VB.2011.00758

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00758

27. Dezember 2011Deutsch12 min

(URT.2011.13860)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 4. September 2011 stimmten die Stimmberechtigten

der Stadt Zürich über die Volksinitiative "Zur Förderung des öV, Fuss- und

Veloverkehrs in der Stadt Zürich" (so genannte Städteinitiative) sowie den

entsprechenden Gegenvorschlag des Gemeinderats ab. Beide Vorlagen wurden vom

Souverän angenommen. Die Volksinitiative fand eine Mehrheit von 31'493 Ja-

gegenüber 28'624 Neinstimmen. Für den Gegenvorschlag sprachen sich 37'558 Stimmberechtigte

aus, während ihn deren 20'885 ablehnten. In der Stichfrage obsiegte die

Volksinitiative knapp mit 26'882 zu 26'243 Stimmen. Die Publikation des

Abstimmungsergebnisses im städtischen Amtsblatt erfolgte am 7. September

2011.

Erwägungen

II.

Am 12. September 2011 erhob A Stimmrechtsrekurs beim

Bezirksrat Zürich. Er beantragte, die Abstimmungen über die Städteinitiative

und über den Gegenvorschlag des Gemeinderats seien für ungültig zu erklären und

zu wiederholen. Eventualiter sei festzustellen, dass die Volksinitiative auch

im Wiederholungsfall nicht rechtskonform umsetzbar und damit unzulässig sei.

Zur Begründung seines Begehrens brachte A zusammengefasst vor, die amtliche Abstimmungszeitung

des Stadtrats vom 29. Juni 2011 sei irreführend. Mit der Initiative werde

implizit verlangt, dass der Anteil des motorisierten Individualverkehrs von

36.

% auf 26 % gesenkt werde und dass hierfür neben dem Ausbau der

öV-, Fuss- und Velo-Infrastruktur und anderen Förderungsmassnahmen auch

einschneidende Massnahmen zur Verringerung des Autoverkehrs notwendig seien.

Der für die Umsetzung zuständige Stadtrat nenne als mögliche Massnahmen die

Verminderung der Verkehrskapazitäten auf kommunalen und überkommunalen

Strassen, den massiven Abbau bestehender Parkplätze sowie die Einführung eines

lenkungswirksamen Road Pricings.

Der Stadtrat verschweige nun allerdings, dass die

Einführung eines Road Pricings expressis verbis gegen die geltende Bundesverfassung

verstosse und die Rechtsgrundlagen für dessen Einführung erst noch geschaffen

werden müssten. Sodann dürften auch der erhebliche Abbau von Parkplätzen sowie

die vorgeschlagene Verkehrsdosierung dem übergeordneten Strassenverkehrsrecht

des Bundes widersprechen. Ob solche örtliche Verkehrsbeschränkungen überhaupt

zur "Lösung" von zu hoher Verkehrsbelastung ganzer Städte zulässig

seien, sei jedenfalls höchst umstritten und bedürfte einer genaueren

rechtlichen Abklärung. Dass die mit der Initiative verlangten Massnahmen mit

dem übergeordneten Bundesrecht und sogar der Bundesverfassung kollidieren

könnten, werde in der Abstimmungsbroschüre allerdings mit keinem einzigen Wort

erwähnt. Angesichts des äusserst knappen Abstimmungsresultats könne deshalb davon

ausgegangen werden, dass sich die mündigen Stimmbürger der Stadt Zürich mit

grosser Wahrscheinlichkeit für den bundesrechtskonformen Gegenvorschlag und

nicht für die das Bundesrecht, ja sogar die Verfassung in Frage stellende

Initiative entschieden hätten, wenn sie in der Abstimmungsbroschüre entsprechend

informiert worden wären.

Mit Beschluss vom 17. November 2011 trat der

Bezirksrat Zürich auf den Stimmrechtsrekurs nicht ein. Er begründete dies im

Wesentlichen wie folgt: Die fünftägige Rekursfrist habe mit der Zustellung der

Abstimmungszeitung spätestens am 13. August 2011 zu laufen begonnen.

Nachdem der Rekurrent erst am 12. September 2011 Stimmrechtsrekurs erhoben

habe, habe er die Rechtsmittelfrist versäumt.

III.

A gelangte am 28./29. November 2011 an das

Verwaltungsgericht und stellte folgenden Antrag:

"[D]er

beiliegende Nichteintretensentscheid des Bezirksrats Zürich vom

17.

