetzes sowie

von § 3 Abs. 1 lit. c GesG vor, da der Beschwerdeführer über

keine entsprechende Bewilligung verfüge, ist somit nicht zu beanstanden.

3.4.4

Soweit die Behörden dem Beschwerdeführer vorwerfen, er habe am 10. Februar

2011, am 10./21. Dezember 2010 sowie am 23. November 2010 bei drei

Patientinnen und Patienten Blut entnommen, macht er geltend, dass er sich nicht

mehr erinnern könne, wo die betreffenden Blutentnahmen durchgeführt worden

seien. Mangels Belegen sei davon auszugehen, dass die Blutentnahmen nicht im

Kanton Zürich, sondern im Kanton Appenzell stattgefunden hätten, wo ihm dies

nicht verboten sei. Der Einwand überzeugt nicht: Zum einen geht es in allen

drei Fällen um Blutentnahmen von Patienten, die in der Nähe von E wohnen, von

wo aus die Blutproben denn auch jeweils an das Labor gesendet wurden. Zum

anderen ist nach aller Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer

über Belege – etwa in Form von Protokolleinträgen in der Krankengeschichte –

verfügt, aus denen der Ort der Blutentnahme hervorgeht. Da er keine solchen

Belege eingereicht hat, durfte die Vorinstanz im Rahmen der vorläufigen

Beweiswürdigung davon ausgehen, dass die fraglichen Blutentnahmen im Kanton

Zürich stattgefunden haben bzw. dass dem Beschwerdeführer eine Verletzung von § 3

Abs. 1 lit. e GesG vorzuwerfen ist.

3.4.5

Die Behörden werfen dem Beschwerdeführer ferner vor, rezeptpflichtige

(cortisonhaltige) Medikamente an Patienten verschrieben bzw. abgegeben zu

haben. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass die anlässlich der

Hausdurchsuchung im Juni 2011 gefundenen Cortisonampullen einzig seinem

Eigengebrauch dienten. Aus einem Brief des Hausarztes des Beschwerdeführers vom

17.

August 2011 geht zwar hervor, dass der Beschwerdeführer effektiv für

seinen Eigengebrauch rezeptpflichtiges Cortison bezieht. Zu berücksichtigen ist

allerdings auch, dass der Beschwerdeführer gemäss Angaben des Bezirksarztes Cortison

an Patienten verschrieb und dass er in der Vergangenheit mehrmals wegen der

unzulässigen Verschreibung bzw. Abgabe rezeptpflichtiger Medikamente sanktioniert

werden musste (vgl. oben, E. 3.1 und 3.2). Im Rahmen einer einstweiligen Beweiswürdigung

ging die Vorinstanz demnach zu Recht davon aus, dass der Beschwerdeführer

cortisonhaltige Medikamente an Patienten abgegeben und damit gegen § 3 Abs. 1

lit. f GesG und Art. 27a Abs. 1 VAM verstossen hat.

3.4.6

Soweit die Behörden dem Beschwerdeführer vorwerfen, zuhanden der SUVA einen

ärztlichen Zwischenbericht ausgestellt zu haben, macht dieser geltend, dass der

Bericht von der SUVA einverlangt worden sei und dass es sich dabei nicht um ein

Arztzeugnis gehandelt habe. Der Einwand des Beschwerdeführers ändert allerdings

nichts daran, dass er der SUVA einen am 2. Februar 2010 von ihm

unterzeichneten ärztlichen Zwischenbericht zukommen liess, worin er in der

Rubrik „ärztliche Diagnose“ festhielt, die betreffende Patientin leide an

fortgeschrittener Arthrose. Dass die Vorinstanz dies als Verstoss gegen § 3

Abs. 1 lit. a GesG wertete, ist nicht zu beanstanden.

