Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00735

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2011.00735

Urteil

der 3. Kammer

vom 26. Januar 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,

Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Der 1949 geborene A bezieht seit 1991 (mit

Unterbrüchen) wirtschaftliche Unterstützung von der Stadt Zürich.

B.

Am 23. Juni 2008 starb As Vater und hinterliess

eine Erbschaft von mehr als Fr. 300'000.-. Aufgrund des zu erwartenden

Erbanteils erteilten die Sozialen Dienste der Stadt Zürich A zunächst mündlich

und am 25. August 2008 schriftlich die Auflage, bis am 1. September

2008 eine Schuldanerkennung zu unterzeichnen. Für den Unterlassungsfall wurde

angedroht, eine Kürzung oder Einstellung der Sozialhilfeleistungen zu prüfen.

C.

Nachdem A die Schuldanerkennung nicht innert Frist

unterzeichnet hatte, verfügte die Einzelfallkommission der Sozialbehörde der

Stadt Zürich am 18. September 2008, die Sozialhilfe werde per 30. September

2008 eingestellt. Ferner verpflichtete sie ihn dazu, die ihm und seiner Ehefrau

während den letzten 15 Jahren ausgerichteten Sozialhilfeleistungen von

Fr. 307'465.60 bis zur Höhe seines Erbteils zurückzuerstatten.

D.

Am 6. November 2008 unterschrieb A zuhanden der

Sozialbehörde eine "Schuldanerkennung, Erbabtretung und

Rückerstattungsverpflichtung". Darin verpflichtete er sich, der

Sozialbehörde seinen Erbteil bis zur Höhe der seit 1993 bezogenen

Unterstützungsleistungen abzutreten und ihr bis zur Höhe des Erbteils die

Fürsorgegelder zurückzuzahlen, die er zwischen 1993 und dem 18. August

2008 bezogen hatte (Fr. 307'465.60) bzw. die er seit dem 19. August

2008 erhielt (monatlich rund Fr. 1'500.-). Ferner ermächtigte A die Sozialen

Dienste, die Ansprüche bei Fälligkeit bis zur Höhe der anerkannten Schuld beim

Willensvollstrecker des Erblassers geltend zu machen. In der Folge wurde A von

der Stadt Zürich wieder mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt.

E.

Am 12. Dezember 2008 teilte der

Willensvollstrecker der Sozialbehörde mit, dass der mutmassliche Erbanteil von A

ungefähr Fr. 120'000.- betrage. Sein Erbteil sei indessen durch das

Betreibungsamt Zürich mit Arrest belegt worden, wobei die Forderungssumme

Fr. 137'230.13 betrage. Da die Verarrestierung am 17. Oktober 2008

und somit vor der am 6. November 2008 unterzeichneten Schuldanerkennung

erfolgt sei, werde er den Erbteil nach erfolgter Liquidation vollumfänglich an

das Betreibungsamt Zürich überweisen.

F.

Am 16. Dezember 2008 wies die Einspracheinstanz

und Geschäftsprüfungskommission (EGPK) die Einsprache, die A am 21. Oktober

2008 gegen den Entscheid der Einzelfallkommission vom 18. September 2008

erhoben hatte, ab, soweit sie nicht gegenstandslos geworden war. Sie

verpflichtete ihn dazu, die in den letzten 15 Jahren bezogenen Hilfeleistungen

von Fr. 307'465.60 sowie die seit dem 19. August 2008 ausgerichteten

Unterstützungsgelder zurückzuzahlen, wobei die Rückerstattungsforderung zu

reduzieren sei, falls der (ziffernmässig noch nicht bekannte) Erbteil geringer

ausfalle. Dieser Entscheid wurde von A nicht angefochten.

G.

Am 29. Mai 2009 teilte der Willensvollstrecker

der Sozialbehörde mit, dass A von seinem Vater den Betrag von Fr. 120'187.95

geerbt habe. Kurz nach der Erbschaftseröffnung habe er ihm eine Akontozahlung

von Fr. 5'000.- ausgerichtet. Den restlichen Betrag der Erbschaft habe er

für A am 12. Februar 2009 bzw. am 25. April 2009 an das Betreibungsamt

Zürich überwiesen.

H.

Am 15. Juli 2009 verfügte die Stellenleitung,

dass der Betrag von Fr. 120'187.95, den A aufgrund des EGPK-Entscheids vom

16. Dezember 2008 zurückzuerstatten habe, mit seinem Grundbedarf für den

Lebensunterhalt verrechnet werde. Während 12 Monaten, vom 1. August

2009 bis am 31. Juli 2010, werde sein Grundbedarf deshalb um jeweils

15 % bzw. um monatlich Fr. 267.90 gekürzt. Am 17. August 2010

und am 7. Juli 2011 ordnete die Stellenleitung jeweils für weitere 12 Monate

eine Verlängerung der Grundbedarfskürzung an.