November 2011 sei aufzuheben."

Mit Beschwerdeantwort vom 7. Dezember 2011 beantragte

der Stadtrat von Zürich innert erstreckter Frist, die Beschwerde sei

abzuweisen, wobei allfällige Kosten und Entschädigungen dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen seien. Der Bezirksrat verwies in seiner Eingabe vom 1.

Dezember 2011 auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses und verzichtete

im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in

Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht

für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen bezirksrätliche

Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.

1.2

Der

Beschwerdeführer stellt sich im Rekurs auf den Standpunkt, er fechte das Abstimmungsergebnis

und nicht die Abstimmungszeitung an. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält,

macht der Beschwerdeführer in keiner seiner Eingaben geltend, das Abstimmungsergebnis

sei in irgendeiner Form falsch ermittelt worden. So wird von ihm insbesondere

nicht moniert, die Behörden hätten die Stimmen falsch gezählt oder es sei sonst

zu irgendwelchen Unregelmässigkeiten am Tag des Urnengangs gekommen. Sämtliche

Rügen richten sich vielmehr ausschliesslich gegen die Abstimmungszeitung

"Zürich stimmt ab" vom 29. Juni 2011, welche der

Beschwerdeführer als irreführend bezeichnet. Entsprechend bildet einzig diese

Broschüre Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Da der Stadtrat besagtes

Dokument im Vorfeld einer Abstimmung an die Stimmberechtigten verteilen liess,

ist es als Handlung eines staatlichen Organs im Zusammenhang mit einer

Volksabstimmung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. c VRG zu

qualifizieren. Abstimmungserläuterungen können die Abstimmungsfreiheit nach

Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) beeinträchtigen und bilden daher

taugliche Anfechtungsobjekte von Stimmrechtsbeschwerden (BGE 136 I 389

E. 3, 132 I 104 E. 4).

1.3

Der

Beschwerdeführer ist in der Stadt Zürich stimmberechtigt und damit ohne zusätzliche

Voraussetzungen zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 70 in Verbindung

mit § 21a lit. a VRG). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen

als gegeben erscheinen, ist das Rechtsmittel an die Hand zu nehmen.

2.

2.1

Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist (§ 22

Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Frist beginnt dabei am Tag nach der

Mitteilung des angefochtenen Aktes zu laufen, bei Fehlen einer solchen

Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung; fehlt es

auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach der

Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung (§ 22

Abs. 2 VRG).

2.1.1

Richtet sich die Stimmrechtsbeschwerde gegen eine Vorbereitungshandlung für

eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel sofort gerügt werden; es darf

nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate zugewartet werden

(BGr, 20. Dezember 2010,1C_127/2010 und 1C_491/2010,

E. 3.1; BGE 121 I 1 E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 110 Ia 176

E. 2a; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2). Damit soll

– wenn immer möglich – verhindert werden, dass eine Abstimmung kassiert werden

muss. Das Wiederholen von Abstimmungen gefährdet deren Akzeptanz in der

Bevölkerung. Eine strenge Praxis liegt im Interesse aller Stimmberechtigten und

damit zugleich auch der Demokratie als solcher. Wird der Mangel unverzüglich

gerichtlich festgestellt, lässt er sich häufig noch vor dem Abstimmungstermin

beheben und kann ein zweiter Urnengang vermieden werden (BGE 118 Ia 271

E. 1d).

2.1.2

Dass Mängel im Vorfeld von Wahlen oder Abstimmungen gerügt werden müssen,

ergibt sich überdies auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben. Nach

Art. 5 Abs. 3 BV gilt dieser Rechtsgrundsatz nicht nur für staatliche

Organe, sondern auch für Privatpersonen bezüglich ihres Verhaltens gegenüber

dem Staat. Als Stimmbürgerin oder Stimmbürger soll man nicht zuerst den Ausgang

der Abstimmung abwarten und dann gegen die Unregelmässigkeiten vorgehen können,

wenn das Abstimmungsresultat nicht den eigenen Erwartungen entspricht (BGE 118

Ia 271 E. 1d; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990,

S. 324, mit Hinweisen auf die ältere Literatur und langjährige bundesgerichtliche

Rechtsprechung).