3.4.7

Schliesslich wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, er habe sich unzulässigerweise

als Arzt ausgegeben bzw. die Bekanntmachung seiner Berufstätigkeit habe zu Täuschungen

Anlass gegeben. Gegen diesen Vorwurf wendet er ein, dass sämtliche Patienten

und alle übrigen Akteure im Gesundheitsrecht gewusst hätten, dass ihm ärztliche

Tätigkeiten nicht erlaubt seien. Aus den Akten ergibt sich zwar, dass die

Patienten des Beschwerdeführers jeweils eine Erklärung unterschrieben, wonach

sie darüber informiert worden seien, dass „Herr Dr. hol. med. A“ kein Mediziner

nach Schweizer Recht sei. Doch zum einen ist diese Formulierung insofern

unklar, als darauf geschlossen werden könnte, der Beschwerdeführer sei ein in

einem anderen Land anerkannter Arzt. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die

Patienten dieser Erklärung wenig Beachtung schenkten, zumal der

Beschwerdeführer auch im fraglichen Erklärungstext einen Titel verwendete, der

die Bezeichnungen „Dr.“ und „med.“ enthielt. In anderen Zusammenhängen führte

der Beschwerdeführer ebenfalls Titel, die auf eine ärztliche Tätigkeit

schliessen liessen; so liess er sich auf Honorarrechnungen der Ärztekasse „Dr.

dipl. hol. med. FNH“ und „Kant. Appr. mit Zulassung“ bezeichnen, unterschrieb

einen ärztlichen Zwischenbericht an die SUVA am 2. Februar 2010 im Feld

„Stempel und Unterschrift des Arztes“ und verwendete einen Stempel mit dem

Titel „Dr. dipl. hol. med. A FNH“, schrieb seine Praxis am Türschild mit

„Komplementär-Zentrum, Praxis für Holistische Medizin, Dr. A“ an und liess sich

Publikationsorgan C – auch im Jahr 2010 – unter der Rubrik „Ärzte Allgemeine

Medizin“ aufführen. Ferner ergibt sich aus den Adressbezeichnungen und Anreden

in diversen bei den Akten liegenden Eingaben von Spitälern, Laboratorien und

Ärzten, dass der Beschwerdeführer von zahlreichen Akteuren des Gesundheitswesens

als Arzt erachtet wurde. Unter diesen Umständen ging die Vorinstanz zu Recht

davon aus, dass der Beschwerdeführer mit seinem Auftreten und Verhalten zur

Täuschung, er sei Arzt, Anlass gab und damit § 16 GesG verletzt hat.

3.5

Zusammenfassend

sind weder die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen noch die rechtlichen

Qualifikationen in Bezug auf das Verhalten des Beschwerdeführers zu beanstanden.

4.

4.1

Dem Lauf

der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich aufschiebende

Wirkung zu; die anordnende Instanz, die Rekursinstanz und der Vorsitzende der

Rekursinstanz können jedoch aus besonderen Gründen gegenteilige Anordnungen treffen

(§ 25 Abs. 1 und 3 VRG).

4.2

Gemäss

Lehre und Rechtsprechung müssen besonders qualifizierte und zwingende Gründe

vorliegen, um die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln zu entziehen. Nur überzeugende

Gründe – insbesondere die Drohung eines schweren Nachteils – vermögen ein

solches Vorgehen zu rechtfertigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13;

VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00337, E. 2; vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1).

Ein schwerer Nachteil kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden

oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Bloss

fiskalische Interessen des Gemeinwesens reichen dagegen nicht aus (Attilio

Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 373;

Regina Kiener, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,

Zürich/St. Gallen 2008, Art. 55 N. 15; Kölz/Bosshart/Röhl, § 25

N. 13). Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist weiter zu prüfen,

ob sich der Entzug der Suspensivwirkung als verhältnismässig erweist. Besonderes

Gewicht kommt in diesem Zusammenhang etwa dem Schutz wichtiger Polizeigüter

oder der Erhaltung der wirtschaftlichen Existenz eines Privaten zu. Zu

berücksichtigen ist ausserdem, wem ein durch die Prozessdauer und den Schwebezustand

verursachter Schaden am ehesten zumutbar ist. Die schliesslich unterliegende

Partei soll aus der aufschiebenden Wirkung zum Schaden der obsiegenden Gegenpartei

keinen Vorteil ziehen können. Ferner können die Prozessaussichten miterwogen

werden, sofern sie klar zu Tage treten. Das Erfordernis besonderer Gründe und

die Notwendigkeit einer umfassenden Interessenabwägung haben zur Folge, dass

beim Entzug der aufschiebenden Wirkung im Allgemeinen Zurückhaltung geübt wird

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14 f.). Der Entscheid über die

