VB.2011.00705

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00705

10. Oktober 2012Deutsch11 min

(URT.2012.14703)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 28. Februar 2011 strich der

Gemeinderat Horgen die Fachwerkbrücke über die Sihl an der Forststrasse in

Sihlwald aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von

kommunaler Bedeutung. Weiter hielt der Gemeinderat fest, dass auf das Anordnen

von Schutzmassnahmen verzichtet werde und dass die Brücke abgebrochen werden

könne, wofür noch ein Abbruchgesuch beim Bauamt Horgen einzureichen sei. Der

Beschluss über die Entlassung aus dem Inventar ist am 11. März 2012

publiziert worden.

Erwägungen

II.

Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH)

rekurrierte an das Baurekursgericht. Sie beantragte, den Entscheid des

Gemeinderats betreffend Entlassung der Fachwerkbrücke aus dem Inventar für nichtig

zu erklären; eventualiter sei die Brücke unter Schutz zu stellen.

Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom

4.

Oktober 2011 gut. Es hob den angefochtenen Beschluss des Gemeinderats

Horgen auf und überwies das Geschäft der Baudirektion des Kantons Zürich zur

Prüfung von Schutzmassnahmen.

III.

Mit Beschwerde vom 7. November 2011 beantragte die

Gemeinde Horgen dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid aufzuheben und den

erstinstanzlichen Beschluss zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der ZVH. Diese beantragte mit der Beschwerdeantwort die Abweisung der

Beschwerde, eventualiter den Entlassungsentscheid aufzuheben und den

Gemeinderat Horgen einzuladen, die notwendigen Schutzmassnahmen zu erlassen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht ersuchte die ZVH

um Sistierung des Verfahrens, bis die Baudirektion über die überkommunale

Unterschutzstellung entschieden habe. Mit Eingabe vom 13. Februar 2012 ersuchte

die Gemeinde Horgen um Abweisung des Sistierungsgesuchs, wozu die ZVH am 19. März

2012.

Stellung nahm.

Am 10 April 2012 hat das Gericht bei der Baudirektion

einen schriftlichen Bericht angefordert betreffend eine allfällige Aufnahme der

Fachwerkbrücke ins überkommunale Inventar für Denkmalpflege sowie betreffend

allfällige kantonale Schutzmassnahmen. Die Baudirektion teilte mit Schreiben

vom 9. Mai 2012 mit, dass die Brücke mit dem Status "überkommunal

beantragt" in der Inventarliste figuriere und bei der nächsten Inventarfestsetzung

im Sommer 2012 definitiv in die Inventarliste aufgenommen werde. Ein Unterschutzstellungsverfahren

sei zurzeit nicht pendent. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs wurde das

Sistierungsbegehren mit Präsidialverfügung vom 19. Juni 2012 abgewiesen.

Gleichzeitig wurde der Gemeinde Horgen Gelegenheit eingeräumt, um sich zu den

Eingaben der ZVH vom 19. März und 29. Mai 2012 zu äussern. Die

Stellungnahme der Gemeinde erfolgte innert erstreckter Frist am 3. September

2012.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 70

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist eine Gemeinde

zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde

berechtigt. Diese für das Verwaltungsverfahren allgemein geltende Bestimmung

betreffend die Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden ist auch auf dem Gebiet des

Raumplanungs- und Baurechts anwendbar (RB 1998 Nr. 12). Die Beschwerdeberechtigung

liegt nach der Praxis dann vor, wenn sich die Gemeinde für die Durchsetzung und

richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrt oder wenn sie einen Eingriff

in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (VGr,

24.

September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 = ZBl 87/1986, S. 40;

VGr, 6. Oktober 1995, VB.1995.00093, E. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 21 N. 62; vgl. auch Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis

der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmied et al.

[Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Bern 2007, S. 16 ff.).

Der für die Unterschutzstellung zuständigen Behörde kommt

eine besondere Entscheidungsfreiheit im Grenzbereich zwischen Rechtsanwendung

und Ermessensbetätigung zu, deren Handhabung die Rechtsmittelinstanzen nicht

frei überprüfen können (RB 1982 Nr. 37; VGr, 11. Juli 2012,

VB.2010.00676, E. 4.2). Die Gemeinde ist

deshalb zur Anfechtung eines Rekursentscheids befugt, mit welchem die von ihr

verfügte Entlassung von Schutzobjekten im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) aus dem

kommunalen Inventar rückgängig gemacht worden ist (vgl. VGr, 9. Februar

2011, VB.2010.00032, E. 1). Die Legitimation der Gemeinde Horgen ist

folglich zu bejahen.

Neben der zur Beschwerde befugten Gemeinde kommt dem

Gemeinderat von Horgen als Behörde kein selbständiges Beschwerderecht zu; es

wird deshalb nur die Gemeinde als beschwerdeführende Partei rubriziert.

1.2

Der

angefochtene Rekursentscheid, mit dem die Sache an die Baudirektion überwiesen

wurde, ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren.

Die Anfechtung von Zwischenentscheiden beim

Verwaltungsgericht richtet sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a

Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG). Gegen einen Zwischenentscheid ist die Beschwerde

gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für eine weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Würde die Beschwerde gutgeheissen und damit die von der

Gemeinde verfügte Inventarentlassung sowie der Verzicht auf Schutzmassnahmen bestätigt,

so würden sich weitere Abklärungen zur Erhaltenswürdigkeit der Brücke von

vornherein erübrigen. Es rechtfertigt sich deshalb, in Übereinstimmung mit der

diesbezüglich verhältnismässig grosszügigen Praxis des Verwaltungsgerichts auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gegenstand

der erstinstanzlichen Entlassungsverfügung ist eine bei den Grundstücken Kat.-Nr. 8754

und 9714 über die Sihl führende Fachwerkbrücke aus dem Jahr 1883. Als

Strassenbrücke dient sie der Verbindung zwischen dem Weiler Sihlwald und dem Horgenerberg

sowie dem Ortszentrum von Horgen. Die Brücke ist seit dem Jahr 1952 im Eigentum

der Beschwerdeführerin, welche sie seither wiederholten Renovationen unterzogen

hat. Mit Blick auf den Schadensverlauf und der Absicht, die Brücke zugunsten

eines Neubaus abzubrechen, hat der Gemeinderat Horgen mit dem strittigen

Beschluss die Entlassung der Brücke aus dem kommunalen Inventar angeordnet.

2.2

Das Baurekursgericht

ging im Rekursentscheid davon aus, dass es sich bei der Fachwerkbrücke um ein

Schutzobjekt im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG handle. Dazu

bezog sie sich namentlich auf ein Gutachten der Denkmalpflegekommission des

Kantons Zürich vom 10. Mai 2011 (act. 10/12.4); demnach sei die

Brücke ein kunst- und kulturhistorisches Schutzobjekt von überkommunaler

Bedeutung. In der Folge prüfte das Baurekursgericht, ob die Gemeinde die Brücke

trotz ihrer Schutzwürdigkeit zu Recht aus dem kommunalen Inventar entlassen

habe. Dabei gelangte es zum Ergebnis, dass der Erhalt und die Sanierung der

Brücke insbesondere in Anbetracht der überkommunalen Bedeutung verhältnismässig

sei; der Verzicht auf Schutzmassnahmen erweise sich somit als nicht gerechtfertigt,

weshalb das Gericht den Beschluss des Gemeinderats Horgen aufhob. Weil die

Anordnung von Schutzmassnahmen in der erstinstanzlichen Zuständigkeit liege und

weil ein Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung infrage stehe, sei hierzu

die Baudirektion zuständig. Das Gericht überwies das Geschäft deshalb der

Baudirektion mit der Einladung, den Erlass von Schutzmassnahmen für die Brücke

zu prüfen.

2.3

Gemäss dem

vom Verwaltungsgericht angeforderten Schreiben der Baudirektion figurierte die

Brücke mit dem Status "überkommunal beantragt" in der Inventarliste

und sollte sie bei der Inventarfestsetzung im Sommer 2012 definitiv in die

Inventarliste aufgenommen werden (act. 22). Davon ausgehend handelt es

sich bei der infrage stehenden Fachwerkbrücke um ein inventarisiertes

Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c

in Verbindung mit Abs. 2 PBG. Die dahin gehende Auffassung der Vorinstanz

erweist sich damit – jedenfalls unter Berücksichtigung der aktuell massgeblichen

Umstände – als zutreffend.

2.4

Die

zuständige kantonale Direktion trifft Schutzmassnahmen für Objekte, denen über

den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt (§ 211 Abs. 1 PBG).

Betrifft ein Abbruch- oder Bauvorhaben ein überkommunal inventarisiertes

Objekt, so bedarf es anstatt oder neben der Bewilligung durch die örtliche

Baubehörde einer Bewilligung durch die zuständige kantonale Stelle (§ 11a

der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung [KNHV] vom 20. Juli 1977;

§ 7 der Bauverfahrensordnung [BVV] vom 3. Dezember 1997); im Geltungsbereich

eines überkommunalen Inventars betreffend Denkmalpflege ist das Amt für

Raumentwicklung (Baudirektion) zuständig (Anhang zur BVV Ziff. 1.4.1.5).

Der Abbruch eines überkommunal inventarisierten Objekts setzt deshalb den

Verzicht auf Schutzmassnahmen durch die kantonale Behörde bzw. eine damit

einhergehende Entlassung aus dem überkommunalen Inventar voraus.

2.5

Die

Gemeinde Horgen plant den Abbruch der infrage stehenden Fachwerkbrücke. Mit der

Inventarentlassung verzichtete die Gemeinde auf die Anordnung von Schutzmassnahmen

und hielt dementsprechend dispositivmässig fest, dass die Brücke abgebrochen werden

könne. Die diesbezügliche Zuständigkeit der Gemeinde fällt mit der Aufnahme der

Brücke ins überkommunale Inventar des Kantons allerdings dahin. Der Abbruch

setzt den Verzicht auf Schutzmassnahmen durch die kantonale Behörde bzw. die

damit einhergehende Entlassung aus dem überkommunalen Inventar voraus.

Der kommunalen Inventarisierung kommt neben der

übergeordneten kantonalen Inventarisierung kaum eine selbständige Bedeutung

mehr zu. Würde die kantonale Behörde wegen Unverhältnismässigkeit der Erhaltung

der Brücke auf Schutzmassnahmen verzichten und deren Entlassung aus dem Inventar

verfügen, so könnte dem die Gemeinde ohne Weiteres folgen. Ob ein bestimmtes

Schutzobjekt einen bloss kommunalen oder einen darüber hinausgehenden Bezug

aufweist, sagt nichts über den Grad seiner Schutzwürdigkeit aus, sondern legt

einzig fest, welches Gemeinwesen für den Erlass allfälliger Schutzmassnahmen zuständig

ist (VGr, 5 Februar 2009, VB.2008.00481, E. 3.3 = BEZ 2009 Nr. 23).

Die Pflicht zur Verfahrenskoordination (§ 12 Abs. 2

BVV) verbietet es der Gemeinde jedenfalls, die Inventarentlassung zwecks

Abbruch der Brücke unabhängig vom kantonalen Verfahren vorzunehmen.

Eine selbständige Entscheidkompetenz würde sich für die

Gemeinde erst dann wieder ergeben, wenn die kantonale Behörde auf

Schutzmassnahmen verzichten würde, weil sie dem Objekt keine überkommunale

Bedeutung zumisst (vgl. RB 1994 Nr. 79 E. b). Im Übrigen mag es allenfalls

zulässig sein, die Entlassung eines Objekts aus dem kommunalen Inventar infolge

einer überkommunalen Inventarisierung desselben Objekts zur Vermeidung von

Doppelspurigkeiten zu verfügen. Davon kann beim Entscheid der Gemeinde Horgen

indessen keine Rede sein. Eine Entlassung der Brücke aus dem kommunalen Inventar

zum Zweck eines Abbruchs muss zwingend im koordinierten Verfahren mit dem nun

erforderlichen kantonalen Entscheid getroffen und eröffnet werden. Die

Aufhebung des strittigen Entscheids durch das Baurekursgericht erweist sich

somit jedenfalls im Ergebnis als zulässig. Es ist auch nicht zu beanstanden,

dass die Sache im Interesse eines koordinierten Verfahrens der inzwischen für

die Anordnung von Schutzmassnahmen bzw. für eine allfällige Inventarentlassung

zuständigen kantonalen Direktion überwiesen worden ist.

Der Entscheid des Baurekursgerichts erweist sich daher als

rechtsbeständig, ohne dass geprüft werden müsste, ob die Vorinstanz den Erhalt

und die Sanierung der Brücke – mit Blick auf die Entlassung aus dem kommunalen

Inventar – zu Recht als verhältnismässig bezeichnet hat.

3.

Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz der Baudirektion im

Rahmen der Überweisung unzulässigerweise Vorgaben gemacht hat.

Wie gesehen, hat das Baurekursgericht mit Bezug auf den

Entscheid der Gemeinde zwar festgehalten, dass Erhalt und Sanierung der Brücke

verhältnismässig seien. Indessen erfolgte die Überweisung an die Baudirektion

nicht mit einer entsprechenden Vorgabe. Die Erwägungen erfolgten vielmehr in

einer offenen Formulierung, mit welcher die Baudirektion eingeladen wird, den

Erlass von Schutzmassnahmen zu prüfen. Nichts anderes ergibt sich aus der Fassung

des Dispositivs; auch wenn darin der Begriff der „Einladung“ fehlt, bleibt es

dabei, dass die Sache lediglich zur „Prüfung“ von Schutzmassnahmen an die Baudirektion

überwiesen wurde. Die Überweisung unterscheidet sich denn auch massgeblich vom

Rückweisungsentscheid, welcher für die untere Behörde eine Bindungswirkung entfaltet

(vgl. BGr, 29. Juni 2006, U 46/05 E. 1.1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 28

N. 33 ff.). Die kantonale Behörde kann deshalb vorliegend

erstinstanzlich und ohne Bindung an inhaltliche Erwägungen des

Baurekursgerichts über die Anordnung von Schutzmassnahmen entscheiden oder die

Inventarentlassung anordnen.

4.

Bei der gegebenen Rechtslage, welche im vorliegenden

Verfahren die Überprüfung der Erhaltenswürdigkeit der Brücke nicht verlangt,

besteht von vornherein kein Anlass für die Durchführung eines Augenscheins.

Ebenso wenig entscheidrelevant sind die Akten betreffend eine

zweite Fachwerkbrücke über die Sihl, welche auf dem Gebiet der Stadt Zürich

liegt; auf den Beizug der diesbezüglichen Akten kann verzichtet werden.

Nicht stattzugeben ist schliesslich dem Antrag der Beschwerdeführerin,

Teile der Rechtsschrift der Gegenpartei vom 19 März 2012 aus dem Recht zu

weisen (act. 31 S. 5); die beanstandeten Ausführungen der Beschwerdegegnerin

enthalten keine Noven, die für den vorliegenden Entscheid massgeblich wären; im

Übrigen gilt auch im Beschwerdeverfahren, dass dem Sachverhalt von Amts wegen

nachgegangen werden kann (§ 7 in Verbindung mit § 70 VRG).

5.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Zudem ist die Beschwerdeführerin zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin

eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'500.-.

6.

Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist anzumerken, dass

nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ein Zwischenentscheid vorliegt. Ein

solcher kann mit der öffentlichrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht nur angefochten

werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 3'200.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14

einzureichen.

6.

Mitteilung an…