2.1.3

Versäumt es die stimmberechtigte Person, den Mangel unverzüglich zu rügen,

obwohl ein sofortiges Handeln nach den Verhältnissen geboten und zumutbar war,

so verwirkt sie ihr Recht zur Anfechtung des Abstimmungsergebnisses. Vom

Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen sofort nach deren Anordnung

innert der Rechtsmittelfrist Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden muss, ist nur

abzuweichen, "wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […] oder

wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen"

(BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590,

E. 3.2).

2.2

Die

behördlichen Abstimmungserläuterungen zählen zu den Vorbereitungshandlungen für

Abstimmungen (vgl. BGr, 1. Dezember 2009,1C_392/2009, E. 1; Hiller,

S. 325) und müssen daher sofort angefochten werden. Bei der Anfechtung von

Erläuterungen beginnt die Frist mit deren Eintreffen beim Beschwerdeführer

(Hiller, S. 329). Vorliegend wurde die Abstimmungszeitung dem

Beschwerdeführer unbestrittenermassen spätestens am 13. August 2011

zugestellt. Damit endete die fünftägige Beschwerdefrist am 18. August

2011.

Zu prüfen bleibt, ob die Einwendungen des Beschwerdeführers daran etwas

zu ändern vermögen.

2.2.1

Der Beschwerdeführer stellt sich zunächst auf den Standpunkt, er habe den

von ihm beanstandeten Mangel nicht durch ein blosses Überfliegen der

Abstimmungsbroschüre erkennen können; dafür sei zwingend ein genaueres Studium

vorzunehmen gewesen, wozu er am Tag der Zustellung oder am Tag danach nicht

gehalten gewesen sei. Im Übrigen sei ihm die Relevanz dieses Mangels auch erst

nach Kenntnisnahme des knappen Abstimmungsergebnisses bewusst geworden. Das

Erheben des Rekurses nach der Publikation der Abstimmungsergebnisse müsse daher

in diesem Fall noch als rechtzeitig betrachtet werden. Ansonsten wäre es

normalen Stimmbürgern nicht mehr möglich, einen nicht trivialen Mangel via

Stimmrechtsrekurs zu beanstanden. Diese Aufgabe müsste dann von Verbänden und

anderen Organisationen wahrgenommen werden.

2.2.2

Wie oben dargelegt, darf nur dann mit der Anfechtung von

Vorbereitungshandlungen zugewartet werden, wenn spezielle Gründe sofortiges

Handeln als unzumutbar erscheinen lassen. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss

geltend, es sei für ihn aus zeitlichen Gründen unmöglich gewesen, nach

Zustellung der Abstimmungszeitschrift innert fünf Tagen zu reagieren. Dazu ist

Folgendes festzuhalten: Rechtsmittelfristen verhindern, dass behördliche Akte

auf unbestimmte Zeit in Frage gestellt werden können. Damit dienen die Fristen

der Rechtssicherheit und auch dem Rechtsfrieden.

Der Gesetzgeber hat in

§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG ausdrücklich eine Frist von lediglich

fünf Tagen für den Stimmrechtsrekurs vorgesehen. Die kurze Zeitspanne zielt

darauf ab, Mängel frühzeitig zu erkennen und so möglichst vor dem Urnengang zu

beheben. Alleine schon aus diesem Grund darf es nicht im Belieben des

Stimmberechtigten stehen, wann er die Abstimmungserläuterung auf eine

Verletzung der freien Willensbildung und der unverfälschten Stimmabgabe

(Art. 34 Abs. 2 BV) hin überprüft. Liesse man dies zu, hätten die

Stimmrechtsrekurrenten regelmässig einen grossen Anreiz zu erklären, sie hätten

die behördlichen Informationsunterlagen erst am Abstimmungstag angesehen. Da

eine solche Behauptung nur schwer überprüfbar wäre, könnten allfällige Mängel

nicht mehr vor dem Urnengang behoben werden. Dies wiederum liefe der Absicht des

Gesetzgebers zuwider, die Wiederholung von Abstimmung wenn immer möglich zu

vermeiden.

Der Beschwerdeführer gibt an,

er sei erst nach Kenntnisnahme des knappen Abstimmungsresultats im Stande gewesen,

die Relevanz des Mangels zu erfassen. Wie oben dargelegt, verstösst es gegen

Treu und Glauben, zunächst das missliebige Abstimmungsresultat abzuwarten und

erst dann den Mangel zu rügen. Zusammenfassend ist festzuhalten: Nachdem die

fünftägige Beschwerdefrist am 18. August 2011 geendet und der

Beschwerdeführer erst am 12. September 2011 Stimmrechtsrekurs erhoben

hatte, ist die Vorinstanz auf das Rechtsmittel zu Recht nicht eingetreten.