Erwägungen

II.

Gegen den Stellenleitungsentscheid vom 15. Juli

2009.

erhob A am 14. August 2009 Einsprache, welche die Sonderfall- und

Einsprachekommission der Sozialbehörde am 28. Oktober 2010 abwies, soweit

sie darauf eintrat.

III.

Gegen den Einspracheentscheid vom 28. Oktober

2010.

erhob A am 14. Februar 2011 (ergänzt am 6. März 2011) Rekurs,

den der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 13. Oktober 2011 abwies,

soweit er darauf eintrat.

IV.

Am 16. November 2011 gelangte A mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, auf die Kürzung der

Sozialleistungen sei zu verzichten und ihm seien die vollen

Sozialhilfeleistungen zu gewähren.

Der Bezirksrat Zürich verwies mit Eingabe

vom 28. November 2011 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und

verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der Stadt

Zürich beantragte am 14. Dezember 2011 die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Bei Streitigkeiten über periodisch

wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der Summe dieser periodischen

Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend streitig ist

die Verrechnung einer Rückerstattungsschuld im Umfang von 15 % des Grundbedarfs

des Beschwerdeführers, wobei der Verrechnungsbetrag 2009 auf Fr. 267.90,

2010.

auf Fr. 64.80 und 2011 auf Fr. 144.- pro Monat festgesetzt

wurde. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fiele die

Streitigkeit an sich in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1

lit. c VRG); da es sich aber um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung

handelt (vgl. E. 4 und 5), ist die Entscheidung der Kammer zu übertragen (§ 38b

Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Die

Vorinstanz erwog, die von der Beschwerdegegnerin angeordnete 12-monatige

Leistungskürzung im Umfang von 15 % des Grundbedarfs bzw. von Fr. 267.90

pro Monat sei zulässig gewesen. Die Kürzung sei aufgrund einer ratenweisen

Verrechnung mit dem erbschaftsbedingten Rückforderungsanspruch in der Höhe von

Fr. 120'187.95 erfolgt und beruhe auf dem rechtskräftigen Entscheid der

Einspracheinstanz vom 16. Dezember 2008. Der Umfang der

Grundbedarfsreduktion entspreche im Übrigen den Richtlinien der Schweizerischen

Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) und führe nicht zu einem Eingriff in das

Existenzminimum des Beschwerdeführers.

2.2

Der

Beschwerdeführer macht geltend, er hätte nicht zur Rückerstattung seines

Erbteils verpflichtet werden dürfen, denn dieser sei am 17. Oktober 2008

mit Arrest belegt und schliesslich an die Stadt Zürich ausbezahlt worden.

Ferner habe die Behörde die Verrechnungsanordnung in den beiden Folgejahren für

jeweils 12 Monate verlängert, obwohl eine Reduktion des Grundbedarfs nur

während maximal 12 Monaten zulässig sei. Die ihn massiv einschränkende

Leistungskürzung sei somit unzulässig.

3.

3.1

Rechtmässig

bezogene wirtschaftliche Hilfe kann unter anderem dann ganz oder teilweise

zurückgefordert werden, wenn die hilfeempfangende Person aus Erbschaft, Lotteriegewinn

oder anderen, nicht auf eigene Arbeitsleistung zurückzuführenden Gründen in finanziell

günstige Verhältnisse gelangt; in Fällen eigener Arbeitsleistung nur dann, wenn

diese zu derart günstigen Verhältnissen führt, dass ein Verzicht auf Rückerstattung,

unter Berücksichtigung der Gründe des Hilfebezugs, als unbillig erscheint (§ 27

Abs. 1 lit. b des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]).

3.2

Gemäss der

Rechtsprechung ergibt sich aus dem Wortlaut von § 27 SHG, dass die

Verpflichtung zur Rückerstattung von Fürsorgegeldern einen effektiven Zufluss

finanzieller Mittel bzw. eine verbesserte finanzielle Situation der

unterstützten Person voraussetzt. Eine Rückforderung kommt somit nur im Fall

einer tatsächlichen Bereicherung der betreffenden Person infrage. Nicht

massgebend ist hingegen, ob die zugeflossenen Vermögenswerte sofort oder erst

später realisierbar sind und ob sie zum Zeitpunkt der Rückforderung noch

vorhanden sind oder nicht (VGr, 7. April 2011, VB.2010.00639, E. 4.3).

Rückerstattungspflichtig ist deshalb beispielsweise auch ein Erbe, der den ihm

zustehenden Erbanteil zwar bezogen hat, das Geld aber sogleich für verschiedene

Verpflichtungen und zu seinem eigenen Vergnügen ausgibt (VGr, 19. Juni

2003, VB.2003.00107, E. 2b und 4, teilweise publiziert in RB 2003

Nr. 67). Keine Rückerstattungspflicht sieht das Gesetz demgegenüber vor,

wenn eine Person, die rechtmässig Sozialhilfe bezogen hat, zu keinem Zeitpunkt

einen Vermögenszufluss erhalten hat, selbst wenn sie ohne Weiteres die

Möglichkeit gehabt hätte oder gar bewusst darauf verzichtete, in bessere

finanzielle Verhältnisse zu gelangen (VGr, 7. April 2011, VB.2010.00639,

E. 4.4).

3.3

Finanziell

günstige Verhältnisse im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. b SHG liegen

vor, wenn der jeweilige Vermögensfreibetrag gemäss dem Ergänzungsleistungsrecht

überschritten ist (Kantonales Sozialamt [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch,

Ausgabe April 2007, § 27 SHG S. 3, Ziff. 2.5.3; SKOS-Richtlinie

Kap. E. 3 S. 2). Dieser beträgt derzeit Fr. 25'000.- (Art. 11

Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über

Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung

[ELG]; § 19 Abs. 1 lit. b des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar

1971.

[ZLG]).

4.

4.1

Die

Vorinstanz hatte im Zusammenhang mit der vorliegend strittigen Grundbedarfskürzung

erwogen, dass die Rückerstattungspflicht des Beschwerdeführers aufgrund des

Einsprachebeschlusses vom 16. Dezember 2008 rechtskräftig festgestellt worden

sei und deshalb nicht mehr überprüft werden könne. Damit ging sie davon aus,

der Beschluss enthalte alle für eine vollstreckbare Sachverfügung wesentlichen

Merkmale.

4.2

Über den

Bestand oder Nichtbestand von öffentlichen Rechten und Pflichten ergeht als

Abschluss des Entscheidungsverfahrens eine Sachverfügung; diese wird nachher im

Vollstreckungsverfahren durchgesetzt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 30

N. 57 ff.). Die Sachverfügung muss in Bezug auf die Vollstreckung

alle wesentlichen Wertentscheidungen enthalten, sodass die Vollstreckung zu

einer rein technischen Umsetzung der Sachverfügung wird. Die nachfolgende

Vollstreckungsverfügung auferlegt dem Pflichtigen keine neue Last, sodass es

sich rechtfertigt, ihre Anfechtbarkeit im Regelfall auszuschliessen (VGr, 29. April

1998, VB.98.00057 [nicht im Internet publiziert], E. 2b; RB 1990 Nr. 16

= BEZ 1991 Nr. 13; RB 1985 Nr. 13). Keine vollstreckbare

Sachverfügung liegt vor, wenn eine Anordnung derart allgemein gehalten ist,

dass es späterer Konkretisierungen bedarf, damit die Pflichten der Adressaten

ersichtlich sind (BGr, 7. Juni 2007,2A.711/2006, E. 3).

4.3

Der

Beschluss der Einspracheinstanz vom 16. Dezember 2008 stellt keine

abschliessende Sachverfügung dar, die nur noch der Umsetzung im

Vollstreckungsverfahren bedurfte: Zu jenem Zeitpunkt war der Umfang der

Erbschaft und somit auch die Höhe des rückerstattungspflichtigen Betrags noch

nicht bekannt. Die Einspracheinstanz ordnete damals zwar an, dass der

Beschwerdeführer Fürsorgeleistungen von Fr. 307'465.60 zurückzuerstatten

habe, hielt aber gleichzeitig fest, dass die Rückerstattungsforderung zu

reduzieren sei, falls der Erbteil geringer ausfalle. Auch in der vom Beschwerdeführer

am 6. November 2008 unterzeichneten Schuldanerkennung verpflichtete er

sich lediglich zu einer Rückzahlung "bis zur Höhe des Erbteils". Erst

in der Stellenleitungsverfügung vom 15. Juli 2009, der das vorliegende

Verfahren zugrunde liegt, wurde der rückzahlungspflichtige Erbteil erstmals

zahlenmässig bestimmt und – gestützt auf ein Schreiben des Willensvollstreckers

vom 29. Mai 2009 – auf Fr. 120'187.95 beziffert.

4.4

Unter

diesen Umständen ging die Vorinstanz zu Unrecht davon aus, dass bereits am 16. Dezember

2008.

rechtskräftig über die Höhe des Rückerstattungsbetrags entschieden worden

sei bzw. dass dieser Betrag im Rahmen der Anfechtung der Stellenleitungsverfügung

vom 15. Juli 2009 nicht mehr überprüft werden könne. Dies muss umso mehr

gelten, als die Höhe der Erbschaft Einfluss auf die Frage haben kann, ob überhaupt

günstige finanzielle Verhältnisse vorliegen, die eine Rückerstattungspflicht

auszulösen vermögen (vgl. E. 3.3).

5.

5.1

Die

Verfügung der Stellenleitung vom 15. Juli 2009 begründet implizit die

Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Rückerstattung von Fr. 120'187.95,

weshalb die Rechtmässigkeit dieser Verpflichtung zu prüfen ist.

5.2

Der

Erbteil des Beschwerdeführers beträgt unbestrittenerweise Fr. 120'187.95.

Der Willensvollstrecker liess dem Beschwerdeführer allerdings nur eine Zahlung

in der Höhe von Fr. 5'000.- zukommen; den restlichen Betrag – Fr. 115'187.95

– überwies er hingegen aufgrund der am 17. Oktober 2008 für abgetretene

Unterhaltsbeiträge erfolgten Verarrestierung direkt an das Betreibungsamt

Zürich. Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, dass der

Beschwerdeführer durch die Erbschaft in "finanziell günstige Verhältnisse"

im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. b SHG gekommen ist, zumal nach der

Rechtsprechung nur jene finanziellen Mittel zu berücksichtigen sind, die dem

Bedürftigen effektiv zugeflossen sind (vgl. E. 3.2). Über den am 17. Oktober

2008.

verarrestierten Erbteil von Fr. 115'187.95 konnte der

Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt verfügen. Er hatte insbesondere keinen

Einfluss auf den Entscheid des Willensvollstreckers, diesen Geldbetrag an das

Betreibungsamt (statt an die Sozialbehörde oder an den Beschwerdeführer) zu überweisen.

Die Situation ist somit nicht vergleichbar mit jener eines (rückerstattungspflichtigen)

Sozialhilfebezügers, dem das Erbe ausbezahlt wird und der sich – willentlich –

dafür entscheidet, das geerbte Geld sogleich für anderweitige Verpflichtungen

wieder auszugeben (vgl. E. 3.2). Würde man im vorliegenden Fall, in dem

der Erbteil des Beschwerdeführers bis auf Fr. 5'000.- mit Arrest belegt

war, von "finanziell günstigen Verhältnissen" im Sinn von § 27 Abs. 1

lit. b SHG ausgehen, so hätte dies zu Folge, dass der Beschwerdeführer faktisch

dazu gezwungen gewesen wäre, die Erbschaft auszuschlagen, um eine Rückerstattungspflicht

zu verhindern (vgl. VGr, 7. April 2011, VB.2010.00639, E. 4.4). Damit

wäre aber auch die Begleichung der an die Beschwerdegegnerin abgetretenen

Unterhaltsansprüche im Arrestverfahren unterblieben.

5.3

Für die Beurteilung

der finanziellen Verhältnisse massgebend ist demnach einzig die dem

Beschwerdeführer aus der Erbschaft effektiv zugeflossene Zahlung von Fr. 5'000.-.

Da dieser Betrag zu gering ist, um eine Rückerstattungspflicht auszulösen (vgl.

E. 3.3), hätte der Grundbedarf des Beschwerdeführers nicht gekürzt werden

dürfen.

5.4

Anzumerken

ist, dass die am 17. August 2010 und am 7. Juli 2011 angeordneten

Verlängerungen der Grundbedarfskürzung um jeweils 12 Monate nicht Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens sind und demnach nicht aufgehoben werden können.

Soweit diese Verfügungen allerdings angefochten wurden, werden die Erwägungen

des vorliegenden Entscheids sinngemäss zu berücksichtigen sein.

6.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des

Beschwerdeführers als begründet; seine Beschwerde ist gutzuheissen. Die

Stellenleitungsverfügung vom 15. Juli 2009, der Einspracheentscheid vom 28. Oktober

2010.

und der Bezirksratsbeschluss vom 13. Oktober 2011 sind aufzuheben.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung wurde von keiner Partei

beantragt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Stellenleitungsverfügung vom 15. Juli

2009, der Einspracheentscheid vom 28. Oktober 2010 und der

Bezirksratsbeschluss vom 13. Oktober 2011 werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 1'080.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an…