Anordnung vorsorglicher Massnahmen stellt in hohem Masse Ermessensbetätigung

dar. Dies gilt sowohl in Bezug auf die vorzunehmende Interessenabwägung als

auch bezüglich der zu prognostizierenden Nachteilsdrohung und gegebenenfalls

der summarischen Prüfung der Prozessaussichten. Das Verwaltungsgericht darf im

Rahmen dieser Ermessensbetätigung der Vorinstanz nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch

oder Ermessensüberschreitung vorliegen (RB 1998 Nr. 37).

4.3

Im

vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer geltend, es liege kein besonderer

Grund für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vor. Die Vorinstanz habe zu

Unrecht nicht berücksichtigt, dass seine wirtschaftliche Existenz aufgrund der

Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zerstört würde, was den Endentscheid

unzulässigerweise präjudiziere. Zu seinen Gunsten hätte berücksichtigt werden

müssen, dass er seit vielen Jahren als Naturheilpraktiker tätig sei, ohne dass

je ein Patient zu Schaden gekommen oder in seiner Gesundheit gefährdet worden

sei. Eine Dringlichkeit für die Anordnung eines vorsorglichen Verbots bzw. für

den Entzug der aufschiebenden Wirkung bestehe nicht; ansonsten hätte das

Verfahren nicht ein halbes Jahr gedauert, bis ein solches Verbot vorsorglich

angeordnet worden wäre. Auch der Umstand, dass eine Wiederholungsgefahr ausgeschlossen

sei und dass der Beschwerdeführer nur bewilligungsfrei zulässige Heiltätigkeiten

ausübe, spreche gegen eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit und gegen die

Dringlichkeit des angeordneten Verbots. Es liege weder eine zeitlich

unmittelbar bevorstehende noch eine inhaltlich schwere Bedrohung der

öffentlichen Gesundheit vor. Das Verbot bzw. der Entzug der aufschiebenden

Wirkung sei ferner unverhältnismässig gewesen, denn es hätten weniger

einschneidende Massnahmen angeordnet werden können. Insbesondere wäre nicht

erforderlich gewesen, dem Beschwerdeführer sämtliche Heiltätigkeiten – ohne

Beschränkung auf gewisse Therapieformen – zu untersagen. Als mildere Massnahme

hätte sodann eine umfassende medizinalrechtliche und betriebliche Aufsicht

angeordnet werden können, zumal der Beschwerdeführer selber diverse

Aufsichtspersonen vorgeschlagen habe. Das angeordnete Berufsausübungsverbot

tangiere die Interessen des Beschwerdeführers auf gravierende Weise: Seine

wirtschaftliche Existenz basiere einzig auf seiner Tätigkeit als Heilpraktiker,

und mit dem Verbot würden ihm bis zum – zeitlich noch nicht absehbaren – Ende

des Verfahrens sämtliche Einkünfte entgehen. Mit zunehmender Verfahrensdauer

würde er ferner seinen Patientenstamm vollständig verlieren, was selbst durch

einen für ihn günstigen Endentscheid nicht wieder rückgängig gemacht werden

könnte. Sein Treuhänder habe am 29. August 2011 bestätigt, dass der Entzug

der aufschiebenden Wirkung den wirtschaftlichen Ruin noch vor Erlass des Endentscheids

bedeuten würde. Der Konkurs könnte nicht mehr abgewendet werden, wenn er nicht

bald Einkünfte generiere, zumal Rechnungen in der Höhe von Fr. 216'000.-

ausstünden. Im September 2011 hätten bereits die ersten Gläubiger damit

begonnen, den Beschwerdeführer zu mahnen. Ferner sei die Bank F, die ihm ein

Kontokorrentdarlehen gewähre, informiert worden, weshalb sie jede Zahlung über

der vereinbarten Kontokorrentlimite auf ihre Dringlichkeit überprüfe. Am 28. September

2011.

sei die Kreditlimite sistiert worden; seither könne er keine Vergütungen

und Bezüge mehr ab dem Firmenkonto und dem Privatkonto tätigen, und die Privatwohnung

des Beschwerdeführers werde als Sicherheit verwendet. Der drohende Konkurs

stelle den Lebensunterhalt des Beschwerdeführers infrage und belaste ihn zudem

auch physisch und psychisch. Die Mitarbeitenden befürchteten eine baldige

Lohneinstellung.

4.4

Von

entscheidwesentlicher Bedeutung ist im vorliegenden Fall, dass das Verhalten

des Beschwerdeführers seit vielen Jahren immer wieder zu erheblichen

gesundheitsrechtlichen Beanstandungen Anlass gegeben hat: Zwischen 1988 und

2009.

musste mehrfach festgestellt werden, dass er ohne Bewilligung ärztliche

Tätigkeiten ausübte, indem er bewilligungspflichtige Therapien anbot,

rezeptpflichtige Medikamente abgab, Blutentnahmen durchführte und ärztliche

Zeugnisse ausstellte; ferner kündigte er sich wiederholt als Arzt aus und gab

mit seinem Verhalten zur Täuschung Anlass, zur ärztlichen Berufsausübung

berechtigt zu sein (vgl. E. 3.1–3.3). Obwohl die Behörden den Beschwerdeführer

in den Jahren 2008 und 2009 mit mehreren Bussen sanktionierten und sowohl das

Verwaltungs- als auch das Bundesgericht 2009 bzw. 2010 zum Schluss kamen, sein

Gesuch um Ausübung bewilligungspflichtiger Tätigkeiten sei mangels

Vertrauenswürdigkeit zu Recht abgewiesen worden (VGr, 5. November 2009,

VB.2009.00260; E. 5.6; BGr, 4. Dezember 2010,2C_57/2010, E. 5.4),

änderte der Beschwerdeführer sein Verhalten in den Jahren 2010 und 2011 nicht

und gab abermals zu den gleichen und überdies zu zusätzlichen Beanstandungen

Anlass (vgl. E. 3.4). Insgesamt sind dem Beschwerdeführer derart

zahlreiche und schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche

Verletzungen vorzuwerfen, dass sich der Schluss der Vorinstanz aufdrängt, seine

Heiltätigkeit stelle eine schwere Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar.

Diese Bedrohung wurde von der Vorinstanz zu Recht als unmittelbar

eingestuft, denn der Beschwerdeführer zeigte sich in der Vergangenheit immer

wieder ausserordentlich uneinsichtig und liess sich durch keine der bisher angeordneten

Sanktionen von der Fortsetzung des beanstandeten Verhaltens abhalten. Als wenig

glaubhaft erscheint unter diesen Umständen das Schreiben des Beschwerdeführers

vom 20. August 2011, worin er Reue geltend macht und eine Änderung seines

Verhaltens verspricht. Der Umstand, dass dem vorsorglichen Heiltätigkeitsverbot

eine mehrmonatige Untersuchungsphase vorausging, steht einem vorsorglichen

Vollzug des Verbots nicht entgegen, denn die Behörden durften das Verbot erst

anordnen, nachdem sie den relevanten Sachverhalt hinreichend abgeklärt hatten

und zudem keine Gefahr einer Vereitelung der angehobenen Strafuntersuchung mehr

bestand. Dass die Untersuchung im vorliegenden Fall mehrere Monate in Anspruch

nahm, ist angesichts des Umfangs und der Komplexität der erforderlichen

Abklärungen nachvollziehbar; die Behörde verfügte folglich erst nach einer

längeren Untersuchungsphase über genügend Beweismaterial, um beurteilen zu können,

ob eine sofort zu vollziehende Verbotsanordnung erforderlich war. Insgesamt ist

demnach nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Vorliegen besonderer

Gründe im Sinn von § 25 Abs. 3 VRG bejahte, die den Entzug der

aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu rechtfertigen vermögen.

4.5

Auch in

Bezug auf die Abwägung der involvierten Interessen kann den Vorinstanzen keine

Rechtsverletzung vorgeworfen werden. Der sofortige Vollzug des vorsorglichen

Heiltätigkeitsverbots bedeutet zwar einen schweren Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers, zumal ohne Weiteres einleuchtet,

dass er mit zunehmender Dauer des Verfahrens mehr und mehr Patienten verlieren

wird. Ob und wann dem Beschwerdeführer der Konkurs droht, steht allerdings

nicht eindeutig fest. Der Treuhänder des Beschwerdeführers hielt zwar fest,

dass im Fall einer sofortigen Praxisschliessung bereits im September 2011 Konkurs

angemeldet werden müsste. Im Rahmen der Replik vom 7. November 2011 macht

der Beschwerdeführer aber geltend, seine Praxisangestellten dürften – mit Erlaubnis

des Beschwerdegegners – weiterhin Bioresonanztherapien vornehmen, und würden

dadurch Einnahmen generieren. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass

vorläufig keine unmittelbare bzw. konkursgefährdende Schliessung der Praxis des

Beschwerdeführers droht und dass er aufgrund der Tätigkeiten seiner

Angestellten weiterhin über ein Minimum an Einnahmen verfügt. Das Interesse des

Beschwerdeführers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Rekurswirkung

wird ferner dadurch relativiert, dass laut Vorinstanz damit zu rechnen ist,

dass der Beschwerdegegner innerhalb der nächsten Wochen definitiv über das

angeordnete Verbot entscheiden wird. Auf der anderen Seite bestehen gewichtige

öffentliche Gesundheitsinteressen, die für den sofortigen Vollzug des vorsorglich

angeordneten Heiltätigkeitsverbots sprechen. Die Vorinstanzen machen in diesem

Zusammenhang zu Recht geltend, die fortgesetzte Heiltätigkeit des Beschwerdeführers

bringe das Risiko mit sich, dass sich Patienten im Bedarfsfall nicht

rechtzeitig in ärztliche Behandlung begeben würden. Dass es bisher anscheinend

zu keinen konkreten Gesundheitsgefährdungen von Patienten gekommen ist, ist

dabei nicht massgebend: Mit dem Bundesgericht ist davon auszugehen, dass der

Beschwerdeführer mit seinen zahlreichen Kompetenzüberschreitungen die Gesundheit

der Klienten jedenfalls abstrakt gefährdet hat und dass die Vermeidung

konkreter Gefährdungen auch im Rahmen von vorbeugenden Massnahmen anzustreben

ist (BGr, 4. Dezember 2010,2C_57/2010, E. 5.3). Nachdem sich der

Beschwerdeführer durch keine der bis anhin ergangenen Sanktionen zu einer

Verhaltensänderung bewegen liess, ist ferner auch nicht ersichtlich, welche

weniger einschneidende – aber gleichwohl zielführende – Massnahme hätte

angeordnet werden können. Die Verfügung eines bloss teilweisen

Heiltätigkeitsverbots oder einer Überwachung des Beschwerdeführers durch eine

Aufsichtsperson hätten in der vorliegenden Situation keine genügende Gewähr für

den Schutz der öffentlichen Gesundheit geboten. Demnach gewichtete die Vorinstanz

das gesundheitspolizeiliche Interesse am sofortigen Vollzug des vorsorglich angeordneten

Heiltätigkeitsverbots zu Recht höher als das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers

an der vorläufigen Weiterführung seiner beruflichen Tätigkeit.

5.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des

Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Zusprechung einer

Parteientschädigung wurde von keiner Partei beantragt.

6.

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss den in Art. 93

Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen (vgl. E. 1.2) an das

Bundesgericht weitergezogen werden kann.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'600.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an…