2.3

Selbst

wenn der Beschwerdeführer den Rekurs fristgerecht erhoben hätte, hülfe ihm dies

nicht weiter: Zunächst kann vollumfänglich auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen

werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Ergänzend ist Folgendes festzuhalten: Im Rekursverfahren rügte der

Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin hätte darauf hinweisen müssen, dass

die Einführung eines Road Pricings gegen Art. 82 Abs. 3 BV verstosse

und die vorgeschlagene Verkehrsdosierung dem übergeordneten Strassenverkehrsrecht

des Bundes widerspreche.

2.3.1

Gemäss § 64 Abs. 1 des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 (LS 161) wird zu einer

Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher

Bericht verfasst. Allein schon aufgrund dieser Gesetzesbestimmung ist offenkundig,

dass die behördlichen Erläuterungen nicht auf die formalrechtlichen Einzelheiten

und Folgen einer Abstimmungsvorlage einzugehen brauchen. Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung, handelt "es sich bei behördlichen

Informationen zum Gegenstand einer Volksabstimmung nicht um juristische

Fachexpertisen für ein juristisch geschultes Publikum". Vielmehr

könne den Stimmberechtigten "zugemutet werden, sich nötigenfalls aus

anderen geeigneten Quellen näher zu informieren, falls aus ihrer persönlichen

Sicht spezifische Fragen (etwa fachjuristischer oder technischer Natur)

auftauchen" (BGE 130 I 290 E. 4.1). Nur schwerwiegende

behördliche Fehlinformationen, welche nach den konkreten Umständen das

Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnten, rechtfertigen die Aufhebung

einer ansonsten rechtsgültig zustande gekommenen Volksabstimmung (BGE 130 I 290

E. 4.1).

2.3.2

Der Beschwerdegegner hat in "Zürich

stimmt ab" vom 19. Juni 2011 ausdrücklich erklärt, dass die Stadt für

die Kapazitätsverminderung des motorisierten Individualverkehrs, die Reduktion

bestehender Parkplätze und die Einführung eines lenkungswirksamen Road Pricings

nicht alleine zuständig wäre. Mit diesem Hinweis auf die fehlende Kompetenz

brachte er genügend deutlich zum Ausdruck, dass die beispielhaft aufgezählten

Massnahmen unter Umständen die Anpassung übergeordneter Erlasse, zu denen auch die

Bundesverfassung und Bundesgesetze zählen, erforderlich machen würde.

2.3.3

Der Beschwerdeführer ist im Übrigen

offenbar selbst der Ansicht, der Mangel sei nicht augenfällig, wenn er

schreibt, dessen Relevanz sei ihm erst nach Kenntnisnahme des knappen Abstimmungsresultats

bewusst geworden. Auch aus diesem Grund kann keine schwerwiegende behördliche

Fehlinformation vorliegen, wie dies für die Aufhebung von Volksabstimmungen

erforderlich wäre.

3.

Nach dem Gesagten gilt es den

vorinstanzliche Nichteintretensentscheid zu bestätigen und die Beschwerde abzuweisen.

4.

4.1

In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, ein

Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Die Vorinstanz hat

darauf verzichtet, Kosten zu erheben, da dem Beschwerdeführer die einschlägige

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts zum Fristenlauf

nicht bekannt gewesen sei. Nachdem die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die

entsprechende Gerichtspraxis dargelegt hat, war für diesen evident, dass ein

Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht chancenlos wäre. Entsprechend

rechtfertigt es sich, dem Beschwerdeführer dem Ausgang des Verfahrens

entsprechend die Gerichtskosten aufzuerlegen.

4.2

Der

obsiegende Beschwerdegegner beantragt, ihm sei eine allfällige Parteientschädigung

zuzusprechen. Das Beantworten von Rechtsmitteln gehört mit zum angestammten

Aufgabenbereich des Beschwerdegegners. Dies schliesst eine Parteientschädigung

zu seinen Gunsten zwar nicht von vornherein aus, lässt sie jedoch nur dann als

gerechtfertigt erscheinen, wenn die Beschwerdeantwort mit einem

ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 17 N. 19, mit Hinweisen). Diese Voraussetzung

ist hier nicht erfüllt, weshalb keine Entschädigung zuzusprechen ist.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …